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§ France, Conseil constitutionnel, 06 décembre 2001, 2001-452

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Loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier

Sens de l'arrêt : Non conformité partielle
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2001-452
Numéro NOR : CONSTEXT000017664529 ?
Numéro NOR : CSCL0105242S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2001-12-06;2001.452 ?

Saisine :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de 60 sénateurs et plus de 60 députés, de recours dirigés contre la loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier, adoptée le 20 novembre 2001. Les requérants invoquent, à l'encontre des articles 12, 24 et 27, des moyens qui appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

I - Sur l'article 12

A) L'article 12 de la loi déférée prévoit que, lorsque des marchés soumis au code des marchés publics font l'objet d'un allotissement, et portent sur des prestations susceptibles d'être exécutées par certaines structures coopératives ou associatives, un quart des lots fait l'objet d'une mise en concurrence de ces organismes. Il s'agit des sociétés coopératives et des associations dont l'objet est de promouvoir l'emploi de personnes rencontrant des difficultés particulières d'insertion ou l'esprit d'entreprise indépendante et collective, ainsi que de celles dont l'objet est de lutter contre le chômage ou de protéger l'environnement.

Pour contester cette disposition, les députés requérants font valoir qu'elle méconnaît le principe d'égalité en créant une rupture injustifiée entre les prestataires susceptibles d'intervenir sur les marchés publics en cause. Ils estiment que, au regard de l'objet des règles relatives à la commande publique, il n'existe ni différence de situation, ni intérêt général pouvant justifier qu'un traitement particulier soit réservé à ces organismes. Les auteurs de la saisine considèrent en outre que le texte est entaché d'incompétence négative, dans la mesure où certains des termes qu'il emploie ne font pas l'objet d'une définition précise.

B) Le Gouvernement ne partage pas cette analyse.

1) En premier lieu, et comme le reconnaissent les requérants, il est légitime que le législateur prenne des dispositions appropriées pour encourager certaines structures dont l'utilité sociale et le rôle d'insertion sont incontestables. Ils admettent d'ailleurs que de telles mesures peuvent, sans méconnaître l'égalité devant les charges publiques, prendre la forme d'avantages fiscaux ou sociaux. S'ils contestent la possibilité de faire de même en matière de marchés publics, c'est parce que, à leurs yeux, l'objet des dispositions qui régissent cette matière est seulement de définir la procédure susceptible de permettre à la personne publique de se déterminer en fonction de la qualité des diverses offres, sans que puissent intervenir des éléments extérieurs à l'objet propre du marché.

Or ce postulat témoigne d'un conception singulièrement réductrice du droit des marchés publics, lequel a évolué dans le sens de la prise en compte d'éléments ne se limitant pas à la détermination, dans tous les cas, du meilleur prestataire au moindre coût. C'est ce qu'admet par exemple la Cour de justice des communautés européennes, pour qui des marchés publics de travaux peuvent contenir des clauses relatives à l'emploi local (CJCE 28 septembre 1988, Beentjes BV c/ Pays-Bas ; 26 septembre 2000, Commission c/France). Cette évolution trouve d'ailleurs une traduction dans le projet de directive " marchés publics ", qui admet la prise en compte de considérations environnementales dans les critères d'attribution des marchés (art. 53) et de considérations sociales et environnementales dans les conditions d'exécution (art. 26 bis).

De son côté, le droit français des marchés publics rend compte, d'ores et déjà, d'un tel élargissement : c'est ainsi que l'article 14 du nouveau code des marchés publics permet la prise en compte des préoccupations sociales et environnementales dans les conditions d'exécution du marché. Dans l'ancien code, il existait déjà un dispositif comparable à celui que contestent les requérants. L'article 63 de ce code prévoyait que l'administration était " tenue de réserver préalablement à la mise en concurrence, et dans la proportion d'un lot sur quatre, un ou plusieurs lots ... aux sociétés coopératives de production ... ".

Ainsi, et dès lors que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'objet des dispositions régissant les marchés publics n'est pas seulement de déterminer le meilleur prestataire au meilleur rapport qualité/prix, mais aussi de tenir compte de préoccupations sociales ou environnementales, la distinction opérée par l'article 12 de la loi déférée est bien en rapport avec cet objet.

En outre, la pertinence du traitement particulier retenu par cet article est d'autant moins contestable que le régime ainsi défini ne jouera qu'à la double condition que le marché fasse l'objet d'un allotissement et qu'il porte sur des prestations susceptibles d'être exécutées par les structures coopératives ou associatives définies par la loi, c'est-à-dire celles qui poursuivent des fins d'utilité sociale et méritent, à ce titre, d'être encouragées pour des raisons d'intérêt général difficilement contestables.

On peut d'ailleurs noter que le législateur a déjà reconnu l'intérêt qui s'attache à favoriser les structures de l'économie sociale et solidaire : la loi n° 2001-152 du 19 janvier 2001 a ainsi prévu qu'une partie des sommes recueillies dans le cadre d'un " plan partenarial d'épargne salariale " devraient être placées dans des fonds investis dans les " entreprises solidaires ", définies à l'article L 443-3-1 du code du travail.

Par rapport au système antérieur, le nouveau dispositif établit un aménagement qui n'est pas disproportionné au regard du principe d'égalité. Alors que le mécanisme dit " de quart réservataire " s'appliquait en fonction de la nature juridique de la société coopérative, sans mise en concurrence et à l'initiative de cette dernière sans possibilité pour le maître d'ouvrage de refuser l'attribution de ces lots, le dispositif prévu à l'article 12 de la loi introduit trois limites qui visent à assurer la compatibilité entre les règles de la commande publique et une situation particulière faite à certaines sociétés coopératives et associations : le marché doit, à l'initiative du maître d'ouvrage, avoir été alloti ; il ne crée pas un système préférentiel en raison de la nature juridique de la société ou de l'association ; il décrit l'objet dans lequel ce dispositif a été instauré, qui est désormais clairement compatible avec les règles de la commande publique tant nationales que communautaires.

2) En second lieu, le moyen tiré d'une incompétence négative n'est pas davantage fondé.

En effet, la loi, qui ne renvoie nullement à un décret le soin de préciser le dispositif qu'elle énonce, se suffit à elle-même en utilisant des notions dont la portée n'a pas besoin d'être explicitée. Au demeurant, l'article 14 du code des marchés publics se réfère également à la promotion de l'emploi de personnes rencontrant des difficultés particulières d'insertion ainsi qu'à la lutte contre le chômage et à la protection de l'environnement, sans que ces notions n'exposent les maîtres d'ouvrages qui ont à les mettre en oeuvre à des difficultés d'interprétation.

La seule différence concerne la promotion de l'esprit d'entreprise indépendante et collective. La loi entend ainsi viser l'objet même des " sociétés coopératives d'intérêt collectif " (SCIC) qui ont été créées dans la loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel. Ce nouveau statut juridique donne un cadre plus moderne à l'exercice en société coopérative ou en association à ce secteur de l'économie. Comme le montrent les débats qui ont précédé l'adoption de ce texte (AN, 28 juin 2001), il s'agit de promouvoir " une nouvelle logique de partenariat entre usagers, bénévoles, salariés et financeurs ". Par ses caractéristiques, la SCIC met en oeuvre " l'esprit d'entreprise indépendante et collective ". En effet, son but n'est pas seulement la satisfaction de ses propres adhérents ou associés mais celle d'un plus vaste public dont elle vise à satisfaire les besoins. Son caractère non lucratif et le caractère collectif de son patrimoine s'apparentent à la spécificité des associations dont les réserves ne peuvent non plus être partagées. Ni la coopérative, ni la SCIC, ni l'association ne peuvent faire l'objet d'une appropriation individuelle, même lors de leur dissolution.

Les dispositions contestées de l'article 12 entendent ainsi permettre à la collectivité de bénéficier, dans un cadre de concurrence entre structures de même type, de même taille, de même nature, des prestations que ces entreprises sont particulièrement susceptibles d'exécuter.

II - Sur l'article 24

A) L'article 55 de la loi n? 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains a inséré, aux articles L 302-5 à L 302-9 du code de la construction et de d'habitation, des dispositions particulières tendant à renforcer l'offre de logements sociaux dans les agglomérations.

Il est ainsi précisé que, dans les communes d'au moins 1500 habitants en Ile-de-France, et 3500 dans les autres régions, qui font partie d'une agglomération de plus de 50 000 habitants comportant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, le nombre total des logements locatifs sociaux doit représenter 20 % au moins des résidences principales.

Pour atteindre cet objectif, plusieurs mécanismes ont été mis en place. Ainsi, l'article L 302-7 institue, afin de financer la réalisation de logements locatifs sociaux, un prélèvement sur les ressources fiscales des communes, calculé à raison de 1 000 F par logement social manquant pour atteindre l'objectif des 20 %, et plafonné à 5 % des dépenses réelles de fonctionnement de la commune. L'article L 302-8 prévoit que les communes qui n'ont pas atteint le seuil de 20 % doivent au moins réaliser, par période de trois ans, des logements correspondant à 15 % de l'écart entre le nombre de logements sociaux effectifs et celui qui correspond à l'objectif de 20%.

Selon l'article L 302-9, un bilan est établi au terme de chaque période triennale. Dans sa version initiale, ce dispositif était assorti, en cas de carence de la commune, d'un mécanisme de sanction qui se traduisait par le doublement du prélèvement, par la suppression de tout agrément de bureaux et par la faculté, pour le préfet, de se substituer aux autorités locales pour faire réaliser les opérations de construction ou d'acquisition de logements sociaux sur le territoire de la commune défaillante, laquelle devait acquitter une somme égale à la subvention foncière versée par l'Etat.

Saisi de ces dispositions, le Conseil constitutionnel en a, pour l'essentiel, admis la conformité à la Constitution par sa décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000. Il a toutefois censuré les modalités retenues pour le mécanisme de sanction.

Prenant en compte les objections retenues par la haute juridiction, l'article 24 de la loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier introduit dans le code de la construction et de l'habitation un article L 302-9-1 qui définit un nouveau mécanisme propre à assurer sa pleine effectivité au dispositif d'amélioration de l'offre de logements sociaux.

La loi organise ainsi une procédure permettant au préfet de tenir compte des observations de la commune, et de disposer d'une marge d'appréciation pour mettre en oeuvre les sanctions. Celles-ci seront, en outre, modulées, en fonction du nombre de logements non réalisés dans le cadre du programme triennal. Lorsque la carence de la commune aura été constatée, le préfet pourra conclure une convention avec un organisme en vue de la construction ou de l'acquisition des logements sociaux nécessaires.

Pour contester cet article, les députés, auteurs de la seconde saisine, font valoir que le pouvoir d'appréciation ainsi reconnu au représentant de l'Etat présente un caractère discrétionnaire d'où résultera, selon eux, une violation du principe d'égalité. Les requérants estiment en outre que l'imprécision de la loi quant à la majoration du prélèvement sur les ressources fiscales de la commune et à la mise en oeuvre du pouvoir de substitution méconnaît les dispositions des articles 34 et 72 de la Constitution.

B) Le Conseil constitutionnel ne saurait faire sienne cette argumentation.

Il convient d'abord de souligner que la décision du 7 décembre 2000 n'a pas remis en cause le principe même d'un mécanisme de sanction permettant de garantir l'effectivité des obligations instituées en matière d'amélioration de l'offre de logements sociaux. Si le dispositif initialement retenu a été censuré, c'est en raison de son automaticité : le Conseil constitutionnel a en particulier relevé que la loi ne permettait pas au préfet de tenir compte des raisons pour lesquelles les communes pouvaient se trouver en-deçà de leurs objectifs.

Il résulte donc clairement des motifs qui sont le soutien nécessaire du dispositif de censure que, pour assurer la conformité du dispositif à la Constitution, il importe que le préfet puisse disposer d'un pouvoir d'appréciation lui permettant de tenir compte des circonstances propres à chaque espèce. C'est précisément ce que fait la loi déférée en prévoyant que, lorsque le préfet estime, au terme de chaque période triennale, que les objectifs assignés à la commune ne sont pas atteints, il invite celle-ci à présenter ses observations en fonction desquelles il pourra être amené à prendre des mesures de contrainte. Pour ce faire, il ne dispose, contrairement à ce que soutiennent les requérants, d'aucun pouvoir discrétionnaire : sa compétence est clairement conditionnée par les termes de la loi, qui lui prescrivent de prendre en compte l'importance de l'écart entre l'objectif à atteindre et les réalisations, les difficultés rencontrées par la commune et les réalisations en cours. Au vu des justifications fournies, le préfet pourra notamment apprécier si le retard de réalisation des logements locatifs sociaux est dû à des éléments indépendants de la volonté de la commune.

Ces critères, qui sont bien en rapport avec le but recherché, sont définis de façon suffisamment précise et objective pour éviter tout arbitraire.

De surcroît, la loi permet de moduler la majoration du prélèvement tant en ce qui concerne son quantum que sa durée d'application. Elle instaure ainsi un double plafonnement :

- d'une part, le taux de la majoration est égal au plus au rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l'objectif total de logements à réaliser, ce qui ne rend possible un doublement du prélèvement prévu à l'article L 302-7 que dans le cas où aucun logement n'a été réalisé au titre de l'engagement triennal de la commune;

- d'autre part le montant total de prélèvement reste plafonné, malgré la majoration, à 5 % des dépenses réelles de fonctionnement au lieu de 10 % dans le dispositif initialement retenu.

Ainsi le préfet dispose-t-il, sous le contrôle du juge administratif auquel la loi reconnaît expressément un pouvoir de pleine juridiction, d'un éventail de mesures lui permettant d'adapter les mesures qu'il aura à prendre, suivant les critères définis par la loi, aux situations propres à chaque collectivité et à chaque période considérée. Les mesures prises étant ainsi adaptées selon la diversité des situations, aucune rupture d'égalité ne saurait en résulter.

De même est-ce en vain que les requérants font état d'une violation de l'article 34 de la Constitution : il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que le rôle dévolu au préfet est encadré par des critères suffisamment précis.

Quant au moyen tiré de l'article 72, il ne saurait davantage être accueilli, dès lors qu'il revient, en réalité, à remettre en cause le principe même d'un dispositif qui, pour l'essentiel, a été validé par le Conseil constitutionnel dans sa décision, déjà citée, du 7 décembre 2000.

III - Sur l'article 27

A) Le 2° du I de l'article 27 de la loi déférée modifie l'article L 412-1 du code monétaire et financier pour préciser que le document d'information ou " prospectus " que les émetteurs faisant appel public à l'épargne mettent à la disposition du public doit être rédigé en français ou, dans des cas définis par un règlement de la Commission des opérations de bourse (COB), dans une autre langue usuelle en matière financière. Ce prospectus doit alors être accompagné d'un résumé rédigé en français, dans des conditions que détermine le même règlement.

Selon les parlementaires requérants, cette disposition se heurte à l'article 2 de la Constitution, aux termes duquel la langue de la République est le français. Ils considèrent en effet que la loi permet ainsi aux opérateurs de se prévaloir de l'usage d'une langue étrangère dans leurs rapports avec la COB. Les sénateurs, auteurs du premier recours, y voient aussi une méconnaissance du principe d'égalité, en raison de la distinction ainsi faite entre les investisseurs potentiels selon leur aptitude à comprendre une langue étrangère. Ils estiment que la disposition critiquée soulèvera également des difficultés en cas de contentieux. Enfin, les sénateurs requérants considèrent qu'est ainsi méconnu le droit des citoyens à l'information qui découle de l'article 11 de la Déclaration de 1789.

B) Ces moyens ne sont pas fondés.

Il convient de souligner que la disposition contestée fait suite à une décision Géniteau du 20 décembre 2000, par laquelle le Conseil d'Etat a jugé que l'arrêté ministériel du 22 janvier 1999 qui avait homologué des règlements de la COB ouvrant cette possibilité se heurtait, non pas à l'article 2 de la Constitution, mais à l'article 2 de la loi n° 94-665 du 4 août 1994 relative à l'emploi de la langue française. Ce texte prescrit en effet d'employer le français dans la désignation, l'offre et la présentation d'un bien ou d'un service. Dans la mesure où il a paru opportun d'assouplir cette règle législative - notamment dans le cadre de l'harmonisation, au sein des Etats européens, des procédures d'information en matière d'appel public à l'épargne, engagée depuis 1979 et qui se poursuit avec un projet de directive en cours de négociation - la présente loi ouvre expressément cette possibilité de dérogation, tout en rappelant que la règle est l'emploi du français et en encadrant l'usage d'autres langues usuelles en matière financière par l'exigence qu'un résumé détaillé soit rédigé en français.

La loi cherche ainsi à concilier la nécessaire défense de la langue française avec les obligations qui résultent pour la France de son appartenance à la Communauté européenne, au regard notamment de ce qu'implique l'article 30 du Traité de Rome.

1) Compte de tenu de l'objet de cette mesure et de la nature du prospectus en cause, le moyen tiré de l'article 2 de la Constitution est inopérant.

Sans doute cet article implique-t-il que les particuliers ne peuvent se prévaloir, dans leurs relations avec les services publics, de l'usage d'une langue autre que le français, ni être astreints à un tel usage (n° 99-412 DC du 15 juin 1999), et sans doute aussi la COB exerce-t-elle une mission de service public. Mais le document en cause ne saurait être assimilé à un document officiel auquel pourrait s'appliquer la jurisprudence dont se prévalent les requérants.

En effet, le prospectus défini par l'article L 412-1 est destiné avant tout à l'information du public par un opérateur. Il porte sur le contenu et les modalités de l'opération qui en fait l'objet, ainsi que sur la situation et l'activité de l'émetteur. Il s'agit donc d'un document émis par une personne morale à destination d'investisseurs potentiels dans le cadre d'une relation commerciale de droit privé.

C'est ce que met d'ailleurs en évidence l'insertion de l'article L 412-1, qui rend nécessaire ce document d'information, dans le plan du code monétaire et financier, au chapitre II (" conditions de l'appel public à l'épargne ") du titre Ier (" l'appel public à l'épargne ") du livre IV consacré aux marchés. Ces dispositions ont tout leur sens, quant aux rapports entre l'opérateur et les investisseurs éventuels, indépendamment du visa de la COB prévu par d'autres dispositions (article L. 621-8 du même code).

L'intervention de la COB n'a ni pour objet, ni pour effet, de modifier la nature de cette relation. Le prospectus n'est ni un document émis par une administration publique ni un document qui lui est destiné. Il est établi par l'émetteur et n'engage que la responsabilité de ses signataires. Selon une jurisprudence constante (notamment CA Paris 19 mai 1998 Buckel / Fermière du casino municipal de Cannes et CA Paris 23 octobre 2001 Libertysurf / Tiscali), la COB se limite à vérifier la pertinence et la cohérence de l'information financière. Elle n'authentifie en aucune manière les informations données, ni ne se prononce sur l'opportunité de l'opération, non plus que sur ses modalités. La COB n'est donc pas l'auteur du document, pas plus qu'elle n'en est le destinataire. Elle le sera d'autant moins à l'avenir avec l'extension du contrôle "a posteriori" sur la partie importante du document que constitue la présentation de l'émetteur.

2) Inspiré par le souci d'assurer aux épargnants une information financière adaptée à leurs besoins, tout en confortant la compétitivité de la place de Paris, le dispositif contesté ne porte aucune atteinte à l'égalité entre les investisseurs potentiels, non plus qu'à leur droit à l'information.

Le texte adopté met en évidence le fait que la langue de droit commun des documents d'information reste le français. En pratique, les règlements de la COB auxquels la loi se réfère (articles L. 412-1 et L. 621-8) - qui seront, en application de l'article L. 621-6, soumis à l'homologation du ministre chargé de l'économie - maintiendront l'usage exclusif du français pour la plupart des opérations en titres de capital et les placements dans le public de titres de créance. Ils ne prévoiront l'usage d'une langue autre que le français que dans des cas limités, ceux où les titres sont offerts à des investisseurs professionnels, ceux où le public est proche de l'émetteur (par exemple, les offres d'émetteurs étrangers réservées aux salariés de leurs filiales et établissements français) ou encore ceux où les prospectus ont déjà été contrôlés, dans un cadre harmonisé, par une autorité européenne homologue de la COB et bénéficient de la "reconnaissance mutuelle" en application des textes communautaires déjà adoptés (directive 2001/34/CE codifiant huit directives adoptées entre 1979 et 1994, directive " prospectus " en cours de négociation).

Dans les cas où la présentation d'un texte rédigé intégralement en français ne sera pas requise, la mise à disposition d'un résumé détaillé en français devra fournir aux épargnants l'information utile pour qu'ils fondent leur jugement en connaissance de cause.

De manière générale, l'élaboration d'un résumé, que le prospectus soit en français ou dans une autre langue, doit se généraliser afin de répondre aux besoins d'information claire et compréhensible de la part des investisseurs. Aujourd'hui, le document intégral, par sa complexité et sa longueur (plusieurs centaines de pages), sert surtout aux analystes financiers et aux investisseurs institutionnels, quelle que soit la langue dans laquelle il est rédigé. Ce document intégral n'est généralement pas utilisé par les épargnants individuels. En revanche, le résumé devra comprendre l'ensemble des informations indispensables pour que les épargnants puissent investir en connaissance de cause, et connaître précisément le patrimoine, l'activité, la situation financière, les résultats et les perspectives de l'émetteur, ainsi que les droits attachés aux valeurs mobilières concernées. Il est prévu que les futurs règlements de la COB donnent la liste des informations ainsi requises (ce qui n'était pas le cas dans les règlements annulés par le Conseil d'Etat).

Le résumé fera l'objet du contrôle de la COB au même titre que le reste du document. Il devra nécessairement être " pertinent et cohérent ", par rapport au prospectus d'origine en langue étrangère : en effet, dans le cadre de sa mission de protection de l'épargne publique, la COB veillera à ce qu'il comprenne tous les éléments nécessaires à la détermination des décisions des investisseurs.

3) Enfin la nouvelle rédaction de l'article L 412-1 ne créera, contrairement à ce que soutiennent les requérants, aucune incertitude en cas de contentieux .

Bien au contraire, cette rédaction réduit l'incertitude par rapport à la situation actuelle, dans laquelle, à la suite de l'arrêt du Conseil d'Etat du 20 décembre 2000, la COB impose une traduction intégrale : en effet, bien qu'il dispose d'une version en français, le juge se réfère, pour déterminer les droits respectifs des parties, à la traduction qu'il fait effectuer par l'expert judiciaire désigné par lui.

Dans tous les cas, qu'il s'agisse d'un prospectus dans une autre langue accompagné d'un résumé en français, ou d'un prospectus résultant d'une traduction intégrale d'une autre langue, le juge demandera la traduction par un expert judiciaire de la version écrite dans une langue étrangère, afin de pouvoir procéder à une comparaison.

En définitive, le Gouvernement considère qu'aucun des moyens soulevés par les auteurs des recours n'est de nature à justifier la censure des dispositions déférées au Conseil constitutionnel.Conformément à l'article 61 alinéa 2 de la Constitution, les députés soussignés défèrent au Conseil constitutionnel les articles 12, 24 et 27 de la loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier, et lui demandent de les déclarer non conformes à la Constitution pour les raisons suivantes :

I.- L'ARTICLE 12 DE LA LOI VIOLE LE PRINCIPE D'EGALITE ET EST PAR AILLEURS ENTACHE D'INCOMPETENCE NEGATIVE

L'article 12 du projet de loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier prévoit que lorsque les marchés visés par le code des marchés publics font l'objet d'un allotissement et portent, en tout ou partie, sur des prestations susceptibles d'être exécutées par des sociétés coopératives ou des associations visant à promouvoir l'emploi de personnes rencontrant des difficultés particulières d'insertion, ou l'esprit d'entreprise indépendante et collective, à lutter contre le chômage ou à protéger l'environnement, un quart des lots fait l'objet d'une mise en concurrence de ces structures coopératives et associatives.

Cette disposition est contraire au principe d'égalité devant la loi, garanti par l'article 6 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

En effet, elle crée manifestement une rupture d'égalité entre les prestataires susceptibles d'intervenir sur le marché public en cause. Cette rupture est l'objet même de l'article 12 qui tend à favoriser un type de prestataire, en l'occurrence de type coopératif ou associatif, par rapport aux autres en lui accordant d'office un quart du marché en cause.

Or, il est de jurisprudence constante que les ruptures d'égalité ne peuvent être justifiées que par des situations différentes (décision n° 78-101 DC du 17 janvier 1978) ou pour des raisons d'intérêt général à condition que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi (décision n° 87-232 du 7 janvier 1988).

En l'espèce, les règles de droit différentes ne sauraient être justifiées par des situations différentes. En effet, en dehors de la situation juridique particulière de ces associations et sociétés coopératives, il n'existe pas de différence entre elles et les autres entreprises susceptibles de participer à un marché public : l'ensemble des organismes susceptibles de répondre à l'appel d'offre lancé par une personne publique se trouve dans la même situation en tant que prestataire de service et est soumis aux mêmes obligations et à la même législation en matière de marché public.

En outre, la différence de traitement au bénéfice des associations et sociétés coopératives ne saurait être justifiée par un motif d'intérêt général en rapport avec l'objet de la loi. En effet, la différence de situation intervient au moment de la passation du marché. Or, à ce moment, seules comptent les caractéristiques des offres et non d'introduire une discrimination entre les offres selon leurs auteurs. Il s'agit en effet de trouver le prestataire susceptible de remplir pleinement le marché au moindre coût, selon la règle dite du " mieux disant ".

S'il ne s'agit pas de nier au législateur la possibilité d'encourager certaines structures dont l'utilité sociale et le rôle d'insertion ne peuvent qu'être reconnus, il ne peut le faire que par des moyens appropriés. C'est d'ailleurs ainsi qu'il a pu, sans méconnaître le principe d'égalité, attribuer à de telles structures des avantages en matière fiscale ou sociale. En revanche, l'objet de la législation sur les marchés publics est de définir la procédure susceptible de permettre aux personnes publiques de se prononcer sur la qualité respective des diverses offres afin de désigner l'attributaire du marché, sans que puissent intervenir des éléments extérieurs à l'objet propre du marché lui-même et aux conditions d'exécution des prestations qu'il prévoit. Tous les autres éléments sont alors non pertinents, comme l'a déjà indiqué le Conseil constitutionnel (décision n° 92-316 DC considérants 47 et 50). Ils risquent en outre de porter atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie, et à la libre concurrence sur laquelle repose l'attribution des marchés publics.

Ainsi, la rupture d'égalité introduite par l'article 12 de la loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier n'est justifiée par aucun motif d'intérêt général en rapport avec l'objet de la loi, qui a vocation à déterminer le meilleur prestataire au moindre coût.

Le présent dispositif doit à ce titre être déclaré contraire à la Constitution.

Par ailleurs, l'article 12 est manifestement entaché d'incompétence négative, le législateur n'ayant pas épuisé en l'espèce la compétence qui est la sienne sur le fondement de l'article 34 de la Constitution selon une jurisprudence constante depuis la décision n° 93-322 DC du 28 juillet 1993. En effet, la définition retenue pour désigner les organismes bénéficiaires du quart réservataire est très imprécise. A l'exception des sociétés coopératives dont la définition juridique est connue, les autres organismes visés n'ont qu'une définition floue voire inexistante : " des associations visant à promouvoir l'emploi de personnes contractant des difficultés particulières d'insertion ou l'esprit d'entreprise indépendante et collective, à lutter contre le chômage ou à protéger l'environnement ". Les critères ainsi indiqués ne permettent pas de choisir les organismes de façon objective, d'autant que ces critères sont sans rapport avec l'objet de la loi.

Aussi, pour toutes ces raisons, les députés soussignés demandent au Conseil de déclarer l'article 12 non conforme à la Constitution.

II.- L'ARTICLE 24 DE LA LOI PORTE ATTEINTE À PLUSIEURS PRINCIPES CONSITUTIONNELLEMENT PROTEGES

L'article 24 de la loi déférée tend à rétablir le deuxième volet du système de sanction à l'égard des communes visées par l'article 55 de la loi n° 2000-1208 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Il s'agit d'instaurer une pénalité supplémentaire à l'égard des collectivités territoriales qui n'auraient pas respecté l'objectif triennal figurant dans le programme local de l'habitat ou, à défaut de programme local de l'habitat, qui n'auraient pas atteint le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du dernier alinéa de l'article L.302-8 du code de la construction et de l'habitation. Le précédent dispositif de sanctions avait en effet été censuré par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000.

Si le nouveau dispositif proposé tend à prendre en compte certaines critiques émises par le juge constitutionnel dans sa décision précitée, il n'en est pas moins contraire à la Constitution pour plusieurs raisons :

A - En ne définissant pas suffisamment les critères selon lesquels une commune peut échapper ou non à l'arrêté de carence, l'article 24 viole le principe d'égalité devant la loi.

L'article 24 de la loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier ne respecte pas le principe d'égalité devant la loi, dans la mesure où il conduit à conférer au préfet un pouvoir discrétionnaire de sanction.

En effet, il résulte des dispositions de cet article que " En tenant compte de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, de difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le préfet peut, [...], prononcer la carence de la commune ". " Par le même arrêté, il fixe [...] la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7 ". Il en résulte un pouvoir d'appréciation manifestement discrétionnaire du préfet qui peut évaluer comme bon lui semble les difficultés rencontrées par la commune et la majoration du prélèvement fiscal qu'il souhaite lui appliquer. Or l'application de toute sanction fiscale doit être justifiée par des éléments objectifs.

De ce pouvoir discrétionnaire résulte tout d'abord une violation du principe d'égalité devant la loi. En effet, à situations égales, les préfets pourront décider de prononcer ou non la carence de la commune et déterminer les sanctions qui en résultent. Ainsi l'article 24 aboutit-il à faire attribuer des règles différentes à des situations semblables. Or il est de jurisprudence constante que " si le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce qu'une loi établisse des règles non identiques à l'égard de personnes se trouvant dans des situations différentes, il n'en est ainsi que lorsque cette non identité est justifiée par la différence de situation et n'est pas incompatible avec la finalité de cette loi " (décision n° 78-101 DC du 17 janvier 1978). Dans le cas de deux communes dans une situation semblable, il y aura donc rupture du principe d'égalité. Celle-ci ne pouvant être justifiée par aucun principe d'intérêt général en rapport avec l'objet de la loi, il y aura bien violation du principe d'égalité tel qu'il résulte de l'article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen.

B- L'imprécision des conditions d'application de la disposition déférée conduit à une atteinte à l'article 72 et révèle une violation de l'article 34 de la Constitution

En ne précisant pas suffisamment ce que peuvent être les " difficultés rencontrées le cas échéant par la commune ", le texte déféré conduit à une violation du principe de libre administration des collectivités locales garanti par l'article 72 de la Constitution.

En effet, l'article 24 confère au préfet, dans des conditions imprécises, un pouvoir de substitution au maire. Ainsi " Lorsqu'il a constaté la carence d'une commune en application du présent article, le préfet peut conclure une convention avec un organisme en vue de la construction ou l'acquisition des logements sociaux nécessaires [...] ". Pour rester conformes aux principes de l'article 72 de la Constitution selon lequel " [Les] collectivités [territoriales] s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi. ", ces pouvoirs de substitution doivent être strictement encadrés, s'appliquer dans des conditions précises, ce qui n'est manifestement pas le cas puisque le préfet constate de façon discrétionnaire la carence de la commune qui ouvre pour lui le droit de substitution au maire dans la signature de conventions en vue de l'acquisition ou de la construction des logements sociaux nécessaires.

L'atteinte au principe de libre administration des collectivités locales est d'autant plus avérée que les dispositions en cause permettent au préfet de fixer le taux de majoration du prélèvement sur les ressources fiscales des communes, alors même que ces ressources ne seront pas toujours entièrement attribuées au bénéfice de la collectivité territoriale qui les aura versées. En effet, il résulte des dispositions de l'article L.302-7 du code de la construction et de l'habitation que " Lorsque la commune appartient à une communauté urbaine, à une communauté d'agglomération, une communauté d'agglomération nouvelle, une communauté de communes ou à un syndicat d'agglomération nouvelle compétents pour effectuer des réserves foncières en vue de la réalisation de logements sociaux et lorsque cet établissement public est coté d'un programme local de l'habitat, la somme correspondante est versée à l'établissement public de coopération intercommunale ; [...]

A défaut, et hors Ile-de-France, elle est versée à l'établissement public foncier créé en application de l'article L.324-1 du code de l'urbanisme, si la commune appartient à un tel établissement.

A défaut, elle est versée à un fonds d'aménagement urbain destiné aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale pour des actions foncières et immobilières en faveur du logement social. "

Il résulte de ces dispositions que rien ne garantit que les fonds prélevés sur les recettes d'une collectivité territoriale seront entièrement reversés à cette même collectivité or, selon la jurisprudence constitutionnelle, " le prélèvement sur les ressources fiscales d'une collectivité territoriale dans le but d'accroître les ressources d'autres collectivités territoriales doit être défini avec précision quant à son objet et sa portée et il ne saurait avoir pour conséquence d'entraver la libre administration des collectivités territoriales concernées " (décision n° 91-291 du 6 mai 1991). Dans cette décision, le Conseil constitutionnel valide le prélèvement sur ressources fiscales au bénéfice d'autres communes en précisant que " les communes assujetties à ce prélèvement sont déterminées en fonction de critères objectifs ", ce qui n'est manifestement pas le cas dans l'article 24 de la loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier, puisque c'est au préfet de déterminer quelles sont la nature et l'ampleur des difficultés rencontrées par la commune susceptibles de majorer de façon plus ou moins importante le prélèvement sur les ressources fiscales des collectivités territoriales.

Ainsi, par leur imprécision, les dispositions de l'article 24 n'encadrent pas suffisamment les pouvoirs conférés au préfet, et portent ainsi atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales. S'agissant d'un prélèvement à la source sur la fiscalité locale, la loi aurait dû définir de façon très précise les critères permettant de désigner les communes concernées et le taux de prélèvement qui leur est applicable.

Par ailleurs, dans la mesure où selon l'article 34 de la Constitution, " la loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources ", ce manque de clarté de l'article 24 traduit une incompétence négative du législateur et donc une violation de l'article 34 de la Constitution.

Pour toutes ces raisons, les députés soussignés demandent au Conseil constitutionnel de déclarer l'article 24 de la loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier contraire à la Constitution.

III.- L'ARTICLE 27 DE LA LOI PORTANT MESURES URGENTES DE REFORME A CARACTERE ECONOMIQUE ET FINANCIER VIOLE L'ARTICLE 2 DE LA CONSITUTION

L'article 27 ici déféré tend à modifier le code monétaire et financier et notamment son article L.412-1 dont le premier alinéa dispose que " Sans préjudice des autres dispositions qui leur sont applicables, les personnes qui procèdent à une opération par appel public à l'épargne doivent, au préalable, publier et tenir à la disposition de toute personne intéressée un document destiné à l'information du public, portant sur le contenu et les modalités de l'opération qui en fait l'objet, ainsi que sur l'organisation, la situation financière et l'évolution de l'activité de l'émetteur, dans des conditions prévues par un règlement de la commission des opérations de bourse ". L'article 27 ajoute à ce dispositif que " Ce document est rédigé en français ou, dans les cas définis par le règlement mentionné ci-dessus, dans une autre langue usuelle en matière financière. Il doit alors être accompagné d'un résumé rédigé en français, dans les conditions déterminées par le même règlement. "

Ces dispositions violent manifestement l'article 2 de la Constitution selon lequel " La langue de la République est le français ". En effet, elles permettent à des personnes privées d'utiliser une autre langue que le français dans leurs relations avec une autorité administrative, laquelle sera par ailleurs amenée à délivrer un visa sur un document rédigé en anglais, ce qui rend le contrôle de son contenu beaucoup plus difficile.

Or, il résulte de la jurisprudence constitutionnelle que " L'usage du français s'impose aux personnes morales de droit public et aux personnes de droit privé dans l'exercice d'une mission de service public ; que les particuliers ne peuvent se prévaloir, dans leurs relations avec les administrations et les services publics, d'un droit à l'usage d'une langue autre que le français, ni être contraints à un tel usage " (décision n° 99-412 du 15 juin 1999 et, dans le même sens, décisions n° 94-345 du 29 juillet 1994 et 96-373 du 9 avril 1996).

Les dispositions de l'article 27 permettant l'usage d'une autre langue que le français dans les relations entre des personnes de droit privé et la commission des opérations de bourse sont donc contraires à la Constitution et doivent à ce titre être censurées.

Par ces motifs, les députés soussignés demandent au Conseil constitutionnel de bien vouloir déclarer contraires à la Constitution les articles 12, 24 et 27 de la loi portant diverses mesures urgentes de réforme à caractère économique et financier.Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, les sénateurs soussignés demandent au Conseil constitutionnel de bien vouloir déclarer comme contraires à la Constitution les dispositions du deuxième du 1er paragraphe (I) de l'article 27 du projet de loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier (MURCEF).

A - Contenu du dispositif

1. L'article L. 412-1 du Code monétaire et financier prévoit l'obligation, pour les émetteurs de titres de capital et de titres de créance faisant appel public à l'épargne, de publier un document d'information (le « prospectus »), dans des conditions prévues par un règlement de la Commission des Opérations de Bourse (COB).

2. Le dispositif fixé par le deuxième du 1er paragraphe (I) de l'article 27 du projet de loi portant mesures urgentes de réforme à caractère économique et financier vise à permettre à ces émetteurs d'établir leur prospectus dans une langue usuelle en matière financière. Si cette langue n'est pas le français, le prospectus doit être assorti d'un résumé en français, établi dans des conditions prévues par un règlement de la COB.

B - Motifs d'inconstitutionnalité

1. Ce dispositif est contraire à l'article 2, alinéa 1er, de la Constitution qui dispose que «la langue de la République est le français».

2. Cette dernière disposition vise les personnes morales de droit public, les personnes de droit privé dans l'exercice d'une mission de service public, ainsi que les usagers dans leurs relations avec les administrations et services publics (Décision n° 96-373 DC du 9 avril 1996 sur la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française).

3. La COB est une autorité administrative indépendante (ordonnance n°67-833 du 28 septembre 1967 modifiée, instituant une Commission des Opérations de Bourse), et entre dès lors dans le champ de la jurisprudence constitutionnelle. L'usage du français s'impose donc à elle, tant dans ses rapports avec l'administration qu'au regard de ses relations avec les personnes privées.

4. Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a clairement fixé le cadre constitutionnel des dérogations pouvant être admises à l'usage du français sachant que « les particuliers ne peuvent se prévaloir, dans leurs relations avec les administrations et les services publics, d'un droit à l'usage d'une langue autre que le français, ni être contraints à un tel usage » (Décision n° 99-412 DC du 15 juin 1999, « Charte européenne des langues régionales ou minoritaires »).

5. Sachant que la COB « peut prendre des règlements concernant le fonctionnement des marchés placés sous son contrôle ou prescrivant des règles de pratique professionnelle qui s'imposent aux personnes faisant appel publiquement à l'épargne », sous réserve d'homologation par arrêté du ministre chargé de l'économie et des finances (article 4-1 de l'ordonnance n° 67-833 modifiée du 28 septembre 1967), des émetteurs pourraient donc se prévaloir d'un droit à l'usage d'une langue usuelle en matière financière dans leurs relations avec la COB.

6. Le dispositif critiqué est contraire au principe d'égalité, dans la mesure où le fait de prévoir une possibilité de rédaction en langue usuelle en matière financière - avec dans ce cas, traduction d'un résumé en français - établit une distinction selon l'aptitude des investisseurs potentiels à comprendre une langue étrangère.

7. La question se pose également de la langue de référence en cas de contentieux, dans la mesure où l'usage du français a valeur constitutionnelle pour tous les ordres de juridictions nationaux. On peut dès lors légitimement s'interroger sur la valeur juridique d'un « prospectus » rédigé en langue étrangère et de celle d'un simple résumé plus ou moins précis rédigé, quant à lui, en français.

8. Enfin, si la liberté d'expression et de communication est garantie par l'article 11 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, elle doit également s'organiser dans le cadre du droit des citoyens à l'information qui en découle (Décision n° 84-181 du 10 octobre 1984), ce qui ne saurait être pleinement assuré par la présentation d'un document, sur la base de laquelle se déterminent les investisseurs potentiels, rédigé dans une langue étrangère - fût-elle usuelle en matière financière -, et d'un simple résumé en langue française.

Pour ces raisons, et au regard de la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel en matière d'usage et de diffusion de la langue française, les dispositions inscrites au deuxième du 1er paragraphe (I) de l'article 27, concernant l'article L. 412-1 du Code monétaire et financier, doivent être déclarées contraires à la Constitution.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 21 novembre 2001, par MM. Philippe DARNICHE, Jacques LEGENDRE, Philippe ADNOT, Gérard BAILLY, Roger BESSE, Laurent BÉTEILLE, Jean BIZET, Dominique BRAYE, Mme Paulette BRISEPIERRE, MM. Louis de BROSSIA, Michel CALDAGUÈS, Gérard CÉSAR, Jean CHÉRIOUX, Christian COINTAT, Gérard CORNU, Robert Del PICCHIA, Mme Sylvie DESMARESCAUX, MM. Eric DOLIGÉ, Alain DUFAUT, André DULAIT, Hubert DURAND-CHASTEL, Louis DUVERNOIS, Daniel ECKENSPIELLER, Jean-Claude ÉTIENNE, André FERRAND, Hilaire FLANDRE, Bernard FOURNIER, Philippe FRANÇOIS, Yann GAILLARD, Philippe de GAULLE, Patrice GÉLARD, Charles GINÉSY, Alain GOURNAC, Adrien GOUTEYRON, Georges GRUILLOT, Charles GUENÉ, Michel GUERRY, Alain JOYANDET, Roger KAROUTCHI, Gérard LARCHER, André LARDEUX, Jean-René LECERF, Serge LEPELTIER, Max MAREST, Philippe MARINI, Jean-Louis MASSON, Jean-Luc MIRAUX, Paul NATALI, Joseph OSTERMANN, Jacques PELLETIER, Guy PENNE, Ivan RENAR, Henri de RICHEMONT, Mme Janine ROZIER, MM. Jean-Pierre SCHOSTECK, Bernard SEILLIER, Louis SOUVET, René TRÉGOUËT, Maurice ULRICH, Jacques VALADE, Jean-Pierre VIAL, Nicolas ABOUT, Joël BILLARD, Joël BOURDIN, Jean-Pierre CANTEGRIT, Xavier DARCOS, Jacques DOMINATI, Ambroise DUPONT, Jean-Léonce DUPONT, René GARREC, Paul GIROD, Mme Françoise HENNERON, MM. Jean-Philippe LACHENAUD, Gérard LONGUET, Roland du LUART, Christian de LA MALÈNE, Philippe NACHBAR, Mme Nelly OLIN, MM. Michel PELCHAT, Jean PÉPIN, Jean PUECH, Jean-Pierre RAFFARIN, Henri de RAINCOURT, Henri REVOL, Bernard SAUGEY, François TRUCY Alain VASSELLE, Mme Nicole BORVO, MM. Robert BRET, Guy FISCHER, Mmes Hélène LUC, Michelle DEMESSINE, Annie DAVID, Marie-France BEAUFILS, MM. François AUTAIN, Pierre BIARNÈS, Paul LORIDANT, Mme Josiane MATHON, MM. Roland MUZEAU, Jean-Yves AUTEXIER, Gérard LE CAM et Thierry FOUCAUD, sénateurs,

et le 22 novembre 2001, par MM. Jean-Louis DEBRÉ, Philippe DOUSTE-BLAZY, Jean-François MATTEI, Jean-Claude ABRIOUX, Bernard ACCOYER, René ANDRÉ, Philippe AUBERGER, François d'AUBERT, Jean AUCLAIR, Gautier AUDINOT, Mme Martine AURILLAC, MM. Jean BESSON, Bruno BOURG-BROC, Michel BOUVARD, Christian CABAL, Gilles CARREZ, Jean CHARROPPIN, Jean-Marc CHAVANNE, Olivier de CHAZEAUX, Charles COVA, Lucien DEGAUCHY, Arthur DEHAINE, Patrick DELNATTE, Yves DENIAUD, Patrick DEVEDJIAN, Laurent DOMINATI, Guy DRUT, Jean-Michel DUBERNARD, Jean-Pierre DUPONT, Christian ESTROSI, Robert GALLEY, Gilbert GANTIER, Henri de GASTINES, Jean-Marie GEVEAUX, Jacques GODFRAIN, Jean-Claude GUIBAL, Lucien GUICHON, François GUILLAUME, Gérard HAMEL, Michel INCHAUSPÉ, Christian JACOB, Jacques KOSSOWSKI, Robert LAMY, Pierre LASBORDES, Jean-Claude LEMOINE, Lionnel LUCA, Alain MARLEIX, Jean MARSAUDON, Jacques MASDEU-ARUS, Mme Jacqueline MATHIEU-OBADIA, MM. Gilbert MEYER, Pierre MORANGE, Renaud MUSELIER, Jacques MYARD, Jean-Marc NUDANT, Patrick OLLIER, Robert PANDRAUD, Jacques PÉLISSARD, Pierre PETIT, Serge POIGNANT, Didier QUENTIN, Jean-Bernard RAIMOND, Jean-Luc REITZER, José ROSSI, André SCHNEIDER, Bernard SCHREINER, Frantz TAITTINGER, Michel TERROT, Georges TRON, Jean UEBERSCHLAG, Léon VACHET, Jean VALLEIX, François VANNSON, Mme Marie-Jo ZIMMERMANN, MM. Pierre-Christophe BAGUET, Jean-Louis BERNARD, Mmes Marie-Thérèse BOISSEAU, Christine BOUTIN, MM. Jean-François CHOSSY, René COUANAU, Charles de COURSON, Francis DELATTRE, Germain GENGENWIN, Hubert GRIMAULT, Maurice LEROY, Roger LESTAS, Maurice LIGOT, Christian MARTIN, Pierre MENJUCQ, Arthur PAECHT, Henri PLAGNOL, Marc REYMANN, François ROCHEBLOINE, François SAUVADET, Marc LAFFINEUR, Bernard DEFLESSELLES, François GOULARD, Pascal CLÉMENT, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier ;

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;

Vu le code de la construction et de l'habitation ;

Vu le code de l'urbanisme ;

Vu le code monétaire et financier ;

Vu le code des marchés publics ;

Vu l'article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains ;

Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000 concernant la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 29 novembre 2001 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les sénateurs et députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier ; que les sénateurs auteurs de la première saisine contestent son article 27 ; que les députés auteurs de la seconde saisine mettent en cause la conformité à la Constitution de ses articles 12, 24 et 27 ;
- SUR L'ARTICLE 12 :

2. Considérant qu'aux termes de l'article 12 de la loi déférée : " Lorsque les marchés visés par le code des marchés publics font l'objet d'un allotissement et portent, en tout ou partie, sur des prestations susceptibles d'être exécutées par des sociétés coopératives et des associations visant à promouvoir l'emploi de personnes rencontrant des difficultés particulières d'insertion ou l'esprit d'entreprise indépendante et collective, à lutter contre le chômage ou à protéger l'environnement, un quart des lots fait l'objet d'une mise en concurrence de ces structures coopératives et associatives " ;

3. Considérant que les députés auteurs de la seconde saisine soutiennent que les dispositions précitées sont contraires au principe d'égalité devant la loi garanti par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; qu'ils ajoutent qu'elles sont entachées d'incompétence négative ;

4. Considérant qu'ainsi que le rappelle l'article 1er du nouveau code des marchés publics : " Les marchés publics sont les contrats conclus à titre onéreux avec des personnes publiques ou privées par les personnes morales de droit public... pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services. - Les marchés publics respectent les principes de liberté d'accès à la commande publique, d'égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures. - L'efficacité de la commande publique et la bonne utilisation des deniers publics sont assurées par la définition préalable des besoins, le respect des obligations de publicité et de mise en concurrence ainsi que par le choix de l'offre économiquement la plus avantageuse " ;

5. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;

6. Considérant que le législateur peut, dans le but de concilier l'efficacité de la commande publique et l'égalité de traitement entre les candidats avec d'autres objectifs d'intérêt général inspirés notamment par des préoccupations sociales, prévoir un droit de préférence, à égalité de prix ou à équivalence d'offres, en faveur de certaines catégories de candidats ; que, s'il lui est également loisible, dans le même but, de réserver l'attribution d'une partie de certains marchés à des catégories d'organismes précisément déterminées, il ne saurait le faire que pour une part réduite, pour des prestations définies et dans la mesure strictement nécessaire à la satisfaction des objectifs d'intérêt général ainsi poursuivis ;

7. Considérant que l'article 12 de la loi déférée prévoit qu'" un quart des lots " des " marchés visés par le code des marchés publics " qui " font l'objet d'un allotissement " et " portent, en tout ou partie ", sur des " prestations susceptibles d'être exécutées " par les structures associatives ou coopératives visant notamment à " promouvoir l'esprit d'entreprise indépendante et collective ", fait l'objet d'une mise en concurrence entre ces structures ; que ces dispositions, tant par leur ampleur que par leur imprécision, portent au principe d'égalité devant la loi une atteinte disproportionnée par rapport à l'objectif d'intérêt général qui s'attache au développement de l'économie sociale ; que, par suite, il y a lieu de déclarer cet article contraire à la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 24 :

8. Considérant que l'article 24 de la loi déférée insère dans le code de la construction et de l'habitation un article L. 302-9-1 relatif aux pouvoirs de sanction et de substitution dévolus au préfet à l'égard des communes n'ayant pas atteint l'objectif triennal d'accroissement du nombre de logements sociaux dans les conditions prévues à l'article 55 de la loi du 13 décembre 2000 susvisée ; qu'en application des dispositions contestées, le préfet peut prononcer la carence de la commune par un arrêté motivé ; que, par le même arrêté, il fixe, pour une durée maximale de trois ans, la majoration du prélèvement sur les ressources fiscales de la commune prévu par l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation ; que cette majoration est soumise à deux limites : d'une part, son taux ne peut excéder le rapport entre le nombre des logements sociaux non réalisés et l'objectif triennal de logements défini conformément à l'article L. 302-8 du même code et, d'autre part, le prélèvement, même majoré, reste plafonné à 5 % des dépenses réelles de fonctionnement de la commune ; qu'en outre, le préfet peut se substituer à la commune en passant une convention avec un organisme pour la construction ou l'acquisition de logements sociaux ; qu'en ce cas, la dépense correspondante est mise à la charge de la commune, dans la limite d'un plafond par logement fixé à 13 000 euros en Ile-de-France et à 5 000 euros dans le reste du territoire ;

9. Considérant que les députés auteurs de la seconde saisine font valoir que l'article contesté serait contraire à plusieurs exigences de valeur constitutionnelle ; qu'en premier lieu, ils critiquent l'atteinte à l'égalité qui résulterait selon eux de ce que l'article L. 302-9-1 nouveau du code de la construction et de l'habitation conférerait au préfet " un pouvoir discrétionnaire de sanction " ; qu'ils allèguent, en deuxième lieu, que l'imprécision des conditions dans lesquelles le préfet peut constater la carence de la commune, puis se substituer au maire, entraverait la libre administration des collectivités territoriales et ne respecterait pas l'exigence de clarté de la loi qui découle de l'article 34 de la Constitution ; qu'ils soutiennent, en troisième lieu, que " rien ne garantit que les fonds prélevés sur les recettes d'une collectivité territoriale seront entièrement reversés à cette même collectivité " ;

10. Considérant, en premier lieu, que l'article critiqué confère au préfet un pouvoir d'appréciation pour tirer les conséquences de la carence de la commune ; que cette appréciation devra se fonder sur trois critères : " l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue ", les " difficultés rencontrées le cas échéant par la commune " et les " projets de logements sociaux en cours de réalisation " ; que les dispositions contestées organisent en outre une procédure contradictoire ; qu'en effet, le maire, après avoir été informé par le préfet de son intention, formellement motivée, d'engager la procédure de constat de carence, est invité à présenter ses observations dans les deux mois ; que le maire peut ensuite former un recours de pleine juridiction à l'encontre de l'arrêté préfectoral de carence ; qu'en prévoyant une telle procédure, le législateur a mis le préfet en mesure de prendre en considération, sous le contrôle du juge, la nature et la valeur des raisons à l'origine du retard mis par la commune pour atteindre son objectif triennal ; que les dispositions critiquées n'ont ni pour objet ni pour effet de conférer au préfet un pouvoir arbitraire ; que les critères qu'elles définissent ont un caractère objectif et rationnel en rapport avec l'objet de la loi ; qu'elles répondent à la prise en compte de situations différentes et, par suite, ne méconnaissent pas le principe d'égalité ;

11. Considérant, en deuxième lieu, que, pour les mêmes raisons, les conditions posées pour l'exercice par le préfet de ses pouvoirs de sanction et de substitution, définies avec précision quant à leur objet et à leur portée, ne méconnaissent ni l'article 34, ni l'article 72 de la Constitution ;

12. Considérant, enfin, que le produit de la majoration, qui fera l'objet de la même affectation que le prélèvement, s'inscrit dans la limite d'un plafond identique ; que la circonstance que ce produit pourrait bénéficier à des personnes ne résidant pas sur le territoire de la commune n'est que la conséquence d'un mécanisme de solidarité entre communes urbanisées qui ne méconnaît aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle ;
13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que doivent être rejetés les griefs présentés à l'encontre de l'article 24 ;

- SUR L'ARTICLE 27 :

14. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 412-1 du code monétaire et financier : " les personnes qui procèdent à une opération par appel public à l'épargne doivent, au préalable, publier et tenir à la disposition de toute personne intéressée un document destiné à l'information du public, portant sur le contenu et les modalités de l'opération qui en fait l'objet, ainsi que sur l'organisation, la situation financière et l'évolution de l'activité de l'émetteur, dans des conditions prévues par un règlement de la commission des opérations de bourse " ; que les dispositions ajoutées à cet alinéa par le 2° du I de l'article 27 de la loi déférée ont pour objet de permettre, dans les cas définis par le même règlement de la commission des opérations de bourse, la rédaction de ce document d'information dans une " langue usuelle en matière financière " autre que le français ; que ce " prospectus " doit être alors accompagné d'un résumé rédigé en français, dans les conditions déterminées par ledit règlement ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 621-8 du code monétaire et financier : " Le projet de document mentionné à l'article L. 412-1 est soumis au visa préalable de la commission des opérations de bourse, qui indique les énonciations à modifier ou les informations complémentaires à insérer " ;

15. Considérant que les auteurs des saisines émettent plusieurs griefs à l'encontre du 2° du I de l'article 27 ; qu'ils soutiennent, en premier lieu, qu'il ouvrirait aux personnes privées le droit d'utiliser une langue autre que le français dans leurs relations avec une autorité administrative, en violation de l'article 2 de la Constitution ; que se poserait également, à cet égard, " la question de la langue de référence en cas de contentieux " porté devant une juridiction française ; qu'en deuxième lieu, il méconnaîtrait le principe d'égalité en établissant " une distinction selon l'aptitude des investisseurs potentiels à comprendre une langue étrangère " ; qu'enfin, il porterait au droit des citoyens à l'information une atteinte contraire à l'article 11 de la Déclaration de 1789 ;

16. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article 2 de la Constitution : " La langue de la République est le français " ; qu'en vertu de ces dispositions, l'usage du français s'impose aux personnes morales de droit public et aux personnes de droit privé dans l'exercice d'une mission de service public ; que les particuliers ne peuvent se prévaloir, dans leurs relations avec les administrations et les services publics, d'un droit à l'usage d'une langue autre que le français, ni être contraints à un tel usage ; que l'article 2 de la Constitution n'interdit pas l'utilisation de traductions ;

17. Considérant que le prospectus mentionné par l'article L. 412-1 du code monétaire et financier est établi par des personnes procédant à une opération par appel public à l'épargne et destiné à l'information des investisseurs potentiels ; que ce prospectus s'inscrit ainsi dans des relations de droit privé ; que le pouvoir de réglementation et de contrôle conféré par la loi à la commission des opérations de bourse ne change pas la nature juridique de ce document ; qu'en autorisant, pour son établissement, l'emploi d'une " langue usuelle en matière financière ", le législateur, qui a entendu tenir compte des engagements communautaires de la France et des pratiques ayant cours au sein des marchés internationaux, ne confère pas pour autant aux intéressés le droit d'utiliser une langue autre que le français dans leurs relations avec la commission des opérations de bourse ni, en cas de litige, avec les juridictions nationales ; que, par suite, le grief tiré d'une atteinte à l'article 2 de la Constitution est inopérant ;

18. Considérant, en deuxième lieu, que le 2° du I de l'article 27 de la loi déférée se borne à permettre que le public soit informé, dans les cas et conditions déterminés par la commission des opérations de bourse, par un écrit rédigé dans une langue usuelle en matière financière autre que le français ; qu'il n'est pas par lui-même contraire au principe d'égalité devant la loi ; qu'il appartiendra toutefois à la commission des opérations de bourse, tant dans l'exercice de son pouvoir réglementaire que dans l'octroi de son visa, de veiller au respect de ce principe et, en particulier, en application de l'article L. 412-1 du code monétaire et financier, de s'assurer que le résumé comporte les données essentielles relatives au " contenu " et aux " modalités de l'opération ", ainsi qu'à " l'organisation, la situation financière et l'évolution de l'activité de l'émetteur " ;

19. Considérant, enfin, que l'article 11 de la Déclaration de 1789 ne saurait être invoqué s'agissant de l'information des investisseurs sur les opérations d'appel public à l'épargne ; que, par suite, le grief ne peut qu'être rejeté ;

20. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution ;

Décide :

Article premier :

L'article 12 de la loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier est déclaré contraire à la Constitution.

Article 2 :

Sont déclarés conformes à la Constitution l'article 24 ainsi que, sous la réserve énoncée dans la présente décision, le 2° du I de l'article 27.

Article 3 :

La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 6 décembre 2001, où siégeaient : MM. Yves GUÉNA, Président, Michel AMELLER, Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Pierre JOXE, Pierre MAZEAUD, Mmes Monique PELLETIER, Dominique SCHNAPPER et Simone VEIL.

Références :

DC du 06 décembre 2001 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 06 décembre 2001 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2001-452 DC du 06 décembre 2001

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Origine de la décision

Date de la décision : 06/12/2001

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