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§ France, Conseil constitutionnel, 27 décembre 2001, 2001-456

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Loi de finances pour 2002

Sens de l'arrêt : Non conformité partielle
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2001-456
Numéro NOR : CONSTEXT000017664531 ?
Numéro NOR : CSCL0105289S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2001-12-27;2001.456 ?

Saisine :

La loi de finances pour 2002, adoptée le 19 décembre 2001, a été déférée au Conseil constitutionnel par plus de soixante sénateurs et par plus de soixante députés. Les requérants adressent à la loi plusieurs séries de critiques qui appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes :

I. - Sur les critiques adressées à l'ensemble de la loi

A. - Les députés, auteurs du second recours, formulent deux séries de critiques mettant en cause l'ensemble de la loi.

Ils font d'abord valoir que le niveau des recettes fiscales serait manifestement surévalué en raison d'une surévaluation des hypothèses de croissance. En outre, l'évaluation de ces recettes serait critiquable en raison d'une affectation de recettes au FOREC qui contreviendrait aux articles 1er et 4 de l'ordonnance du 2 janvier 1959. Enfin, plusieurs charges auraient été sous-estimées.

Par ailleurs, selon les même requérants, l'équilibre défini par la loi de finances serait erroné, certaines réductions de crédits destinées à financer des mesures nouvelles en faveur de la police et de la gendarmerie ayant affecté des articles ou lignes de crédits qui n'apparaissaient pas dans le projet de loi de finances pour 2002.

B. - Le Conseil ne saurait faire sienne l'argumentation des requérants.

1. En ce qui concerne la sincérité des prévisions de recettes, le Gouvernement ne peut que rappeler, comme il a déjà eu l'occasion de le faire en réponse à de semblables critiques - et en dernier lieu à propos de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 - la nécessité de bien distinguer ce qui relève des débats d'experts ou de l'appréciation politique de ce qui peut mettre en cause la conformité à la Constitution de la loi de finances au regard du principe de sincérité.

Les chiffres retenus par le Gouvernement, et sur lesquels repose la loi adoptée, peuvent évidemment faire l'objet de débats, mais au plan juridique, seule une surévaluation manifeste, certaine et volontaire des prévisions dénaturant la signification du contrôle parlementaire sur ces prévisions pourrait donner prise à un contrôle de constitutionnalité. Or, tel n'est pas le cas, le Gouvernement s'étant fondé sur des projections étayées par des travaux d'experts, présentées à la Commission économique de la Nation du mois de septembre.

Il faut également rappeler que le principe de sincérité s'applique ici à un exercice de prévision qui est marqué par des aléas importants. Il s'agit en effet d'évaluer, avant que l'année soit achevée, les recettes de l'ensemble de l'année suivante ; à ce titre, la prévision des recettes pour l'année 2002 comporte encore plus d'incertitudes que celle de recettes de l'année en cours.

Les hypothèses macro-économiques retenues dans le Rapport économique, social et financier (RESF) associé au projet de loi de finances pour 2002 tablent sur une croissance française de 2,3 % en 2001 et 2,5 % en 2002, avec la possibilité d'un point bas à 2,1 % en 2001 et à 2,25 % en 2002 compte tenu des incertitudes notamment liées aux attentats du 11 septembre. Ces hypothèses rejoignaient celles de l'ensemble des prévisionnistes au début du mois de septembre. A cette date, le consensus des prévisionnistes internationaux (« Consensus Forecast ») envisageait ainsi une croissance française de 2,4 % en 2001 et de 2,5 % en 2002.

Par ailleurs, il n'existe pas à ce jour de résultat statistique invalidant ces prévisions. En tout état de cause, les résultats publiés jusqu'à l'adoption du projet de loi de finances étaient cohérents avec elles :

- les comptes trimestriels du troisième trimestre 2001 publiés par l'INSEE le 23 novembre dernier mettent en évidence une hausse de 0,5 % du PIB au troisième trimestre, après 0,2 % au deuxième trimestre. L'acquis de croissance à la fin du troisième trimestre pour l'année 2001 (c'est-à-dire la croissance en moyenne annuelle en 2001 qui serait obtenue si la croissance du PIB s'avérait nulle au dernier trimestre) s'inscrit ainsi à 2,1 %, en cohérence avec les prévisions du RESF ;

- la consommation des ménages en produits manufacturés est restée dynamique aux mois d'octobre et de novembre. D'après les derniers chiffres publiés par l'INSEE, à fin novembre, elle présente un acquis de croissance de 2,9 %, là encore cohérent avec les prévisions du RESF.

Enfin, les incertitudes sur les conséquences des attentats du 11 septembre restent fortes. Les prévisions plus récentes sur-réagissent peut-être à l'événement et sont, en tout état de cause, entachées d'incertitudes plus fortes qu'à l'accoutumée.

Il importe de rappeler que c'est sur la base de ces mêmes éléments que le Conseil constitutionnel a écarté des critiques identiques dans sa décision no 2001-453 DC du 18 décembre 2001.

2. Par ailleurs, l'argument selon lequel l'affectation au FOREC d'une partie de la taxe sur les conventions d'assurance serait contraire aux articles 1er et 4 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ne saurait être retenu par le Conseil.

En effet, contrairement à ce que soutiennent les requérants, il est loisible au législateur d'affecter à une autre personne publique que l'Etat des recettes fiscales auparavant affectées à ce dernier. La portée des articles 1er et 4 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ne va pas au-delà de l'exigence que les ressources affectées au budget de l'Etat soient évaluées par la loi de finances. Au cas d'espèce, il ne peut être prétendu que la taxe sur les conventions d'assurance serait par nature une recette revenant à l'Etat, et dont le produit devrait, en totalité, être pris en compte par le budget de l'Etat. Ainsi, la loi de finances pour 2002, en évaluant la seule part de la taxe sur les conventions d'assurance revenant à l'Etat en 2002, a fait une exacte application des articles 1er et 4 de l'ordonnance du 2 janvier 1959.

3. S'agissant du moyen tiré d'une sous-estimation de certaines charges dans la loi de finances pour 2002, il ne peut, lui aussi, qu'être écarté.

a) En effet, contrairement à ce qui est affirmé, le financement de l'augmentation du traitement des fonctionnaires au 1er mars prochain a été pris en compte dans les crédits pour 2002 : les budgets des ministères intègrent le coût de la revalorisation de 0,5 % au 1er mars annoncée par le Gouvernement en mai 2001. Le financement des autres mesures à intervenir sera assuré en gestion à partir du chapitre 31-94 du budget des charges communes, destiné à financer les mesures générales intéressant le secteur public.

b) L'assertion concernant les crédits de relance de la politique de la ville n'est pas davantage fondée :

- le titre VI du budget de la ville prévoit une augmentation des autorisations de programme de 52 MEuro entre la loi de finances pour 2001 et celle de 2002 au titre de l'accélération de la politique de la ville à travers les investissements du fonds d intervention pour la politique de la ville (FIV), au titre de l'accélération des grands projets de ville (GPV) et des opérations de renouvellement urbain (ORU), dont les nouvelles ORU décidées dans le cadre du dernier comité interministériel des villes (CIV) ;

- le titre IV du budget de la ville connaît également une augmentation de 19 MEuro, hors effet de modification de nomenclature, qui prend en compte la relance de la politique de la ville à travers les interventions du FIV.

Le budget de l'urbanisme et du logement connaît, quant à lui, une augmentation de ses crédits au titre de la politique de démolition, dont l'amplification a été annoncée lors du dernier CIV (76 MEuro d'AP dans la présente loi à ce titre contre 26 MEuro d'AP en 2001) et une augmentation des crédits au titre de la qualité de services dans le parc HLM (47 MEuro d'AP en 2002 sur l'article 02 du ch. 65-48 habituellement non doté en loi de finances).

4. Enfin l'argument tiré du caractère prétendument erroné de l'équilibre défini par la loi de finances ne saurait non plus être retenu, car il manque en fait.

Il résulte en effet des termes de l'ordonnance du 2 janvier 1959, et en particulier de son article 43, que le caractère limitatif des crédits, et donc leur disponibilité, s'apprécient non pas au niveau des articles, niveau réglementaire de la nomenclature, mais au niveau des chapitres. Le fait que les exposés sommaires des amendements portant réduction de crédits aient pu comporter, dans les éléments d'information fournis relativement aux articles affectés, des erreurs matérielles, est ainsi sans influence sur la réalité des réductions de crédits opérées et sur la justesse de l'équilibre défini à l'article 51.

II. - Sur l'article 6

A. - Cet article comporte plusieurs mesures concernant le régime fiscal des organismes à but non lucratif.

1. En particulier, le II de cet article définit à titre expérimental, pour une période courant jusqu'à la déclaration des revenus de 2003, des modalités de justification des versements de cotisations syndicales ou de dons aux oeuvres adaptés au nouveau mode de souscription des déclarations d'impôt sur le revenu par voie électronique : les « télédéclarants » ne seront plus tenus de joindre les justificatifs des dons à leur déclaration.

Selon les députés, auteurs de la seconde saisine, cette mesure introduirait une rupture de l'égalité entre les contribuables, selon qu'ils transmettent leur déclaration de revenus par courrier ou par voie électronique.

2. Par ailleurs, le III du même article assouplit les conditions permettant aux organismes à but non lucratif d'échapper aux impôts commerciaux. Il s'agit de leur permettre de rémunérer leurs dirigeants sans que le caractère désintéressé de leur gestion soit remis en cause, si certaines conditions que la loi précise sont remplies.

Ces conditions sont de deux ordres : d'une part, le projet initial introduisait des critères relatifs au fonctionnement démocratique de l'organisme concerné, afin de garantir une certaine transparence du processus de décision conduisant à l'octroi de rémunérations ; d'autre part, le Parlement a entendu préciser et encadrer le montant des rémunérations qui pourront être versées sans remise en cause du régime d'exonération.

Les mêmes requérants voient dans ces dispositions une atteinte à la liberté d'association et au principe d'égalité.

B. - Ces critiques ne sont pas fondées.

1. S'agissant du II de l'article 6, la facilité qu'il ouvre afin d'encourager la « télédéclaration » n'introduit aucune rupture d'égalité en ce qui concerne l'assiette ou le calcul de la réduction d'impôt. Dans l'un et l'autre cas, l'obligation de justifier les dons déduits demeure. Le montant et les conditions de l'avantage fiscal restent donc identiques dans les deux situations.

Les distinctions qui en résultent quant aux modalités de contrôle ne sont que la conséquence des différences tenant au mode de transmission de la déclaration :

- le déclarant « traditionnel » doit fournir obligatoirement tous les justificatifs de dons à l'appui de sa déclaration. Ces justificatifs, exceptés pour les dons aux partis politiques d'un montant inférieur à 20 000 F, mentionnent le montant et la date des versements ainsi que l'identité des bénéficiaires. S'il ne fournit pas spontanément les justificatifs, le contribuable conserve la possibilité d'obtenir la réduction d'impôt par voie de dégrèvement d'office sur présentation ultérieure des justificatifs ;

- le « télédéclarant » devra mentionner sur sa déclaration l'identité de chaque organisme bénéficiaire et le montant des versements effectués, excepté pour les cotisations syndicales et les dons d'un montant inférieur à 20 000 F aux partis politiques. Il devra conserver les justificatifs, pendant la période non prescrite, et les présenter sur simple demande des services fiscaux. A défaut de justificatifs, la réduction d'impôt est remise en cause et les intérêts de retard sont exigibles.

Dans les deux cas, le résultat fiscal est identique, même si les procédés utilisés diffèrent quelque peu, comme il est inévitable si l'on veut éviter de décourager les « télédéclarants » en les contraignant à fournir en complément de leur déclaration électronique des documents sur support « papier ».

Par ailleurs, ce dispositif a un caractère expérimental et sera réexaminé dans trois ans pour tenir compte, le cas échéant, de l'évolution des techniques et des possibilités de transmission dématérialisée des documents.

Il convient à cet égard de souligner l'intérêt général qui s'attache à ce que le développement de la télédéclaration soit encouragé. Ce mode de transmission simplifie à la fois la tâche du contribuable et de l'administration en limitant le volume de « formulaires-papier » échangé. Le maintien de l'obligation de transmission par courrier des justificatifs serait allé à l'encontre de cette nécessaire adaptation des services administratifs fiscaux aux technologies modernes de l'informatique et de la communication.

2. Les critiques adressées au III de l'article 6 sont tout aussi infondées.

a) Pour l'essentiel en effet, elles se méprennent sur la portée du dispositif, qui ne touche en rien au cadre juridique des associations régies par la loi du 1er juillet 1901. La loi n'entend leur imposer aucun mode de fonctionnement particulier. Il s'agit seulement, pour le législateur fiscal, d'assouplir les conditions d'exonération de ces organismes lorsque est en cause l'application de celle de ces conditions, figurant au d du 1o du 7 de l'article 261 du code général des impôts, qui tient au caractère bénévole de l'activité des dirigeants.

La disposition critiquée a pour seul objet de maintenir, sous les conditions prévues par la loi, le statut fiscal particulier réservé aux associations dont la gestion est désintéressée, dans le cas où elles choisiraient de rémunérer certains de leurs dirigeants. Il est rappelé que, dans la situation actuelle, le simple fait de rémunérer un dirigeant pour un montant supérieur aux 3/4 du SMIC conduit à la fiscalisation de l'ensemble de l'association (assujettissement à la TVA, à l'impôt sur les sociétés et à la taxe professionnelle). Aux termes du III de l'article 6, les associations, tout comme les syndicats, qui souhaitent pouvoir rémunérer leurs dirigeants ne verront plus le caractère désintéressé de leur gestion remis en cause, pour l'application de la loi fiscale, si certaines conditions que précise la loi sont remplies.

Cet assouplissement reste d'ailleurs conforme à l'esprit de la loi du 1er juillet 1901, qui n'interdit pas la rémunération des dirigeants mais seulement l'appropriation des bénéfices.

La disposition contestée permet la clarification de la situation des dirigeants des associations au regard des remboursements de frais et autres indemnités et apporte une plus grande stabilité juridique.

Ainsi, non seulement cet assouplissement de la réglementation n'a aucun effet sur la liberté d'association, mais, conformément au souhait du législateur, il devrait même favoriser un meilleur fonctionnement des structures associatives, grâce à la présence de dirigeants qui se consacrent à plein temps à leurs fonctions, sans que leur rémunération ne pénalise leur association sur un plan fiscal.

Il en est de même pour les conditions relatives au fonctionnement démocratique et à la transparence financière des organismes. Les conditions nouvelles prévues par la loi sont uniquement la contrepartie du maintien d'une fiscalité privilégiée, alors même que certains dirigeants pourront être rémunérés. Elles visent à s'assurer que les dirigeants s'attribuent des rémunérations en rapport avec le travail effectué et qu'ils ne se partagent pas des bénéfices par une voie détournée. Les organismes concernés peuvent naturellement s'en affranchir, le contrat d'association restant par ailleurs complètement libre. Il est à noter que, dans la plupart des cas, ces nouvelles règles ne constitueront pas une contrainte supplémentaire, dans la mesure où la grande majorité de ces organismes répond déjà à ces critères, notamment lorsqu'ils font appel à la générosité publique.

b) Le III de l'article 6 ne méconnaît pas davantage le principe d'égalité.

En effet, au regard de l'objectif fiscal de la loi, les conditions qu'il a prévues créent des catégories homogènes d'associations placées dans des situations différentes, auxquelles il est dès lors possible d'appliquer des régimes différents, fondés sur des critères objectifs.

En retenant un niveau minimal de ressources de l'association de 200 000 Euro pour un dirigeant rémunéré, dans la limite de trois fois le montant du plafond de la sécurité sociale (500 000 pour deux et 1 000 000 pour trois), le législateur a estimé que les salaires qui seraient ainsi distribués représentaient une part raisonnable de l'actif de l'association. En abaissant ce chiffre, il aurait donné la possibilité aux organismes de redistribuer aux dirigeants une part substantielle, voire la totalité de leur actif, ce qui n'aurait plus été cohérent avec le régime fiscal privilégié dont ces organismes bénéficient et avec le principe d'interdiction de l'appropriation des bénéfices posé par la loi de 1901.

De plus, ces limites sont appréciées hors versements par des personnes morales de droit public, ce qui garantit que l'organisme a la capacité financière réelle de rémunérer ses dirigeants. L'association doit ainsi assumer la décision qu'elle prend de rémunérer ses dirigeants sur ses ressources propres, sans faire appel pour cela à des fonds publics.

On ajoutera que les différences de traitement opérées par la loi sont en rapport avec l'objet de celle-ci et conformes à l'intérêt général. En effet, il y a certainement intérêt à ce que les associations d'une certaine importance, qui agissent dans un but philanthropique ou qui participent directement à des missions d'intérêt public, conservent des dirigeants compétents qui se consacrent à plein temps à leurs fonctions.

Quant au plafond de la rémunération, il se justifie par le fait que le dirigeant est à l'origine de la décision qui sera prise de le rémunérer et est en mesure d'influer sur celle-ci. Il vise à garantir que les bénéfices ne sont pas distribués par une voie détournée.

Il est enfin rappelé que ces rémunérations seront intégralement imposables dans la catégorie des traitements et salaires, ainsi que les remboursements et allocations forfaitaires pour frais, quel que soit leur objet.

III. - Sur l'article 24

A. - Cet article élargit l'exonération de taxe différentielle sur les véhicules à moteurs instituée l'année dernière à l'ensemble des véhicules de moins de trois tonnes et demie appartenant à des personnes physiques, ainsi qu'à trois de ces mêmes véhicules appartenant à des personnes morales.

Pour contester ces dispositions, les députés font valoir qu'elles méconnaissent le principe d'égalité, en raison de la différence qui est maintenue, pour les véhicules de plus de trois tonnes cinq, entre les professionnels en nom propre et ceux exerçant en société. Ils estiment également que le texte présente un caractère rétroactif qui met les contribuables en infraction entre le 1er décembre 2001 et la promulgation de la loi, par l'impossibilité d'acquérir la vignette dont ils sont théoriquement redevables et que, si l'Etat s'abstient de percevoir cette imposition, les comptables seraient justiciables de la Cour de discipline budgétaire et financière. Enfin, les saisissants considèrent que cet article est contraire au principe de libre administration des collectivités locales.

1. S'agissant du principe d'égalité, on rappellera que, dans sa décision no 2000-442 DC du 28 décembre 2000, le Conseil constitutionnel a relevé, au regard de l'objectif d'allégement de la fiscalité des particuliers, qu'il est possible « sans méconnaître le principe d'égalité, de faire bénéficier de l'exonération les seuls artisans et commerçants exerçant leur activité en nom propre ». Or, l'article 24 de la présente loi a pour objet de réduire encore cette différence de traitement, dont le principe avait ainsi été jugé légitime.

Concrètement, le législateur a en l'espèce poursuivi deux objectifs (cf. JO AN débats du 19 octobre 2001, p. 6313) :

- d'une part, il prolonge la mesure adoptée l'an dernier en vue d'alléger la fiscalité des particuliers ;

- d'autre part, il exonère de la taxe les petites entreprises, qu'elles soient exercées sous forme individuelle ou sous forme sociale.

Afin de demeurer en conformité avec les règles d'exigibilité de l'impôt sur une période à échoir, le législateur a retenu le nombre de véhicules comme critère de qualification des petites entreprises. Tout autre dispositif, qui aurait par exemple retenu les critères du chiffre d'affaires ou du nombre de salariés, aurait conduit à une grande complexité de gestion et de compréhension par les intéressés.

Dès lors que le parc automobile moyen des personnes morales est de l'ordre de 3,5, et compte tenu du fait que certaines sociétés ont un parc étoffé, il y a tout lieu de considérer que le nombre de trois véhicules par période d'imposition constitue un seuil objectif de distinction entre les petites entreprises et les autres.

Il convient de noter que toutes les sociétés, quelle que soit leur importance, seront exonérées de vignette pour trois de leurs véhicules, sans qu'il y ait le moindre effet de seuil.

Ainsi, il n'existe aucune discrimination entre les petites entreprises, selon la forme sous laquelle elles sont exercées, conformément à l'objectif poursuivi par le législateur.

2. Les critiques relatives au caractère rétroactif du dispositif se heurtent directement aux motifs par lesquels la décision, déjà citée, du Conseil constitutionnel a validé l'article 6 de la loi de finances pour 2001 qui entrait en vigueur dans des conditions strictement identiques.

Il est en effet loisible au législateur d'adopter des dispositions nouvelles permettant dans certaines conditions de ne pas faire application des dispositions qu'il avait antérieurement décidées, dès lors qu'il ne prive pas de garanties légales des exigences constitutionnelles. Cette pratique est généralement adoptée pour les mesures de baisses d'impôt, par nature favorables aux contribuables, en matière de TVA et de droits d'enregistrement.

C'est pourquoi il y a lieu de considérer que la date d'effet de l'article 24 au 1er décembre 2001 n'est pas contraire à la Constitution.

3. Enfin, c'est de manière tout aussi vaine qu'est invoqué le principe de libre administration des collectivités locales : comme dans la loi de finances pour 2001, l'extension de l'exonération de vignette dans les conditions ci-dessus évoquée est compensée par l'Etat pour les départements et la région de Corse. Il n'y aura dès lors pas de perte de ressources pour les collectivités concernées.

Il est observé, en outre, que cette mesure n'aura pas d'impact significatif sur les recettes fiscales des collectivités. En effet, le coût de cette nouvelle exonération, estimé à environ 150 MEuro avant application d'un dispositif d'écrêtement sera globalement compensé par la disparition de cet écrêtement en 2002. Ainsi la proportion de recettes fiscales des collectivités dans l'ensemble de leurs ressources ne sera pas affectée par cette nouvelle mesure.

IV. - Sur l'article 26

A. - L'article 26 comporte des dispositions relatives à la participation des associés collecteurs de l'Union d'économie sociale du logement (UESL) à la politique de renouvellement urbain.

Les requérants contestent l'inscription en loi de finances de ces dispositions, au motif qu'elles n'auraient aucune incidence directe sur les ressources et les charges de l'Etat, ces aides étant directement apportées aux opérations immobilières elles-mêmes ou, par l'intermédiaire de la Caisse des dépôts et consignations, sous la forme du financement de la bonification de prêts accordés en dessous du coût de la ressource.

B. - Ce moyen n'est pas fondé.

En effet, si les deuxième et troisième alinéas du II de l'article 26, pris isolément, sont eux-mêmes dépourvus d'impact direct sur les ressources de l'Etat, ces dispositions forment, avec le premier alinéa du II du même article qui autorise le versement de 427 MEuro au budget de l'Etat en 2002, les éléments indissociables d'un dispositif d'ensemble.

L'ensemble de ces dispositions, ainsi que l'article 116 de la loi, sont en effet nécessaires à la mise en oeuvre de la convention signée le 11 octobre 2001 entre l'Etat et l'UESL et conditionnent ainsi le versement effectif par l'UESL des 427 millions d'euros que le premier alinéa du II de l'article 26 l'habilite à apporter à l'Etat :

- les stipulations de la convention du 11 octobre 2001 constituent un dispositif cohérent pour le renouvellement urbain, puisqu'une société foncière financée par l'UESL doit devenir propriétaire d'une partie des terrains libérés par les démolitions ayant bénéficié de subventions du 1 % logement et renforcer la mixité sociale de ces quartiers en y faisant construire des logements destinés aux salariés des secteurs assujettis à la participation des employeurs à l'effort de construction ;

- l'UESL accepte de verser 427 millions d'euros à l'Etat en 2002 pour favoriser la montée en puissance de la politique de renouvellement urbain et préparer ainsi son intervention en matière de démolition de logements sociaux.

Si les dispositions contestées, ainsi que l'article 116, ne figuraient pas dans la loi de finances, la convention du 11 octobre telle que signée ne pourrait en fait entrer en vigueur, faute pour l'UESL d'être habilitée à engager des actions de renouvellement urbain ; la contribution de 427 millions d'euros de l'UESL perdrait ainsi sa raison d'être et ne serait selon toute probabilité pas versée.

Enfin, le grief d'incompétence négative soulevé ne peut être retenu s'agissant des dispositions - également indissociables du reste de l'article - du troisième alinéa du II de l'article 26, relatives à la répartition entre les associés collecteurs de la charge des versements au budget de l'Etat et des subventions au profit du renouvellement urbain. Ces versements ne sont en effet pas constitutifs d'impositions de toute nature, dans la mesure où ils présentent un caractère volontaire. Le législateur, dont l'intervention n'était requise que pour modifier la spécialité de cet organisme afin de lui permettre d'opérer ce versement, n'avait ainsi pas à en définir le taux, l'assiette ou les modalités de recouvrement.

C'est donc à juste titre que les deuxième et troisième alinéas du II de l'article 26 figurent dans la loi de finances pour 2002.

V. - Sur l'article 33

A. - L'article 33 de la loi déférée est relatif à l'affectation du produit des redevances perçues des bénéficiaires de licences de téléphonie mobile de troisième génération, dites « UMTS ».

Les sénateurs requérants font grief à cet article de ne pas fixer le taux et l'assiette de la part variable de la redevance UMTS, ce qui serait contraire à l'article 5 de l'ordonnance du 2 janvier 1959. Est également invoquée une rupture d'égalité entre candidats à l'attribution des licences, au motif que les deux entreprises ayant acquis une licence auraient bénéficié d'une baisse de prix et que l'obtention de la licence au « premier tour » à ce prix nouveau réduit affecterait la concurrence entre les acquéreurs au détriment de ceux d'entre eux se portant acquéreurs lors du « second tour ».

B. - Ces griefs doivent être écartés.

1. C'est en vain qu'il est reproché à la loi de ne pas fixer le taux et l'assiette de la part variable de la redevance UMTS.

Comme le rappellent les requérants, le Conseil constitutionnel a, dans sa décision no 2000-442 DC du 28 décembre 2000, indiqué que la redevance due par les titulaires de licence UMTS avait le caractère non pas d'une imposition, mais d'une redevance pour occupation du domaine public. La détermination de son montant relève donc évidemment du domaine réglementaire.

Le nouveau dispositif adopté par le Gouvernement, reposant sur une part fixe et une part variable, versée annuellement et assise sur le chiffre d'affaires réalisé au titre de l'utilisation des fréquences UMTS, est parfaitement conforme aux principes dégagés par la jurisprudence en matière de redevances d'occupation domaniale, et dont la teneur est rappelée par l'article R. 56 du code du domaine de l'Etat. Cette jurisprudence considère en effet que le montant des redevances doit être fixé en fonction des avantages de toute nature que la personne occupant privativement le domaine public retire de cette occupation. Ce montant peut ainsi comporter une part fixe, correspondant à la valeur d'usage de la portion de domaine occupée, et une part variable, proportionnelle aux recettes tirées de l'activité exercée sur le domaine.

Par ailleurs, si l'article 5 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 dispose que les rémunérations pour services rendus et les revenus du domaine « sont prévus et évalués par la loi de finances de l'année », cette disposition ne saurait être comprise comme impliquant que le montant de chacune des redevances que l'Etat peut retirer de l'exploitation de son domaine soit précisément déterminé en loi de finances. Cette disposition signifie simplement que l'état A annexé à la loi de finances de chaque année, qui évalue l'ensemble des recettes affectées au budget de l'Etat, comporte une évaluation du produit attendu de ces redevances au cours de l'année en cause. Tel est bien le cas de la loi de finances pour 2002, puisque le produit attendu des redevances UMTS est inscrit en recettes du compte d'affectation spéciale no 902-33 « fonds de provisionnement des charges de retraites », pour un montant de 1 238,4 millions d'euros.

Quant à l'absence d'évaluation de recettes au titre de la part variable en 2002, elle est pleinement justifiée. En effet, les informations dont dispose le Gouvernement amènent à considérer :

- qu'il n'y aura pas d'exploitation commerciale des licences en 2001 ; à ce titre, il n'aurait pas été justifié d'inscrire en loi de finances pour 2002 un quelconque montant de redevances sur le chiffre d'affaires constaté l'année précédente ;

- que dans l'hypothèse, peu probable, où l'exploitation des licences commencerait en 2002, ce ne serait qu'en fin d'année, pour un chiffre d'affaires qu'il n'est pas raisonnablement possible d'estimer à ce stade et qui, selon toute probabilité, ne pourra être évalué et donner lieu au paiement d'une redevance qu'au cours de l'année 2003. Dans ces conditions, la non-prise en compte de versements au titre de la part variable des redevances UMTS a semblé au Gouvernement répondre à l'exigence de sincérité qui s'imposait à lui.

2. Quant au moyen tiré d'une rupture d'égalité, il ne saurait non plus être retenu. Le prix payé par chaque utilisateur, conforme au principe de proportionnalité, sera strictement identique pour ce qui concerne la part fixe et reposera sur les mêmes conditions et les mêmes critères pour la part variable, quelle que soit la date de l'autorisation d'usage. De plus, chaque licence sera délivrée, comme l'indique d'ailleurs le texte de l'article 33, pour une même durée de vingt ans. Le principe d'égalité faisait justement obstacle à toute discrimination selon la date de délivrance de l'autorisation.

VI. - Sur l'article 38

A. - La Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) a été créée par l'ordonnance no 96-50 du 24 janvier 1996, afin d'apurer la dette de la sécurité sociale, d'abord pour les années 1994 et 1995 puis, en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, pour les deux années suivantes. Dans un contexte où l'Etat avait, antérieurement, repris à son compte une grande partie de cette dette, l'article 4 de l'ordonnance a prévu, dès l'origine, que la CADES contribuerait au budget général sous la forme d'un versement annuel.

L'article 38 de la loi déférée a pour objet de modifier ce versement, d'une part, pour le porter à 3 Mds d'Euro (19,68 MdsF), d'autre part pour en réduire la durée, les versements prenant fin en 2005 et non plus, comme il était auparavant prévu, en 2008.

Les sénateurs, auteurs du premier recours, contestent le traitement comme recette budgétaire du versement annuel de la CADES, au motif qu'il ne serait pas conforme aux articles 15 et 30 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

B. - Ce moyen n'est pas fondé.

Il repose en effet sur un postulat erroné, qui consiste à établir un lien juridique entre le prélèvement opéré sur cet établissement public et les conditions de remboursement de la dette de la sécurité sociale. Ce faisant, les requérants remettent moins en cause la modification apportée par l'article 38 de la loi de finances pour 2002 que le principe même de la mesure figurant, depuis l'origine, à l'article 4 de l'ordonnance du 24 janvier 1996. Or cet article est au nombre de ceux dont la conformité à la Constitution a été expressément admise par la décision no 97-393 DC du 18 décembre 1997, lorsque le Conseil constitutionnel s'est prononcé sur la ratification implicite de cette ordonnance par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

En tout état de cause, le prélèvement considéré est exactement de même nature que celui institué par l'article 105 de la loi de finances pour 1994 et qui avait été contesté sans succès, pour les mêmes motifs. On rappellera, à cet égard, que le Conseil constitutionnel, dans sa décision no 93-330 DC du 29 décembre 1993 sur l'article 105 de la loi de finances pour 1994 relatif à la reprise de la dette de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale par l'Etat a considéré que le versement opéré à ce dernier par le Fonds de solidarité vieillesse, auquel s'est substituée, en ce domaine, la CADES depuis 1996, ne constituait pas « un remboursement de prêt ou d'avance au sens de l'article 3 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ». Il a considéré qu'en effet la loi de finances n'établissait « aucun lien juridique entre le règlement par l'Etat de la dette de l'agence et le prélèvement mis à la charge de l'établissement public "fonds de solidarité vieillesse" selon l'état A annexé à la loi de finances ».

L'article 4 de l'ordonnance no 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale n'établit pas davantage de relation entre l'opération de reprise de dettes et l'institution d'un versement de la CADES au budget général.

C'est dès lors à bon droit que le versement réalisé par le FSV, et depuis 1996 par la CADES, est inscrit de façon constante dans les lois de finances initiales en recette budgétaire.

VII. - Sur l'article 62

A. - L'article 62 de la loi de finances modifie le compte d'affectation spéciale no 902-32 « fonds d'aide à la modernisation de la presse et assimilée d'information politique et générale » afin de renforcer les aides dont bénéficient les quotidiens paraissant au moins cinq fois par semaine.

Il est fait grief à cet article d'être contraire au principe d'égalité et au principe de pluralisme de la presse et de créer une distorsion de concurrence entre titres de presse.

B. - Ce moyen ne saurait être retenu.

En effet, comme les requérants l'indiquent eux-mêmes, seule la presse nationale d'information politique et générale est concernée par le nouveau dispositif d'aide au transport de presse, à l'exclusion des quotidiens d'autre nature, tels les quotidiens sportifs, qui ne sauraient être considérés comme participant à la pluralité de la presse d'information politique et générale ni comme étant en concurrence avec celle-ci. On est donc en présence de catégories qui sont par nature dans une situation différente au regard de l'objet de la loi et il est donc naturel que celle-ci leur applique des mesures distinctes.

Au demeurant, cette disposition complète le dispositif existant d'aide à la presse, réservé à la presse quotidienne d'information politique et générale, et il n'a jamais été considéré que cette aide, au bénéfice de laquelle la presse sportive n'a pas accès, constituait une rupture des principes d'égalité et du pluralisme.

VIII. - Sur l'article 90

A. - L'article 90 de la loi de finances pour 2002 insère à l'article 1384 A du code général des impôts un I bis nouveau, portant de quinze à vingt ans la durée de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties que le I du même article institue au profit des constructions édifiées au moyen de prêts aidés par l'Etat, c'est-à-dire au profit du logement social.

Cette exonération, qui concerne les logements neufs à usage locatif dont l'ouverture de chantier intervient à compter du 1er janvier 2002, ne s'applique qu'aux immeubles mentionnés au deuxième alinéa du I de l'article 1384 A qui respectent des critères de qualité environnementale.

Les sénateurs requérants contestent cette mesure, à double titre. A leurs yeux, le législateur serait resté en deçà de sa compétence en renvoyant à un décret pour préciser les critères environnementaux. En outre, l'extension de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties entraînerait une rupture d'égalité devant l'impôt au motif que les propriétaires de constructions privées ne pourraient bénéficier de cet avantage.

B. - 1. En premier lieu, le législateur n'a pas méconnu la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution puisque ce nouveau dispositif d'exonération de taxe foncière comporte toutes les précisions exigées d'un texte fiscal.

Les constructions et logements neufs sont clairement identifiés. Il s'agit de ceux mentionnés aux 3o et 5o de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation (logements locatifs financés par des prêts spécifiques de type « PAP » ou « PLA » et de foyers sociaux) bénéficiant déjà d'une exonération de quinze ans en application du I de l'article 1384.

L'exonération est subordonnée au respect de quatre au moins des cinq critères de qualité environnementale que la loi énumère :

- modalités de conception, notamment assistance technique du maître d'ouvrage par un professionnel ayant des compétences en matière d'environnement ;

- modalités de réalisation, notamment gestion des déchets du chantier ;

- performance énergétique et acoustique ;

- utilisation d'énergie et de matériaux renouvelables ;

- maîtrise des fluides.

La combinaison de ces critères et le renvoi à un décret en Conseil d'Etat pour en définir les conditions techniques constituent un encadrement et une habilitation législative conformes aux exigences constitutionnelles. Ce décret précisera, en particulier, que les matériaux utilisés et les méthodes mises en oeuvre devront être conformes aux normes internationales en matière de qualité environnementale.

On rappellera, à cet égard, que l'article 34 de la Constitution n'implique pas que le législateur définisse lui-même, dans le détail, l'assiette d'un impôt. La compétence assignée au législateur peut s'accommoder d'un renvoi au pouvoir réglementaire, sous réserve que ce dernier soit suffisamment encadré (cf. par exemple la décision no 99-422 DC du 21 décembre 1999).

En matière d'impôt sur le revenu, et notamment pour le bénéfice de crédit ou de réductions d'impôt, pour les habitations principales, il est de règle de ne faire référence dans la loi qu'aux catégories de biens ou de dépenses et de confier au pouvoir réglementaire le soin de fixer la liste des biens dont les caractéristiques doivent être précisées.

Tel est le cas, par exemple, du crédit d'impôt prévu par l'article 200 quater du code général des impôts pour inciter les contribuables à recourir à une entreprise pour l'installation de certains équipements, matériaux et appareils dans leur habitation principale. Institué par l'article 5 de la loi de finances pour 2000, ce dispositif concerne en premier lieu, et sous certaines conditions, les dépenses d'acquisition de gros équipements fournis dans le cadre de travaux d'installation ou de remplacement du système de chauffage, des ascenseurs ou de l'installation sanitaire. Les gros équipements éligibles au crédit d'impôt font l'objet d'une liste fixée par un arrêté ministériel du 17 février 2000 codifié sous l'article 18 bis de l'annexe IV au CGI. Cette liste est limitative.

2. En second lieu, le moyen tiré d'une rupture d'égalité devant l'impôt n'est pas davantage fondé.

Si les dispositions de l'article 90 ont pour effet direct d'étendre l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties à une certaine catégorie de contribuables, l'objet de la mesure est de renouveler le parc des logements sociaux et d'encourager de nouvelles constructions qui répondent à des caractéristiques de qualité environnementale.

La différence de traitement au regard de l'impôt entre les constructions qui bénéficieront de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties et celles du secteur privé qui en sont exclues, alors même que ces dernières répondent aux critères environnementaux, se justifie par la nature des immeubles en cause et les conditions de leur occupation.

Comme il a été indiqué précédemment, la mesure d'exonération s'applique aux constructions et logements neufs mentionnés aux 3o et 5o de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation :

- le 3o fait référence à des logements à usage locatif construits, acquis ou améliorés au moyen de formes spécifiques d'aides ou de prêts attribués par l'Etat ;

- le 5o vise expressément les logements-foyers de jeunes travailleurs.

Il s'agit de logements dont les occupants doivent remplir des conditions précises tenant notamment au niveau des ressources, comme dans le mécanisme d'exonération existant, tel qu'il est prévu au I de l'article 1384 A du code général des impôts.

L'exonération ainsi prévue s'inscrit dans une politique de soutien aux constructions de logements sociaux. Sa prolongation est un élément incitatif déterminant lors de l'examen des plans de financement de nouveaux logements sociaux. La construction de ces logements est en effet soumise à des contraintes de prix de revient plus fortes.

Au cas particulier, ce dispositif permettra aux organismes d'HLM de disposer d'un parc immobilier neuf, respectueux de l'environnement, sans en faire supporter le coût aux locataires de ces logements sociaux à travers les loyers ou les charges.

IX. - Sur l'article 154

A. - L'article 154 crée une commission de contrôle des fonds spéciaux inscrits sur le chapitre 37-91 du budget des Services généraux du Premier ministre.

La volonté du législateur est de placer l'utilisation de ces fonds sous le contrôle du Parlement, comme dans plusieurs démocraties comparables à la France.

Cette volonté se traduit notamment par la prééminence des parlementaires dans la composition de la commission (quatre sur six) et le fait que la présidence soit confiée à l'un d'entre eux.

Les requérants font grief à cette disposition de porter atteinte à la séparation des pouvoirs, et notamment au caractère exclusif des responsabilités du Président de la République et du Premier ministre en matière de défense nationale.

B. - Cette argumentation appelle les remarques suivantes :

1. Sur l'absence d'habilitation de niveau « Très secret défense », on relèvera que le législateur a entendu donner cette habilitation par la loi elle-même, estimant que la nomination des parlementaires par les présidents de leurs assemblées respectives constituait une garantie suffisante à cet égard. Soumettre les parlementaires à la procédure d'habilitation au secret défense aurait conduit à subordonner leur désignation à un accord du Premier ministre.

2. S'agissant des prérogatives des membres de la commission, il faut noter que leur capacité à vérifier que les crédits sont utilisés conformément à leur objet implique notamment qu'ils disposent de pouvoirs de contrôle et d'investigation. Dès lors que les membres de la commission sont eux-mêmes soumis au secret par les termes mêmes de la loi, avec les conséquences pénales qui y sont attachées, ces actions ne peuvent pas être considérées comme susceptibles de mettre en péril la sécurité des services secrets eux-mêmes.

L'objet même des investigations décrites, qui consisteront à vérifier la conformité de l'emploi des crédits à la destination qui leur a été assignée par la loi de finances, et non à participer aux décisions appartenant au pouvoir exécutif quant au choix et à la réalisation des opérations, ne peut pas être considéré comme mettant en cause la séparation des pouvoirs. Il convient d'ailleurs de rappeler que ces pouvoirs étaient ceux-là même que le décret no 47-2234 du 19 novembre 1947, pris à la suite de la loi du 27 avril 1946, accordait à la commission qui avait alors été instituée.

En définitive, le Gouvernement considère qu'aucun des moyens soulevés par les auteurs des recours n'est de nature à justifier la censure des dispositions déférées au Conseil constitutionnel.

Conformément à l'article 61 alinéa 2 de la Constitution, les députés soussignés défèrent au Conseil Constitutionnel la loi de finances pour 2002, définitivement adoptée par l'Assemblée nationale le 19 décembre 2001.

Les députés soussignés demandent au Conseil Constitutionnel de décider notamment que les articles 4, 11 quinquies et 38 ne sont pas conformes à la Constitution, notamment pour les motifs développés ci-dessous et de se saisir de tout autre article dont il lui paraîtrait opportun de soulever d'office la non conformité à la Constitution.

I - La loi de finances pour 2002 est entaché d'erreurs manifestes d'appréciation qui portent atteinte au principe de sincérité budgétaire.

La loi de finances pour 2002 est entachée d'erreurs manifestes d'appréciation qui portent atteinte au principe de sincérité budgétaire.

Considérant la jurisprudence constitutionnelle, et notamment de la décision n° 94-351 DC du 29 décembre 1994, le Conseil Constitutionnel est garant du principe de sincérité budgétaire, venant assurer les droits du Parlement à une information complète, nécessaire à l'exercice effectif de ses pouvoirs de contrôle.

Le texte de la loi de finances pour 2002 viole manifestement ce principe de sincérité en présentant une sous-estimation manifeste du niveau des recettes fiscales, et un niveau de déficit budgétaire au titre de l'exercice 2002 erroné. Ces erreurs manifestes d'appréciation doivent conduire le Conseil à censurer l'ensemble de la loi.

De plus, l'ensemble de la loi ici déférée doit être censuré pour défaut de sincérité budgétaire, principe récemment précisé par l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui a remplacé l'ordonnance du 2 janvier 1959. Cet article stipule que " Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des revenus et des charges de l'Etat. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ". Ce principe de sincérité résulte de la jurisprudence élaborée récemment par le Conseil Constitutionnel et sa traduction législative dans la loi organique du 1er août 2001 est l'aboutissement d'un long effort.

Le niveau des recettes fiscales est manifestement sur-évalué

Le Gouvernement a procédé, à plusieurs reprises, à des réévaluations du niveau des recettes fiscales pour 2001, depuis la promulgation de la loi de finances initiale, la dernière réévaluation intervenue dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2001 n'a pas été prise en compte pour l'élaboration de la présente loi de finances et laisse inchangées les évaluations de recettes pour 2002, notamment en ce qui concerne les hypothèses de croissance retenues.

Les informations disponibles et les prévisions qui peuvent raisonnablement en découler montrent que la croissance en France a commencé à diminuer dès la fin 2000. A cette époque, la prévision de croissance retenue pour élaborer le projet de budget 2002 était de 3,3% pour 2001, niveau estimé comme optimiste compte tenu des premiers signes de ralentissement. Dès le début 2001, les signes du ralentissement de la croissance se sont manifestés, avec la baisse des prévisions d'investissement dans les enquêtes réalisées auprès des chefs d'entreprise, le ralentissement de la consommation qui est passé d'un rythme de 1,5 % au 1er trimestre 2001 à une quasi-stabilité au second (0,2 %), et une baisse de 6,1 % des exportations en avril 2001.

Ce n'est qu'au printemps 2001 que le gouvernement a reconnu les effets probables de la stagnation économique américaine et admis que la croissance 2001 pourrait être plus proche de 2,7 % que des 3,3 % prévus. La loi de finances 2002 a été élaborée à partir d'une prévision de croissance rectifiée à 2,5 % pour 2001. Les événements tragiques du 11 septembre et leurs conséquences négatives sur la croissance (estimées à 0.8% de PIB par le Fonds Monétaire International) renforçaient la nécessité de réviser les prévisions de croissance pour 2002 à la baisse d'autant plus que le fonds monétaire international (FMI), l'organisation pour la coopération er le développement économiques (OCDE), la Commission de Bruxelles et la plupart des observateurs économiques convergent sur un taux de croissance compris entre 1% et 1,8%, très inférieur au taux de 2,5% de croissance retenu dans la loi de finances pour 2002.

Les recettes fiscales sont surévaluées de 40 à 50 milliards de francs (6,1 à 7,62 milliards euros). L'évaluation de ces moins-values fiscales découle des hypothèses mêmes retenues pour l'élaboration de cette loi de finances pour 2002.

En premier lieu, la base 2001 est surévaluée d'environ 15 milliards de francs (2.29 milliards euros) car la croissance en 2001 sera de 2 % au maximum et non pas de 2,5 % envisagé en août dernier. Ensuite, 30 milliards de francs (4,5 milliards euros) de recettes fiscales feront défaut en 2002, car la croissance 2002 ne sera pas de 2,5 %, mais plutôt de 1 % à 1,8 %, selon les prévisions de la plupart des instituts de prévisions.

Il faut rappeler notamment, que l'Observatoire Français de la Conjoncture Economique (OFCE) estime à 35 milliards de francs (5,33 milliards d'euros) la perte de recettes fiscales nettes lorsque la croissance baisse d'un point.

De plus, l'évaluation des ressources permanentes de l'Etat qu'il comporte est, de ces points de vue, critiquable à plusieurs titres. La désaffectation des recettes destinées au FOREC n'est rien moins qu'une débudgétisation qui contrevient aux articles 1er et 4 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959. L'équilibre du FOREC - qui, au demeurant, n'a toujours pas d'existence juridique - n'est pas non plus assuré. Après avoir forcé la Sécurité Sociale a participé au financement du FOREC pour solder les comptes 2000, ce qui vient d'être censuré par le Conseil Constitutionnel dans sa décision n° 2001-453 DC du 18 décembre 2001, c'est le budget de l'Etat qui sera utilisé pour combler les déficits 2001 et 2002, ce qui rend la loi de finances pour 2002 ici déférée d'autant plus insincère.

L'évaluation des recettes des comptes d'affectation spéciale est biaisée par le caractère arbitraire de l'évaluation du montant des recettes du compte d'affectation spéciale n° 902-24 qui, depuis des années, se trouve en exécution considérablement éloigné des prévisions des lois de finances (voir les rapports de la Cour des comptes et des rapporteurs spéciaux des commissions des finances du Parlement en charge des comptes spéciaux du Trésor).

Une sous-estimation du déficit budgétaire

Le déficit budgétaire 2002 prévu par la présente loi de finances, soit 30, 438 milliards d'euros, est manifestement erroné. Le solde général mentionné à l'article 27 de la loi de finances pour 2002 n'est pas sincère et il est sous-évalué de 9,15 milliards d'euros (60 milliards de francs), 7,62 milliards d'euros (50 milliards de francs) en surestimation de recettes et 1,52 milliards d'euros (10 milliards de francs) en sous-estimation de dépenses.

En effet, et selon les modalités définies par l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001, " compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ", le déficit budgétaire prévisible en 2002 est de 39,63 milliards d'euros (260 milliards de francs) et non pas de 30.438 milliards d'euros ( 200 milliards de francs) mentionnés dans l'article 27.

Les plafonds des grandes catégories de dépenses que fixe l'article 27 manquent également de sincérité. Plusieurs crédits extrabudgétaires des ministères ne sont pas pris en compte. Comme l'a montré la Cour des Comptes dans ses différents rapports, les prévisions de dépenses n'ont pas été tenues depuis 1998. De plus, les interventions du FOREC directement retracées en lois de financement de la sécurité sociale (côté recettes) ne sont pas évaluées en lois de finances (côté dépenses), comme elles devraient l'être.

De plus, l'absence de maîtrise de la dépenses publique de fonctionnement sera aggravée en 2002, comme lors des années précédentes, par la sous-estimation de certaines charges dans le la loi de finances pour 2002. Les engagements nouveaux annoncés pour renforcer le traitement social du chômage par la création de 30 000 Contrats Emploi Solidarité n'apparaissent pas dans le budget, ni les crédits de relance de la politique de la ville, non plus que la totalité des crédits pour financer l'augmentation de 1% des traitements des fonctionnaires le 1er mars prochain.

Compte tenu des sommes budgétaires en jeu et du caractère économiquement incontestable des ré-évaluations évoquées précédemment, un tel refus constitue une erreur manifeste d'appréciation qui porte atteinte aux droits d'information et d'autorisation du Parlement et ne respecte pas l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

En examinant l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001, le Conseil Constitutionnel a précisé dans la décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 que pour les lois de finances prévisionnelles " la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances " alors que la sincérité de la loi de règlement s'entend en outre comme imposant l'exactitude des comptes.

Le principe de sincérité est aussi défini, selon le plan comptable général qui a inspiré une partie des travaux menés sur la réforme de l'ordonnance de 1959, comme " l'application de bonne foi des règles et des procédures, en fonction de la connaissance que les responsables doivent avoir de la réalité ".

Il implique de donner " des informations adéquates, loyales, claires, précises et complètes " selon l'expression du rapporteur du projet de loi organique.

Compte tenu des informations disponibles à tous, le refus du gouvernement de " tenir compte des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler " font que cette loi de finances pour 2002 est contraire au principe de sincérité des lois de finances, consacré par la loi organique du 1er août dernier et précisé par le Conseil Constitutionnel.

II- Certaines dispositions particulières de loi de finances pour 2002 doivent être censurées car elles portent atteinte à des principes fondamentaux du droit constitutionnel

Article 4

Les dispositions au A du II de l'article 4 de la loi de finances pour 2002 sont contraires au principe d'égalité des citoyens devant la loi inscrit à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

Le A du II de cet article dispense les contribuables, jusqu'à l'imposition des revenus de l'année 2003, qui transmettent leur déclaration de revenus par voie électronique de joindre à cette déclaration les reçus délivrés par les syndicats. Les contribuables qui envoient leur déclaration de revenus par le courrier sont encore tenus de joindre les pièces justificatives.

Cet article crée donc une inégalité entre particuliers selon que ceux-ci transmettent leur déclaration de revenus par voie électronique ou par courrier. Il crée des sujétions supplémentaires pour les particuliers transmettant leur déclaration de revenus par voie traditionnelle en ce qu'ils sont tenus de joindre à cette déclaration les reçus délivrés par les syndicats alors que les particuliers transmettant leur déclaration de revenus ne sont pas tenus de joindre ces pièces justificatives. Il est contraire à la constitution de faire peser cette obligation sur certains particuliers alors que d'autres en sont dispensés.

Le A du II de l'article 4 est donc contraire au principe d'égalité devant la loi.

Article 4

Le III de l'article 4 de la loi de finances pour 2002 a pour objet d'encadrer strictement le dispositif permettant aux organismes sans but lucratif de rémunérer leurs dirigeants. Il crée quatre conditions cumulatives auxquelles les associations concernées doivent satisfaire afin de pouvoir rémunérer leurs dirigeants :

a) les statuts de l'association doivent prévoir explicitement le versement de telles rémunérations et la décision doit être prise par l'assemblée générale à la majorité des deux tiers de ses membres,

b) intauration d'un barème de trois tranches, selon le montant annuel moyen (sur les trois exercices clos précédemment) des ressources (hors ressources issues des versements effectués par des personnes morales de droit public) :

* pour un montant supérieur à 200 000 euros : un seul dirigeant rémunérable,

* pour un montant supérieur à 500 000 euros : deux dirigeants rémunérables,

* pour un montant supérieur à 1 000 000 euros : trois dirigeants rémunérables.

c) le montant des ressources (hors ressources issues des versements effectués par des personnes morales de droit public) est constaté par un commissaire aux comptes,

d) le montant de toutes les rémunérations versées à chaque dirigeant ne peut excéder trois fois le montant du plafond de la sécurité sociale.

Ces dispositions créent une inégalité entre associations puisque, manifestement, les points b), c) et d) montrent qu'il n'a pas été jugé opportun de permettre à tous les organismes présumés sans but lucratif de rémunérer leurs dirigeants. Seules les associations les plus grandes peuvent être soumises aux obligations de transparence et de contrôle qui constituent la contrepartie nécessaire de cette autorisation de rémunération. Les autres associations, et notamment les associations cultuelles ou sportives, peuvent être lésées par ces dispositions puisque, selon la réalité associative concernée, elles ne peuvent aller au-delà de l'interdiction de rémunération. Les dispositions du III de l'article 4 de la présente loi de finances pour 2002 sont donc contraires au principe d'égalité devant la loi inscrit à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

De plus, le III de l'article 4 de la loi de finances pour 2002 est contraire au principe de la liberté d'association, solennellement réaffirmé par le préambule de la Constitution et érigé en principe fondamental reconnu par les lois de la République par le Conseil Constitutionnel dans sa décision n° 71-44 DC du 16 juillet 1971. En effet, ces dispositions rendent possible, sur ces nouvelles bases, la contestation du caractère désintéressé de la gestion de certaines associations, et notamment la gestion des associations sportives et cultuelles. S'agissant des associations cultuelles plus spécifiquement, le respect de ces nouvelles dispositions peut impliquer une modification de leur organisation interne. Ce qui serait contraire au principe de liberté d'association.

Le III de l'article 4 de la loi ici déférée est donc contraire au principe d'égalité et au principe de liberté d'association.

Article 11 quinquies (vignette automobile)

L'article 11 quinquies de la loi de finances pour 2002 élargit l'exonération de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur à l'ensemble des véhicules à moteur de moins de 3,5 tonnes, y compris les véhicules utilisés par les personnes morales, à raison de trois d'entre eux.

Cet article méconnaît le principe de l'égalité des citoyens devant la loi garanti par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. En effet, les véhicules appartenant aux artisans et aux commerçants exerçant en nom propre sont exonérés de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur, tandis que ceux appartenant aux artisans et aux commerçants exerçant en société continuent à être redevables de la taxe au-delà de trois véhicules.

Or, dès lors que des commerçants ou des artisans sont dans une situation de concurrence, le fait que des coûts supplémentaires soient pris en compte pour certains d'entre eux dans le prix de revient des produits facturés aux clients constitue, à l'évidence, une rupture de l'égalité devant l'impôt. La différence de traitement entre les particuliers et les entreprises ne se justifie plus, dès lors qu'il s'agit en fait des mêmes activités à but lucratif, mais exercées selon un régime juridique distinct.

Par ailleurs, il convient de remarquer que, compte tenu du calendrier spécifique applicable à la taxe différentielle sur les véhicules à moteur, cet article emporte un effet rétroactif. En effet, la loi de finances n'est promulguée qu'à la fin de l'année, alors que la période d'imposition de la vignette court du 1er décembre au 30 novembre de l'année suivante. Les redevables de la taxe seront donc, d'un strict point de vue juridique, en infraction avec les dispositions législatives en vigueur en n'acquittant pas la taxe au 1er décembre. En somme, l'absence de campagne de la vignette pour 2002 pour les véhicules dont le présent article propose l'exonération présume du vote de cet article par le Parlement. Au delà, il s'agit d'un problème plus grave : la loi de finances pour 2002 traite ici d'une matière qui relève en partie de l'exercice 2001 puisque la période d'imposition de la vignette s'étend du 1er décembre d'une année au 30 novembre de l'année suivante. L'Etat s'abstiendra donc, en l'absence de texte le prévoyant, de percevoir la vignette, qui constitue une imposition de toute nature. Cette abstention constitue une infraction qui peut conduire des comptables publics devant la Cour de discipline budgétaire et financière.

Enfin, cet article est contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales garanti à l'article 72 de la Constitution, en ce qu'il réduit l'autonomie fiscale des départements.

Article 27

Par ailleurs, les dispositions de l'article 27 définissant l'équilibre général du budget sont manifestement erronées. En effet, pour financer de nouvelles mesures en faveur de la police et de la gendarmerie, le Gouvernement a introduit de nombreux amendements visant à réduire plusieurs lignes de crédits. Or, il apparaît que certaines de ces lignes de crédit n'apparaissent pas dans le projet de loi de finances pour 2002. Ainsi, la réduction de 15 000 euros sur la ligne 10 du chapitre 44-21, titre IV du budget de l'agriculture et de la pêche est prévue sur un article qui n'existe pas dans le " bleu budgétaire ". Il en va de même pour les réductions prévues aux articles suivants :

* article 30 du chapitre 47-11, titre IV du budget santé et solidarité,

* article 10 du chapitre 44-04, titre IV du budget de l'économie, des finances et de l'industrie

* article 40 du chapitre 34-06, titre III du budget de la défense

Toutes les modifications ainsi apportées aux articles précités ne correspondent pas à des lignes de crédit existant. L'équilibre défini à l'article 27 est donc manifestement erroné, en violation du principe fondamental de l'équilibre économique et financier tel qu'il a notamment été affirmé dans la décision n° 79-110 DC du 24 décembre 1979.

Article 38

L'article 38 de la loi de finances pour 2002 est contraite au principe de l'égalité des citoyens devant la loi garanti par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

L' article 38 de la présente loi de finances pour 2002 a pour objet de créer une nouvelle aide à la distribution de la presse quotidienne nationale d'information politique et générale de langue française, paraissant au moins cinq fois par semaine, inscrite à la commission paritaire des publications et agences de presse.

Il s'agit d'une aide à la modernisation des nouvelles messageries des presses parisiennes (NMPP), sous forme de subvention aux quotidiens nationaux pour compenser les coûts supplémentaires que les NMPP vont leur facturer. Cette création, planifiée pour trois ans, est dotée de 12,2 millions d'euros, soit 80,3 millions de francs pour 2002. Cependant, de part la rédaction de l'article qui ne vise que la presse " d'information politique et générale ", sont exclus de cette mesure les quotidiens d'autre nature, et notamment les quotidiens sportifs. Cet article est donc contraire au principe d'égalité devant la loi garanti par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

L'article 38 crée une distorsion de concurrence entre les titres de presse. Cet article méconnaît le principe de pluralisme de la presse qui a été érigé par le Conseil Constitutionnel en objectif à valeur constitutionnelle par la décision n° 84-181 DC des 10 et 11 octobre 1984 relative à la loi portant statut des entreprises de presse.

Les sénateurs soussignés défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances pour 2002, définitivement adoptée par l'Assemblée nationale le 19 décembre 2001.

Les sénateurs soussignés demandent au Conseil constitutionnel de décider notamment que les articles 26, 33, 38, 90 et 154 [dans la numérotation définitive] ne sont pas conformes à la Constitution, notamment pour les motifs développés ci-dessous ainsi que de se saisir de tout autre article dont il lui paraîtrait opportun de soulever d'office la conformité à la Constitution.

Article 26

Cet article fixe pour 2002 le montant du versement au budget général d'un prélèvement sur les fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction, dite " 1 % logement ".

Aux termes des deux derniers alinéas du paragraphe II de cet article :

* les associés collecteurs sont autorisés à apporter, par voie de subvention, des aides directes au renouvellement urbain et à apporter le financement du coût actuariel de bonifications de prêts octroyés en dessous du coût de la ressource sur les fonds d'épargne centralisés à la Caisse des dépôts et consignations ;

* les modalités et la répartition des versements sont prévues dans une convention d'application.

Ces dispositions n'entrent pas dans le champ de la loi de finances.

En effet, les lois de finances peuvent notamment contenir toutes les dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature. Elles peuvent également contenir toute disposition ayant une incidence sur les ressources et les charges de l'Etat.

Or, l'avant-dernier alinéa du paragraphe II relatif à l'octroi d'aides directes au renouvellement urbain et à l'octroi de prêts bonifiés n'est relatif ni à l'assiette, ni au taux, ni aux modalités de recouvrement du produit de la participation des employeurs à l'effort de construction. Il n'a aucune incidence directe sur les ressources et les charges de l'Etat, puisque les aides en cause seront versées directement aux opérations immobilières, conformément à une convention du 11 octobre 2001, qui vise à donner des moyens supplémentaires aux opérations de démolitions et reconstructions, sans restreindre par ailleurs les moyens de l'Etat.

Enfin, le législateur reste en deçà de sa compétence en renvoyant simplement à une convention d'application, pour déterminer les modalités et la répartition des versements qu'il autorise.

Les deux derniers alinéas de l'article 26 sont donc contraires à la Constitution.

Article 33

Cet article a pour objet d'affecter le produit de cession des licences de téléphonie mobile de troisième génération (UMTS).

Il ne précise ni le taux, ni l'assiette de la part variable de la redevance UMTS. Il y a lieu de s'en étonner. Le Président de la commission des Finances de l'Assemblée nationale l'a regretté en séance publique le 19 octobre 2001 : " Le sujet n'est pas simple, il est même majeur tant pour le présent que pour l'avenir, et j'ai du mal à me résigner à ce qu'il soit traité par un amendement en première partie du projet de loi de finances. (...) Quant au pourcentage du chiffre d'affaires sur lequel pourrait porter la redevance, j'espère que vous pourrez me préciser un peu ce qu'il pourrait être. (...). On nous avait promis que nous serions associés au cahier des charges - cela ne s'est pas fait. Puis on nous a dit que l'autorité de régulation des télécommunications était compétente, mais que nous aurions notre mot à dire au sujet de l'autorisation - rien n'est venu. Cela n'est pas acceptable. Il doit être possible de déterminer aujourd'hui quelles seront les obligations des futurs opérateurs ! ".

Certes, le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2000-442 DC du 28 décembre 2000 sur le projet de loi de finances initiale pour 2001 a jugé que la redevance due par les titulaires de licence UMTS avait le caractère d'une redevance pour occupation du domaine public. La fixation du taux et de l'assiette de la redevance relève donc du pouvoir réglementaire et doit être inscrite dans le cahier des charges négocié avec les opérateurs :

" Considérant que l'utilisation des fréquences radioélectriques sur le territoire de la République constitue un mode d'occupation privatif du domaine public de l'Etat ; qu'ainsi, la redevance due par le titulaire d'une autorisation d'établissement et d'exploitation de réseau mobile de troisième génération est un revenu du domaine qui trouve sa place dans les ressources de l'Etat prévues au deuxième alinéa de l'article 5 de l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959 ".

Néanmoins, l'article 5 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances dispose que : " le produit des amendes, des rémunérations pour services rendus, les revenus du domaine et des participations financières, les bénéfices des entreprises nationales, les remboursements des prêts ou avances et le montant des produits divers sont prévus et évalués par la loi de finances de l'année ".

Rien ne s'oppose juridiquement, dans les cahiers de charges des opérateurs à ce que ceux-ci débutent l'exploitation commerciale de leur licence en 2002 et que celle-ci génère un certain chiffre d'affaires. Il est donc contestable que le taux et l'assiette de la part variable, déterminée par le chiffre d'affaires, ne soient pas soumis au Parlement. Cela est d'autant plus surprenant que les montants attendus des licences UMTS pour les années 2001 à 2016 figuraient dans la loi de finances pour 2001.

Il convient enfin de mentionner la rupture d'égalité entre les candidats à l'attribution des licences que constitue l'important avantage consenti aux premiers attributaires par rapport aux éventuels nouveaux candidats.

En effet, l'article 33 revient sur les conditions d'attribution des licences et sur leur prix, mentionnés à l'article 36 de la loi de finances initiale pour 2001, moins de six mois après l'octroi des licences. Il fausse ainsi les conditions de la concurrence entre les entreprises qui ont été candidates, détentrices d'une licence, et qui bénéficient de la baisse de prix, et les autres entreprises qui n'ont pas pu se porter candidates, précisément en raison du prix trop élevé des licences. Certes, un " second tour " est prévu mais l'obtention d'une licence un an après leurs concurrentes altèrera les perspectives de rentabilité des entreprises candidates au " second tour ".

Cet article octroie ainsi un avantage financier indéniable aux entreprises titulaires d'une licence UMTS à l'issue du premier tour de la procédure. Il ne permet pas à la concurrence de s'exercer sur ce marché dans des conditions satisfaisantes.

Article 38

Cet article modifie le montant et le rythme du versement annuel de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) à l'Etat.

Ce prélèvement, prévu par l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale, ayant institué la CADES, et modifié par la loi de finances initiale pour 2001 figure parmi les recettes budgétaires de l'Etat. Il correspond à la reprise par l'Etat d'une dette de 110 milliards de francs de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) en 1993 (article 105 de la loi de finances pour 1994).

Cette reprise de dette avait alors été qualifiée d'opération de trésorerie par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 93-330 DC du 29 décembre 1993, mais elle n'avait pas été inscrite au bilan de l'Etat. Dans ces conditions, et conformément à l'opinion émise par la Cour des comptes dans ses rapports sur l'exécution des lois de finances pour 1994, 1995, 1996 et dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 1997, le versement annuel de la CADES à l'Etat devrait être considéré comme une ressource de trésorerie pour la partie correspondant au principal de la reprise de dette, et comme recette budgétaire pour la partie correspondant aux intérêts de cette dette.

En conséquence, le traitement comme " recette budgétaire " du versement annuel de la CADES à l'Etat n'apparaît pas conforme à l'article 15 et à l'article 30 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

Article 90

Cet article a pour objet de porter de 15 à 20 ans la durée d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements aidés par l'Etat et satisfaisant à des critères de qualité environnementale.

Aujourd'hui, ces logements bénéficient d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour une durée de 15 ans à raison de leur mission sociale.

Pour bénéficier d'une exonération de 5 ans supplémentaires, les constructions mises en chantier après le 1er janvier 2002 doivent satisfaire à un ensemble de critères de qualité environnementale.

On peut d'abord estimer que le législateur est resté en deçà de ses compétences en fixant des critères vagues, comme la " performance énergétique " ou la " maîtrise des fluides " et en revoyant à un décret en Conseil d'Etat pour préciser ces notions.

On peut ensuite considérer que ce nouvel avantage fiscal crée une rupture d'égalité entre les contribuables.

En effet, une construction privée remplissant tous les critères environnementaux prévus au nouveau paragraphe I bis de l'article 1384 A du code général des impôts ne bénéficiera d'aucun avantage fiscal. Deux contribuables dans la même situation ne bénéficieront donc pas du même traitement fiscal. Aucun motif d'intérêt général, en particulier social, ne justifie cette discrimination.

Pour toutes ces raisons, nous estimons que l'article 90 est donc contraire à la Constitution.

Article 154

Cet article crée une commission de contrôle des comptes des fonds spéciaux.

Cet article encourt, sinon la censure, du moins de strictes réserves d'interprétation en ce qu'il enfreint le principe de la séparation des pouvoirs et, en particulier, l'exclusivité des responsabilités du Président de la République et du Premier ministre en matière de défense nationale.

Tout d'abord, la désignation au sein de la commission n'est pas subordonnée à une habilitation de niveau Très Secret-Défense (supposant l'accord du Premier ministre).

Ensuite, la commission reçoit communication de l'état des dépenses se rattachant à des opérations en cours (ce qui est susceptible de compromettre la sécurité de ces opérations).

Enfin, elle peut déléguer un de ses membres pour procéder à toutes enquêtes et investigations en vue de contrôler les faits retracés dans les documents comptables soumis à sa vérification.

Toutes ces prérogatives sont excessives et mettent en péril la sécurité des opérations des services secrets, ainsi que, par conséquent, la séparation des pouvoirs elle-même.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la loi de finances pour 2002,

le 20 décembre 2001, par MM. Josselin de ROHAN, Alain LAMBERT, Philippe MARINI, Pierre ANDRÉ, Philippe ARNAUD, Denis BADRÉ, Michel BÉCOT, Laurent BÉTEILLE, Joël BILLARD, Jacques BLANC, Maurice BLIN, Gérard BRAUN, Mme Paulette BRISEPIERRE, MM. Michel CALDAGUES, Robert CALMEJANE, Jean-Claude CARLE, Auguste CAZALET, Jean CHÉRIOUX, Jean CLOUET, Christian COINTAT, Jean-Patrick COURTOIS, Xavier DARCOS, Robert DEL PICCHIA, Marcel DENEUX, Eric DOLIGÉ, Jacques DOMINATI, Paul DUBRULE, Alain DUFAUT, Ambroise DUPONT, Jean-Léonce DUPONT, Louis DUVERNOIS, Jean FAURE, André FERRAND, Hilaire FLANDRE, Serge FRANCHIS, Philippe FRANÇOIS, Yves FRÉVILLE, Mme Gisèle GAUTIER, MM. Patrice GÉLARD, Alain GÉRARD, François GERBAUD, Francis GIRAUD, Mme Jacqueline GOURAULT, MM. Alain GOURNAC, Louis GRILLOT, Georges GRUILLOT, Charles GUENÉ, Michel GUERRY, Hubert HAENEL, Mme Françoise HENNERON, MM. Daniel HOEFFEL, Alain JOYANDET, Jean-Marc JUILHARD, Patrick LASSOURD, Jean-René LECERF, Jacques LEGENDRE, Serge LEPELTIER, Philippe LEROY, Mme Valérie LÉTARD, MM. Gérard LONGUET, Roland du LUART, Max MAREST, Jean-Louis MASSON, Serge MATHIEU, Michel MERCIER, Jean-Luc MIRAUX, Louis MOINARD, Bernard MURAT, Philippe NACHBAR, Philippe NOGRIX, Joseph OSTERMANN, Michel PELCHAT, Jean PÉPIN, Bernard PLASAIT, Jean PUECH, Jean-Pierre RAFFARIN, Henri de RAINCOURT, Charles REVET, Philippe RICHERT, Mme Janine ROZIER, MM. Bernard SAUGEY, Jean-Pierre SCHOSTECK, Bruno SIDO, Louis SOUVET, René TRÉGOUËT, François TRUCY, Maurice ULRICH, Jean-Pierre VIAL, Xavier de VILLEPIN, Serge VINÇON et François ZOCCHETTO, sénateurs,

et le 21 décembre 2001, par MM. Jean-Louis DEBRÉ, Philippe DOUSTE-BLAZY, Jean-François MATTEI, Bernard ACCOYER, Mme Michèle ALLIOT-MARIE, MM. René ANDRÉ, Philippe AUBERGER, Pierre AUBRY, Jean AUCLAIR, Mme Martine AURILLAC, Léon BERTRAND, Jean-Yves BESSELAT, Jean BESSON, Bruno BOURG-BROC, Michel BOUVARD, Philippe BRIAND, Bernard BROCHAND, Christian CABAL, Gilles CARREZ, Mme Nicole CATALA, MM. Richard CAZENAVE, Henri CHABERT, Jean-Paul CHARIÉ, Jean CHARROPPIN, Philippe CHAULET, Jean-Marc CHAVANNE, Olivier de CHAZEAUX, François CORNUT-GENTILLE, Alain COUSIN, Charles COVA, Henri CUQ, Arthur DEHAINE, Patrick DELNATTE, Yves DENIAUD, Patrick DEVEDJIAN, Guy DRUT, Jean-Michel DUBERNARD, Jean-Pierre DUPONT, Nicolas DUPONT-AIGNAN, François FILLON, Robert GALLEY, Henri de GASTINES, Hervé GAYMARD, Michel GIRAUD, Lucien GUICHON, François GUILLAUME, Gérard HAMEL, Michel HUNAULT, Christian JACOB, Didier JULIA, Jacques KOSSOWSKI, Pierre LASBORDES, Jean-Claude LEMOINE, Alain MARLEIX, Jean MARSAUDON, Philippe MARTIN, Patrice MARTIN-LALANDE, Jacques MASDEU-ARUS, Mme Jacqueline MATHIEU-OBADIA, MM. Gilbert MEYER, Jean-Claude MIGNON, Pierre MORANGE, Jean-Marc NUDANT, Mme Françoise de PANAFIEU, MM. Robert PANDRAUD, Jacques PÉLISSARD, Etienne PINTE, Serge POIGNANT, Bernard PONS, Robert POUJADE, Didier QUENTIN, Jean-Bernard RAIMOND, Jean-Luc REITZER, André SCHNEIDER, Bernard SCHREINER, Philippe SÉGUIN, Frantz TAITTINGER, Michel TERROT, Jean-Claude THOMAS, Georges TRON, Jean UEBERSCHLAG, Léon VACHET, Jean VALLEIX, François VANNSON, Roland VUILLAUME, Mme Marie-Jo ZIMMERMANN, MM. Pierre ALBERTINI, Pierre-Christophe BAGUET, Jacques BARROT, Jean-Louis BERNARD, Claude BIRRAUX, Emile BLESSIG, Mmes Marie-Thérèse BOISSEAU, Christine BOUTIN, MM. Loïc BOUVARD, Yves BUR, Charles de COURSON, Yves COUSSAIN, Francis DELATTRE, Léonce DEPREZ, Germain GENGENWIN, Gérard GRIGNON, Pierre HÉRIAUD, Patrick HERR, Mme Anne-Marie IDRAC, MM. Jean-Jacques JÉGOU, Edouard LANDRAIN, Jacques LE NAY, Maurice LIGOT, François LOOS, Christian MARTIN, Pierre MEHAIGNERIE, Pierre MENJUCQ, Pierre MICAUX, Hervé MORIN, Dominique PAILLE, Henri PLAGNOL, Jean-Luc PRÉEL, Marc REYMANN, François ROCHEBLOINE, Rudy SALLES, Mme Nicole AMELINE, M. François d'AUBERT, Mme Sylvia BASSOT, MM. Dominique BUSSEREAU, Pierre CARDO, Antoine CARRÉ, Pascal CLÉMENT, Georges COLOMBIER, Bernard DEFLESSELLES, Laurent DOMINATI, Dominique DORD, Charles EHRMANN, Nicolas FORISSIER, Claude GATIGNOL, Gilbert GANTIER, Claude GOASGUEN, François GOULARD, Pierre HELLIER, Michel HERBILLON, Philippe HOUILLON, Marc LAFFINEUR, Pierre LEQUILLER, Michel MEYLAN, Yves NICOLIN, Paul PATRIARCHE, Bernard PERRUT, Mme Marcelle RAMONET, MM. José ROSSI, Jean-Pierre SOISSON, Guy TESSIER, Gérard VOISIN, Jean BARDET et Jean VALLEIX, députés ;

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;

Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique relative aux lois de finances ;

Vu le code général des impôts ;

Vu le code des postes et télécommunications ;

Vu le code du domaine de l'Etat ;

Vu le code de la construction et de l'habitation ;

Vu le code de la sécurité sociale ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code de l'éducation, notamment ses articles L. 121-1, L. 121-3, L. 312-10, L. 312-11, L. 442-4 et L. 914-2 ;

Vu la loi n° 94-665 du 4 août 1994 relative à l'emploi de la langue française ;

Vu l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 modifiée relative au remboursement de la dette sociale ;

Vu la convention en date du 11 octobre 2001 entre l'Etat et l'Union d'économie sociale pour le logement ;

Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 93-330 DC du 29 décembre 1993 concernant la loi de finances pour 1994 ;

Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 97-393 DC du 18 décembre 1997 concernant la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 ;

Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 2000-442 DC du 28 décembre 2000 concernant la loi de finances pour 2001 ;

Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 concernant la loi organique relative aux lois de finances ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 22 décembre 2001 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les sénateurs requérants demandent au Conseil constitutionnel de se prononcer sur la conformité à la Constitution de la loi de finances pour 2002, en mettant en cause en particulier ses articles 26, 33, 38, 90 et 154 ; que les députés requérants dénoncent pour leur part son absence de sincérité et contestent ses articles 6, 24, 51 et 62 ;

SUR LA SINCÉRITÉ DE LA LOI DE FINANCES :

2. Considérant que, pour les députés auteurs de la seconde saisine, la loi de finances pour 2002 serait entachée de diverses "erreurs manifestes d'appréciation" portant atteinte au principe de sincérité budgétaire ;

3. Considérant qu'ils font valoir, en premier lieu, que le niveau des recettes fiscales serait "manifestement surévalué" du fait d'une estimation trop optimiste de la croissance économique ;

4. Considérant qu'il ne ressort pas des éléments soumis au Conseil constitutionnel que les évaluations de recettes pour 2002 prises en compte à l'article d'équilibre soient entachées d'une erreur manifeste, compte tenu des aléas inhérents à leur évaluation et des incertitudes particulières relatives à l'évolution de l'économie en 2002 ; que, si, au cours de l'exercice 2002, les recouvrements de recettes constatés s'écartaient sensiblement des prévisions, il appartiendrait au Gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de finances rectificative ;

5. Considérant, en deuxième lieu, qu'il est soutenu que l'affectation de diverses recettes fiscales au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale et l'absence de prise en compte des dépenses de ce fonds dans le budget de l'Etat seraient contraires à l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée et porteraient atteinte à la sincérité de la loi déférée ;

6. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée : "Les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat..." ; qu'il résulte de ces dispositions que les ressources et les dépenses d'un établissement public n'ont pas à figurer dans la loi de finances, laquelle, en vertu du deuxième alinéa de l'article 31 de ladite ordonnance, doit seulement procéder à l'autorisation générale de perception des impôts affectés aux établissements publics ; que, dès lors, nonobstant les effets de toute débudgétisation du point de vue du contrôle parlementaire, n'ont été méconnus en l'espèce ni le principe de sincérité, ni aucune autre exigence de valeur constitutionnelle ;

7. Considérant qu'il est soutenu, en troisième lieu, que le déficit budgétaire prévu serait "manifestement erroné" ; qu'en particulier, ne seraient pas pris en compte les crédits destinés à couvrir des "engagements nouveaux" annoncés par le Gouvernement ;

8. Considérant qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée : "Lorsque des dispositions d'ordre législatif ou réglementaire doivent entraîner des charges nouvelles, aucun projet de loi ne peut être définitivement voté, aucun décret ne peut être signé, tant que ces charges n'ont pas été prévues, évaluées et autorisées dans les conditions fixées par la présente ordonnance" ; que ces dispositions n'imposent pas de prévoir dans la loi de finances initiale les conséquences budgétaires de décisions à venir dont le coût, la date et les modalités de mise en oeuvre restent à déterminer ;

9. Considérant, en quatrième lieu, qu'il est soutenu que les dispositions du tableau d'équilibre figurant à l'article 51 seraient "manifestement erronées" ; qu'en effet, selon les requérants, si les montants portés tiennent compte de "nombreux amendements visant à réduire plusieurs lignes de crédits", certaines de celles-ci "n'apparaissent pas dans le projet de loi de finances pour 2002" ; qu'à cet égard, ils citent quatre articles contenus dans des chapitres du budget général ;

10. Considérant qu'aux termes de l'article 43 de l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959 : "Dès la promulgation de la loi de finances de l'année..., le Gouvernement prend des décrets portant... répartition par chapitre pour chaque ministère des crédits ouverts... Ces décrets ne peuvent apporter aux chapitres..., par rapport aux dotations correspondantes de l'année précédente, que les modifications proposées par le Gouvernement dans les annexes explicatives, compte tenu des votes du Parlement" ; que le Gouvernement était donc seulement tenu de fournir au Parlement, dans l'exposé des motifs des amendements en cause, des informations relatives à la répartition par chapitre des modifications proposées ; qu'en tout état de cause, les erreurs ou omissions alléguées, eu égard à leur montant limité et à leur caractère involontaire et purement matériel, n'ont pas porté atteinte au droit d'information du Parlement ;

11. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que doivent être rejetés les griefs tirés de l'absence de sincérité de la loi déférée ;

- SUR L'ARTICLE 6 :

12. Considérant que les députés requérants contestent le A du II et le III de l'article 6 de la loi déférée ;

13. Considérant, en premier lieu, que le A du II de l'article 6 dispense les contribuables qui transmettent leur déclaration de revenus par voie électronique de joindre à cette déclaration les reçus délivrés par les syndicats, en vue d'obtenir une réduction d'impôt au titre des cotisations syndicales ; que les requérants font valoir que cette disposition serait contraire au principe d'égalité des citoyens devant la loi dès lors que les contribuables qui envoient leur déclaration de revenus par voie postale sont tenus de joindre les pièces justificatives ;

14. Considérant que la disposition critiquée a pour simple objet de favoriser la déclaration des revenus par voie électronique ; qu'elle ne dispense pas de la production de ces pièces lors d'un contrôle fiscal ultérieur ; qu'ainsi, elle n'est pas contraire au principe d'égalité ;

15. Considérant, en second lieu, que le III de l'article 6 a pour objet d'assouplir les conditions que doivent remplir les organismes d'utilité générale, telles les associations, pour être considérés comme agissant sans but lucratif au sens de la loi fiscale et être ainsi exonérés de la taxe sur la valeur ajoutée ; que les requérants estiment qu'il est contraire au principe d'égalité et porte atteinte à la liberté d'association ;

16. Considérant que la disposition contestée, qui permet, sous certaines conditions, aux organismes d'utilité générale de rémunérer leurs dirigeants sans que soit remis en cause le "caractère désintéressé" de leur gestion au sens de l'article 261 du code général des impôts, n'affecte pas l'exercice de la liberté d'association ; qu'eu égard au caractère objectif et rationnel des conditions qu'elle pose, elle ne crée pas, entre associations, une différence de traitement injustifiée ;

17. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs dirigés contre l'article 6 doivent être rejetés ;

- SUR L'ARTICLE 24 :

18. Considérant que cet article étend l'exonération de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur à l'ensemble des véhicules de moins de 3,5 tonnes, y compris, dans la limite de trois, ceux dont des personnes morales sont propriétaires ou locataires ;

19. Considérant que, selon les requérants, cet article méconnaîtrait le principe d'égalité en traitant différemment les artisans et commerçants exerçant en nom propre et ceux ayant choisi le régime de l'entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée ; qu'en deuxième lieu, les dispositions de l'article 24 étant applicables à compter de la période d'imposition s'ouvrant le 1er décembre 2001, cet article aurait un effet rétroactif et conduirait l'Etat à s'abstenir, "en l'absence de texte le prévoyant, de percevoir la vignette, qui constitue une imposition de toute nature" ; qu'il est soutenu, en troisième lieu, qu'en réduisant l'autonomie fiscale des départements, la disposition critiquée porterait atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales affirmé à l'article 72 de la Constitution ;

20. Considérant, en premier lieu, que la disposition critiquée étend aux personnes morales, dans la limite de trois véhicules de moins de 3,5 tonnes, l'exonération accordée par l'article 6 de la loi de finances pour 2001 ; que ce dispositif, qui ne bénéficiait, s'agissant des artisans et commerçants, qu'à ceux exerçant en nom propre, avait été jugé conforme au principe d'égalité par le Conseil constitutionnel dans sa décision susvisée du 28 décembre 2000 ; que, la différence de traitement étant réduite par le nouveau dispositif, le grief tiré d'une violation du principe d'égalité ne peut qu'être rejeté ;

21. Considérant, en deuxième lieu, que le principe de non-rétroactivité des lois n'a valeur constitutionnelle, en vertu de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, qu'en matière répressive ; que, si, dans les autres matières, le législateur a la faculté d'adopter des dispositions rétroactives, il ne peut le faire qu'en considération d'un motif d'intérêt général suffisant et sous réserve de ne pas priver de garanties légales des exigences constitutionnelles ;

22. Considérant que l'article critiqué n'édicte pas une sanction ; qu'il était loisible au législateur, au regard de l'objectif d'allègement de la fiscalité qu'il s'est assigné, d'adopter des dispositions nouvelles permettant de ne pas faire application des dispositions qu'il avait antérieurement décidées ; que la date d'effet prévue en l'espèce n'est contraire à aucune exigence constitutionnelle ;

23. Considérant, en troisième lieu, que les dispositions critiquées, si elles réduisent encore la part des recettes fiscales des collectivités territoriales dans l'ensemble de leurs ressources, ne le font pas au point d'entraver leur libre administration ; qu'en outre, elles n'ont pas pour effet de diminuer leurs ressources globales dès lors que se trouvent compensées les pertes de recettes résultant des nouvelles exonérations ;

24. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que doivent être rejetés les griefs dirigés contre l'article 24 de la loi déférée ;

- SUR L'ARTICLE 33 :

25. Considérant que le I de l'article 33 affecte au fonds de réserve pour les retraites mentionné à l'article L. 135-6 du code de la sécurité sociale la totalité des recettes du compte d'affectation spéciale n° 902-33 ; que les recettes de ce compte sont constituées par le produit des redevances d'utilisation des fréquences allouées en vertu des autorisations d'établissement et d'exploitation des réseaux mobiles de troisième génération délivrées en application de l'article L. 33-1 du code des postes et télécommunications ; que le II de l'article 33 modifie le mode de calcul de ces redevances ; qu'à cet effet, il dispose que : "Par dérogation à l'article L. 31 du code du domaine de l'Etat, la redevance due par chaque titulaire d'autorisation d'établissement et d'exploitation du réseau mobile de troisième génération..., au titre de l'utilisation des fréquences allouées, est liquidée selon les modalités suivantes : - une part fixe, d'un montant de 619 209 795,27 euros, versée le 30 septembre de l'année de délivrance de l'autorisation ou lors de cette délivrance si celle-ci intervient postérieurement au 30 septembre ; - une part variable, versée annuellement, calculée en pourcentage du chiffre d'affaires réalisé au titre de l'utilisation desdites fréquences. Le taux de cette part variable et les modalités de son calcul, notamment la définition du chiffre d'affaires pris en compte, sont précisés dans les cahiers des charges annexés aux autorisations..." ; que le dernier alinéa du II porte de quinze à vingt ans la durée de l'autorisation ;

26. Considérant que, selon les sénateurs requérants, le taux et l'assiette de la part variable de la redevance, part déterminée en fonction du chiffre d'affaires de l'exploitant, auraient dû être soumis au Parlement ; que les requérants dénoncent par ailleurs une rupture d'égalité entre actuels et futurs titulaires d'autorisations relatives aux réseaux mobiles de troisième génération ;

27. Considérant, en premier lieu, que l'utilisation des fréquences radioélectriques sur le territoire de la République constitue un mode d'occupation privatif du domaine public de l'Etat ; qu'ainsi, la redevance due par le titulaire d'une autorisation d'établissement et d'exploitation de réseau mobile de troisième génération est un revenu du domaine ; qu'aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle ne s'oppose à ce qu'une redevance domaniale soit fonction du chiffre d'affaires réalisé par l'occupant du domaine ;

28. Considérant que les règles de fixation du montant des redevances domaniales ne ressortissent pas à la compétence du législateur ; qu'ainsi, doit être rejeté le grief tiré de ce que l'article critiqué serait entaché d'une incompétence négative ;

29. Considérant, en deuxième lieu, que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit ;

30. Considérant que l'article 33 a pour objet, en raison du résultat partiellement infructueux de la procédure d'attribution d'autorisations mise en oeuvre en 2001, de réviser, dans un sens favorable à l'exploitant, le mode de calcul de la redevance et de permettre ainsi la délivrance de nouvelles autorisations ; que ce nouveau mode de calcul et la nouvelle durée prévue pour les autorisations bénéficieront aux actuels comme aux futurs titulaires ; que l'avantage concurrentiel dont disposeraient, aux dires des requérants, les premiers sur les seconds est limité dans le temps et n'est que la conséquence d'une réforme qui répond à la volonté du législateur, d'une part, d'ouvrir plus largement le secteur considéré à la concurrence et, d'autre part, d'abonder le fonds de réserve pour les retraites ; que ledit avantage trouve ainsi sa justification dans des considérations d'intérêt général en rapport avec la disposition contestée ; que doit être par suite écarté le grief tiré d'une atteinte au principe d'égalité ;

31. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs dirigés contre l'article 33 doivent être rejetés ;

SUR L'ARTICLE 38 :

32. Considérant que l'article 38 se borne à procéder à une nouvelle modification de l'échéancier des versements effectués par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) à l'Etat, en augmentant l'annuité due en 2001 et en réduisant la période de versement ;

33. Considérant que, pour contester l'article 38, les sénateurs requérants soutiennent que "le traitement comme "recette budgétaire" du versement annuel de la CADES à l'Etat n'apparaît pas conforme à l'article 15 ni à l'article 30 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances", dès lors que "le versement annuel de la CADES à l'Etat devrait être considéré comme une ressource de trésorerie pour la partie correspondant au principal de la reprise de dette, et comme recette budgétaire pour la partie correspondant aux intérêts de cette dette" ;

34. Considérant que, conformément aux articles 2 et 4 de l'ordonnance susvisée du 24 janvier 1996, l'établissement public dénommé "Caisse d'amortissement de la dette sociale" a pour mission d'effectuer des versements au budget général de l'Etat selon un échéancier fixé par ladite ordonnance ; que ces dispositions, qui n'ont pas été jugées contraires à la Constitution par la décision susvisée du Conseil constitutionnel du 18 décembre 1997, n'établissent aucun lien juridique entre les versements de la Caisse à l'Etat et les conditions de remboursement de la dette de la sécurité sociale ; que, comme en a également jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision susvisée du 29 décembre 1993, de tels versements ne constituent pas un remboursement de prêt ou d'avance au sens de l'article 3 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;

35. Considérant, dès lors, que doit être rejeté le grief allégué à l'encontre de l'article 38 ;

SUR L'ARTICLE 62 :

36. Considérant que l'article 62 de la loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997 portant loi de finances pour 1998 a créé un compte d'affectation spéciale intitulé "Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale" ; que l'article 62 de la loi déférée élargit l'objet de ce fonds à "la distribution de la presse quotidienne nationale d'information politique et générale" ; que, selon les députés requérants, cette mesure, qui ne bénéficie pas aux "quotidiens d'une autre nature, et notamment aux quotidiens sportifs", serait contraire au principe d'égalité et porterait atteinte au pluralisme de la presse ;

37. Considérant qu'il était loisible au législateur de créer une aide de l'Etat dans le but de compenser des surcoûts spécifiques de diffusion des quotidiens nationaux d'information politique et générale ; que, s'agissant de titres de presse appartenant à d'autres catégories, contrairement à ce qui est allégué, cette mesure n'entraîne pas de rupture injustifiée d'égalité ; qu'elle participe de la volonté de préserver le pluralisme des quotidiens d'information politique et générale, dont le maintien et le développement sont nécessaires à l'exercice effectif de la liberté proclamée par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; que, dès lors, les griefs dirigés contre l'article 62 doivent être rejetés ;

- SUR L'ARTICLE 90 :

38. Considérant que l'article 90 modifie l'article 1384 A du code général des impôts relatif à l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur des propriétaires de certains logements sociaux neufs à usage locatif et affectés à l'habitation principale, dont la construction est financée, à concurrence d'au moins 50 %, au moyen d'un prêt aidé par l'Etat ; que la disposition nouvelle a pour objet de porter de quinze à vingt ans la durée de l'exonération pour les constructions dont l'ouverture de chantier intervient à compter du 1er janvier 2002 et qui "satisfont à au moins quatre des cinq critères de qualité environnementale suivants : -modalités de conception, notamment assistance technique du maître d'ouvrage par un professionnel ayant des compétences en matière d'environnement ; - modalités de réalisation, notamment gestion des déchets du chantier ; - performance énergétique et acoustique ; - utilisation d'énergie et de matériaux renouvelables ; - maîtrise des fluides" ; qu'est notamment renvoyée à un décret en Conseil d'Etat la définition technique de ces critères ;

39. Considérant que les sénateurs requérants font valoir, d'une part, que l'article 90 crée une rupture d'égalité entre les contribuables, au détriment des propriétaires de logements non sociaux dont la construction satisfait aux mêmes critères en matière d'environnement et, d'autre part, que le législateur serait resté en deçà de sa compétence "en fixant des critères vagues" ;

40. Considérant, en premier lieu, que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ; qu'il peut en particulier édicter, pour de telles raisons, des mesures d'incitation par l'octroi d'avantages fiscaux ; qu'en l'espèce, une meilleure insertion du logement social dans l'environnement constitue, eu égard aux contraintes financières qui pèsent sur sa construction, un motif d'intérêt général justifiant l'exonération d'impôt foncier instituée par la loi déférée ; que, par suite, le grief tiré d'une rupture d'égalité doit être rejeté ;

41. Considérant, en second lieu, que le législateur a pu, sans méconnaître la compétence qui lui est dévolue par l'article 34 de la Constitution, renvoyer à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer la définition technique des critères dont il a déterminé la nature ;

- SUR L'ARTICLE 154 :

42. Considérant que cet article crée une commission afin de vérifier l'utilisation des crédits inscrits au chapitre 37-91, intitulé "Fonds spéciaux", du budget des services généraux du Premier ministre ; qu'aux termes du I, cette commission est "chargée de s'assurer que les crédits sont utilisés conformément à la destination qui leur a été assignée par la loi de finances" ; que le II prévoit que la commission est composée de deux députés, de deux sénateurs et de deux membres de la Cour des comptes ; qu'aux termes du III : "La commission prend connaissance de tous les documents, pièces et rapports susceptibles de justifier les dépenses considérées et l'emploi des fonds correspondants. - Elle se fait représenter les registres, états, journaux, décisions et toutes les pièces justificatives propres à l'éclairer au cours de ses travaux de vérification. - Elle reçoit communication de l'état des dépenses se rattachant à des opérations en cours. - Elle peut déléguer un de ses membres pour procéder à toutes enquêtes et investigations en vue de contrôler les faits retracés dans les documents comptables soumis à sa vérification" ; que le IV astreint les membres de la commission au respect du secret de la défense nationale ; que le V fixe la fin des travaux de la commission, au titre d'une année donnée, au 31 mars de l'année suivante ; que le VI et le VII prévoient respectivement un rapport et un procès-verbal établis par la commission sur l'utilisation des crédits ; que le VIII abroge diverses dispositions législatives ;

43. Considérant que, selon les sénateurs requérants, cette disposition méconnaîtrait les prérogatives du Président de la République et du Premier ministre dans la conduite des affaires relevant de la défense nationale et mettrait "en péril la sécurité des opérations des services secrets" ;

44. Considérant qu'aux termes du second alinéa de l'article 5 de la Constitution, le Président de la République "est garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et du respect des traités" ; qu'en vertu de son article 15, il est "le chef des Armées" ; que son article 21 dispose que le Premier ministre "est responsable de la Défense Nationale" ; qu'aux termes de son article 35, le Parlement autorise la déclaration de guerre ; qu'en application de ses articles 34 et 47, le Parlement vote, à l'occasion de l'adoption des lois de finances, les crédits nécessaires à la défense nationale ;

45. Considérant qu'il résulte de l'ensemble des dispositions constitutionnelles précitées que, s'il appartient au Parlement d'autoriser la déclaration de guerre, de voter les crédits nécessaires à la défense nationale et de contrôler l'usage qui en a été fait, il ne saurait en revanche, en la matière, intervenir dans la réalisation d'opérations en cours ; qu'il y a lieu, dès lors, de déclarer contraires à la Constitution les dispositions de l'avant-dernier alinéa du III de l'article 154 et de son dernier alinéa qui en est inséparable ;

- SUR L'ARTICLE 115 :

46. Considérant que l'article 115 est ainsi rédigé : "I. Est joint au projet de loi de finances de l'année, pour chacun des pouvoirs publics, un rapport expliquant les crédits demandés par celui-ci. - II. Est jointe au projet de loi de règlement une annexe explicative développant, pour chacun des pouvoirs publics, le montant définitif des crédits ouverts et des dépenses constatées et présentant les écarts avec les crédits initiaux. - III. Les dispositions du présent article sont applicables pour la première fois aux lois de finances de l'année 2003" ;

47. Considérant que ces dispositions ne sauraient être interprétées comme faisant obstacle à la règle selon laquelle les pouvoirs publics constitutionnels déterminent eux-mêmes les crédits nécessaires à leur fonctionnement ; que cette règle est en effet inhérente au principe de leur autonomie financière qui garantit la séparation des pouvoirs ; que, sous cette réserve, l'article 115 est conforme à la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 134 :

48. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 2 de la Constitution : "La langue de la République est le français" ; qu'en vertu de ces dispositions, l'usage du français s'impose aux personnes morales de droit public et aux personnes de droit privé dans l'exercice d'une mission de service public ; que les particuliers ne peuvent se prévaloir, dans leurs relations avec les administrations et les services publics, d'un droit à l'usage d'une langue autre que le français, ni être contraints à un tel usage ;

49. Considérant que, si, pour concourir à la sauvegarde des langues régionales, l'État et les collectivités territoriales peuvent apporter leur aide aux associations ayant cet objet, il résulte des termes précités de l'article 2 de la Constitution que l'usage d'une langue autre que le français ne peut être imposé aux élèves des établissements de l'enseignement public ni dans la vie de l'établissement, ni dans l'enseignement des disciplines autres que celles de la langue considérée ;

50. Considérant que l'article 134 de la loi de finances pour 2002 autorise la nomination et la titularisation des personnels enseignants en fonction dans les établissements d'enseignement privés du premier et du second degré gérés par l'association "Diwan" dans l'hypothèse où ces établissements seraient intégrés dans l'enseignement public en application de l'article L. 442-4 du code de l'éducation ; qu'il prévoit également qu'à la date de cette intégration, les personnels non enseignants pourront devenir contractuels de droit public ;

51. Considérant que la caractéristique des établissements gérés par l'association "Diwan", ainsi qu'il ressort de l'exposé des motifs de cet article, est de pratiquer l'enseignement dit "par immersion linguistique", méthode qui ne se borne pas à enseigner une langue régionale, mais consiste à utiliser celle-ci comme langue d'enseignement général et comme langue de communication au sein de l'établissement ;

52. Considérant que l'article 134 n'a pas pour objet et ne saurait avoir pour effet de décider du principe de l'intégration de tels établissements dans l'enseignement public ; qu'il appartiendra aux autorités administratives compétentes, sous le contrôle du juge, de se prononcer, dans le respect de l'article 2 de la Constitution et des dispositions législatives en vigueur, sur une demande d'intégration ; que, sous cette réserve, l'article 134 n'est pas contraire à la Constitution ;

- SUR LA PLACE DE CERTAINES DISPOSITIONS DANS LA LOI DE FINANCES :

53. Considérant que les sénateurs auteurs de la première saisine font grief aux deux derniers alinéas du II de l'article 26 de la loi déférée d'être étrangers au domaine des lois de finances, tel que défini par l'article 1er de l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959 ;

54. Considérant que le premier alinéa du II de l'article critiqué autorise les associés collecteurs de l'Union d'économie sociale du logement à verser 427 millions d'euros au budget de l'Etat à partir des fonds issus de la participation des employeurs à l'effort de construction ; qu'en vertu du deuxième alinéa, ils sont également autorisés à apporter, par voie de subvention, des aides directes au renouvellement urbain et à fournir le financement du coût actuariel de certains prêts ; que le troisième alinéa précise que les modalités et la répartition entre les associés collecteurs de ces versements seront prévues par une convention entre l'Etat et l'Union d'économie sociale du logement ;

55. Considérant que le II de l'article 26 forme un dispositif d'ensemble habilitant l'Union d'économie sociale du logement à engager des actions de renouvellement urbain, dans le cadre de l'accord susvisé conclu avec l'Etat le 11 octobre 2001 ; que ces dispositions, qui ont une incidence directe sur les ressources de l'Etat, sont au nombre de celles qui peuvent figurer dans une loi de finances ;

56. Considérant que l'article 97 de la loi déférée se borne à préciser l'affectation du produit de la taxe de séjour perçue par les communes ; que son article 98 prévoit que le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale présente, chaque année, au conseil municipal ou au conseil de communauté un rapport sur la perception des taxes de séjour et sur l'utilisation de leur produit ; que son article 99 impose au maire de faire état, à l'occasion de ce rapport, des augmentations de tarif envisagées pour le prochain exercice budgétaire ;

57. Considérant que ces dispositions ne concernent pas la détermination des ressources et des charges de l'Etat ; qu'elles n'ont pas pour but d'organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ou d'imposer aux agents des services publics des responsabilités pécuniaires ; qu'elles n'entraînent ni création ni transformation d'emplois au sens du cinquième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée ; qu'enfin, elles n'ont pas le caractère de dispositions d'ordre fiscal ; qu'ainsi, les articles 97, 98 et 99 de la loi déférée sont étrangers au domaine des lois de finances ; qu'il suit de là que ces articles ont été adoptés selon une procédure contraire à la Constitution ;

58. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution ;

Décide :

Article premier :

Sont déclarés contraires à la Constitution les articles 97, 98 et 99, ainsi que les deux derniers alinéas du III de l'article 154 de la loi de finances pour 2002.

Article 2 :

Les articles 6, 24, 26, 33, 38, 62, 90, le I de l'article 51, ainsi que, sous les réserves énoncées dans la présente décision, les articles 115 et 134 sont déclarés conformes à la Constitution.

Article 3 :

La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 27 décembre 2001, où siégeaient : MM. Yves GUÉNA, Président, Michel AMELLER, Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Pierre JOXE, Pierre MAZEAUD, Mmes Monique PELLETIER, Dominique SCHNAPPER et Simone VEIL.

Références :

DC du 27 décembre 2001 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 27 décembre 2001 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi de finances pour 2002 (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2001-456 DC du 27 décembre 2001

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Origine de la décision

Date de la décision : 27/12/2001

Fonds documentaire ?: Legifrance

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