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§ France, Conseil constitutionnel, 27 juillet 2000, 2000-433

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Loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication

Sens de l'arrêt : Non conformité partielle
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2000-433
Numéro NOR : CONSTEXT000017664405 ?
Numéro NOR : CSCL0004281S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2000-07-27;2000.433 ?

Saisine :

I - Sur la procédure d'adoption de la loi

A) La procédure parlementaire qui a abouti à la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel a eu pour origine un projet de loi dont la rédaction a été complétée par une saisine rectificative. Dans sa rédaction initiale, le projet de loi adopté au Conseil des ministres du 10 novembre 1998 se bornait à modifier les dispositions du titre III de la loi du 30 septembre 1986, relatif au secteur public de la communication audiovisuelle, et à transposer des dispositions de la directive 89/552/CEE du 3 octobre 1989 révisée par la directive 97/36/CE du 30 juin 1997. Ce projet de loi a ensuite été complété par une lettre rectificative, adoptée au Conseil des ministres du 19 avril 1999.

Au cours de la discussion parlementaire, des amendements ont été déposés, d'abord à l'initiative de la commission des affaires culturelles du Sénat, puis par le Gouvernement, afin de définir un cadre juridique pour la diffusion d'émissions audiovisuelles en mode numérique par voie hertzienne terrestre.

Pour contester la procédure d'élaboration de la loi, les auteurs de la saisine soutiennent que le projet de lettre rectificative n'a pas été soumis pour avis au Conseil d'Etat, ce qui constituerait une violation de l'article 39 de la Constitution. Ils estiment en outre que les articles relatifs aux services diffusés en mode numérique par voie hertzienne terrestre ont été adoptés en méconnaissance des règles relatives au droit d'amendement, eu égard à l'ampleur et à l'importance des dispositions en cause.

B) Ces moyens ne sont pas fondés.

Le premier manque en fait. En effet, le projet de lettre rectificative a été examiné par l'assemblée générale du Conseil d'Etat le 15 avril 1999.

Quant au second, il appelle les remarques et précisions suivantes.

1) Actuellement, les programmes d'émissions audiovisuelles sont diffusés en mode analogique, ce qui signifie que, sur une bande de fréquence donnée, il n'est possible de transmettre qu'une seule chaîne. Il est donc logique de prévoir, comme c'est le cas aux articles 25 et suivants de la loi du 30 septembre 1986, dans sa rédaction antérieure à la loi soumise au Conseil constitutionnel, que chaque service de communication audiovisuelle par voie hertzienne terrestre (c'est-à-dire, en langage commun, chaque chaîne de télévision ou de radio) doit obtenir l'autorisation d'utiliser à titre exclusif une portion du spectre hertzien.

Le déploiement des technologies numériques va profondément modifier cet état de fait. En effet, la numérisation de l'image et du son va permettre de " comprimer le signal " et, ainsi, de diffuser simultanément plusieurs programmes sur une même bande de fréquences. En l'état actuel de la technique, on estime que six chaînes de télévision pourraient être diffusées sur la portion de spectre hertzien qui est actuellement nécessaire pour retransmettre le programme d'une seule chaîne.

Dès lors, il n'est plus possible de maintenir l'état actuel du droit, aux termes duquel chaque chaîne de télévision ou de radio est autorisée à utiliser pour elle seule une bande de fréquence donnée.

Toutefois, l'élaboration du nouveau cadre juridique qu'implique, à terme, l'évolution des techniques de diffusion exigeait des études préalables, d'autant que la numérisation du signal va profondément modifier le paysage audiovisuel, puisque le nombre de chaînes disponibles par voie hertzienne terrestre passera d'une demi-douzaine à une trentaine. Or, en avril 1999, lorsque le Gouvernement a déposé son projet de loi, complété par la lettre rectificative, les études techniques et les analyses juridiques indispensables n'étaient pas disponibles.

Lors de la discussion du projet de loi en première lecture à l'Assemblée nationale, la ministre de la culture et de la communication annonçait le lancement d'une consultation publique au terme de laquelle le Gouvernement arrêterait sa position sur les différentes questions liées au développement futur de la télévision diffusée en mode numérique.
Cette consultation s'est achevée, en janvier 2000, par un rapport de synthèse rédigé par un groupe de travail que présidait M. Raphaël HADAS-LEBEL, conseiller d'Etat.

Lors de la discussion du projet de loi en première lecture devant le Sénat, du 18 au 26 janvier 2000, le rapport de M. HADAS-LEBEL venait d'être rendu public et le Gouvernement n'avait pas encore arrêté ses orientations. Sans attendre de connaître celles-ci, la commission des affaires culturelles du Sénat a pris l'initiative d'élaborer un cadre juridique d'ensemble pour la diffusion en mode numérique par voie hertzienne terrestre. Les amendements proposés par la commission furent adoptés par le Sénat malgré l'avis défavorable de la ministre de la culture et de la communication qui avait invoqué la nécessité d'examiner l'ensemble des solutions proposées par le rapport du groupe de travail avant de déterminer le parti à prendre.

C'est dans ces conditions que le Gouvernement, après avoir déterminé les orientations qu'il entendait suivre, a été amené à déposer, lors de la deuxième lecture du projet à l'Assemblée nationale, une série d'amendements ayant pour objet de définir le cadre juridique dans lequel se déploieront les services diffusés en mode numérique par voie hertzienne terrestre.

2) Contrairement à ce que soutiennent les auteurs de la saisine, en agissant ainsi, le Gouvernement n'a pas excédé les limites inhérentes au droit d'amendement.

D'une part, en effet, le lien entre les dispositions introduites par voie d'amendement et le texte en discussion est manifeste puisqu'il s'agit de faire évoluer le régime d'autorisation des services de communication audiovisuelle pour tenir compte de l'évolution des techniques de diffusion. Ce point n'est d'ailleurs pas contesté par les saisissants.

D'autre part, les adjonctions au texte en discussion ne dépassent nullement, par leur objet ou leur portée, les limites inhérentes au droit d'amendement.

Le régime juridique qui est mis en place pour les services diffusés en mode numérique par voie hertzienne terrestre s'inscrit dans le prolongement du mécanisme d'autorisation prévu par la loi actuellement en vigueur pour les services diffusés en mode analogique. Il se borne à adapter les règles existantes, sans remettre en cause le principe selon lequel il appartient au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) d'organiser des appels à candidatures et de sélectionner, au vu de critères posés par la loi, les services qui seront autorisés à diffuser leur programme après conclusion d'une convention (cf. articles 30-1 à 30-5 nouveaux de la loi du 30 septembre 1986).

Quant au nombre d'amendements déposés par le Gouvernement, il n'était que de 29 en ce qui concerne les dispositions de fond, les 29 autres amendements ne portant que sur des mesures de coordination rédactionnelle.

Les adjonctions ainsi apportées au texte en discussion ne s'exposent donc pas à la censure. On soulignera, à cet égard, que celle que le Conseil constitutionnel a prononcée par la décision n° 86-224 DC du 23 janvier 1987, dont se prévalent les requérants, visait un cas très particulier relevant de la notion de détournement de procédure. Depuis lors, la jurisprudence a admis qu'un texte fasse l'objet d'amendements d'une certaine ampleur, dès lors qu'ils présentaient un lien suffisant avec le projet déposé (cf. par ex., à propos des dispositions réformant le régime des ouvertures de pharmacies, la décision n° 99-416 DC du 23 juillet 1999).

II - Sur la compétence du législateur
A) Le VI de l'article 53 nouveau de la loi du 30 septembre 1986 ; dans sa rédaction issue de l'article 15 de la loi déférée, prévoit que : " pour chacune des sociétés France 2 et France 3, le temps consacré à la diffusion de messages publicitaires ne peut être supérieur à huit minutes par périodes de soixante minutes ".

Les auteurs de la saisine soutiennent que cette disposition encourt la censure du Conseil constitutionnel dans la mesure où elle ne relève pas du domaine de la loi.

Par ailleurs, le dernier alinéa du III de l'article 53 nouveau inséré dans la loi du 30 septembre 1986 par l'article 15 de la loi déférée prévoit que : " A compter du 1er janvier 2001, tout redevable peut, à sa demande, effectuer le paiement fractionné de la taxe dénommée redevance (...) dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat et sans que puisse en résulter une perte de ressources pour les organismes affectataires ". Le V de ce même article dispose que : " Les exonérations de redevance audiovisuelle décidées pour des motifs sociaux donnent lieu à remboursement intégral du budget général de l'Etat au compte d'emploi de la redevance audiovisuelle ".
Les auteurs de la saisine soutiennent que ces deux dispositions relèvent du domaine exclusif de la loi de finances.

B) Ces moyens ne peuvent être accueillis.

1) S'agissant de l'article 15, le moyen est inopérant puisque le fait que le législateur adopte, avec l'accord du Gouvernement ou à l'initiative de celui-ci, des dispositions de nature réglementaire ne rend pas la loi inconstitutionnelle (n° 82-143 DC du 30 juillet 1982).

En l'espèce, c'est le Gouvernement qui a proposé au Parlement d'inclure dans la loi une disposition limitant fortement la durée maximale des messages publicitaires sur les deux principales chaînes de télévision publiques. Il s'agit en effet, dans le cadre de la réforme des structures de l'audiovisuel public, de garantir une identité forte aux programmes diffusés par le service public.

2) Les critiques adressées aux dispositions relatives à la redevance audiovisuelle ne sont pas davantage fondées.

On rappellera en premier lieu que la redevance audiovisuelle est une taxe parafiscale perçue au profit des sociétés nationales de radio et de télévision (cf. décisions n° 79-111 DC du 21 novembre 1979 et 91-302 DC du 30 décembre 1991). Conformément à l'article 4 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, les dispositions concernant le taux, l'assiette et les modalités de recouvrement des taxes parafiscales relèvent normalement du domaine réglementaire et non du domaine législatif. Elles sont a fortiori étrangères à l'objet des lois de finances (cf. décision n° 91-302 DC précitée).

L'amendement sur le paiement fractionné de la redevance audiovisuelle, qui a été introduit en deuxième lecture par l'Assemblée nationale à l'initiative de la commission des affaires culturelles et avec l'aval du Gouvernement, concerne les modalités de recouvrement de cette taxe parafiscale. Le fait que cette disposition figure dans une loi ordinaire et non dans un texte réglementaire ne l'expose pas à la censure.

Quant à la disposition sur les exonérations de redevance audiovisuelle et leur compensation par le budget de l'Etat, elle se borne à poser un principe dont l'application concrète s'effectuera chaque année en loi de finances et ne saurait être interprétée comme édictant des prescriptions à la place de celle-ci.
III - Sur l'exercice d'un pouvoir de sanction par le conseil supérieur de l'audiovisuel

A) Les dispositions de la loi déférée relatives à ce pouvoir de sanction sont contestées à un double titre.

1) Est d'abord en cause l'article 42-4, introduit dans la loi du 30 septembre 1986 par le VI de l'article 71 de la loi déférée, qui prévoit que :

" Dans tous les cas de manquement aux obligations incombant aux éditeurs de services de radiodiffusion sonore ou de télévision, le CSA ordonne l'insertion dans les programmes d'un communiqué dont il fixe les termes, la durée et les conditions de diffusion. Le CSA demande à l'intéressé de lui présenter ses observations dans un délai de deux jours francs à compter de la réception de cette demande. La décision est ensuite prononcée sans que soit mise en oeuvre la procédure prévue à l'article 42-7. Le refus de se conformer à cette décision est passible d'une sanction pécuniaire dans les conditions fixées aux articles 42-2 et 42-7 ".

Cet article s'applique aux chaînes privées. L'article 72 de la loi déférée introduit une disposition identique à l'article 48-3 de la loi du 30 septembre 1986 qui s'applique aux chaînes publiques.

Les auteurs de la saisine soutiennent que ces dispositions sont contraires au principe de nécessité des peines en tant qu'elles instituent une sanction automatique.

2) Ils mettent également en cause le VIII de l'article 71 et le III de l'article 72 de la loi déférée, qui suppriment les dispositions des actuels articles 42-7 et 48-6 de la loi du 30 septembre 1986 qui imposent, lorsque le CSA envisage d'infliger certaines sanctions, la désignation par le vice-président du Conseil d'Etat d'un membre de la juridiction administrative chargé d'instruire le dossier et d'établir un rapport.

Les requérants estiment que ces dispositions sont contraires à la Constitution en tant qu'elles suppriment une garantie procédurale pour les titulaires d'autorisation qui encourent une sanction.

B) Ces critiques appellent les remarques suivantes.

1) S'agissant du pouvoir d'appréciation du CSA, on rappellera, à titre liminaire, que le caractère automatique d'une sanction n'est pas, en soi, un motif d'inconstitutionnalité dès lors que sont respectés les principes de nécessité et de proportionnalité des peines (cf. par ex., à propos du mécanisme du " permis à points ", la décision n° 99-411 DC du 16 juin 1999).

Cela étant, le Gouvernement n'était pas favorable à la rédaction retenue par le VI de l'article 71 qui semble prévoir un certain automatisme pour les décisions du CSA relatives à l'insertion d'un communiqué en cas de manquement aux obligations des éditeurs de services audiovisuels. Au demeurant, ce dispositif s'insère difficilement dans le reste de l'article qui dispose que l'intéressé est auparavant invité à présenter ses observations. Le texte ne peut donc se comprendre que comme réservant en tout état de cause au CSA la possibilité de ne pas donner suite à son intention de prendre une telle mesure, en fonction des observations ainsi recueillies.

2) Quant à la suppression de l'intervention d'un rapporteur désigné par le vice-président du Conseil d'Etat, elle ne méconnaît pas les exigences de la jurisprudence dont se prévalent les requérants.

Contrairement, en effet, à ce qu'ils soutiennent, le Conseil constitutionnel n'a jamais consacré une sorte d' " effet-cliquet " qui interdirait, de manière générale, au législateur de revenir sur ce qu'il a antérieurement décidé. Le principe est, au contraire, que le législateur peut toujours modifier ou abroger des textes antérieurs en leur substituant, ou non, d'autres dispositions. Il peut, en particulier, définir des règles nouvelles en supprimant des dispositions qui ne lui paraissent plus utiles. La seule contrainte qui encadre ce pouvoir est que son exercice ne doit pas aboutir à priver de garanties légales des exigences constitutionnelles, ce qui conduit à porter une appréciation globale sur un dispositif donné, sans attacher nécessairement une importance déterminante à telle ou telle règle particulière.
Or en l'espèce, la suppression contestée par la saisine ne met en cause aucune des garanties essentielles devant nécessairement entourer le prononcé d'une sanction par une autorité administrative indépendante. On remarquera d'ailleurs qu'aucune procédure analogue n'existe dans les régimes applicables à des organismes comparables, notamment à la Commission des opérations de bourse ou à l'Autorité de régulation des télécommunications, dont les procédures ont été jugées conformes à la Constitution par les décisions n° 89-260 DC du 28 juillet 1989 et n° 96-378 DC du 23 juillet 1996.

En l'espèce le législateur a simplement estimé, comme il lui appartenait de le faire en opportunité, que l'intervention d'un rapporteur extérieur - au demeurant non prévue pour toutes les sanctions énumérées à l'article 42-1 de la loi de 1986 - ne se justifiait plus compte tenu, d'une part, de l'expérience acquise par le CSA, d'autre part des inconvénients que présentait cette intervention en termes d'allongement des procédures.

IV - Sur le respect de la liberté d'entreprendre

A) Le 3° de l'article 66 de la loi déférée ajoute un alinéa à l'article 41 de la loi du 30 septembre 1986 qui déroge à la règle selon laquelle " nul ne peut être titulaire de deux autorisations relatives chacune à un service national de télévision diffusé par voie hertzienne terrestre, ni être simultanément titulaire d'une autorisation relative à un service de même nature autre que national ".
L'alinéa nouveau, ajouté par la loi déféré, prévoit " qu'une même personne, éventuellement titulaire d'une autorisation pour un service national de télévision diffusé par voie hertzienne terrestre en mode analogique, peut placer sous sons contrôle jusqu'à cinq sociétés titulaires d'autorisations relatives chacune à un service national de télévision diffusé par voie hertzienne terrestre en mode numérique pourvu que ces services restent édités par des sociétés distinctes. "

Pour contester cette disposition, les auteurs de la saisine font valoir qu'elle porte atteinte à la liberté d'entreprendre en tant qu'elle ne déroge pas au I de l'article 39 de la loi du 30 septembre 1986 qui interdit à une même personne, physique ou morale, agissant seule ou de concert, de détenir, directement ou indirectement, plus de 49 % du capital ou des droits de vote d'une société titulaire d'une autorisation relative à un service national de télévision par voie hertzienne terrestre. Selon les saisissants, cette restriction, qui interdit à une chaîne de télévision diffusée en mode analogique de détenir plus de 49 % du capital de ses filiales éditant des programmes diffusés en mode numérique, est disproportionnée par rapport à l'objectif poursuivi par le législateur, à savoir la préservation du pluralisme, dans la mesure où la loi impose déjà que le capital de la société mère ne puisse être détenu à plus de 49 % par une même personne.

En outre, les requérants estiment que cette disposition introduit une discrimination non justifiée entre les chaînes publiques, qui pourront détenir 100 % du capital de leurs filiales chargées d'éditer des programmes diffusés en mode numérique, et les chaînes privées.

B) Ces moyens ne peuvent être accueillis.

1) A titre liminaire, on rappellera que les dispositions des articles 39 à 41-3 de la loi relative à la liberté de communication ont été introduites dans celle-ci par le loi n° 86-1210 du 27 novembre 1986, après que le Conseil constitutionnel eut déclaré non conforme à la Constitution les articles 39 à 41 figurant initialement dans la loi du 30 septembre 1986 parce qu'ils ne satisfaisaient pas, à eux seuls, à l'exigence de préservation du pluralisme dans le secteur de la communication.
a) La loi du 27 novembre 1986 précitée a donc édicté un ensemble d'interdictions visant à garantir le pluralisme dans le secteur privé de la communication audiovisuelle. Ces interdictions ne se sont jamais appliquées dans le secteur public de la communication audiovisuelle car, pour ce dernier, la préservation du pluralisme est assurée par des règles concernant l'organisation et le fonctionnement des chaînes (modalités de nomination des présidents, composition des conseils d'administration, cahiers des missions et des charges, etc.) et non par des mécanismes mettant en jeu la détention du capital des sociétés (le capital des sociétés nationales de programme doit, selon la loi, être possédé à 100 % par l'Etat) ou le nombre d'autorisations obtenues (les chaînes publiques n'ayant d'ailleurs pas à solliciter d'autorisation de diffuser de la part du CSA).

S'agissant des chaînes diffusées par voie hertzienne terrestre, le dispositif issu de la loi du 27 septembre 1986 précitée se résumait comme suit :
- aucune personne ne peut détenir, directement ou indirectement, plus de 25 % du capital ou des droits de vote d'une société éditant un service national de télévision (I de l'article 39 de la loi du 30 septembre 1986) ;

- aucune personne ne peut détenir, directement ou indirectement, plus de la moitié du capital ou des droits de vote d'une société éditant un service local de télévision, c'est-à-dire desservant un bassin de population compris entre 200 000 et 6 000 000 d'habitants (III de l'article 39) ;

- aucune personne ne peut détenir, de manière directe ou indirecte, plus de 15 % du capital ou des droits de vote dans deux sociétés éditant un service national de télévision, ni de plus de 5 % du capital ou des droits de vote dans trois sociétés de même nature (I de l'article 39) ;

- aucune personne ne peut détenir plus d'une autorisation d'éditer un service national de télévision, ni détenir simultanément une telle autorisation et une autorisation d'éditer un service local de télévision, ni détenir deux autorisations d'éditer un service local de télévision portant sur une même zone géographique, ni enfin détenir un nombre d'autorisations d'éditer un service local de télévision si le bassin de population desservi dépasse 6 millions d'habitants (article 41).

Enfin, selon le 2° de l'article 41-3 toute personne qui contrôle, au regard des critères figurant à l'article 355-1 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966, une société titulaire d'une autorisation ou qui a placé cette société sous son autorité ou sa dépendance doit être regardée comme étant elle-même titulaire de l'autorisation en cause.

b) En 1994, le législateur a partiellement assoupli ce dispositif en portant de 25 % à 49 % la fraction du capital ou des droits de vote qu'une même personne pouvait détenir dans une société titulaire d'une autorisation relative à un service national de télévision diffusé par voie hertzienne terrestre. Le Conseil constitutionnel, auquel cette disposition a été déférée, ne l'a pas estimée contraire à la Constitution en relevant que, si la loi rehaussait le plafond fixé antérieurement à 25 %, elle renforçait par ailleurs la portée du contrôle des concentrations en soumettant explicitement au nouveau seuil tout " concert " d'actionnaire et qu'en outre elle ne dérogeait pas aux nombreuses autres règles édictées en 1986 afin de préserver le pluralisme.

2) En introduisant dans la loi relative à la liberté de communication un régime juridique propre aux services diffusés en mode numérique par voie hertzienne terrestre, le législateur se devait d'apporter des aménagements aux dispositions qui viennent d'être rappelées ci-dessus. En effet, la diffusion en mode analogique et celle en mode numérique vont coexister pendant une période assez longue, le temps que tous les téléspectateurs s'équipent en postes de télévision susceptibles de recevoir des signaux numériques. Durant cette période de transition, il faut que les chaînes actuellement diffusées en mode analogique puissent aussi être captées en mode numérique. Cela implique qu'une même chaîne puisse détenir deux autorisations d'éditer des services nationaux (l'une en mode numérique, l'autre en mode analogique).

C'est pour cette raison que le III de l'article 30-1 nouveau de la loi du 30 septembre 1986 (dans sa rédaction issue de l'article 45 de la loi déférée) prévoit que les services de télévision ayant obtenu, avant l'entrée en vigueur de la loi, une autorisation de diffuser par voie hertzienne terrestre (en mode analogique) devront bénéficier de droit, s'ils en font la demande, d'une autorisation de diffuser en mode numérique.

En plus de cet aménagement du dispositif anti-concentration qui était commandé par des considérations techniques, il est apparu que l'augmentation du nombre de chaînes diffusées par voie hertzienne terrestre, rendue possible par la technologie numérique, permettait d'assouplir certaines des règles édictées en 1986 pour un paysage audiovisuel beaucoup plus marqué par la rareté des ressources hertziennes. En effet, alors qu'en raison de la rareté des fréquences disponibles, il n'a été possible jusqu'à maintenant de délivrer que trois autorisations pour des services de télévision diffusés en mode analogique sur l'ensemble du territoire, la numérisation du signal, qui autorisera la transmission de six programmes différents sur une même bande de fréquences, devrait aboutir à une multiplication des chaînes disponibles par voie hertzienne terrestre. Selon les études techniques réalisées dans le cadre de la préparation des arbitrages gouvernementaux sur le régime juridique de la télévision numérique, il serait possible, en l'état actuel du spectre hertzien, de dégager six bandes de fréquences de diffusion en mode numérique. Quatre de ces réseaux auraient une couverture géographique permettant de desservir 80 % de la population métropolitaine, les deux derniers ayant une couverture moindre et ne desservant que 60 % de la population. Ainsi, dans quelques années, une majorité de téléspectateurs pourra avoir accès (à condition de disposer d'une récepteur adapté à la diffusion en mode numérique) à une trentaine de chaînes publiques ou privées au lieu des six actuellement diffusées en mode analogique par voie hertzienne terrestre.

Compte tenu de cette évolution, il n'apparaissait plus indispensable, pour préserver le pluralisme, d'interdire l'apparition de groupes contrôlant plusieurs chaînes diffusées en mode analogique sur la plus grande partie du territoire national. Cependant, comme les fréquences numériques demeurent une ressource rare et que le nombre de chaînes diffusées en mode numérique restera limité, il convenait de maintenir un ensemble de règles ayant pour objet d'interdire à une même personne physique ou morale de maîtriser une part trop importante du paysage audiovisuel.

Le législateur a donc procédé, à l'invite du Gouvernement, à un assouplissement proportionné des règles posées par la loi du 30 septembre 1986, qui tire les conséquences de l'accroissement du nombre des chaînes disponibles, tout en tenant compte de l'existence d'opérateurs puissants.

C'est ainsi que l'article 65 de la loi déférée a complété les 2ème et 3ème alinéas du I de l'article 39 de la loi du 30 septembre 1986 pour limiter aux seules chaînes diffusées en mode analogique, l'interdiction faite à une même personne de détenir plus de 15 % du capital ou des droits de vote dans deux sociétés et celle de détenir plus de 5 % du capital ou des droits de vote dans trois sociétés.

C'est ainsi également que la disposition contestée par les saisissants a permis à une même personne physique ou morale de contrôler, notamment au sens de l'article 355-1 de la loi de 1966, jusqu'à cinq sociétés titulaires d'autorisation de diffusion en mode numérique. Dans un paysage audiovisuel composé d'une trentaine de chaînes, une même personne pourra donc contrôler un sixième des canaux.

Le législateur a en revanche fait le choix, afin de conserver un corps de règles visant, comme l'impose la jurisprudence du Conseil constitutionnel, à préserver le pluralisme, de maintenir pour la diffusion numérique les autres interdictions qui s'appliquent à la diffusion analogique. En particulier, il lui a paru nécessaire de garder la disposition interdisant à une même personne de posséder plus de 49 % du capital ou des droits de vote d'une société éditant un service de télévision à vocation nationale. Ce faisant, le législateur a procédé, comme il lui appartenait de le faire, à une conciliation entre les exigences constitutionnelles tenant à la préservation du pluralisme et celles relatives à la liberté d'entreprendre, sans porter aucune atteinte excessive à cette dernière.

Cette interdiction, qui s'appliquera aussi bien aux chaînes hertziennes actuellement existantes qu'aux nouveaux opérateurs qui vont se porter candidats à l'attribution d'autorisations de diffusion en mode numérique, évitera l'apparition de structures éditoriales trop fortement intégrées dont le fonctionnement pourrait nuire à la diversité des programmes.

V - Sur le respect du principe d'égalité

A) Trois séries de dispositions sont contestées sur le terrain du principe d'égalité.

1) Le I de l'article 26 nouveau de la loi du 30 septembre 1986, dans sa rédaction issue de l'article 38 de la loi déférée, transfère aux chaînes publiques le droit d'usage des ressources radioélectriques qui étaient précédemment assignées à la société Télédiffusion de France (TDF).
Le II de l'article 26 nouveau, qui s'inspire très étroitement de la rédaction des alinéas 4 et suivants de l'actuel article 26, prévoit que le CSA et l'Autorité de régulation des télécommunications (ART), pour les fréquences de télécommunications, accordent en priorité aux chaînes publiques (auxquelles il faut ajouter la chaîne culturelle européenne ARTE et la chaîne parlementaire) " le droit d'usage de la ressource radioélectrique nécessaire à l'accomplissement de leurs missions de service public ".

Les auteurs de la saisine soutiennent que ces dispositions introduisent une discrimination injustifiée entre les chaînes publiques et les chaînes privées, lesquelles doivent participer à une procédure d'appel à candidatures pour obtenir une autorisation de diffusion et ne peuvent obtenir, en tout état de cause, plus de cinq canaux.

2) L'article 58 de la loi déférée, qui modifie la rédaction de l'article 34 de la loi du 30 septembre 1986, apporte quelques changements au régime applicable aux opérateurs qui distribuent par câble une offre de services de communication audiovisuelle (les câblo-opérateurs), sans remettre en cause l'économie générale de ce régime. En particulier, l'autorisation d'exploiter un réseau câblé sur le territoire d'une commune devra, comme aujourd'hui, être initialement délivrée par le CSA sur proposition de la commune concernée.

L'article 60 de la loi déférée, qui modifie la rédaction des articles 34-1 et 34-2 de la loi du 30 septembre 1986, instaure quant à lui un régime nouveau pour les opérateurs qui distribuent par satellite une offre de services de communication audiovisuelle (les opérateurs de bouquet satellitaire). Aux termes de ces nouvelles dispositions, les opérateurs doivent, avant de commencer leur activité, déposer une déclaration auprès du CSA, lequel peut, dans le mois suivant la réception de celle-ci, s'opposer à l'exploitation.

Selon les requérants, la coexistence de ces régimes distincts est contraire au principe d'égalité dans la mesure où, au regard du droit de la concurrence, les cablo-opérateurs et les opérateurs de bouquet satellitaire s'adressent à un même marché.

3) Enfin, le 4ème alinéa du I de l'article 34 nouveau de la loi du 30 septembre 1986, dans sa rédaction issue de l'article 58 de la loi déférée, prévoit que : " Pour le territoire de la Polynésie française, un tel réseau [c'est-à-dire un réseau distribuant par câble des services de communication audiovisuelle] peut comporter une ou plusieurs liaisons radioélectriques permettant la réception directe et individuelle par les foyers abonnés des signaux transportés. "
Les auteurs de la saisine prétendent que cette disposition, dont l'introduction dans la loi déférée n'aurait pas été justifiée, porte atteinte au principe d'égalité.

B) Pour sa part, le Gouvernement considère que les dispositions en cause sont conformes au principe d'égalité.

1) S'agissant de la distinction entre chaînes publiques et chaînes privées, on observera, à titre liminaire, que la dernière affirmation des requérants est inexacte. En vertu des dispositions figurant dans la loi déférée, une même société ne peut pas détenir directement cinq autorisations de diffusion en mode numérique. Chaque autorisation doit en effet être détenue par une société distincte. La loi permet simplement à une société mère d'exercer son contrôle sur cinq sociétés détentrices chacune d'une autorisation de diffusion en mode numérique.

Sur le fond, il apparaît que les saisissants se méprennent sur la portée de la disposition qu'ils contestent. En réalité, celle-ci ne change rien à l'état du droit qui, depuis 1986, prévoit des régimes distincts d'attribution des fréquences pour les chaînes publiques et les chaînes privées.

L'article 26 de la loi du 30 septembre 1986, dans sa rédaction actuellement en vigueur, dispose déjà que le CSA et l'ART doivent attribuer aux chaînes publiques les fréquences nécessaires à l'accomplissement par celles-ci de leurs missions de service public. Simplement, cet article prévoit que les fréquences utilisées par les sociétés nationales de programme (c'est-à-dire France 2, France 3, R.F.O., Radio-France et R.F.I.) sont assignées à la société TDF.

La nouvelle rédaction de l'article 26, telle qu'elle résulte de la loi déférée, se borne à introduire les modifications suivantes :

- Il remplace le terme " fréquences " par les termes " ressources radioélectriques " pour tenir compte de l'évolution des données techniques liée à la numérisation des signaux. En effet, dès lors que plusieurs programmes peuvent être diffusés sur une même bande de fréquences, on ne peut plus établir une correspondance exacte entre une chaîne et une portion déterminée du spectre hertzien. Il faut donc écrire que chaque chaîne bénéficie d'un droit d'usage de la " ressource radioélectrique " et non d'un droit d'usage d'une fréquence.

- En deuxième lieu, l'article prévoit que les chaînes publiques deviennent désormais directement titulaires du droit d'usage des ressources radioélectriques, alors qu'auparavant ce droit appartenait à TDF, qui l'exerçait pour le compte des sociétés nationales de programme.

- En troisième et dernier lieu, cet article ajoute la chaîne parlementaire parmi les sociétés ayant un droit de réservation prioritaire des ressources radioélectriques pour l'accomplissement de leurs missions de service public.

L'article contesté par les saisissants ne crée donc nullement une distinction nouvelle entre le régime des chaînes publiques et le régime des chaînes privées. Il conserve au contraire une distinction existant depuis 1986 en l'adaptant pour tenir compte de l'apparition des technologies numériques.

Quant à l'existence de cette distinction, elle est justifiée par la différence de situation entre les chaînes publiques, qui accomplissent des missions de service public et dont l'organisation et les ressources obéissent à des règles propres, et les autres services de communication audiovisuelle. On rappellera, à cet égard, que les missions des chaînes publiques étaient jusqu'à maintenant fixées dans leurs cahiers des charges établis par voie réglementaire. Les articles 3 et 4 de la loi déférée modifieront cet état du droit puisqu'ils définissent dans leurs grands traits les missions incombant au secteur public audiovisuel dans son ensemble et à chacune des sociétés nationales de programme.
2) Les critiques adressées aux articles 58 et 60 ne peuvent davantage être accueillies.

Il convient de rappeler que le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes pourvu que la différence de traitement ainsi établie soit en rapport direct avec l'objet de la loi. En outre, les éventuels effets d'une différence de traitement sur les conditions de la concurrence dans un secteur économique donné ne rendent pas celle-ci contraire au principe d'égalité dès lors qu'elle est fondée sur des critères objectifs et rationnels au regard de l'objet de la loi (décision n° 98-405 DC du 29 décembre 1998, considérant n° 21).

En l'espèce, la principale différence de situation entre un réseau câblé et un bouquet satellitaire est que, pour exploiter le premier, il faut installer des infrastructures sur le domaine public de la collectivité concernée, alors que, pour proposer une offre satellitaire, il n'est pas nécessaire d'empiéter sur le domaine public. C'est pour cette raison que l'autorisation d'exploiter un réseau câblé doit demeurer soumise à une autorisation du CSA prise sur proposition des communes concernées.
Au regard de l'impératif de protection du domaine public, il ne serait pas acceptable qu'une entreprise puisse, après une simple déclaration, être autorisée à commencer des travaux sur la voie publique pour implanter des réseaux câblés. On observera, à cet égard, que la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996, qui a institué un droit de passage sur le domaine public routier au profit des opérateurs de télécommunications privés (articles L. 45-1 à L. 47 du code des postes et télécommunications), a subordonné la mise en oeuvre de ce droit à la délivrance d'une permission de voirie par l'autorité compétente et a prévu qu'il pouvait être fait obstacle à ce droit de passage si cela était nécessaire pour assurer le respect des exigences essentielles du domaine.

On observera également que, dans la loi actuellement en vigueur, la différence de régime juridique entre les cablo-opérateurs et les opérateurs de bouquet satellitaire est bien plus importante que ce qui est prévu par la loi déférée.

En effet, l'article 34 actuel de la loi du 30 septembre 1986 prévoit que les cablo-opérateurs ne peuvent exploiter leur réseau qu'après obtention d'une autorisation délivrée par le CSA sur proposition de la commune. Seuls les réseaux desservant moins de 100 foyers et qui ne distribuent pas de programmes propres sont soumis à déclaration préalable en vertu du a) du 2° de l'article 43. Quant aux chaînes de télévision ou de radio, elles ne peuvent être incluses par un câblo-opérateur dans son offre de programmes, si elles n'ont pas déjà été autorisées par ailleurs, qu'après avoir conclu une convention avec le CSA (article 34-1 de la loi du 30 septembre 1986).

Contrairement aux câblo-opérateurs, les opérateurs de bouquet satellitaire ne sont actuellement soumis à aucune obligation. La loi du 30 septembre 1986 se borne à prévoir un régime applicable aux chaînes diffusées par satellite : si ces chaînes utilisent des fréquences affectées à la radiodiffusion, elles doivent être autorisées par le CSA selon une procédure fixée par décret en Conseil d'État (article 31 de la loi du 30 septembre 1986) ; si elles utilisent des fréquences non affectées à la radiodiffusion (dont le CSA n'a pas la maîtrise) elles doivent faire l'objet d'un agrément préalable du CSA en vertu de l'article 24 de la loi du 30 septembre 1986, cet agrément étant lui même subordonné à la conclusion d'une convention lorsque le programme diffusé ne consiste pas en la reprise intégrale d'un service déjà autorisé.

En réalité, le régime prévu par l'article 31 précité de la loi du 30 septembre 1986 n'est pas appliqué car tous les bouquets satellitaires se sont développés dans des bandes de fréquences affectées en principe aux télécommunications. C'est donc l'article 24 de la loi du 30 septembre 1986 qui fixe le droit commun applicable aux chaînes de télévision diffusées par satellite.

Aucune obligation ne s'impose ainsi aux opérateurs lorsqu'ils composent leur offre de programmes, contrairement aux câblo-opérateurs qui doivent notamment retransmettre les chaînes diffusées par voie hertzienne terrestre, affecter un canal à un programme d'intérêt local et proposer des chaînes dont la programmation échappe à leur contrôle.
L'argumentation des requérants est donc paradoxale, dans la mesure où elle fait grief à la loi déférée d'instituer un traitement différent entre le câble et le satellite. En réalité le législateur, en adoptant la loi déférée, a précisément pris acte de ce qu'avec le développement, dans les années 1990, de trois bouquets satellitaires, cette nouvelle offre de programmes se situait sur un même marché que l'offre émanant des câblo-opérateurs. Il a donc cherché à rapprocher les conditions juridiques d'exercice de ces deux activités.
Il n'a cependant pas soumis celles-ci à un régime uniforme, compte tenu de la différence de situation entre les deux catégories d'opérateurs. Les exploitants de réseaux câblés, qui utilisent le domaine public communal, s'intègrent dans un cadre territorial et peuvent adapter leur offre aux spécificités locales (programme d'information d'intérêt local, offre de services complémentaires -notamment d'accès à l'internet ou de télésurveillance- grâce à l'interactivité que permet le câble). Les opérateurs de bouquet satellitaire proposent au contraire une offre nationale et n'utilisent pas le domaine public terrestre.
Dans cette perspective, le législateur a totalement unifié le régime applicable aux chaînes distribuées par câble ou diffusées par satellite. Les actuels articles 24, 31 et 33 de la loi du 30 septembre 1986 ont ainsi été remplacés par l'article 33 nouveau de cette même loi (dont la rédaction résulte de l'article 55 de la loi déférée) qui n'opère aucune distinction entre les services de communication audiovisuel selon qu'ils empruntent l'un ou l'autre mode de diffusion.

S'agissant des câblo-opérateurs, l'article 58 de la loi déférée maintient le régime actuel d'autorisation préalable, accordée par le CSA sur proposition de la collectivité concernée, mais uniquement pour le démarrage de l'exploitation. En effet, alors que l'actuel article 34 de la loi du 30 septembre 1986 dispose que " toute modification de l'autorisation d'exploitation est autorisée dans les mêmes conditions que l'autorisation initiale " (donc nécessite l'accord de la commune concernée puis du CSA), le III du nouvel article 34 prévoit que " toute modification de la composition et de la structure d'une offre est notifiée au CSA qui peut s'y opposer par décision motivée (...) s'il estime qu'elle est de nature à remettre en cause l'autorisation ". Ainsi, les collectivités territoriales perdent tout droit de regard sur l'évolution de la composition de l'offre de programmes. Les câblo-opérateurs seront tenus uniquement de faire une déclaration au CSA qui disposera d'un droit d'opposition.

S'agissant des opérateurs de bouquet satellitaire, l'article 60 de la loi déférée met en place un régime très proche. Sur le fond, ces opérateurs seront astreints, dans la composition de leur offre de programmes, à des obligations similaires à celles qui s'imposent aux câblo-opérateurs : inclusion dans le bouquet de chaînes indépendantes de l'opérateur, reprise des chaînes publiques diffusées par voie hertzienne terrestre en mode analogique. Bien entendu, l'obligation de réserver un canal à un programme d'intérêt local n'a pas été imposée aux opérateurs de bouquet satellitaire. Dans la forme, ces opérateurs devront déposer une déclaration auprès du CSA avant de commencer leur exploitation et le CSA pourra s'opposer à celle-ci par décision motivée, prise dans le délai d'un mois, s'ils estiment que l'offre ne satisfait pas aux critères et obligations posés par la loi et les textes réglementaires pris pour son application. Les modifications ultérieures de l'offre de programme seront soumises à une procédure identique de déclaration préalable.

On constate ainsi que, contrairement à ce que suggère la saisine, les règles applicables aux câblo-opérateurs et celles applicables aux opérateurs de bouquet satellitaire seront en réalité assez proches. Les différences qui subsistent sont justifiées par les conditions propres à chaque activité. En particulier, le régime d'autorisation préalable, qui est maintenu pour l'installation initiale d'un câblo-opérateur dans une commune, est fondé, comme on l'a vu, sur le caractère territorial de ce mode de distribution des programmes.

3) S'agissant enfin des règles applicables en Polynésie française, elles sont issues d'un amendement qui a donné lieu à des débats abondants. Il s'agit de tirer les conséquences d'une annulation contentieuse.

L'article 34 de la loi du 30 septembre 1986, dans sa rédaction antérieure à la loi déférée, permettait en effet d'utiliser des liaisons micro-ondes (MMDS) afin d'assurer les transmissions internes à un réseau câblé dans les zones d'habitat dispersé, la diffusion directe par voie hertzienne jusqu'à l'abonné étant cependant exclue.

Deux décrets sont intervenus pour préciser la notion de zone d'habitat dispersé. Le premier (n° 92-710 du 24 juillet 1992) ne comportait aucune disposition spécifique à l'outre-mer. Il a été modifié par le second (n° 93-946 du 22 juillet 1993) qui a assoupli la définition de la zone d'habitat dispersé et a prévu des adaptations pour l'outre-mer. En particulier, ce second décret prévoyait que dans les collectivités d'outre-mer " des liaisons radioélectriques peuvent être établies dans les agglomérations dont la densité d'habitation est inférieure à 2000 habitants au km2, à condition que les foyers situés dans des immeubles d'habitation collective reçoivent les signaux transportés par ces liaisons radioélectriques à travers un réseau collectif de distribution par câble. "
C'est sur la base de cette disposition que le CSA a, par une décision en date du 18 janvier 1994, autorisé une société à exploiter un réseau câblé sur le territoire d'une dizaine de communes de Polynésie française.

Toutefois, le décret du 22 juillet 1993 ayant fait l'objet d'un recours en excès de pouvoir de la part du gouvernement territorial de la Polynésie française, le Conseil d'Etat a prononcé l'annulation de la disposition visant la Polynésie française au motif qu'elle autorise la réception directe et individuelle des signaux transportés par des liaisons radioélectriques en violation de l'interdiction posée par l'article 34 de la loi du 30 septembre 1986.

L'autorisation délivrée par le C.S.A en 1994 se trouve ainsi privée de base juridique alors même que la société autorisée distribue des programmes depuis cette date.
L'alinéa déféré vise à modifier le texte de l'article 34 pour qu'un nouveau décret puisse être régulièrement pris.

En autorisant la réception directe par liaisons micro-ondes dans le seul territoire de la Polynésie française, le législateur prend en compte les particularités géographiques de cette zone où l'habitat est particulièrement dispersé et où l'offre de programmes diffusés par satellite est peu abondante.

VI - Sur la procédure de désignation des présidents de chaînes publiques

Dans le mémoire complémentaire qu'ils ont adressé au Conseil constitutionnel, les auteurs de la saisine attirent l'attention de ce dernier sur les dispositions de l'article 8 de la loi déférée, prévoyant la publication des auditions et débats du C.S.A. relatifs à la nomination de ces présidents.

On observera qu'aucun moyen n'est soulevé à l'appui de cette nouvelle contestation. On voit d'ailleurs mal à quels principes constitutionnels ces dispositions pourraient se heurter.

A supposer que les requérants entendent ainsi faire référence aux inconvénients que cette obligation pourrait comporter pour le déroulement des délibérations du C.S.A. et pour la liberté de choix de chacun de ses membres, on remarquera que la disposition litigieuse n'implique pas nécessairement que l'intégralité des auditions et débats soit portée à la connaissance du public.Observations complémentaires de plus de 60 députés

Les auteurs de la saisine par laquelle la loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication a été déférée au Conseil constitutionnel souhaitent, dans le cadre du présent mémoire complémentaire, attirer l'attention du Conseil sur les dispositions de l'article 8 de la loi, et plus particulièrement sur les modalités de désignation des présidents des conseils d'administration de la société France Télévision (nouvel article 47-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986) et des sociétés réseau France Outre-mer et Radio France Internationale (nouveaux articles 47-2 et 47-3).

Qu'il plaise au Conseil constitutionnel d'examiner la constitutionnalité des dispositions de l'article 8 de la loi déférée en tant qu'elles prévoient la publication des auditions et débats du Conseil supérieur de l'audiovisuel relatifs à la nomination de ces présidents (nouvel article 47-4).Conformément à l'article 61, alinéa 2 de la Constitution, les députés soussignés défèrent au Conseil constitutionnel la loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication et lui demandent de la déclarer non conforme à la Constitution, notamment pour les motifs suivants :

1. La loi est contraire à l'article 39 de la constitution

Considérant que l'article 39 de la Constitution précise que " les projets de loi sont délibérés en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat ". Le premier texte élaboré par le ministère de la communication au mois de septembre 1998 avait reçu un avis négatif du Conseil d'Etat qui l'avait jugé attentatoire au principe d'indépendance des sociétés de programmes, de la liberté de communication et du pluralisme des courants d'expression. Un nouveau projet a été élaboré au mois de mai 1999. Ce dernier n'a cependant pas été présenté au Conseil d'Etat, ce qui est contraire à l'article 39 de la Constitution.

Considérant qu'au cours de la procédure législative, 53 amendements concernant la télévision numérique et internet ont été déposé par le gouvernement. Ces amendements auraient du faire l'objet, compte tenu de leur importance, d'un texte spécifique. Le Conseil constitutionnel a jugé que les amendements gouvernementaux, de même que ceux émanant des parlementaires, sont constitutionnels sous réserve qu'ils ne soient pas sans lien avec le projet débattu, ni excèdent " par leur objet et leur portée les limites inhérentes au droit d'amendement " (décisions n° 86-221 DC du 29 décembre 1986 ; n° 86-224 DC du 23 janvier 1987 ; n° 92-316 DC du 20 janvier 1993 ; décision n° 90-277 DC du 25 juillet 1990). Le Conseil Constitutionnel a déjà eu l'occasion de censurer une loi au motif que les dispositions ajoutées par amendement excédaient les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement, du fait de leur ampleur et de leur importance (décision n° 86-224 DC du 23 janvier 1987). Les 53 amendements gouvernementaux, présentés en deuxième lecture, ajoutent un chapitre supplémentaire sur le numérique, modifiant de façon conséquente le projet de loi, créant ex nihilo un nouveau régime juridique pour le numérique hertzien. Force est de constater que la phase administrative de la procédure législative n'a pas été respectée.
Pour ces deux motifs, la loi doit être considérée comme contraire à l'article 39 de la Constitution.

2. la loi ne respecte pas la répartition des compétences des articles 34 et 37 de la constitution

Sur la réduction de la publicité
Considérant que l'article 6 paragraphe V de la loi sur la liberté de communication prévoit que " pour chacune des sociétés France 2 et France 3, le temps consacré à la diffusion de messages publicitaires ne peut être supérieur à huit minutes par période de soixante minutes ". Cette mesure de réduction de la publicité, relève non pas du domaine législatif, mais du domaine règlementaire. L'article 34 de la constitution ne prévoit pas que la réglementation de la publicité tombe dans le domaine législatif. De ce fait, l'article 37 qui prévoit que " les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire " s'applique. La loi empiète donc sur le domaine règlementaire

Pour ce motif, l'article 6 paragraphe V la loi sur la liberté de communication doit être considéré comme contraire aux articles 34 et 37 de la constitution.

Sur la redevance

Considérant que l'article 6 paragraphe II bis dernier alinéa, prévoit " qu'à compter du 1er janvier 2001, tout redevable peut, à sa demande, effectuer le paiement fractionné de la taxe dénommée redevance mentionnée au premier alinéa du présent paragraphe dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat et sans que puisse en résulter une perte de ressources pour les organismes affectataires ". De plus, toujours concernant la redevance, il est indiqué au paragraphe IV du même article que " les exonérations de redevance audiovisuelle décidées pour des motifs sociaux donnent lieu à remboursement intégral du budget général de l'Etat au compte d'emploi de la redevance audiovisuelle ". Ces deux dispositions sur la mensualisation de la redevance et le remboursement des exonérations de redevance, ne relèvent pas de la loi sur la liberté de communication, mais de la loi de finance qui, selon l'article 34 de la Constitution, détermine " les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ".
En outre, l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, précise en son Titre Ier, article 1, que " les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent ".

Pour ce motif, les paragraphes II bis et IV de l'article 6 la loi doivent être considérés comme contraires à l'article 34 de la Constitution.

3. La loi est contraire àu principe de liberte de communication figurant dans la constitution française

Considérant que conformément au préambule de la Constitution qui renvoie à la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, qui a valeur constitutionnelle depuis votre décision du 16 juillet 1971, " la libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme ; tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi " (article 11). Dans les décisions du 27 juillet 1982 (décision n° 82-141 DC), des 10 et 11 octobre 1984 (décision n° 84-181 DC), le Conseil constitutionnel a précisé que " s'agissant d'une liberté fondamentale d'autant plus précieuse que son exercice est l'une des garanties essentielles du respect des autres droits et libertés et de la souveraineté nationale, la loi ne peut en réglementer l'exercice qu'en vue de le rendre plus effectif ou de le concilier avec celui d'autres règles ou principes de valeur constitutionnelle ".

Suppression du pouvoir d'appréciation du CSA

Considérant que les articles 28 et 28 bis de la loi sur la liberté de communication, l'utilisation du mot " ordonne " qui remplace les mots " peut ordonner ", transforme un pouvoir discrétionnaire en compétence liée, pour le Conseil supérieur de l'audiovisuel. Ainsi les sanctions que peut prendre le CSA en cas de manquement aux obligations incombant aux chaînes et notamment l'insertion dans les programmes d'un communiqué dont il fixe les termes et les conditions de diffusion, prennent un aspect automatique.

En supprimant toute marge d'appréciation pour le Conseil supérieur de l'audiovisuel, le législateur a manifestement porté atteinte au principe de liberté de communication.

Considérant que l'institution d'une sanction automatique est contraire au principe de nécessité des peines, énoncé à l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen auquel renvoie la Constitution française (cf : décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999).
Constatant ces anomalies, le gouvernement a déposé, en lecture définitive à l'assemblée nationale, deux amendements visant à rendre au CSA tout son pouvoir d'appréciation. A cet égard, la Ministre de la communication a remarqué que " le Conseil constitutionnel ne pourrait que censurer de (telles) disposition(s), car une sanction ne saurait avoir un caractère automatique " (Bulletin A.N, 28 juin 2000). Ces amendements n'ayant pas été adoptés, continuent de porter atteinte aux articles 28 et 28 bis .

Pour ces motifs, la loi sur la communication porte atteinte aux principes de liberté de communication et de nécessité des peines.
Sur les conditions du prononcé des sanctions les plus graves

Considérant que l'article 28 paragraphe V de la loi sur la liberté de communication modifie l'article 42.7 de la loi du 30 septembre 1986, concernant la procédure à suivre devant le CSA s'agissant des sanctions les plus graves (réduction de la durée de l'autorisation, sanctions pécunaires, retrait de l'autorisation). Il prévoyait dans sa rédaction initiale, l'intervention d'un membre du Conseil d'Etat, désigné par le Vice-Président et chargé d'instruire le dossier et d'établir un rapport.

L'intervention de ce magistrat indépendant et extérieur au CSA constituait une garantie fondamentale pour les sociétés visées par une procédure de sanction.

Considérant que l'article 28 paragraphe V modifie ledit article 42.7 et supprime désormais l'intervention de ce rapporteur, membre du Conseil d'Etat. Il s'agit d'un recul des garanties offertes aux contrevenants. Or, votre Conseil a jugé qu'en principe la conformité d'une loi postérieure est subordonnée à l'existence de garanties équivalentes à celles qui figuraient dans la loi modifiée ou abrogée (décision n° 83-165 DC du 20 janvier 1984 ; décision n° 84-181 DC du 10-11 octobre 1984).

Pour ce motif, l'article 28 paragraphe V de la loi sur la liberté de communication, en tant qu'il supprime une garantie fondamentale, doit être déclaré inconstitutionnel.

4. La loi porte atteinte à la liberté d'entreprendre

Dispositif anti-concentration en matière de numérique
Considérant que la loi déférée accorde aux chaînes hertziennes privées existantes, la possibilité d'obtenir jusqu'à cinq canaux en mode numérique. L'article 27 bis F 3° dispose que ces chaînes peuvent à cet effet, placer sous leur contrôle jusqu'à cinq sociétés titulaires d'autorisation relative à un service diffusé en mode numérique, pourvu que ces services restent édités par des sociétés distinctes.
Néanmoins, ces dispositions ne dérogent pas à l'article 39 de la loi du 30 septembre 1986, en vertu duquel une même personne physique ou morale ne peut détenir directement ou indirectement plus de 49 % du capital ou des droits de vote d'une société titulaire d'une autorisation.
Par conséquent, les chaînes hertziennes existantes, si elles peuvent créer des sociétés filiales pour l'exploitation des nouveaux services en numérique, ne pourront détenir plus de 49 % du capital de ces filiales.
Cette mesure porte atteinte à la liberté d'entreprendre (décision n° 82-141 DC du 27 juillet 1982).
Il convient de souligner qu'une telle restriction est disproportionnée par rapport à l'objectif poursuivi, le pluralisme est en effet garanti dès lors que la contrainte des 49 % s'applique déjà à la société mère.
La disposition en cause révèle une discrimination entre chaînes publiques et privées, dans la mesure où les chaînes du public peuvent créer des filiales à 100 %, selon les articles 2 et 2 bis de la loi déférée.
L'article 27 bis F porte donc atteinte à la liberté d'entreprendre et se double d'une discrimination.
Sur l'attribution des nouvelles fréquences
Considérant que l'article 20 A de la loi déférée instaure un dispositif discriminatoire en faveur des chaînes publiques, pour l'attribution des nouvelles fréquences du numérique terrestre.
Considérant que les chaînes privées sont soumises à une procédure contraignante d'appel à candidatures (article 22 bis de la loi), et ne peuvent obtenir en tout état de cause plus de cinq canaux (article 27 bis F de la loi), les chaînes publiques bénéficient d'une attribution prioritaire de fréquences numériques et ce, sans limitation du nombre de canaux (article 20 A de la loi).
Il n'apparaît pas qu'une telle discrimination soit justifiée par les missions de service public dont sont investies les sociétés nationales de programmes.
Considérant que cette priorité accordée au service public porte atteinte au principe d'égalité devant la loi reconnu par le Conseil constitutionnel en 1973 (décision n° 73-51 DC du 29 décembre 1973) et le principe de la liberté d'entreprendre (décision n° 82-141 DC du 27 juillet 1982) qui ne peut être réglementée par la loi que sous réserve de l'adéquation de la réglementation aux buts poursuivis par la loi.

Considérant que la discrimination entre les chaînes publiques et privées qui ne corrige aucune situation d'inégalité, ne se justifie pas.

Pour ces motifs, l'article 20 A de la loi sur la liberté de communication doit être considéré contraire au principe de d'égalité et à la liberté d'entreprendre.

5. La loi est contraire au principe d'égalité figurant dans la constitution française

Constat du traitement différencié des câblo-opérateurs et des distributeurs par satellite

Considérant que la loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication traite différemment les câblo-opérateurs et les distributeurs par satellite.
Ainsi les articles 26 et 27 prévoient deux régimes différents.

Considérant l'article 26 soumet l'exploitation initiale de réseaux câblés au régime de l'autorisation préalable. En substance, le pouvoir de décision appartient au CSA sur proposition des communes ou groupements de communes. L'autorisation délivrée précise " sa durée ainsi que la composition et la structure de l'offre de services, ses modalités de commercialisation et tout accord de commercialisation du système d'accès sous condition ". L'autorisation peut comporter des obligations dont elle définit les modalités de contrôle.. Il s'agit des obligations concernant :

* le reprise des services reçus par voie hertzienne ;

* la composition et la structure de l'offre de services, notamment la proportion minimale de services indépendants du distributeur et de ses actionnaires.

L'autorisation peut comporter d'autres points :

* l'affectation d'un canal local à temps complet ou partagé à la commune ou au groupement de communes intéressées ;

* l'affectation d'un canal associatif à temps complet ou partagé ;

* la distribution d'un nombre minimal de programmes propres ;

* le paiement pour l'exploitant d'une redevance aux communes.

Considérant que le CSA doit veiller à ce que la composition de l'offre soit conforme à l'intérêt public au regard de la variété des services proposés, de l'équilibre des relations économiques avec les éditeurs de service, et s'agissant des services conventionnés, de la contribution de ceux-ci à la production.

Considérant que cet article confère au CSA le pouvoir de s'opposer - par décision motivée - à toute modification de la composition et de la structure d'une offre.

Considérant que l'article 27 du projet organise pour les distributeurs de services par satellite un régime moins contraignant de simple déclaration préalable. Cette déclaration est accompagnée d'un dossier précisant la composition et la structure de l'offre de services, ses modalités de commercialisation, l'équilibre économique avec les éditeurs de services, la composition du capital de la société ainsi que tout accord de commercialisation du système d'accès sous condition. Certes, le CSA conserve le droit de s'opposer à l'exploitation par décision motivée, dans le délai d'un mois suivant la déclaration initiale ou la notification d'une modification de la composition et de la structure de l'offre de services. Mais, il ne peut user de ce pouvoir que pour autant que l'offre ou sa modification ne satisfait pas à des obligations minimales qui seront précisées par décret en Conseil d'Etat. Ces obligations portent sur les pourcentages de services qui doivent être assurés en langue française et sur l'indépendance de ces services en langue française à l'égard du distributeur.

Compte tenu des éléments présentés ci-dessus, on mesure l'inégalité de traitement dont les deux opérateurs font l'objet.

Considérant que le principe d'égalité est reconnu comme principe constitutionnel en droit français (décision n° 73-51 CC du 29 décembre 1973). Ainsi selon un considérant désormais classique, le Conseil constitutionnel a jugé que " le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qu'il établit " (Décisions n° 87-232 DC du 7.1.1988 ; 91-302 DC du 30.12.1991, 91-304 DC du 15.1.1992 et 94-348 DC du 3.8.1994).

Considérant que dans les décisions de 1979 (n° 78-101 DC du 17 janvier 1979) et de 1986 (n° 86-209 DC du 3 juillet 1986), vous déclariez que " si le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce qu'une loi établisse des règles non identiques à l'égard des personnes se trouvant dans des situations différentes, il n'en est ainsi que lorsque cette non identité est justifiée par la différence de situation ".

Par situation différente, le Conseil constitutionnel entend les différences relatives à la condition et celles relatives à l'activité.

La recherche de différences dans la condition est inopérante ici, puisque les câblo-opérateurs et les opérateurs par satellite ont la qualité d'exploitants de réseau et aucun élément afférent à leurs conditions ne peut être à la source d'un traitement différencié. Il faut donc rechercher s'il existe des différences liées aux activités. Sur ce point, vous avez jugez au cas par cas.

Considérant que le Conseil constitutionnel a jugé que le législateur peut édicter des dispositions fiscales différentes pour des activités professionnelles différentes, en l'espèce des activités agricoles d'une part et artisanales et commerciales d'autre part (Décision n° 83-164 DC du 29 décembre 1983).

Considérant que le Conseil constitutionnel a jugé que la contribution particulière imposée aux différentes catégories d'institutions financières telles que les banques, les établissements financiers, les établissements de crédit à statut légal spécial, les établissements de crédit différé, les entreprises d'assurance, de capitalisation et de réassurance ainsi que les sociétés immobilières pour le financement du commerce et de l'industrie, était justifiée par leur domaine d'activité différent de celui des autres entreprises industrielles, commerciales ou agricoles (Décision n° 84-184 DC du 29 décembre 1986).

Considérant que le Conseil constitutionnel a estimé que l'application d'un taux réduit de TVA aux exploitants d'un service municipal de l'eau était justifiée par la différence entre les prestations fournies dans le cadre du service municipal et les prestations portant sur des installations privées (décision n° 84-186 DC du 29 décembre 1986). Vous avez fait application de la notion d'activité différente en matière de fonction publique. Vous avez indiqué que des fonctionnaires du même corps mais occupant des emplois différents peuvent être soumis à des règles différentes concernant la limite d'âge (décision n° 84-179 DC du 12 septembre 1984). En l'espèce, il s'agissait d'une part des fonctions de vice-président du Conseil d'Etat, de premier président et de procureur général de la Cour des comptes,et d'autre part, de celles des autres membres de ces deux institutions.

Considérant que le Conseil constitutionnel a jugé qu'en matière d'audiovisuel, des aides publiques peuvent être réservées à des associations qui ne recourent pas à la publicité, et refusées à celles qui y recourent (décision n° 84-176 DC du 25.07.1984).
Considérant que le Conseil constitutionnel a jugé que les établissements commerciaux qui sont sûrs d'écouler leur production dès leur installation, peuvent être assujettis à la taxe professionnelle alors que tous les autres établissements sont dispensés de cette taxe (décision n° 79-112 DC du 9 janvier 1980).

Considérant que le Conseil constitutionnel a jugé que les banques mutualistes ou coopératives ne sont, ni par les caractères spécifiques de leurs statuts, ni par la nature de leur activité dans une situation différente des autres établissements bancaires et ne peuvent donc être exclues du champ de la nationalisation (décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982).

Considérant que compte tenu de la jurisprudence qui précède, aucun élément, en terme d'activité, ne peut légitimement différencier câblo-opérateurs et opérateurs satellite. L'analyse concurrentielle montre que ces opérateurs exercent leurs activités sur un même marché, en l'espèce le marché de la télévision à péage. La différence technologique qui distingue les uns des autres n'est qu'accessoire : la distinction ne peut qu'être neutralisée pour que soit préservée, sur ce marché unique, la faculté des différents opérateurs à se concurrencer à armes égales. L'existence d'un marché unique de produits distincts postule le respect, par le législateur, d'une neutralité technologique sans faille.

Sur la notion de marché de produits distinct

Considérant qu'en droit français, la Cour d'Appel de Paris (CA 15.06.1999, GP 1.1.2000, p. 5) s'est prononcée sur la position dominante de la société Canal Plus sur le marché de la télévision à péage. Elle a énoncé que " l'existence de trois modalités d'acheminement de la télévision à péage ne constitue pas un critère de segmentation du marché dans la mesure où les produits offerts présentent toujours une même finalité et une similarité importante dans le contenu des programmes offerts ". Il en ressort que la nature du support qui n'est qu'une variante technique d'accès ne caractérise pas trois sous marchés distincts.

Dans ces conditions, dès lors que les câblo-opérateurs et les distributeurs de services par staellite offrent aux consommateurs finaux les mêmes services sur un marché où ils se trouvent en concurrence, une différence de traitement ne saurait être justifiée.

Rapport avec l'objet de la loi

Considérant que si la différence de régime se justifie par l'existence de situations différentes, elle doit en outre, être en rapport avec l'objet de la loi, ou ses objectifs, ou le but que s'est assigné le législateur. Ainsi vous avez précisé, à propos de la communication par voie hertzienne ou par satellite que " toute différence de traitement qui ne serait pas justifiée par une différence de situation en rapport avec l'objet de la loi se trouve prohibée " (décision n° 91-304 DC du 15 février 1992).

Considérant que dans la décision de 1983, le Conseil constitutionnel considère que les dispositions instituant en matière de paiement une différence entre les particuliers selon qu'ils ont ou non leur domicile fiscal en France, se justifie par l'objet de la loi qui est de lutter contre la fraude fiscale (Décision n° 83-164 DC).

Considérant que le Conseil constitutionnel estime qu'une loi dont le but est d'assurer la transparence financière des entreprises de communication, peut décider que des autorisations en matière de radiodiffusion et de télévision, ne seront données qu'à des sociétés, car celles-ci présentent sur le plan de cette transparence plus de garanties que les particuliers ou que les associations (Décision n° 86-217 DC du 18.9.1986).

Considérant que dans l'affaire du renouvellement triennal des conseillers généraux, le Conseil constitutionnel considère que la dérogation au principe d'égalité n'apparaît que comme la conséquence d'une réforme qui répond à la volonté du législateur d'assurer la mise en oeuvre des objectifs qu'il s'est fixés, en l'espèce, assurer le regroupement des consultations électorales en évitant toute confusion dans l'esprit des électeurs (Décision n° 93-331 DC du 13 janvier 1999).

Dans la décision portant sur la loi de nationalisation des activités bancaires, le Conseil constitutionnel a observé que l'exclusion des banques contrôlées par des mutuelles ou des coopératives de la nationalisation, n'avait aucun lien avec le but de la loi consistant à " donner aux pouvoirs publics les moyens de faire face à la crise économique, de promouvoir la croissance et de combattre le chômage ".

Considérant que le Conseil constitutionnel a estimé que l'exclusion des banques sous contrôle étranger était justifiée par le fait que leur nationalisation aurait pu susciter des difficultés internationales compromettant l'intérêt général s'attachant aux objectifs poursuivis par la nationalisation (Décision n° 81-132 DC, 16 janvier 1982).

Considérant que l'intérêt général peut caractériser l'objectif poursuivi par le législateur. Dans l'affaire relative à la lutte contre le tabagisme, le Conseil constitutionnel a considéré que le législateur a pu prévoir des différences de régimes compte tenu d'un obectif tendant à lutter contre la consommation excessive d'alcool (décision n° 82-152 DC du 14 janvier 1983). L'intérêt général peut également être constitué par la bonne marche de la justice (décision 80-127 DC du 19 janvier 1981), la continuité du service public (décision n° 87-229 DC du 22 juillet 1987), la " préservation de la violation spécifique du Crédit agricole au service du monde agricole et rural " (décision n° 87-232 DC, 7 janvier 1988) ou encore l'incitation à la création et au développement des fondations et associations à caractère culturel (décision n° 84-184 DC, 29 décembre 1984).

Sur la finalité de la loi sur la communication
Considérant que la loi justifie la différence de traitement entre câblo-opérateurs et distributeurs de services par satellite, par " la situation de monopole local de droit ou de fait dans laquelle se trouvent la quasi-totalité des câblo-opérateurs sur une zone considérée " (rapport Assemblée nationale, n° 1578, p. 245).

Considérant qu'il est disproportionné et contradictoire de vouloir résoudre une difficulté en droit de la concurrence (l'éventuelle existence d'un monopole local) par une atteinte plus grave et plus générale. Cette atteinte consiste dans la discrimination au regard du droit à l'égalité concurrentielle entre opérateurs sur le même marché. En effet, l'exigence de l'autorisation posée par la loi limite les libertés d'établissement et d'entreprendre des câblo-opérateurs par rapport aux exploitants par satellite alors que la différence entre eux réside essentiellement sur les moyens techniques pour assurer l'exploitation. En cela, cette règle spécifique n'est pas de nature à favoriser le développement d'une concurrence effective entre les câblo-opérateurs et les distributeurs par satellite. Par ailleurs, la mesure est manifestement disproportionnée au regard de l'objectif de libre concurrence visé par la loi.

Considérant que s'il apparaît vraiment qu'un câblo-opérateur jouit d'un pouvoir de marché significatif sur un marché local et que les éléments d'un abus de position dominante se trouvent réunis, il convient de faire jouer les dispositions relevant du droit de la concurrence.

Considérant que la mesure spécifique ne correspond pas à l'objectif de la loi qui est d'adopter le droit applicable au secteur privé de l'audiovisuel afin d'accompagner la constitution des nouveaux services et d'encourager le renforcement de grands groupes privés français capables de s'affirmer au plan international dans des conditions qui respectent la libre concurrence, l'indépendance de la formation et le pluralisme des opérateurs et de la création.

Considérant que précisément la différence de traitement entre les opérateurs est contraire à l'objectif majeur de pluralisme poursuivi par le législateur.

Considérant que le Conseil constitutionnel a enfin affirmé que l'objectif de ce principe à valeur constitutionnelle vise à ce que " les auditeurs et les téléspectateurs qui sont au nombre des destinataires essentiels de la liberté proclamée par l'article 11 de la Déclaration de 1789, soient à même d'exercer leur libre choix sans que ni les intérêts privés ni les pouvoirs puiblics puissent y substituer leurs propres décisions, ni qu'on puisse en faire les objets d'un marché " (décision n° 86-217 DC du 18 octobre 1986). La différence de régime applicables aux câblo-opérateurs et aux opérateurs par satellite porterait atteinte à ce principe dans la mesure où " la libre communication ne serait pas effective si le public n'était pas à même de disposer d'un nombre suffisant d'infromations de tendance et de caractère différents " (décision n° 84-181 DC du 10 octobre 1984).

Sur les dispositions du I de l'article 26 de la loi sur la liberté de communication

Considérant que le paragraphe I de l'article 26 de la loi sur la liberté de communication introduit à l'article 34 de la loi du 30 septembre 1986, un quatrième alinéa ainsi rédigé : " Pour le territoire de la Polynésie française, un tel réseau peut comporter une ou plusieurs liaisons radioélectriques permettant la réception directe ou individuelle par les foyers abonnés des signaux transportés ".

Considérant que ce dispositif, de par sa rédaction même, ne concerne que les opérateurs de réseau installés en Polynésie française, à l'exclusion de toute autre partie du territoire de la République.

Considérant qu'aucun argument n'a été avancé lors de la présentation de cet amendement, pour justifier cette disposition dérogatoire sinon qu'il convenait de pallier les problèmes de réception hertzienne et les difficultés de câblage. Cette rupture d'égalité devant la loi n'étant justifiée ni par des motifs d'intérêt général, ni par la situation particulière de la Polynésie française, les mêmes difficultés devant se rencontrrer dans d'autres parties du territoire de la République, doit être considérée comme inconstitutionnelle.

Considérant que la rédaction du texte est de surcroît en contradiction avec les autres dispositions de l'article 34 de la loi du 30 septembre 1986 qui ne traite que des réseaux distribuant par câble des services de radiodiffusion sonore et de télévision, laisse entendre que les réseaux, comportant une ou plusieurs liaisons radioélectriques, peuvent être installés sans au préalable avoir reçu l'autorisation d'usage de la ou des fréquences nécessaires par l'autorité compétente en vertu de l'article 21 de la loi du 30 septembre 1986.

En conséquence, les articles 26 et 27 de la loi sur la liberté de communication doivent être considérés comme contraire à la Constitution, portant atteinte au principe d'égalité reconnu principe constitutionnel.

Pour l'ensemble des motifs exposés ci-dessus, il est demandé au Conseil constitutionnel de déclarer non conforme à la constitution, la loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 30 juin 2000, par MM. José ROSSI, Philippe DOUSTE-BLAZY, Jean-Louis DEBRÉ, Mme Nicole AMELINE, M. François d'AUBERT, Mme Sylvia BASSOT, MM. Jacques BLANC, Pierre CARDO, Antoine CARRÉ, Pascal CLÉMENT, Georges COLOMBIER, Bernard DEFLESSELLES, Francis DELATTRE, Dominique DORD, Franck DHERSIN, Laurent DOMINATI, Charles EHRMANN, Nicolas FORISSIER, Claude GOASGUEN, Gilbert GANTIER, Claude GATIGNOL, François GOULARD, Pierre HELLIER, Philippe HOUILLON, Denis JACQUAT, Aimé KERGUERIS, Pierre LEQUILLER, Michel MEYLAN, Alain MADELIN, Jean-François MATTEI, Alain MOYNE-BRESSAND, Yves NICOLIN, Paul PATRIARCHE, Bernard PERRUT, Jean PRORIOL, Jean ROATTA, Joël SARLOT, Jean-Pierre SOISSON, Guy TEISSIER, Gérard VOISIN, Jean-Pierre ABELIN, Pierre ALBERTINI, Pierre-Christophe BAGUET, Jean-Louis BERNARD, Mmes Marie-Thérèse BOISSEAU, Christine BOUTIN, MM. Loïc BOUVARD, Dominique CAILLAUD, Renaud DONNEDIEU de VABRES, Jean-Pierre FOUCHER, Germain GENGENWIN, Hubert GRIMAULT, Patrick HERR, Mme Bernadette ISAAC-SIBILLE, MM. Jean-Jacques JÉGOU, Christian KERT, Edouard LANDRAIN, Jacques LE NAY, Maurice LIGOT, Pierre MÉHAIGNERIE, Pierre MENJUCQ, Pierre MICAUX, Hervé MORIN, Henri PLAGNOL, Jean-Luc PRÉEL, Gilles de ROBIEN, François ROCHEBLOINE, Rudy SALLES, François SAUVADET, Pierre-André WILTZER, Bernard ACCOYER, André ANGOT, Philippe AUBERGER, Pierre AUBRY, Mme Martine AURILLAC, MM. Richard CAZENAVE, Henri CHABERT, Jean-Marc CHAVANNE, Olivier de CHAZEAUX, Patrick DEVEDJIAN, Jean FALALA, François FILLON, René GALY-DEJEAN, Jean de GAULLE, Jean-Claude GUIBAL, Jacques KOSSOWSKI, Pierre LASBORDES, Thierry LAZARO, Patrice MARTIN LALANDE, Pierre MORANGE, Jacques MYARD, Jean-Marc NUDANT, Serge POIGNANT, Jean-Luc WARSMANN, Marie-Jo ZIMMERMANN et M. Jean RIGAUD, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ;

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;

Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;

Vu la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication ;

Vu les observations complémentaires présentées par les auteurs de la saisine, enregistrées le 18 juillet 2000 ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 19 juillet 2000 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les députés auteurs de la saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication et contestent en particulier, en tout ou en partie, la conformité à la Constitution des articles 8, 15, 38, 58, 60, 65, 66, 71 et 72 ;

- SUR LA RÉGULARITÉ DE LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE :

. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 39 de la Constitution :

2. Considérant que, selon les députés requérants, la lettre rectificative d'où sont issues certaines dispositions de la loi déférée n'aurait pas été soumise au Conseil d'Etat, en méconnaissance des dispositions de l'article 39 de la Constitution ;

3. Considérant qu'une lettre rectificative signée du Premier ministre constitue, non un amendement apporté par le Gouvernement à un projet de loi sur le fondement du premier alinéa de l'article 44 de la Constitution, mais la mise en oeuvre du pouvoir d'initiative des lois que le Premier ministre tient du premier alinéa de l'article 39 de la Constitution ; qu'aux termes du second alinéa de cet article : "Les projets de loi sont délibérés en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat et déposés sur le bureau de l'une des deux assemblées..." ;

4. Considérant que le dépôt d'une lettre rectificative sur le bureau de l'Assemblée nationale, le 21 avril 1999, a été précédé de la délibération du Conseil des ministres en date du même jour et de l'avis du Conseil d'Etat rendu le 15 avril 1999 ; que, dès lors, le moyen manque en fait ;

. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance des règles régissant le droit d'amendement :

5. Considérant que, selon les requérants, un nombre élevé de dispositions, notamment celles instituant un régime juridique propre aux services de radiodiffusion sonore et de télévision par voie hertzienne terrestre en mode numérique, est issu d'amendements qui outrepasseraient, par leur ampleur, les limites du droit d'amendement ;

6. Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles 39 et 45 de la Constitution que le droit d'amendement, qui est le corollaire de l'initiative législative, s'exerce librement sous réserve des limitations posées aux deuxième, troisième et quatrième alinéas de l'article 45 de la Constitution ; que, toutefois, les adjonctions ou modifications ainsi apportées au texte en cours de discussion ne sauraient, sans méconnaître le premier alinéa de l'article 39 et le premier alinéa de l'article 44 de la Constitution, ni être sans lien avec ce texte, ni dépasser, par leur objet et leur portée, les limites inhérentes au droit d'amendement ;

7. Considérant que les amendements critiqués par le recours ont été adoptés, en deuxième lecture à l'Assemblée nationale, avant la réunion de la commission mixte paritaire ; qu'au demeurant, des amendements portant sur les mêmes sujets avaient été présentés au Sénat en première lecture ; que les dispositions en cause présentent toutes un lien avec le texte en discussion dont le but était, dès l'origine, de modifier dans son ensemble la législation sur la communication audiovisuelle ; qu'elles n'excèdent pas, par leur objet ou leur portée, les limites inhérentes au droit d'amendement ; qu'ainsi le grief doit être rejeté ;

- SUR LES NORMES DE CONSTITUTIONNALITE APPLICABLES :

8. Considérant qu'aux termes de l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : "La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi." ;

9. Considérant que le pluralisme des courants d'expression socioculturels est en lui-même un objectif de valeur constitutionnelle ; que le respect de ce pluralisme est une des conditions de la démocratie ; que la libre communication des pensées et des opinions, garantie par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, ne serait pas effective si le public auquel s'adressent les moyens de communication audiovisuels n'était pas à même de disposer, aussi bien dans le cadre du secteur privé que dans celui du secteur public, de programmes qui garantissent l'expression de tendances de caractère différent dans le respect de l'impératif d'honnêteté de l'information ; qu'en définitive, l'objectif à réaliser est que les auditeurs et les téléspectateurs qui sont au nombre des destinataires essentiels de la liberté proclamée par l'article 11 précité soient à même d'exercer leur libre choix sans que ni les intérêts privés ni les pouvoirs publics puissent y substituer leurs propres décisions ni qu'on puisse en faire les objets d'un marché ;

10. Considérant qu'il appartient au législateur, compétent en vertu de l'article 34 de la Constitution pour fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques, de concilier, en l'état de la maîtrise des techniques et des nécessités économiques d'intérêt général, l'exercice de la liberté de communication résultant de l'article 11 de la Déclaration de 1789 avec d'une part, les contraintes inhérentes aux moyens de la communication audiovisuelle et de ses opérateurs et d'autre part, les objectifs de valeur constitutionnelle que sont la sauvegarde de l'ordre public, la liberté d'autrui et la préservation du caractère pluraliste des courants d'expression socioculturels, auxquels ces modes de communication, par leur influence considérable, sont susceptibles de porter atteinte ;

- SUR L'ARTICLE 8 DE LA LOI :

11. Considérant que l'article 8 de la loi déférée remplace l'article 47 de la loi du 30 septembre 1986 par les articles 47 à 47-6 ; qu'il résulte de l'article 47 4 ainsi créé que les nominations par le Conseil supérieur de l'audiovisuel du président du conseil d'administration de la société France Télévision, ainsi que des présidents des sociétés mentionnées à l'article 47-3, "font l'objet d'une décision motivée assortie de la publication des auditions et débats du Conseil qui s'y rapportent" ;

12. Considérant que le Conseil supérieur de l'audiovisuel est une autorité administrative indépendante garante de l'exercice de la liberté de communication ; qu'afin d'assurer l'indépendance des sociétés nationales de programme chargées de la conception et de la programmation d'émissions de radiodiffusion sonore ou de télévision et de concourir ainsi à la mise en oeuvre de la liberté de communication proclamée par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, les articles 47-1 et 47-3 de la loi du 30 septembre 1986 disposent que les présidents desdites sociétés sont nommés, pour une durée de cinq ans, par cette autorité ;

13. Considérant que la motivation des décisions de nomination des présidents des conseils d'administration des sociétés nationales de programme par le Conseil supérieur de l'audiovisuel participe d'un souci de transparence qui répond à la nécessité de donner leur plein effet aux exigences constitutionnelles ci-dessus rappelées ;

14. Considérant, en revanche, que la garantie résultant du mode de nomination retenu ne serait plus effective si l'intégralité des procès verbaux des auditions et débats du Conseil supérieur de l'audiovisuel devait être rendue publique ; qu'en effet, ne serait plus assurée en pareil cas l'entière liberté de parole tant des candidats que des membres du Conseil eux-mêmes, condition nécessaire à l'élaboration d'une décision collégiale éclairée, fondée sur la seule prise en compte de l'intérêt général et du bon fonctionnement du secteur public de l'audiovisuel dans le respect de son indépendance ; qu'en outre, la publication intégrale de ces auditions et débats pourrait porter atteinte à la nécessaire sauvegarde du respect de la vie privée des personnes concernées ;

15. Considérant, en conséquence, qu'il y a lieu de déclarer non conformes à la Constitution, à l'article 47-4 de la loi du 30 septembre 1986 susvisée introduit par l'article 8 de la loi déférée, les mots : "assortie de la publication des auditions et débats du Conseil qui s'y rapportent" ;

- SUR L'ARTICLE 15 DE LA LOI :

. En ce qui concerne le grief tiré de l'incompétence du législateur ordinaire :

16. Considérant qu'aux termes du dernier alinéa du III de l'article 53 inséré dans la loi du 30 septembre 1986 par l'article 15 de la loi déférée : "A compter du 1er janvier 2001, tout redevable peut, à sa demande, effectuer le paiement fractionné de la taxe dénommée redevance (...) dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat et sans que puisse en résulter une perte de ressources pour les organismes affectataires" ; que, dans sa nouvelle rédaction, le V de l'article 53 dispose, en son premier alinéa, que : "Les exonérations de redevance audiovisuelle décidées pour des motifs sociaux donnent lieu à remboursement intégral du budget général de l'Etat au compte d'emploi de la redevance audiovisuelle." ;

17. Considérant que les requérants soutiennent que ces deux dispositions relèvent du domaine exclusif de la loi de finances ;

18. Considérant, en premier lieu, que la redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision a, en raison de son mode d'établissement, de l'objet en vue duquel elle a été instituée et du statut juridique des organismes auxquels son produit est attribué, le caractère d'une taxe parafiscale ; qu'il revient seulement à la loi de finances d'en autoriser annuellement la perception au-delà du 31 décembre de l'année de son établissement, ainsi qu'il ressort des termes mêmes de l'article 4 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 susvisée ;

19. Considérant, en second lieu, que le V nouveau de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986, en imposant à la loi de finances d'inscrire chaque année, en ressources du compte d'affectation spéciale intitulé "compte d'emploi de la redevance audiovisuelle", une somme égale au montant des exonérations de redevance audiovisuelle, fixe une règle relative au contenu obligatoire des lois de finances ; qu'il n'appartient qu'à la loi organique d'imposer une prescription au législateur financier, ainsi qu'il ressort des dispositions de l'article 34 de la Constitution aux termes desquelles : "Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique" ; qu'il y a lieu dès lors de déclarer contraires à la Constitution, au V de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 introduit par l'article 15 de la loi déférée, les mots : "au compte d'emploi de la redevance audiovisuelle" ;

. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance par le législateur de la compétence réglementaire :

20. Considérant qu'aux termes du premier alinéa du VI de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986, dans sa rédaction issue de l'article 15 de la loi déférée : "Pour chacune des sociétés France 2 et France 3, le temps consacré à la diffusion de messages publicitaires ne peut être supérieur à huit minutes par période de soixante minutes" ;

21. Considérant que les députés requérants font grief au législateur d'avoir, en adoptant cette disposition, empiété sur le domaine réglementaire ;

22. Considérant que les dispositions de l'article 34 et du premier alinéa de l'article 37 de la Constitution ne sauraient être interprétées indépendamment de celles de l'article 41 et du deuxième alinéa de l'article 37 ; qu'il résulte de leur combinaison que n'est pas frappée d'inconstitutionnalité, du seul fait de sa nature réglementaire, une disposition contenue dans une loi, lorsque le Gouvernement ne s'est pas opposé à son insertion, par la voie d'une irrecevabilité, au cours de la procédure parlementaire ; que, par suite, le grief ne peut être retenu ;

- SUR L'ARTICLE 38 DE LA LOI :

23. Considérant que l'article 38 de la loi modifie l'article 26 de la loi du 30 septembre 1986 ; qu'il prévoit une priorité d'accès des sociétés nationales de programme mentionnées à l'article 44 de la loi du 30 septembre 1986, pour l'accomplissement de leurs missions de service public, aux ressources radioélectriques de diffusion et de transmission ;

24. Considérant que l'article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986, tel qu'il résulte de l'article 45 de la loi déférée, fixe les modalités d'allocation de la ressource radioélectrique aux services de télévision privés diffusés par voie hertzienne terrestre en mode numérique ; qu'il instaure, sous réserve de certaines exceptions, un mécanisme d'appel à candidatures par zone géographique et catégories de services, le Conseil supérieur de l'audiovisuel autorisant l'usage des ressources en fonction des critères définis par la loi ;

25. Considérant que les députés requérants soutiennent que le législateur aurait instauré "un dispositif discriminatoire en faveur des chaînes publiques, pour l'attribution des nouvelles fréquences du numérique terrestre" en méconnaissance du principe d'égalité, de la liberté d'entreprendre et du droit communautaire de la concurrence ;

26. Considérant que l'article 38 de la loi déférée étend au secteur de la diffusion numérique le régime d'attribution prioritaire de la ressource radioélectrique dont bénéficie, en l'état de la législation, le service public de l'audiovisuel pour la diffusion analogique ; que, toutefois, en vertu du dernier alinéa du I de l'article 44 de la loi du 30 septembre 1986, dans sa rédaction issue de l'article 4 de la loi déférée, seules les filiales de la société France Télévision ayant pour objet d'éditer un service de télévision diffusé en mode numérique ne donnant pas lieu au paiement d'une rémunération de la part des usagers bénéficieront de l'attribution prioritaire du droit d'usage de la ressource radioélectrique dans la stricte mesure nécessaire à l'accomplissement de missions de service public spécifiées par leurs cahiers des charges ; qu'à l'inverse, les filiales de la société France Télévision créées conformément au premier alinéa de l'article 44-1 inséré dans la loi du 30 septembre 1986 par l'article 5 de la loi déférée devront se soumettre à la procédure d'appel à candidatures instaurée par l'article 30-1 ;

27. Considérant, par ailleurs, qu'en vertu du III du nouvel article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986, l'ensemble des services de télévision à vocation nationale déjà autorisés pour la diffusion en mode analogique recevront une autorisation d'usage de la ressource radioélectrique hors appel à candidatures pour la reprise intégrale et simultanée de leurs programmes en mode numérique ; que les éditeurs de ces services bénéficieront en outre de la possibilité, hors appel à candidatures, de contrôler un deuxième service de télévision en mode numérique, sans préjudice de la faculté qui leur est par ailleurs offerte par la loi de prendre part aux appels à candidatures organisés en vue de la fourniture de services de télévision en mode numérique ;

28. Considérant qu'en vertu des dispositions sus-énoncées de l'article 44 de la loi du 30 septembre 1986 dans sa nouvelle rédaction, la priorité d'accès des sociétés nationales de programme aux ressources radioélectriques de diffusion et de transmission est strictement encadrée ; qu'il appartiendra aux autorités administratives et juridictionnelles compétentes de veiller, pour chacune de ces sociétés, au respect du droit communautaire de la concurrence ; que la différence de traitement opérée par la loi trouve sa justification, dans les limites qui viennent d'être décrites, dans la différence de situation existant entre les chaînes privées et les chaînes publiques, compte tenu des missions de service public incombant à ces dernières et dont les finalités sont désormais précisées par les articles 3 et 4 de la loi déférée ; qu'il résulte de ce qui précède que le grief doit être rejeté ;

- SUR LES ARTICLES 58 ET 60 DE LA LOI :

. En ce qui concerne le grief tiré de la rupture d'égalité entre opérateurs :

29. Considérant que l'article 58 de la loi déférée, qui modifie l'article 34 de la loi du 30 septembre 1986, aménage le régime juridique applicable aux opérateurs distribuant par câble des services de radiodiffusion sonore et de télévision, tout en maintenant, pour l'exploitation de tels réseaux, l'exigence d'une autorisation préalable du Conseil supérieur de l'audiovisuel ; que l'article 60 de la loi déférée insère dans la loi du 30 septembre 1986 un article 34-2 qui soumet à un régime de déclaration les distributeurs de services mettant à disposition du public, par satellite, une offre de services de communication audiovisuelle comportant des services de radiodiffusion sonore ou de télévision ; que ces distributeurs n'étaient, en l'état de la législation, astreints à aucune obligation ;

30. Considérant que, selon les députés requérants, en soumettant à des régimes distincts les "câblo-opérateurs" et les "distributeurs par satellite", alors pourtant qu'au regard du droit de la concurrence ils exerceraient leurs activités sur un même marché, le législateur aurait porté atteinte au principe constitutionnel d'égalité ;

31. Considérant, en premier lieu, que le législateur a entendu soumettre à un certain nombre d'obligations nouvelles les "opérateurs de bouquet satellitaire" ; qu'ainsi, désormais, les distributeurs de services de communication audiovisuelle par satellite vont devoir effectuer une déclaration préalable auprès du Conseil supérieur de l'audiovisuel ; que le dossier accompagnant la déclaration devra préciser la composition et la structure de l'offre de services ; qu'un décret en Conseil d'Etat précisera dans quelles proportions minimales devront être inclus des services indépendants de l'opérateur dans le "bouquet satellitaire" ; que le Conseil supérieur de l'audiovisuel peut s'opposer, par décision motivée et dans le mois suivant la déclaration, à l'exploitation d'une offre de services par satellite, ainsi qu'à la modification de la composition ou de la structure de l'offre, s'il estime que cette offre ne satisfait pas aux critères légaux ; qu'au surplus, les dispositions de l'article 55 de la loi déférée imposent les mêmes types d'obligations éditoriales aux services de radiodiffusion sonore ou de télévision distribués par câble et à ceux diffusés par satellite ;

32. Considérant, en second lieu, que, dans les circonstances actuelles, les exploitants de réseaux distribuant par câble des services de communication audiovisuelle disposent, à la différence des distributeurs de programmes audiovisuels par voie satellitaire, d'une situation s'apparentant à un monopole local ; que le raccordement du public à un réseau câblé est en l'état plus aisé ; que les exploitants de réseaux câblés, qui utilisent le domaine public communal, peuvent adapter leur offre aux spécificités locales et ainsi proposer une programmation d'intérêt local ; qu'au surplus, ils sont en mesure d'offrir des services complémentaires de télécommunication, notamment sur un mode interactif ;

33. Considérant qu'en maintenant un régime d'autorisation préalable pour l'exploitation d'un réseau distribuant par câble des services de radiodiffusion sonore ou de télévision et en soumettant à un régime de déclaration, assorti d'un pouvoir d'opposition du Conseil supérieur de l'audiovisuel, la distribution de ces services par satellite, le législateur a sensiblement rapproché les régimes juridiques applicables aux deux modes de distribution, tout en tirant les conséquences d'une différence de situation en rapport direct avec l'objectif de préservation du pluralisme qu'il s'est assigné ; qu'il résulte de ce qui précède que le grief doit être rejeté ;

- En ce qui concerne le grief tiré de la rupture d'égalité résultant du régime applicable en Polynésie française :

34. Considérant qu'il résulte du quatrième alinéa du I de l'article 34 de la loi du 30 septembre 1986, dans sa rédaction issue de l'article 58 de la loi déférée, que, pour le seul territoire de la Polynésie française, un réseau distribuant par câble des services de communication audiovisuelle peut comporter une ou plusieurs liaisons radioélectriques permettant la réception directe et individuelle, par les foyers abonnés, des signaux transportés ; que le dispositif ainsi mis en place diffère de celui prévu par le troisième alinéa du I du même article pour les réseaux de distribution par câble des services de radiodiffusion sonore ou de télévision qui peuvent être établis dans les zones d'habitat dispersé dont les caractéristiques sont définies par décret ; que, selon les députés requérants, cette différence serait contraire au principe d'égalité ;

35. Considérant que le législateur a pu, sans porter atteinte au principe constitutionnel d'égalité, autoriser en Polynésie française, compte tenu de l'étendue et des particularités géographiques de ce territoire, où l'offre de programmes diffusés par satellite est par ailleurs très faible, la réception directe, par "liaisons micro-ondes", des signaux transportés par un réseau câblé ; que, par suite, le grief doit être écarté ;

- SUR LES ARTICLES 65 ET 66 DE LA LOI :

36. Considérant que l'article 66 de la loi déférée modifie l'article 41 de la loi du 30 septembre 1986 ; que son 3° insère un nouvel alinéa après le deuxième alinéa de l'article 41; qu'il résulte de cette disposition qu'"une même personne, éventuellement titulaire d'une autorisation pour un service national de télévision diffusé par voie hertzienne terrestre en mode analogique, peut placer sous son contrôle jusqu'à cinq sociétés titulaires d'autorisations relatives chacune à un service national de télévision diffusé par voie hertzienne terrestre en mode numérique" ou quatre sociétés si l'un de ces services consiste en la reprise intégrale et simultanée, en mode numérique, d'un service analogique national existant ; que ces services doivent toutefois être édités par des sociétés distinctes ;

37. Considérant qu'aux termes du premier alinéa du I de l'article 39 de la loi du 30 septembre 1986 : "Une même personne physique ou morale agissant seule ou de concert ne peut détenir, directement ou indirectement, plus de 49 % du capital ou des droits de vote d'une société titulaire d'une autorisation relative à un service national de télévision par voie hertzienne terrestre" ; qu'il résulte de l'article 65 de la loi déférée que cette disposition s'applique tant à la diffusion en mode analogique qu'à la diffusion en mode numérique ;

38. Considérant que les requérants soutiennent, en premier lieu, qu'en ne dérogeant pas au premier alinéa du I de l'article 39 de la loi du 30 septembre 1986 pour la diffusion en mode numérique, le législateur a porté atteinte à la liberté d'entreprendre ; qu'ils font valoir, à cet égard, que l'interdiction faite à une chaîne de télévision diffusée en mode analogique de détenir plus de 49 % du capital de ses filiales éditant des programmes diffusés en mode numérique est disproportionnée par rapport à l'objectif constitutionnel de préservation du pluralisme, dans la mesure où la loi soumet d'ores et déjà "la société mère" à la règle selon laquelle son capital ne peut être détenu, à plus de 49 %, par une même personne ;

39. Considérant qu'ils font valoir, en second lieu, que la disposition en cause crée une discrimination entre chaînes publiques et privées "dans la mesure où les chaînes du public peuvent créer des filiales à 100 %» ;

- En ce qui concerne le grief tiré de l'atteinte à la liberté d'entreprendre :

40. Considérant que la liberté d'entreprendre découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; qu'il est cependant loisible au législateur de lui apporter des limitations justifiées par l'intérêt général ou liées à des exigences constitutionnelles ; qu'il lui appartient par ailleurs de veiller, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, à la conciliation entre les divers principes et règles de valeur constitutionnelle applicables à la communication audiovisuelle ; que cette conciliation doit être opérée compte tenu des contraintes techniques et des nécessités économiques d'intérêt général propres à ce secteur ; que, par suite, il incombe au législateur, en fixant les règles tendant à la préservation du caractère pluraliste des courants d'expression socioculturels, de veiller à ce que leur application ne limite pas la liberté d'entreprendre dans des proportions excessives au regard de l'objectif constitutionnel du pluralisme ;

41. Considérant, toutefois, que le Conseil constitutionnel n'a pas un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ; qu'il ne saurait rechercher si les objectifs que s'est assignés le législateur auraient pu être atteints par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à l'objectif visé ;

42. Considérant que le législateur a accompagné l'introduction de la diffusion numérique des services de télévision privés par voie hertzienne terrestre de dispositions ayant pour effet d'adapter aux nouvelles données techniques les règles tendant à limiter la concentration des opérateurs édictées auparavant pour la seule diffusion analogique ; que, compte tenu de la disponibilité plus grande de la ressource radioélectrique pour la diffusion numérique, il a, à l'article 66 de la loi déférée, limité à la seule diffusion en mode analogique l'interdiction faite à une même personne de détenir plus de 15 % du capital ou des droits de vote dans deux sociétés titulaires d'une autorisation relative à un service national de télévision par voie hertzienne terrestre, ainsi que celle de détenir plus de 5 % du capital ou des droits de vote dans trois de ces sociétés ; qu'en outre, ainsi qu'il a été dit précédemment, il a permis à une même personne de placer sous son contrôle jusqu'à cinq services nationaux de télévision diffusés en mode numérique, pourvu que ces services soient édités par des personnes distinctes ;

43. Considérant qu'il n'en incombait pas moins au législateur, dans un contexte technique où la ressource radioélectrique demeure limitée, de prévenir, par des mécanismes appropriés, le contrôle par un actionnaire dominant d'une part trop importante du paysage audiovisuel ; que, faisant usage de son pouvoir d'appréciation, le législateur a pu choisir d'appliquer au secteur de la diffusion numérique un certain nombre des règles relatives à la diffusion analogique, afin de préserver le pluralisme des courants d'expression socioculturels ;

44. Considérant, à cet égard, qu'en maintenant à 49 % du capital ou des droits de vote, pour une société éditant un service de télévision numérique à vocation nationale, la part maximale qu'une même personne physique ou morale peut détenir, le législateur n'a pas porté à la liberté d'entreprendre une atteinte disproportionnée au regard de l'objectif constitutionnel du pluralisme ; que, par suite, le grief doit être rejeté ;

- En ce qui concerne le grief tiré de la violation du principe d'égalité :

45. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;

46. Considérant qu'il résulte du dernier alinéa du I de l'article 44 de la loi du 30 septembre 1986, dans sa rédaction issue de l'article 4 de la loi déférée, que seules les filiales créées par la société France Télévision en vue d'éditer des services de télévision diffusés en mode numérique ne donnant pas lieu au paiement d'une rémunération de la part des usagers et répondant à des missions de service public sont soustraites à la règle de la limitation de la part du capital pouvant être détenue par une même personne physique ou morale énoncée par l'article 39 de la loi précitée ; qu'il était loisible au législateur, sans méconnaître le principe d'égalité, de fixer des règles particulières pour ces sociétés, eu égard à leurs missions de service public ; que, par suite, le grief doit être rejeté ;

- SUR LES ARTICLES 71 ET 72 DE LA LOI :

47. Considérant que les requérants soutiennent que les articles 71 et 72 de la loi déférée violeraient à divers titres la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ;

- En ce qui concerne le VI de l'article 71 et le II de l'article 72 :

48. Considérant qu'il résulte de l'article 42-4 de la loi du 30 septembre 1986 susvisée, dans sa rédaction issue du VI de l'article 71 de la loi déférée, que "dans tous les cas de manquement aux obligations incombant aux éditeurs de services de radiodiffusion sonore ou de télévision, le Conseil supérieur de l'audiovisuel ordonne l'insertion dans les programmes d'un communiqué dont il fixe les termes, la durée et les conditions de diffusion" ; qu'il résulte du même article que la décision est prononcée sans que soit mise en oeuvre la procédure prévue à l'article 42-7 de la loi du 30 septembre 1986 ; qu'enfin, le refus de se conformer à cette décision est passible d'une sanction pécuniaire dans les conditions fixées aux articles 42-2 et 42-7 de la même loi ;

49. Considérant que, selon les députés auteurs de la saisine, en faisant de l'obligation de diffuser un communiqué une sanction automatique, le législateur n'aurait pas respecté le principe de la nécessité des peines énoncé à l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;

50. Considérant que le principe de la séparation des pouvoirs, non plus qu'aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle, ne fait obstacle à ce qu'une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction dans la mesure nécessaire à l'accomplissement de sa mission, dès lors que l'exercice de ce pouvoir de sanction est assorti par la loi de mesures destinées à assurer les droits et libertés constitutionnellement garantis ; qu'en particulier doivent être respectés les principes de la nécessité et de la légalité des peines, ainsi que les droits de la défense, principes applicables à toute sanction ayant le caractère d'une punition, même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non juridictionnelle ;

51. Considérant qu'aux termes de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : "La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée" ;

52. Considérant que la sanction tenant à l'insertion d'un communiqué dans les programmes, en cas de manquement à ses obligations par un éditeur de services de radiodiffusion sonore ou de télévision, revêtirait, compte tenu de la modification législative opérée, un caractère automatique ; qu'une telle automaticité pourrait conduire, dans certaines hypothèses, à infliger une sanction non proportionnée aux faits reprochés ; qu'en conséquence, en interdisant au Conseil supérieur de l'audiovisuel d'adapter, en tenant compte des circonstances propres à l'espèce, la répression à la gravité du manquement reproché, le législateur a méconnu le principe de la nécessité des peines énoncé par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; que, par suite, le VI de l'article 71, ainsi que le 1 du II de l'article 72 de la loi déférée, qui, pour les sociétés nationales de programme, a un objet identique à la précédente disposition, doivent être déclarés contraires à la Constitution ;

- En ce qui concerne le VIII de l'article 71 et le III de l'article 72 :

53. Considérant que le VIII de l'article 71 de la loi déférée modifie l'article 42-7 de la loi du 30 septembre 1986 ; que le III de l'article 72 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel modifie l'article 48-6 de la même loi ; qu'il résulte de ces modifications que sont supprimées les dispositions en application desquelles, pour certaines des sanctions prévues par l'article 42-1 de la loi du 30 septembre 1986, ainsi que pour toutes celles prévues par ses articles 42-3 et 48-2, le vice-président du Conseil d'Etat désigne un membre de la juridiction administrative pour instruire le dossier et établir un rapport ;

54. Considérant que les députés requérants font grief à ces dispositions de méconnaître l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; qu'ils soutiennent, à cet égard, qu'en supprimant l'intervention du rapporteur, membre du Conseil d'Etat, le législateur aurait aboli "une garantie fondamentale pour les sociétés visées par une procédure de sanction" ;

55. Considérant qu'il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; que l'exercice de ce pouvoir ne doit cependant pas aboutir à priver de garanties légales des principes de valeur constitutionnelle ;

56. Considérant que, si l'intervention d'un membre de la juridiction administrative extérieur au Conseil supérieur de l'audiovisuel, en qualité de rapporteur, n'est plus imposée par la loi, l'ensemble des garanties constitutionnelles devant entourer le prononcé de toute sanction administrative reste applicable aux sanctions en cause ; qu'en particulier, le respect des droits de la défense, principe fondamental reconnu par les lois de la République, est assuré ; que, par ailleurs, toute décision du Conseil supérieur de l'audiovisuel infligeant une sanction doit être motivée et peut faire l'objet devant le Conseil d'Etat d'un recours de pleine juridiction ; que, par suite, aucun principe de valeur constitutionnelle ne se trouve privé de garanties légales par l'effet des dispositions en cause ; qu'ainsi le moyen invoqué doit être écarté ;

- SUR L'ARTICLE 1er DE LA LOI :

57. Considérant que l'article 1er de la loi déférée insère dans le titre II de la loi du 30 septembre 1986 susvisée un chapitre VI intitulé : "Dispositions relatives aux services de communication en ligne autres que de correspondance privée" et comprenant les articles 43-7 à 43-10 ;

58. Considérant qu'il résulte de l'article 43-8 que "les personnes physiques ou morales qui assurent, à titre gratuit ou onéreux, le stockage direct et permanent pour mise à disposition du public de signaux, d'écrits, d'images, de sons ou de messages de toute nature accessibles par ces services" ne peuvent voir leur responsabilité pénale ou civile engagée à raison du contenu de ces services que dans deux hypothèses ; que la première vise le cas où "ayant été saisies par une autorité judiciaire, elles n'ont pas agi promptement pour empêcher l'accès à ce contenu" ; que la seconde est relative à la situation où "ayant été saisies par un tiers estimant que le contenu qu'elles hébergent est illicite ou lui cause un préjudice, elles n'ont pas procédé aux diligences appropriées" ;

59. Considérant qu'il y a lieu de relever que l'article 43-9 inséré dans le nouveau chapitre VI du titre II de la loi du 30 septembre 1986 par l'article 1er de la loi déférée impose par ailleurs au prestataire d'hébergement "de détenir et de conserver les données de nature à permettre l'identification de toute personne ayant contribué à la création d'un contenu des services" dont il est prestataire ;

60. Considérant qu'il est loisible au législateur, dans le cadre de la conciliation qu'il lui appartient d'opérer entre la liberté de communication d'une part, la protection de la liberté d'autrui et la sauvegarde de l'ordre public d'autre part, d'instaurer, lorsque sont stockés des contenus illicites, un régime spécifique de responsabilité pénale des "hébergeurs" distinct de celui applicable aux auteurs et aux éditeurs de messages ; que c'est toutefois à la condition de respecter le principe de la légalité des délits et des peines et les dispositions de l'article 34 de la Constitution aux termes desquelles : "La loi fixe les règles concernant : ... la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables..." ;

61. Considérant qu'en l'espèce, au troisième alinéa du nouvel article 43-8 de la loi du 30 septembre 1986, le législateur a subordonné la mise en oeuvre de la responsabilité pénale des "hébergeurs", d'une part, à leur saisine par un tiers estimant que le contenu hébergé "est illicite ou lui cause un préjudice", d'autre part, à ce que, à la suite de cette saisine, ils n'aient pas procédé aux "diligences appropriées" ; qu'en omettant de préciser les conditions de forme d'une telle saisine et en ne déterminant pas les caractéristiques essentielles du comportement fautif de nature à engager, le cas échéant, la responsabilité pénale des intéressés, le législateur a méconnu la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution ;

62. Considérant qu'il y a lieu, en conséquence, de déclarer contraires à la Constitution, au dernier alinéa de l'article 43-8 de la loi du 30 septembre 1986, dans sa rédaction issue de l'article 1er de la loi déférée, les mots "-ou si, ayant été saisies par un tiers estimant que le contenu qu'elles hébergent est illicite ou lui cause un préjudice, elles n'ont pas procédé aux diligences appropriées" ;

63. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution ;

Décide :

Article premier :

Sont déclarées contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la loi déférée modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication :

- à l'article 1er, l'alinéa ainsi libellé : « -ou si, ayant été saisies par un tiers estimant que le contenu qu'elles hébergent est illicite ou lui cause un préjudice, elles n'ont pas procédé aux diligences appropriées » ;

- au vingt-quatrième alinéa de l'article 8, les mots : « assortie de la publication des auditions et débats du Conseil qui s'y rapportent » ;

- au dix-neuvième alinéa de l'article 15, les mots : « au compte d'emploi de la redevance audiovisuelle » ;

- le VI de l'article 71 ;

- le 1 du II de l'article 72.

Article 2 :

La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 27 juillet 2000, où siégeaient : MM. Yves GUÉNA, Président, Georges ABADIE, Michel AMELLER, Jean-Claude COLLIARD, Alain LANCELOT, Mme Noëlle LENOIR, M. Pierre MAZEAUD et Mmes Monique PELLETIER et Simone VEIL.

Références :

DC du 27 juillet 2000 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 27 juillet 2000 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2000-433 DC du 27 juillet 2000

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Origine de la décision

Date de la décision : 27/07/2000

Fonds documentaire ?: Legifrance

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