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§ France, Conseil constitutionnel, 17 janvier 2002, 2001-454

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Loi relative à la Corse

Sens de l'arrêt : Non conformité partielle
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2001-454
Numéro NOR : CONSTEXT000017664588 ?
Numéro NOR : CSCL0205331S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2002-01-17;2001.454 ?

Saisine :

Les Sénateurs auteurs de la saisine constatent que les observations présentées par le Gouvernement ne retirent en rien leur validité aux motifs qu'ils ont avancés à l'appui de leur recours. C'est pourquoi, pour ces mêmes motifs ils réaffirment que les articles premier, 7, 9, 12, 17, 18, 19, 23, 24, 25, 26, 28, 43 et 52 de la loi relative à la Corse sont contraires aux règles et aux principes de valeur constitutionnelle tels qu'ils résultent de la Constitution, de la Déclaration de 1789, du Préambule de la Constitution de 1946 et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République.

En réponse aux observations du Gouvernement, ils souhaitent néanmoins apporter les précisions complémentaires suivantes, portant plus particulièrement sur les articles premier et 7 de la loi déférée.

I. Sur l'article premier.

l. Le Gouvernement fait valoir qu'en reconnaissant à la collectivité territoriale de Corse la compétence pour régler par ses délibérations « les affaires de la Corse », la loi déférée se bornerait à « préciser, dans le strict respect des dispositions de l'article 72 de la Constitution qui prévoient que les collectivités locales s'administrent librement par des conseils élus, que l'Assemblée de Corse constitue l'organe collégial compétent pour gérer les affaires de cette collectivité territoriale que constitue la Corse. »

Si cette interprétation était la bonne, elle impliquerait que la loi déférée n'aurait procédé qu'à une modification de simple portée rédactionnelle par rapport au droit en vigueur qui limite cette compétence aux règlements des « affaires de la collectivité territoriale de Corse. »

Or, force est de constater que l'article premier de la loi déférée n'a pas simplement opéré une modification de portée rédactionnelle mais qu'il reconnaît à la collectivité territoriale de Corse une compétence générale pour régler par ses délibérations l'ensemble des affaires de la Corse et non plus seulement - comme le prévoient les dispositions actuellement en vigueur - « les affaires de la collectivité territoriale de Corse ». II anticipe, en réalité, sur une « deuxième étape » envisagée par le Gouvernement à l'expiration du mandat de l'Assemblée de Corse en 2004, qui devrait notamment se traduire par la création d'une collectivité unique. Or, comme le Gouvernement l'avait lui-même relevé, dans l'exposé des motifs du projet de loi initial, cette « deuxième étape » exigerait une révision préalable de la Constitution.

Ce faisant, l'article premier de la loi déférée méconnaît les compétences reconnues aux communes et aux départements par l'article 72 de la Constitution et, par là même, porte atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales affirmé par cet article.

2. Ne sont pas non plus fondés les arguments développés par le Gouvernement quant à la constitutionnalité du II de l'article L.4424-2 habilitant la collectivité territoriale de Corse à disposer d'un pouvoir réglementaire d'application et d'adaptation des règles nationales.

2.1 - Sur cette question de l'existence d'un pouvoir réglementaire local et de son champ d'application, il importe de revenir de manière détaillée car les observations du Gouvernement ne fournissent qu'une partie des données et de manière non convaincante. On soulignera notamment que l'Institut de la Décentralisation qui, « dans un contexte de relance des débats sur l'avenir de la décentralisation... a travaillé pendant près d'un an, avec d'éminents juristes, des personnalités indépendantes et des élus politiques de tous bords » n'a pas jugé, quant à lui, que la question était résolue puisque l'une de ses propositions de révision constitutionnelle consiste à modifier la Constitution «pour accorder un pouvoir réglementaire aux collectivités locales ». Cette modification étant ainsi rédigée (Cf. le rapport établi au nom de l'Institut de la Décentralisation par Hugues Portelli et préfacé par J.P.Balligand, P.Méhaignerie, R.Savy, A. Zeller et publié in Les cahiers de l'Institution de la Décentralisation, n° 5, juin 2001.) :

«Art. 72 C. nouveau [...] ces collectivités territoriales s'administrent et se gèrent librement par des conseils élus. Elles exercent le pouvoir réglementaire dans les domaines de compétences que leur attribue la loi ».

Ceci fait d'ailleurs écho à la proposition de loi constitutionnelle Defferre, Mitterrand, Mauroy qui, en 1980, prévoyait de modifier la Constitution pour accorder un pouvoir normatif aux collectivités territoriales.

2.2 - Après les lois Defferre, il a d'abord été soutenu qu'en vertu de l'article 72 de la Constitution, garantissant la libre administration des collectivités territoriales, les lois de décentralisation ne pourraient être mises en oeuvre que par le pouvoir réglementaire local, la compétence du pouvoir réglementaire national étant exclue. Cette thèse a été immédiatement démentie par une décision du Conseil constitutionnel du 20 janvier 1984 admettant que les lois sur la fonction publique territoriale renvoient à des dizaines de décrets pour leur application. Position confirmée par la décision 90-274 DC du 29 mai 1990. C'est ce que note le rapport Portelli précité (p. 27).

Il a, alors, été affirmé que si le pouvoir réglementaire national pouvait intervenir, c'était uniquement au cas où sa compétence serait expressément prévue par la loi. Or, dans un arrêt du 1er avril 1996 (Département de la Loire), le Conseil d'Etat déclare que même si la loi n'a pas expressément renvoyé à un décret, il découle des dispositions des articles 20 et 72 de la Constitution que le pouvoir réglementaire national, non seulement peut mais doit intervenir pour mettre en oeuvre la loi même s'il s'agit d'une matière locale. Il ressort clairement de l'arrêt qu'une compétence réglementaire nationale minimum est nécessaire.

Et le Conseil constitutionnel n'a nullement dénié au pouvoir réglementaire nationale la capacité d'intervenir dans une matière locale dans sa décision n° 92-316 DC du 20 janvier 1993 comme le soutient le Gouvernement car il ne s'agissait pas, en l'espèce, de protéger la compétence du pouvoir réglementaire local mais la liberté contractuelle des collectivités territoriales.

Enfin, il a été soutenu qu'un arrêt du Conseil d'Etat du 13 février 1985 (cité par le Gouvernement p.4) autorisait la mise en oeuvre directe de la loi par les règlements locaux en vertu de l'article 72 de la Constitution. Mais il n'avait pas échappé aux commentateurs attentifs que, comme le note d'ailleurs le rapport Portelli (p. 28), le juge administratif se fondait non sur l'article 72 de la Constitution (non mentionné) mais sur « le pouvoir d'organisation du service de la collectivité ».

2.3 - De ce qui précède, il découle qu'il n'est pas possible d'admettre que le législateur affirme de manière générale à l'article L. 4424-2 (II) que « le pouvoir réglementaire de la collectivité territoriale de Corse s'exerce dans le cadre des compétences dévolues par la loi ».

Cette affirmation est en elle-même inconstitutionnelle car c'est à la Constitution et à elle seule, sous la Ve République, qu'il revient de définir les sphères de compétence respectives de la loi et du règlement, à la différence de ce qui se passait sous les IIIe et IVe Républiques. C'est ce qu'a rappelé le Conseil constitutionnel déjà à propos de la Corse, en marquant que les articles 74 et 76 de la Constitution limitent aux seuls TOM « la possibilité pour le législateur de déroger aux règles de répartition des compétences entre la loi et le règlement (91-290 DC, 9 mai 1991,

18).

Cette affirmation est également inconstitutionnelle dans l'application qui en est faite dans la phrase suivante, car, ce faisant, elle s'oppose à ce que le pouvoir réglementaire national puisse intervenir pour appliquer les dispositions législatives relatives à la Corse. Quid en effet de la régularité d'un décret qui réglementerait les matières que la loi a confiées au pouvoir réglementaire local ? II serait contraire à la loi et pourrait être annulé, bien que conforme à l'article 21 de là Constitution, car la loi ferait écran entre le décret et la Constitution.

2.4 - Et la disposition critiquée est d'autant plus inconstitutionnelle qu'en autorisant le pouvoir réglementaire local à adapter la législation aux spécificités de l'île, elle viole doublement l'article 73 de la Constitution, dans la mesure où celui-ci ne prévoit l'adaptation de la législation nationale que pour les DOM, et où, même dans ce cas, cette compétence d'adaptation n'appartient qu'aux seules autorités normatives nationales. Il serait paradoxal de permettre aux autorités locales corses ce qui est exclu pour les autorités des quatre DOM !

2.5 - En définitive, et pour récapituler :

- il ne peut être attribué aux autorités corses un pouvoir d'adaptation de la législation nationale qui ne s'exerce que dans les DOM et en toute hypothèse sur intervention soit du législateur lui-même soit du pouvoir réglementaire national (n° 82-152 DC, 14 janvier 1983) ;

- même s'agissant de l'application des lois un minimum d'intervention du pouvoir réglementaire national est nécessaire (CE 1er avril 1996, Département de la Loire) ;

- attribuer le pouvoir réglementaire d'application de la loi à une autorité autre que le Premier ministre n'est possible, pour le législateur, qu'au profit d'une « autorité de l'Etat » (2001-451 DC, 27 nov. 2001,

10) ;

- le législateur ne peut affirmer que « le pouvoir réglementaire (d'une) collectivité territoriale s'exerce dans le cadre des compétences qui lui sont dévolues par la loi » que s'il est expressément habilité à le faire par la Constitution, ainsi qu'il en est pour les TOM en vertu de l'article 74 de la Constitution (91-290 DC du 9 mai 1991,

18);

- le fait que la collectivité territoriale de Corse constitue à elle seule une catégorie de collectivité territoriale ne justifie pas une dérogation aux règles habituelles de répartition des compétences normatives (comme il a été souligné ci-dessus) mais simplement un aménagement différent de l'organisation de la collectivité territoriale : on voit mal en effet sinon comment une catégorisation décidée par le seul législateur aurait plus d'effet qu'une disposition spécifique prévue par le pouvoir constituant au profit des DOM, lesquels cependant ne peuvent nullement prétendre, comme il a été souligné plus haut, à la reconnaissance d'un pouvoir réglementaire d'exécution des lois de même nature que celui qui est attribué à la collectivité territoriale de Corse par la loi critiquée ;

- l'admission, au profit du législateur, de la possibilité d'attribuer un pouvoir réglementaire d'application de la loi à la collectivité territoriale de Corse, est la porte ouverte à une mise en cause du principe d'indivisibilité de la République car on peut s'attendre alors non seulement à ce que les DOM revendiquent une semblable compétence mais encore que d'autres régions demandent à être considérées comme formant à elles seules une catégorie de collectivité territoriale, au nom de spécificités diverses, afin de pouvoir diversifier le droit applicable dans chacune de ces régions.

2.6 - En conclusion, ne pas invalider les dispositions contenues dans le II de l'article L.4424-2 serait une décision très lourde de conséquences, non seulement en ce qui concerne le statut de la Corse mais encore, quant à la question générale de l'équilibre entre l'Etat et les collectivités territoriales, et ce même si des précautions étaient prises. Et ce risque considérable est, involontairement mais clairement, mis en lumière par le Gouvernement lui-même lorsqu'il affirme (p. 6): « le Premier ministre tient directement sa compétence de la Constitution et peut l'exercer sans qu'il soit besoin d'une habilitation expresse du législateur ; a contrario, s'agissant d'une collectivité locale, ce pouvoir, réserve faite de celui détenu pour l'organisation de ses services, n'existe que pour autant que le législateur le lui a attribué... ».

Or ce raisonnement, qui est juridiquement inexact ainsi qu'il a été abondamment démontré, risque d'être ainsi entériné si le Conseil constitutionnel ne prononce pas l'inconstitutionnalité des dispositions critiquées et ne les annule pas en conséquence.

3. La réponse faite par le Gouvernement à l'argumentation selon laquelle la Constitution interdit au législateur de confier à la collectivité territoriale de Corse, même à titre expérimental, la possibilité de modifier des dispositions législatives, est rien moins que convaincante.

Elle consiste essentiellement à invoquer le précédent que constituerait la décision du 28 juillet 1993. Or cette décision concerne des établissements publics et non des collectivités territoriales et elle autorise des dérogations à des dispositions législatives et non à des dispositions constitutionnelles comme en l'espèce : son invocation est donc doublement inadéquate.

En fait, si dans le cas précédent, le législateur se plaçait dans la situation d'appliquer l'article 73 de la Constitution à la Corse, ici c'est l'article 74 auquel fait penser l'autorisation donnée à des autorités locales de modifier des dispositions législatives : or si la Corse n'est pas un DOM, elle est encore moins un TOM.

Qui plus est, le législateur voudrait autoriser l'autorité réglementaire locale à modifier des dispositions législatives, ce que ne peut faire le Premier ministre lui-même sauf à passer par la procédure de délégalisation de l'article 37 al. 2 de la Constitution ou la procédure d'habilitation de l'article 38.

Les dispositions critiquées sont donc incontestablement inconstitutionnelles.

II. Sur l'article 7

Quoi qu'en dise le Gouvernement, le refus, opposé aux sénateurs, de préciser le caractère facultatif de l'enseignement de la langue corse dans le texte de l'article L.312-11-1 du code de l'éducation est significatif, l'inscription dudit enseignement « dans le cadre de l'horaire normal » rend en fait cet enseignement obligatoire car le système de la classe unique dans l'école maternelle ou élémentaire est incompatible avec un régime différencié : affirmer que les élèves non désireux de suivre un enseignement de langue corse suivront « d'autres activités scolaires » est fallacieux.

En outre, une liberté n'est pleinement reconnue que si le bénéficiaire n'a pas à opérer un choix négatif : car la nécessité pour l'élève ou ses parents de déclarer qu'il demande un aménagement particulier de ce qui constitue « l'horaire normal » est une contrainte susceptible de restreindre la liberté de choix et à la limite, de la supprimer.

Enfin, il n'est pas inutile de rappeler qu'en nouvelle lecture du texte au Sénat, le Gouvernement s'est opposé aux précisions apportées par le Sénat, également écartées par l'Assemblée nationale en lecture définitive et qui, reprenant les conditions posées par le Conseil constitutionnel, permettaient d'affirmer le caractère facultatif d'un tel enseignement.La loi relative à la Corse, adoptée le 18 décembre dernier, a été déférée au Conseil constitutionnel par plus de 60 députés et par plus de 60 sénateurs. Les requérants adressent à la loi plusieurs séries de critiques qui appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes :

I. - Sur la procédure suivie

lors de la réunion de la commission mixte paritaire

A. - Les sénateurs, auteurs du second recours, estiment que la procédure d'élaboration du texte n'aurait pas respecté les dispositions de l'article 45 de la Constitution. Ils font valoir en effet qu'après le refus opposé par la commission mixte paritaire à deux projets de rédaction de l'article 1er, le président de celle-ci aurait dû considérer qu'elle proposait de supprimer cet article, et poursuivre la discussion sur les autres dispositions restant en discussion. En s'en abstenant et en constatant l'échec de la commission, le président aurait fait obstacle à la mise en oeuvre de la procédure de conciliation prévue par la Constitution et méconnu l'article 45.

B. - Ce moyen ne saurait être retenu.

Aux termes du cinquième alinéa de l'article 40 du règlement de l'Assemblée nationale, applicable à la commission mixte paritaire en vertu du troisième alinéa de l'article 112 du même texte, « sous réserve des règles fixées par la Constitution, les lois organiques et le présent règlement, chaque commission est maîtresse de ses travaux ».

Le compte rendu établi par les rapporteurs des deux assemblées (no 3389 pour l'Assemblée nationale, no 76 pour le Sénat) atteste que la commission mixte paritaire, réunie le 15 novembre à l'Assemblée nationale, n'est pas parvenue à proposer un texte sur les dispositions restant en discussion. Après le rejet de deux propositions de rédaction pour l'article 1er, qualifié par les parlementaires qui se sont exprimés lors de la séance comme celui présentant les plus grandes difficultés, mais aussi la plus grande importance, le président de la commission a légitimement constaté que celle-ci ne parvenait pas à établir un texte pour cet article. Dès lors, il lui appartenait, au titre de ses pouvoirs dans la conduite des travaux de la commission, d'apprécier si ceux-ci pouvaient être utilement poursuivis ou s'il lui revenait de constater l'échec de la conciliation.

Il ressort clairement des rapports précités que le président de la commission mixte paritaire a valablement constaté qu'un texte ne pouvait être élaboré par la commission pour l'article 1er. (La suite des travaux parlementaires a, du reste, démontré qu'aucun accord n'a pu, sur ces dispositions, être trouvé entre l'Assemblée nationale et le Sénat.)

La procédure de conciliation confiée par l'article 45 de la Constitution à la commission mixte paritaire a donc été régulièrement mise en oeuvre.

II. - Sur l'article 1er

A. - L'article 1er du projet de loi insère, dans le code général des collectivités territoriales, de nouvelles dispositions relatives aux attributions de l'Assemblée de Corse.

Il modifie d'abord la rédaction de l'article L. 4424-1 de ce code pour préciser la compétence de l'assemblée qui « règle par ses délibérations les affaires de la Corse ».

Par ailleurs, les modifications apportées à l'article L. 4424-2 introduisent de nouvelles règles de procédure.

Le I de cet article encadre les conditions dans lesquelles l'Assemblée de Corse pourra proposer des modifications aux dispositions réglementaires concernant les collectivités de Corse ainsi que celles relatives au développement économique, social et culturel.

Le II du même article L. 4424-2 précise que la collectivité territoriale de Corse dispose d'un pouvoir réglementaire nécessaire à l'exercice de ses compétences et qu'elle peut demander à être habilitée par le législateur à fixer des règles spécifiques d'application des dispositions réglementaires propres à la Corse.

Le III, reprenant des dispositions en vigueur, précise les conditions dans lesquelles l'Assemblée de Corse peut demander des modifications de la législation en vigueur portant sur le même champ que le I.

Le IV offre à l'Assemblée de Corse la possibilité de demander au Gouvernement que le législateur l'autorise à expérimenter des dispositions spécifiques, adaptées à la Corse, dans les conditions que le Parlement fixera et sous son contrôle permanent. Les mesures ainsi adoptées auront un caractère provisoire, puisqu'elles cesseront de produire leur effet si, au terme du délai fixé, le Parlement n'a pas procédé à leur adoption.

Le V et le VI apportent des précisions de procédure sur les avis et demandes adoptés en application du présent article.

Enfin, l'article 1er de la loi insère dans la même section un nouvel article L. 4424-2-1 permettant d'assurer la publicité des demandes et avis de l'Assemblée de Corse par leur insertion au Journal officiel.

Selon les auteurs des recours, l'article 1er méconnaîtrait plusieurs dispositions ou principes constitutionnels : le principe de libre administration des collectivités locales posé par l'article 72, la compétence réglementaire dévolue au Premier ministre par l'article 21, le principe de la souveraineté nationale posé par l'article 3, la compétence du législateur fixée par les articles 34 et 37, le principe d'indivisibilité de la République posé par l'article 1er, le pouvoir d'initiative des lois prévu par l'article 39, les conditions de création de commissions parlementaires mentionnées par l'article 43 ainsi que le principe de clarté et d'intelligibilité des lois dégagé par la jurisprudence.

B. - Aucun de ces griefs n'est de nature à fonder une annulation de l'article 1er de la présente loi.

1. S'agissant de la compétence dévolue à l'Assemblée de Corse pour régler par ses délibérations les affaires de la Corse, il convient de rappeler que l'article L. 4421-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de l'article 2 de la loi no 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse, dispose que « la Corse constitue une collectivité territoriale de la République au sens de l'article 72 de la Constitution ».

Cet article a été reconnu conforme à la Constitution par la décision no 91-290 DC du 9 mai 1991. La disposition critiquée se borne, dès lors, à préciser, dans le strict respect des dispositions de l'article 72 de la Constitution qui prévoient que les collectivités locales s'administrent librement par des conseils élus, que l'Assemblée de Corse constitue l'organe collégial compétent pour gérer les affaires de cette collectivité territoriale que constitue la Corse.

Contrairement à ce que soutiennent les sénateurs requérants, cette disposition ne saurait être interprétée comme portant atteinte à la libre administration des autres collectivités territoriales de l'île.

2. S'agissant du pouvoir réglementaire dévolu à l'Assemblée de Corse par le II de l'article L. 4424-2, c'est à tort que les députés et sénateurs requérants font grief à cette disposition, d'une part, de reconnaître à cette assemblée un pouvoir réglementaire propre de portée générale, d'autre part, de méconnaître celui du Premier ministre. En effet, cette argumentation se méprend sur la portée de cette disposition, comme sur celle des règles et principes constitutionnels sur lesquels elle s'appuie.

a) Il importe, au préalable, de préciser la portée de cet article.

Son premier alinéa, aux termes duquel « le pouvoir réglementaire de la collectivité territoriale de Corse s'exerce dans le cadre des compétences qui lui sont dévolues par la loi », se borne, en réalité, à rappeler que la collectivité peut disposer d'un pouvoir réglementaire pour mettre en oeuvre les compétences que la loi lui reconnaît, et seulement celles-ci. Il ne fait donc qu'expliciter la portée du principe de libre administration des collectivités locales, qui implique que celles-ci disposent des compétences et des moyens d'en assurer la mise en oeuvre effective, dans les conditions prévues par la loi.

Ce premier alinéa, contrairement aux affirmations des auteurs de la saisine, n'a donc aucunement pour objet de confier à la collectivité territoriale de Corse un pouvoir réglementaire de portée générale dont elle ne définirait pas précisément le champ d'application. Le pouvoir réglementaire confié à la collectivité territoriale de Corse ne l'est pas, in abstracto, sur le fondement de cette disposition : c'est au cas par cas, dans cette loi, comme, le cas échéant, dans des lois ultérieures, que des dispositions précises attribuent ou attribueront à la collectivité un pouvoir réglementaire pour l'exercice de ses compétences.

Quant aux deuxième et troisième alinéas du même II de l'article L. 4424-2, ils fixent simplement la procédure selon laquelle la collectivité territoriale de Corse pourra demander à être habilitée par le législateur à fixer des règles adaptées aux spécificités de l'île, en précisant, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, que la fixation de telles règles est exclue dans l'hypothèse où serait en cause l'exercice d'une liberté individuelle ou d'un droit fondamental. Contrairement, là encore, à ce que soutiennent les auteurs de la saisine, il ne peut être reproché à la loi de ne pas définir précisément le champ d'application du pouvoir ainsi conféré à la collectivité, puisqu'elle n'a pas cet objet. Il reviendra, en effet, ultérieurement au législateur, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, de donner suite, s'il l'estime nécessaire, aux demandes formulées par la collectivité.

b) A ce stade, la procédure instituée par le II de l'article L. 4424-2 ne peut être considérée, en elle-même, comme méconnaissant un principe de valeur constitutionnelle, sauf à considérer qu'elle ne peut nécessairement déboucher que sur une habilitation contraire à la Constitution. En d'autres termes, pour faire droit à l'argumentaire des parlementaires requérants sur ce point, il serait nécessaire de juger que le législateur ne peut habiliter la collectivité territoriale de Corse à fixer des règles adaptées à la spécificité de l'île.

Telle est, il est vrai, la thèse que défend le recours des sénateurs, à propos d'un certain nombre d'articles du projet de loi qui ont bien un tel objet. Cette argumentation doit cependant être écartée, dans chacune de ses deux branches.

Il est à peine besoin de rappeler, en premier lieu, que les collectivités locales peuvent exercer un pouvoir réglementaire afin de mettre en oeuvre les compétences qui leur sont attribuées par la loi.

En certaines hypothèses, la loi peut être mise en oeuvre directement par celles-ci, notamment lorsqu'il s'agit de dispositions concernant leurs organes internes ou l'administration de leur personnel, sans que l'intervention du pouvoir réglementaire général soit au préalable requise (CE, 13 février 1985, Syndicat communautaire d'aménagement de l'agglomération de Cergy-Pontoise ; CE Ass., 2 décembre 1994, préfet de la région Nord - Pas-de-Calais, préfet du Nord). Il est des cas où la libre administration des collectivités locales, lorsqu'elle est assimilée à la capacité à régler de manière individuelle les affaires de chaque collectivité, est même considérée comme faisant obstacle à ce que des dispositions réglementaires soient prises par le Premier ministre. Ainsi, la décision no 92-316 DC du 20 janvier 1993 a-t-elle dénié au pouvoir réglementaire national la capacité de fixer, par des règles de portée générale, la durée normale d'amortissement des investissements pouvant faire l'objet d'une délégation de service public, laissant le soin à chaque collectivité, sous le contrôle du juge, de procéder à une telle évaluation.

Le plus souvent, des décrets sont pris pour préciser les conditions d'application d'une loi, et c'est dans le cadre ainsi défini, constitué par la loi et ses décrets d'application, que les collectivités locales fixent les normes assurant la mise en oeuvre de la loi dans leur ressort territorial. Pour autant, ainsi que l'illustre parfaitement le droit de l'urbanisme, la part respective d'intervention laissée, pour l'application d'une disposition donnée, au pouvoir réglementaire national et à la réglementation locale peut varier significativement selon la nature de la disposition en cause, et il n'existe pas d'obstacle de principe à ce que le législateur, dans certains cas, donne à la collectivité locale, pour la mise en oeuvre d'une compétence décentralisée, une habilitation excluant l'intervention préalable du pouvoir réglementaire national. Il importe, simplement, de prendre en considération, au cas par cas, les exigences constitutionnelles qui peuvent rendre nécessaire, dans une certaine mesure, cette intervention. Ces exigences ont été dégagées par la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Elles sont, pour l'essentiel, de deux sortes.

D'une part, le principe de libre administration « ne saurait conduire à ce que les conditions essentielles d'application d'une loi organisant l'exercice d'une liberté publique dépendent de décisions de collectivités territoriales et ainsi puissent ne pas être les mêmes sur l'ensemble du territoire » (cf., par exemple, la décision no 84-185 DC du 18 janvier 1985). La rédaction du deuxième alinéa du II rappelle cette exigence.

D'autre part, le principe d'égalité impose, en certains cas, que le législateur prévienne le risque de survenance de ruptures caractérisées d'égalité en donnant compétence au pouvoir réglementaire national pour prendre par décret des dispositions assurant une égalité de traitement sur l'ensemble du territoire (cf. décision no 96-287 DC du 21 janvier 1997, à propos de la « prestation dépendance »).

A l'inverse, l'extension du pouvoir réglementaire des collectivités locales répond parfaitement aux exigences du principe d'égalité lorsque l'objectif poursuivi par le législateur est tel que la réglementation la mieux adaptée sera celle qui sera capable de prendre en compte la diversité des situations locales, en se fondant sur une « appréciation concrète » de ces réalités : c'est ce que met clairement en évidence la décision no 85-189 DC du 17 juillet 1989.

Le respect de ces exigences s'apprécie donc au cas par cas. Mais on ne saurait donc soutenir qu'il existerait quelque obstacle de principe à ce que le législateur habilite une collectivité locale à prendre les mesures réglementaires requises pour l'application, dans son ressort territorial, de telle ou telle disposition, sans intervention préalable du pouvoir réglementaire national.

En second lieu, la problématique de la dévolution d'un pouvoir réglementaire aux collectivités locales ne doit pas être envisagée au regard des dispositions de l'article 21 de la Constitution et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel dont se prévalent à ce propos les requérants.

En effet, cette jurisprudence concerne essentiellement les conditions dans lesquelles un pouvoir réglementaire, en quelque sorte concurrent, peut être reconnu à des autorités administratives indépendantes pour édicter des règles applicables sur l'ensemble du territoire national.

Rien de tel n'est en cause avec le II de l'article L. 4424-2, qui ne concerne, comme il a été souligné plus haut, que les conditions d'exercice, par l'organe délibérant d'une collectivité territoriale, des compétences que la loi peut lui attribuer, sur le fondement de l'article 72 de la Constitution. L'article 21 ne saurait être interprété comme excluant que le législateur confie un tel pouvoir à une collectivité, sous réserve que soient par ailleurs respectées les exigences constitutionnelles précédemment évoquées. Si l'on a néanmoins cru bon de préciser que les demandes présentées par la Corse en vue de l'habilitation de cette collectivité à exercer une compétence réglementaire doivent être exprimées « dans le respect de l'article 21 de la Constitution », cette mention n'a, en réalité, d'autre objet que de rappeler la différence de nature et de portée qui existe entre ces deux formes d'exercice du pouvoir réglementaire : le Premier ministre tient directement sa compétence de la Constitution, et peut l'exercer sans qu'il soit besoin d'une habilitation expresse du législateur ; a contrario, s'agissant d'une collectivité locale, ce pouvoir ne peut être exercé, réserve faite de celui détenu pour l'organisation de ses services, que sur le fondement d'une habilitation donnée, au cas par cas, par le législateur, et respectant les exigences déjà mentionnées. L'objet de la disposition critiquée est bien de définir une procédure permettant à la collectivité de Corse de faire la demande de telles habilitations.

Enfin, il convient de rappeler que la collectivité territoriale de Corse constitue, à elle seule, une catégorie de collectivités. Il est donc loisible au législateur de lui attribuer un statut différent de celui des autres collectivités et, en particulier, de régler différemment, en Corse, le partage des compétences entre l'Etat et les collectivités locales.

Sur le plan des principes, sur lequel se situe la procédure décrite au II de l'article L. 4424-2, comme à travers les différents exemples figurant dans d'autres dispositions la loi, la possibilité donnée à la collectivité territoriale de Corse de prendre des mesures qui, sur le reste du territoire, relèvent du décret, ne méconnaît donc pas de normes de valeur constitutionnelle.

Au demeurant, le droit positif en offre déjà au moins une illustration. L'article L. 4424-20 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi du 13 mai 1991, confie en effet à cette collectivité le soin de déterminer le régime des aides directes et indirectes en faveur du développement économique, dans des conditions fixées par un décret en Conseil d'Etat. Or le Conseil d'Etat, saisi en 1992 d'un projet de décret, a estimé que la collectivité territoriale était désormais compétente pour fixer par ses délibérations le régime de ces aides, et que le décret prévu par la loi devait se limiter à préciser les conditions de forme requises pour l'adoption des ces délibérations.

Enfin, le moyen tiré de ce que le législateur n'indiquerait pas lequel des organes de la collectivité aura compétence pour fixer les règles en cause ne peut également qu'être écarté. Joueront en effet les règles de répartition des compétences de droit commun entre les autorités chargées d'assurer l'administration de la collectivité territoriale qui ont été jugées conformes à la Constitution par décision no 91-428 DC précitée du 9 mai 1991 et qui sont désormais reprises aux articles L. 4422-15, L. 4422-24, L. 4422-25 et L. 4422-26 du code général des collectivités territoriales.

3. Le Gouvernement ne partage pas non plus l'analyse des requérants, qui estiment que la capacité offerte à la collectivité territoriale de Corse, par le IV de l'article L. 4424-2, de demander au législateur la possibilité de procéder, sous son contrôle et avec son accord, à des expérimentations dans certains domaines particuliers reviendrait à méconnaître tant les articles 1er et 3 que les articles 34 et 37 de la Constitution.

Là encore, il convient de restituer aux dispositions en cause leur exacte portée.

a) Saisi d'une loi relative aux modalités d'organisation et de fonctionnement des établissements à caractère scientifique, culturel et professionnel, le Conseil constitutionnel a jugé que le législateur, « eu égard à l'objectif d'intérêt général auquel lui paraîtrait correspondre le renforcement de l'autonomie des établissements », disposait de la faculté de donner à ces derniers la possibilité d'un choix entre différentes règles qu'il aurait fixées, et qu'il lui était même loisible, moyennant le respect de certaines conditions, « de prévoir la possibilité d'expériences comportant des dérogations » à ces règles.

Le deuxième alinéa du IV de l'article 1er fixe la procédure selon laquelle la collectivité territoriale de Corse pourrait demander au Parlement de lui aménager la faculté d'expérimentations similaires, en vue de la définition de règles adaptées aux caractères spécifiques de cette collectivité, lorsqu'est en cause l'exercice de compétences décentralisées à son profit.

Les troisième et quatrième alinéas définissent un ensemble de modalités relatives au cadre de ces expérimentations. Elles ne tiennent évidemment pas en échec la compétence du législateur futur et consistent d'ailleurs, s'agissant de celles figurant au troisième alinéa, en un simple rappel des conditions posées par la jurisprudence de votre Haute Assemblée, pour assurer la compatibilité de telles expérimentations avec les exigences constitutionnelles, et, notamment, l'obligation faite au législateur de ne pas rester en-deçà de la compétence qu'il tient de l'article 34.

Pour considérer que ces dispositions sont inconstitutionnelles, il faudrait, comme en matière de pouvoir réglementaire, postuler que, par principe, c'est-à-dire quelles que soient la matière dans laquelle elles interviennent et les modalités de leur encadrement, de telles expérimentations sont exclues et que le législateur ne pouvait donc valablement instituer une procédure permettant d'en demander le bénéfice. Le Gouvernement ne partage pas ce point de vue.

En premier lieu, la possibilité qui serait donnée à la collectivité territoriale de mener des expérimentations comportant, le cas échéant, des dérogations aux règles en vigueur ne saurait être regardée comme l'attribution, à cette collectivité, du pouvoir législatif dans telle ou telle matière. C'est, en effet, le Parlement lui-même qui décidera du principe de ces expérimentations, et qui définira la nature et la portée des dérogations possibles, les dispositions en faisant l'objet étant, exclusivement, celles qui touchent à l'exercice, par la collectivité, des compétences qui lui ont été reconnues par ce même législateur. Le dispositif critiqué n'envisage pas davantage un transfert à la collectivité de Corse d'une partie du pouvoir législatif que ne le faisait, à l'égard de certains établissements publics, le dispositif que le Conseil constitutionnel a validé, dans son principe sinon dans ses modalités, en 1993. Il s'agit, seulement, pour le législateur, de donner la faculté à la collectivité territoriale, d'opter entre plusieurs normes préalablement définies, ou d'adapter, dans une mesure également prédéfinie, une norme en vigueur, avant que le législateur n'intervienne à nouveau pour adopter la règle qui sera définitivement applicable. Confirmant sa décision de 1993, le Conseil constitutionnel a jugé, par une décision du 6 novembre 1996, rendue à propos d'une loi qui donnait à des accords collectifs la faculté de fixer certains seuils sociaux, que le législateur pouvait instituer un tel dispositif « sans méconnaître sa compétence », « dès lors que la latitude ainsi laissée aux acteurs de la négociation collective devrait lui permettre d'adopter par la suite des règles nouvelles appropriées au terme d'une durée réduite d'expérimentation, et d'une évaluation des pratiques qui en sont résultées ».

Sans doute le législateur devra-t-il, s'il entend faire droit à des demandes exprimées par la collectivité de Corse, veiller à ce que l'encadrement de l'expérimentation soit suffisant pour répondre aux conditions posées par la décision de 1993. Il lui faudra, en particulier, s'attacher à indiquer précisément la nature et la portée des dérogations autorisées, faute de quoi, et en l'absence, justement, de tout transfert de la compétence législative, il s'exposerait à une censure pour incompétence négative, comme ce fut le cas pour la loi déférée en 1993. (A cet égard, il convient de souligner que la possibilité d'expérience dérogatoire, ainsi encadrée strictement, ne saurait être confondue avec l'habilitation qui peut être donnée au Gouvernement, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, pour intervenir par ordonnance dans le domaine législatif.)

Quant au principe d'égalité, également invoqué par les requérants, il ne fait pas obstacle, ainsi qu'il a été dit, à la coexistence de règles différentes, dès lors que celle-ci peut être justifiée par la spécificité des situations locales. C'est dans cette mesure que le législateur pourra autoriser la collectivité territoriale de Corse à adopter des dispositions dérogatoires. Quant aux délibérations qui seront prises en application de cette autorisation, elles auront le caractère d'actes réglementaires, seront placées sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, et seront même soumises à un contrôle renforcé, le déféré formé par le représentant de l'Etat pouvant avoir un effet suspensif, en application des dispositions de l'article L. 4423-1 du code général des collectivités territoriales, telles que modifiées par l'article 2 de la loi contestée.

Il convient, enfin, de relever que, si la possibilité de semblables expériences a été reconnue comme répondant à un objectif d'intérêt général, en ce qu'elle permettrait, selon les termes de la décision déjà mentionnée de 1993, de renforcer l' « autonomie » de certains établissements publics, il semblerait paradoxal que ne puisse en bénéficier, a fortiori, une collectivité territoriale qui tient directement de la Constitution un droit de libre administration, dès lors que, ainsi que le précise la disposition contestée, cette possibilité ne serait ouverte que pour la définition des règles qui, touchant à « l'exercice de ses compétences », déterminent le cadre de cette libre administration.

b) Le moyen tiré de ce que la disposition contestée méconnaîtrait l'article 39 de la Constitution manque en fait : la circonstance que la collectivité territoriale de Corse puisse, à l'occasion de la mise en oeuvre de cette procédure, faire connaître son opinion sur l'élaboration d'un texte n'entrave nullement la procédure législative, ni ne remet en cause le pouvoir d'initiative des lois.

Il appartiendra à la collectivité territoriale de Corse de suivre les travaux du Parlement pour faire valoir, selon la procédure définie par l'article 1er, ses demandes.

c) Enfin le moyen tiré de ce que le IV de l'article L. 4424-1 du code général des collectivités territoriales méconnaîtrait l'article 43 de la Constitution, qui limite à six le nombre de commissions permanentes et prévoit expressément leurs missions, ne résiste pas à l'examen.

En effet, la commission prévue par cet article ne se substitue pas aux commissions mentionnées à l'article 43, qui sont compétentes pendant la procédure législative elle-même. La mise en place d'une évaluation ne ressortit pas à la procédure législative telle que définie par l'article 43.

III. - Sur l'article 7

A. - Le I de l'article 7 de la loi déférée introduit, dans le code de l'éducation, un nouvel article L. 312-11-1 qui précise que la langue corse est une matière enseignée dans le cadre de l'horaire normal des élèves des écoles maternelles et élémentaires.

Pour contester cette disposition, les parlementaires requérants font état du caractère obligatoire de l'apprentissage de la langue corse qui résulterait de l'application, dans les faits, de cet article. Le fait que cet enseignement ait lieu pendant le temps scolaire entrave, à leurs yeux, la liberté de choix des parents.

Enfin, ils tentent de tirer parti du fait que le Gouvernement s'est déclaré défavorable à un amendement sénatorial, précisant que l'enseignement de la langue corse ne revêtirait pas un caractère obligatoire pour les élèves et n'aurait pas pour objet de les soustraire aux droits et obligations applicables à l'ensemble des usagers des établissements assurant le service public de l'enseignement, pour en conclure que l'article L. 312-11-1 du code de l'éducation a bien pour objet d'instaurer un enseignement obligatoire de cette langue.

B. - Ce moyen ne peut qu'être écarté.

L'article L. 312-10 du code de l'éducation dispose qu'« un enseignement des langues et cultures régionales peut être dispensé tout au long de la scolarité ». S'appuyant sur cette disposition, la loi relative à la Corse généralise l'offre d'enseignement du corse sur l'île.

Le caractère obligatoire de cet enseignement ne peut, en aucune façon, être déduit de la rédaction de l'article 7. Le Gouvernement a expliqué à plusieurs reprises, dans les débats parlementaires, que seule l'offre d'enseignement du corse dans toutes les écoles, aux heures normales d'enseignement, était généralisée et qu'il n'entendait pas, par cette rédaction, rendre obligatoire l'apprentissage du corse.

Pour éviter toute ambiguïté, la rédaction finalement retenue est conforme à celle adoptée pour l'apprentissage de la langue tahitienne dans la loi organique du 12 avril 1996 relative à la Polynésie française, que le Conseil constitutionnel a jugée conforme à la Constitution dans sa décision no 96-373 DC du 9 avril 1996, tout en soulignant que l'enseignement de cette langue « ne saurait, sans méconnaître le principe d'égalité, revêtir un caractère obligatoire pour les élèves et qu'il ne saurait non plus avoir pour objet de soustraire les élèves scolarisés dans les établissements du territoire aux droits et obligations applicables à l'ensemble des usagers des établissements qui assurent le service public de l'enseignement ou sont associés à celui-ci ».

Quant à la position du Gouvernement sur l'amendement sénatorial précité, ses raisons en ont été parfaitement explicitées par le ministre en séance, celui-ci ayant déclaré : « Le Gouvernement s'est déjà exprimé sur la caractère non obligatoire de l'enseignement du corse et souhaite maintenir la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, qui insiste sur la généralisation de l'offre d'enseignement. La jurisprudence du Conseil constitutionnel vaut par elle-même et s'impose à tous sans qu'il soit besoin de la reprendre dans la loi. »

L'offre d'enseignement de la langue corse, quelques heures par semaine, sans obligation pour l'enfant, ne remet donc pas en cause l'article 2 de la Constitution, qui dispose que « la langue de la République est le français ». Elle ne porte pas non plus atteinte au principe d'égalité, puisque, à l'instar de ce qui existe pour les langues régionales, cet enseignement demeure facultatif et ne soustrait, en aucune façon, les élèves aux droits et obligations de l'enseignement public.

Ceux d'entre eux dont les parents n'auront pas souhaité qu'ils bénéficient de l'enseignement de la langue corse suivront, pendant le temps consacré à cet enseignement, d'autres activités scolaires, conformément aux dispositions organisant le temps scolaire dans le cycle élémentaire, qui prennent d'ores et déjà en compte de telles situations.

IV. - Sur l'article 9

A. - Aux termes de l'article L. 4424-7 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de l'article 9, « la collectivité territoriale de Corse définit et met en oeuvre la politique culturelle en Corse en concertation avec les départements et les communes, et après consultation du conseil économique, social et culturel de Corse. En concertation avec la collectivité territoriale de Corse, l'Etat peut accompagner des actions, qui, par leur intérêt ou leur dimension, relèvent de la politique nationale en matière culturelle ».

Les sénateurs requérants estiment que ces dispositions sont contraires à la Constitution, au motif qu'en accordant une telle compétence à la collectivité territoriale de Corse le législateur priverait l'Etat de tout moyen de mener une politique propre et interdirait de ce fait même au Parlement d'exercer, selon les modalités prévues aux articles 49 et 50 de la Constitution, son contrôle sur le Gouvernement.

B. - Ce moyen ne peut être accueilli.

Aucune comparaison ne peut être sérieusement établie entre cette disposition et celle qui était en cause dans la décision no 93-323 DC du 3 août 1993 dont se prévalent les sénateurs requérants. L'article incriminé ne prive en aucune manière l'Etat de ses responsabilités, et il ne peut être interprété comme réduisant ses interventions au seul « accompagnement » des décisions de la collectivité territoriale de Corse.

En effet, non seulement l'Etat conserve les responsabilités scientifiques et techniques que le législateur lui confie, mais il demeure naturellement compétent pour mener la politique de la nation en matière culturelle. En revanche, le législateur confie, comme il en a le pouvoir, un bloc de responsabilités pour des actions culturelles locales à la collectivité territoriale de Corse.

La présente loi n'ayant pas vocation à déterminer les compétences de l'Etat, il était inutile d'y préciser celles qu'il détient en matière culturelle. Le législateur s'est donc borné à définir les compétences culturelles accordées à la collectivité territoriale de Corse, tout en précisant que l'Etat peut accompagner les actions de la collectivité, voire charger cette dernière de leur mise en oeuvre. Préciser cette possibilité n'interdit pas à l'Etat d'intervenir pour son propre compte. A supposer que la rédaction retenue laisse subsister un doute, les débats parlementaires montrent clairement dans quel sens il convient d'interpréter les dispositions en cause.

Ainsi, le ministre de l'intérieur a-t-il clairement précisé à l'Assemblée nationale et au Sénat quelle était l'intention du Gouvernement : « Le Gouvernement confirme ainsi que la politique nationale s'applique en Corse en matière culturelle, mais il veut éviter les situations de concurrence pour une plus grande efficacité et pour une meilleure complémentarité (...). L'Etat mène les actions de la politique nationale, cela va de soi, puisque c'est l'application de la Constitution. Il ne peut y avoir de doute, pas plus que sur le fait que, lorsque la collectivité territoriale de Corse prend des initiatives, notamment en concertation avec l'Etat, ce dernier peut accompagner des actions qui, par leur intérêt ou leur dimension, relèvent de la politique nationale en matière culturelle. » (Sénat, séance du 7 novembre 2001.) « L'amendement précise et clarifie, en outre, les relations et l'articulation des missions entre l'Etat et la collectivité territoriale dans la mise en oeuvre de la politique culturelle. Il est ainsi confirmé que la politique nationale s'applique en Corse en matière culturelle, mais il s'agit d'éviter des actions concurrentes, pour garantir une plus grande efficacité et une vraie complémentarité. » (Sénat, séance du 8 novembre 2001.)

Enfin, l'article 72 de la Constitution permet de donner la primauté à une collectivité sur les autres, ce qui ne signifie pas que la première exercerait, ce faisant, un pouvoir de contrôle administratif, au sens du même article 72, qui ne réserve l'exercice au représentant de l'Etat. Des précédents existent d'ailleurs, comme dans le domaine des aides économiques, où les aides des collectivités locales sont subordonnées par les dispositions de l'article L. 1511-2 du CGCT à l'intervention préalable de la région.

Du reste, une grande partie de la politique culturelle s'exerce par le versement de subventions, possibilité qui restera ouverte aux communes et aux départements, à condition que les opérations projetées présentent un intérêt communal ou départemental.

V. - Sur l'article 12

A. - L'article 12 introduit dans le code général des collectivités territoriales des dispositions créant un nouveau plan de développement et d'aménagement durable de Corse, qui se substitue à deux documents existants, d'une part, le schéma d'aménagement de la Corse, d'autre part, le plan de développement de la Corse.

L'article L. 4424-9 fixe les objectifs et le contenu du plan, qui a vocation à définir les grandes orientations du développement économique, social et culturel de l'île.

L'article L. 4424-10 ouvre la possibilité à l'Assemblée de Corse, par délibération motivée, de définir une liste des espaces remarquables du littoral de la Corse, en complément des espaces définis par le premier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme. Ce même article ouvre par ailleurs la possibilité de déterminer des espaces dans lesquels des aménagements légers destinés à l'accueil du public pourront être aménagés par dérogation à l'article 146-4 du code de l'urbanisme. Ces deux adaptations devront intervenir dans le cadre du plan d'aménagement et de développement durable, selon des modalités fixées à l'article L. 4424-13.

Les sénateurs, auteurs du second recours, contestent les dispositions du II de l'article L. 4424-10 du code général des collectivités locales, qui ouvrent la possibilité à la collectivité territoriale de Corse de déroger aux dispositions du III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme relatif à la bande littorale des 100 mètres, en y permettant l'installation - dans certaines conditions - d'aménagements légers et de constructions non permanentes destinés à l'accueil du public.

Ils mettent en avant, tout d'abord, le caractère selon eux imprécis et flou des conditions encadrant le dispositif précité, en particulier les notions citées de « fréquentation touristique des sites » et de « préservation de l'environnement ». Ils contestent, de manière générale, l'intégration dans le code général des collectivités territoriales des dispositions relatives au plan d'aménagement et de développement durable de la Corse, y compris celles qui portent sur des dérogations aux dispositions issues de la loi « littoral » codifiées au code de l'urbanisme ; ils critiquent, de façon corrélative, l'abrogation des dispositions relatives au schéma d'aménagement de la Corse - auquel se substituera le plan précité - qui figurent aux articles L. 144-1 et suivants du code de l'urbanisme.

B. - Ces griefs ne résistent pas à l'examen.

1. En premier lieu, il convient de souligner que les notions de « fréquentation touristique » et de « préservation de l'environnement » sont d'ores et déjà présentes dans un article préexistant du code de l'urbanisme (article L. 146-6-1) qui porte lui aussi sur les aménagements dans la bande précitée des 100 mètres, sans qu'il ait jamais été soutenu que ces expressions aient pu être sources d'incertitude.

2. En deuxième lieu, le dispositif prévu par la loi est très encadré, puisque les dérogations possibles devront être inscrites dans le plan d'aménagement et de développement durable, qui en précisera les conditions de mise en oeuvre, et qu'elles seront subordonnées à une délibération particulière et motivée de l'Assemblée de Corse. Celle-ci devra donc apporter les précisions nécessaires sur les caractéristiques des sites dont la fréquentation touristique justifiera, sous le contrôle du juge, la dérogation prévue par la loi.

Quant à la préservation de l'environnement, la loi - qui impose également le respect des paysages et des caractéristiques propres aux sites concernés - la prend pleinement en compte. Il convient d'ailleurs de souligner qu'en application de l'article L. 4424-9 le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse devra, de manière générale, respecter les objectifs et les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1 du code de l'urbanisme - parmi lesquels figure notamment la protection des milieux naturels et des paysages - et qu'il devra déterminer les principes de localisation des espaces naturels, des sites et des paysages à préserver.

3. En troisième lieu, c'est en vain que les sénateurs requérants rappellent que la Constitution interdit à une collectivité locale de modifier la loi, et que soutient le dispositif envisagé remet en cause le principe d'égalité devant la loi.

Sur le premier point, il suffit d'indiquer que l'article en cause prévoit lui-même des dérogations aux règles qu'il édicte, et ne permet pas à la collectivité territoriale de Corse d'édicter des normes de niveau législatif, compte tenu du strict encadrement imposé à celle-ci.

Quant au principe d'égalité, il ne peut trouver directement à s'appliquer entre, d'une part, la collectivité territoriale de Corse, qui constitue à elle seule une catégorie de collectivités locales au sens de l'article 72 de la Constitution, et, d'autre part, les régions.

4. S'agissant, enfin, du choix de codification opéré dans le projet de loi, il ne contrevient en rien à l'objectif constitutionnel d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi consacré par la décision no 99-421 DC du 16 décembre 1999.

En effet, la codification dans un code particulier, plutôt que dans un autre, relève de considérations d'opportunité et ne modifie pas la valeur juridique des normes qui y sont intégrées. En l'espèce, le choix du code général des collectivités territoriales procède d'un souci d'homogénéité et de clarté juridiques, qui a conduit à y regrouper l'ensemble des dispositions relatives au plan d'aménagement et de développement durable, y compris celles qui portent dérogation à certaines dispositions issues de la loi « littoral », et codifiées au code de l'urbanisme. Au demeurant, le futur plan se substitue à l'ancien plan de développement - antérieurement codifié à l'article L. 4424-19 du code général des collectivités territoriales - et au schéma d'aménagement de la Corse - évoqué dans l'article précité mais codifié au code de l'urbanisme - et il était donc logique d'intégrer dans un même code, en l'occurrence le code général des collectivités territoriales, l'ensemble des dispositions en cause.

Pour ce qui est des dérogations à la loi « littoral », il apparaît logique de les inclure dans le code porteur des dispositions relatives à la collectivité territoriale de Corse : elles ne concernent que le rivage de la Corse, ce qui les distingue clairement des dispositions de droit commun applicables sur l'ensemble du territoire et qui sont codifiées au code de l'urbanisme.

On peut enfin rappeler que le code général des collectivités territoriales inclut déjà, en ses articles L. 4433-7 et suivants, les dispositions relatives aux schémas d'aménagement régionaux d'outre-mer dont la nature et les effets juridiques en matière d'urbanisme sont très similaires à ceux du futur plan d'aménagement et de développement durable de la Corse.

Ainsi les citoyens auront-il une connaissance claire des normes qui seront applicables à la Corse et qui, s'agissant d'un plan d'aménagement ayant vocation à servir d'instrument de direction au développement de l'ensemble de l'île, ne se limitent pas à une organisation de l'urbanisme en Corse.

VI. - Sur l'article 17

A. - L'article 17 de la loi (adopté en termes identiques par l'Assemblée nationale et par le Sénat) introduit quatre articles relatifs aux interventions économiques de la collectivité territoriale de Corse dans le code général des collectivités territoriales. Le premier modifie, en l'élargissant, une compétence dévolue à la collectivité territoriale de Corse par la loi du 13 mai 1991 en matière d'aides directes et indirectes en faveur du développement économique, les deux suivants précisent les conditions de participation de la collectivité territoriale de Corse à des fonds d'investissement et à des fonds de garantie, tandis que le dernier ouvre à la collectivité territoriale de Corse la possibilité d'accorder des aides à la création ou au développement d'entreprises.

Les sénateurs requérants estiment que ces dispositions portent atteinte au principe d'égalité comme à celui de la liberté du commerce et de l'industrie.

B. - Le Conseil constitutionnel ne saurait faire sienne cette argumentation.

Comme il a été indiqué plus haut, la loi du 13 mai 1991 donnait déjà compétence à la collectivité de Corse en matière d'aides économiques. Elle la chargeait de déterminer, par ses délibérations, le montant et les modalités d'attribution des aides directes et indirectes instituées par les articles L. 1511-2 et L. 1511-3 du code général des collectivités territoriales, c'est-à-dire la prime régionale à la création d'entreprise, la prime régionale à l'emploi, les bonifications d'intérêts et les aides à l'immobilier d'entreprise, dont les montants maximum et les conditions d'attribution sont fixés, pour le reste du territoire, par décret en Conseil d'Etat.

C'est parce que le Conseil d'Etat avait estimé, dans un avis du 18 novembre 1992, que la collectivité territoriale était désormais compétente pour fixer le régime de ces aides et que le décret prévu par la loi ne pouvait que préciser les conditions de forme requises pour l'adoption de ces délibérations, que la modification apportée par l'article 17 de la présente loi à l'article L. 4424-27 supprime toute référence à un décret en Conseil d'Etat dont l'intervention est ainsi apparue inutile.

Cette seule suppression ne saurait conférer à cette disposition législative issue de la loi du no 91-428 du 13 mai 1991 un caractère inconstitutionnel. Compétent pour fixer les principes de la libre administration, le législateur peut décider d'alléger l'encadrement des aides que les collectivités locales peuvent souhaiter accorder aux entreprises. Par ailleurs, le principe de la liberté du commerce et de l'industrie n'interdit pas au législateur de prévoir l'intervention des collectivités publiques pour répondre à un objectif d'intérêt général qui consiste, en l'occurrence, à favoriser le développement économique et la création d'emplois.Les sénateurs soussignés ont l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi relative à la Corse, et notamment ses articles 1er, 7, 9, 12, 17, 18, 19, 23, 24, 25, 26, 28, 43 et 52, afin qu'il plaise au Conseil de déclarer ces articles contraires aux règles et aux principes de valeur constitutionnelle tels qu'ils résultent de la Constitution, de la Déclaration de 1789, du Préambule de la Constitution de 1946 et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République.
I. - Sur la procédure suivie lors de la réunion
de la commission mixte paritaire

Les sénateurs signataires de la présente saisine considèrent que la procédure suivie lors de la réunion de la commission mixte paritaire a méconnu les dispositions de l'article 45 de la Constitution selon lequel la commission mixte paritaire, que le Premier ministre a la faculté de réunir, est « chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion ».

Comme l'atteste le rapport de la commission mixte paritaire (Assemblée nationale no 3389 du 15 novembre 2001, Sénat no 76 2001-2002), après le rejet de deux rédactions alternatives pour l'article 1er, le président de la commission mixte paritaire a estimé que celle-ci ne pouvait parvenir à l'adoption d'un texte commun et constaté l'échec de la commission.

Or, le rejet formel par la commission mixte paritaire du texte adopté pour cet article par l'Assemblée nationale en première lecture puis d'une rédaction alternative proposée par le rapporteur pour le Sénat devait être interprété comme une volonté de la commission de supprimer l'article 1er ce qui ne pouvait exclure que la discussion se poursuive sur les autres dispositions restant en discussion.

Au surplus, la procédure suivie n'a pas permis à la commission mixte paritaire de chercher véritablement à proposer un texte sur les dispositions de l'article 1er. En effet, en dépit de la proposition expressément formulée par des membres de la commission, la rédaction retenue par le Sénat en première lecture pour l'article 1er n'a pas été mise au vote. En outre, le rejet de deux rédactions alternatives pour l'article 1er n'excluait pas nécessairement la possibilité d'un accord sur un autre dispositif.

Pour ces motifs, la procédure de conciliation confiée par l'article 45 de la Constitution à la commission mixte paritaire n'a pas été mise en oeuvre. La procédure suivie n'a donc pas respecté les dispositions de l'article 45.

II. - Sur la compétence reconnue à la collectivité territoriale de Corse pour régler par ses délibérations les affaires de la Corse

L'article 1er de la loi déférée reconnaît à la collectivité territoriale de Corse une compétence générale pour régler par ses délibérations les affaires de la Corse et non plus seulement - comme le prévoient les dispositions actuellement en vigueur - « les affaires de la collectivité territoriale de Corse ».

En vertu de cet article, le premier alinéa de l'article L. 4424-1 du code général des collectivités territoriales est, en effet, ainsi rédigé :

« Art. L. 4424-1. - L'Assemblée règle par ses délibérations les affaires de la Corse. Elle contrôle le conseil exécutif. »

En attribuant une telle compétence à la collectivité territoriale de Corse, l'article 1er de la loi déférée méconnaît les compétences reconnues aux communes et aux départements par l'article 72 de la Constitution et, par là même, porte atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales affirmé par cet article.
III. - Sur la reconnaisance à la collectivité territoriale
de Corse d'un pouvoir réglementaire propre

L'article 1er de la loi déférée reconnaît à la collectivité territoriale de Corse un pouvoir réglementaire propre et un pouvoir réglementaire d'adaptation des lois concurrent de celui exercé par le Premier ministre sur le fondement de l'article 21 de la Constitution.

S'agissant de l'attribution d'un pouvoir réglementaire propre, le premier alinéa du II de l'article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales est, en effet, ainsi rédigé :

« II. - Le pouvoir réglementaire de la collectivité territoriale de Corse s'exerce dans le cadre des compétences qui lui sont dévolues par la loi. »

Plusieurs dispositions de la loi déférée attribuent d'ores et déjà un pouvoir réglementaire à la collectivité territoriale de Corse dans des domaines très variés. Ces cas, qui sont relevés aux XII, XIV, XV, XVII, XVIII et XIX de la présente saisine, ouvrent la voie à un transfert généralisé du pouvoir réglementaire à cette collectivité.

Pour les motifs développés ci-après, les sénateurs signataires de la présente saisine considèrent que le premier alinéa du II de l'article L. 4424-1 du code général des collectivités territoriales est contraire aux règles et aux principes de valeur constitutionnelle tels qu'ils résultent de la Constitution, du Préambule de la Constitution de 1946 et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République.

1. L'article 21 de la Constitution ne permet pas au législateur de confier à une collectivité territoriale un pouvoir réglementaire de portée générale.

Certes, les dispositions de l'article 21 de la Constitution, en vertu desquelles le Premier ministre assure l'exécution des lois et, sous réserve des dispositions de l'article 13, exerce le pouvoir réglementaire, ne font pas obstacle à ce que le législateur confie à une collectivité territoriale dont, en vertu de l'article 72, la loi prévoit les conditions de la libre administration, le soin de définir les conditions d'application d'une loi.

Mais, conformément à votre jurisprudence (notamment décisions no 88-248 DC du 17 janvier 1989, no 93-324 DC du 3 août 1993, no 96-378 DC du 23 juillet 1996), l'attribution d'une telle compétence ne peut porter que sur des mesures dont la loi définit précisément le champ d'application et les conditions de mise en oeuvre et ne doit pas porter atteinte à la compétence qui appartient au Premier ministre pour édicter des règles nationales applicables à l'ensemble du territoire.

2. La loi déférée ne définit pas précisément le champ d'application du pouvoir réglementaire qu'elle reconnaît à la collectivité territoriale de Corse.

Le législateur devait définir très précisément le champ d'application du pouvoir réglementaire ainsi reconnu à la collectivité territoriale de Corse. Votre jurisprudence s'est d'ailleurs attachée, par le passé, à assurer une délimitation précise de tout pouvoir réglementaire dévolu à une autre autorité que le Premier ministre. C'est ainsi que vous avez précisé, s'agissant de la dévolution d'un pouvoir réglementaire à une autorité administrative indépendante, que cette habilitation ne saurait concerner que des mesures de portée limitée, tant par leur champ d'application que par leur contenu (cf. décision no 88-248 DC du 17 janvier 1989, no 15).

Or, en se bornant à préciser que ce pouvoir réglementaire s'exerce dans le cadre des compétences qui sont dévolues par la loi à la collectivité territoriale de Corse, la loi déférée ne délimite pas précisément son champ d'application et, à ce titre, méconnaît l'article 21 de la Constitution.

En effet, l'article 1er de la loi déférée reconnaît à la collectivité territoriale une compétence générale pour « régler par ses délibérations les affaires de la Corse ». En outre, ceci ne peut être dissocié du fait que la loi déférée opère de nouveaux et substantiels transferts de compétences au profit de cette collectivité territoriale.

En conséquence, le pouvoir réglementaire serait susceptible de couvrir un très grand nombre de domaines en principe régis par le pouvoir réglementaire exercé par le Premier ministre en application des dispositions de l'article 21 de la Constitution.

Comme il a été observé ci-dessus, la loi déférée ouvre d'ores et déjà la voie à un transfert très large du pouvoir réglementaire puisqu'elle attribue compétence à la collectivité territoriale de Corse pour classer les équipements et organismes de tourisme, fixer les conditions dans lesquelles la pêche est interdite dans certaines sections des cours d'eau, définir les règles de fonctionnement du comité de massif, fixer les règles de fonctionnement du comité de bassin et de la commission locale de l'eau déterminer la procédure d'élaboration, de révision et de publication des plans d'élimination des déchets (cf. infra XII, XIV, XV, XVII, XVIII et XIX de la présente saisine).

En outre, il y a lieu de s'interroger sur la nature des compétences qui pourront être exercées par l'office du développement agricole et rural de Corse auquel l'article 20-V de la loi déférée attribue les compétences dévolues au Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles.

Au surplus, le Conseil constitutionnel veille à ce que dans l'exercice des prérogatives qu'il tient des articles 34 et 72 de la Constitution pour définir les conditions de mise en oeuvre du principe de la libre administration des collectivités territoriales, le législateur ne reste pas en deçà de sa compétence (pour n'en citer que quelques-unes, tel a été le sens de vos décisions no 83-168 DC du 20 janvier 1984, no 87-233 DC du 5 janvier 1988, no 92-316 DC du 20 janvier 1993 ou encore no 94-358 DC du 26 janvier 1995).

Or, en ne précisant pas le champ d'application des prérogatives reconnues à la collectivité territoriale de Corse, le législateur n'a pas épuisé les compétences qu'il tire des articles 34 et 72 de la Constitution.

3. La loi déférée ne définit pas précisément les conditions de mise en oeuvre de ce pouvoir réglementaire.

En attribuant le pouvoir réglementaire à la « collectivité territoriale de Corse », la loi déférée n'attribue pas ce pouvoir à une autorité déterminée.

En effet, l'article L. 4422-1 du code général des collectivités territoriales dispose expressément que « les organes de la collectivité territoriale de Corse comprennent l'Assemblée de Corse et son président, le conseil exécutif de Corse et son président assistés du conseil économique, social et culturel de Corse ».

Or, la loi déférée ne précise pas lequel de ces organes de la collectivité territoriale de Corse aura compétence pour exercer le pouvoir réglementaire.

IV. - Sur la reconnaissance à la collectivité territoriale de Corse d'un pouvoir d'adaptation des règlements nationaux

L'article 1er de la loi reconnaît également à la collectivité territoriale de Corse un pouvoir d'adaptation des règlements nationaux.

En effet, aux termes de cet article, les deux derniers alinéas du II de l'article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales sont ainsi rédigés :

« Sans préjudice des dispositions qui précèdent, dans le respect de l'article 21 de la Constitution et pour la mise en oeuvre des compétences qui lui sont dévolues en vertu de la partie Législative du présent code, la collectivité territoriale de Corse peut demander à être habilitée par le législateur à fixer les règles adaptées aux spécificités de l'île, sauf lorsqu'est en cause l'exercice d'une liberté individuelle ou d'un droit fondamental.

« La demande prévue à l'alinéa précédent est faite par délibération motivée de l'Assemblée de Corse, prise à l'initiative du conseil exécutif ou de l'Asssemblée de Corse après rapport de ce conseil. Elle est transmise par le président du conseil exécutif au Premier ministre et au représentant de l'Etat dans la collectivité territoriale de Corse. »

Pour les motifs développés ci-après, les sénateurs signataires de la présente saisine considèrent que les deux derniers alinéas du II de l'article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales sont contraires aux règles et aux principes de valeur constitutionnelle tels qu'ils résultent de la Constitution, de la Déclaration de 1789, du préambule de la Constitution de 1946 et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République.

1. En ouvrant à la collectivité territoriale de Corse la faculté d'adapter les règlements nationaux, la loi déférée lui permet de déroger au pouvoir réglementaire de droit commun dont le régime résulte de l'article 21 de la Constitution et porte, en conséquence, atteinte à la compétence qui appartient au Premier ministre d'édicter des règles nationales applicables à l'ensemble du territoire.

Comme l'a déjà jugé le Conseil constitutionnel (notamment décision no 88-248 DC du 17 janvier 1989) et ainsi qu'il a été rappelé ci-dessus, les dispositions de l'article 21 de la Constitution en vertu desquelles le Premier ministre assure l'exécution des lois et, sous réserve des dispositions de l'article 13, exerce le pouvoir réglementaire, en font pas obstacle à ce que le législateur confie à une autre autorité le soin de définir les conditions d'application d'une loi. Il ne peut cependant le faire qu'à condition que cette habilitation porte sur des mesures dont elle définit précisément le champ d'application et les conditions de mise en oeuvre et ne porte pas atteinte à la compétence qui appartient au Premier ministre d'édicter des règles nationales applicables à l'ensemble du territoire.

Or, en permettant à une collectivité territoriale « d'adapter » les règlements territoriaux, la loi déférée a pour effet de confier à une autre autorité que le Premier ministre le soin de définir les conditions d'application d'une loi dans les matières où la compétence que le Premier ministre tire de l'article 21 de la Constitution a déjà trouvé à s'exercer pour l'ensemble du territoire. Elle aboutit donc nécessairement à ce que cette collectivité territoriale pourra être habilitée à adopter des règles qui dérogeront aux règles nationales édictées par le Premier ministre en vertu des pouvoirs qui lui sont reconnus par l'article 21 de la Constitution.

La précision selon laquelle cette procédure devra s'exercer « dans le respect de l'article 21 de la Constitution » apparaît, dans ces conditions, inopérante.

2. La loi déférée ne définit pas précisément le champ d'application de ce pouvoir d'adaptation des règlements nationaux.

En visant de manière générale, pour définir le champ d'application de ce pouvoir d'adaptation des règlements nationaux, la mise en oeuvre des « compétences dévolues à la collectivité territoriale de Corse par la partie Législative du code général des collectivités territoriales » et en se bornant à exclure les cas où est en cause l'exercice d'une liberté individuelle ou d'un droit fondamental, la loi déférée ne précise pas suffisamment le champ d'application de l'habilitation dont pourrait bénéficier la collectivité territoriale de Corse. En effet, l'article 1er reconnaît à la collectivité territoriale une compétence générale pour « régler par ses délibérations les affaires de la Corse ». En outre, la loi déférée opère de nouveaux et substantiels transferts de compétences au profit de la collectivité territoriale de Corse.

En conséquence, le pouvoir d'adaptation des règlements nationaux sera susceptible de couvrir un très grand nombre de domaines en principe régis par le pouvoir réglementaire exercé par le Premier ministre en application des dispositions de l'article 21 de la Constitution.

Au surplus, les règles qui pourront être fixées par la collectivité territoriale de Corse devront être « adaptées aux spécificités de l'île », sans que ces spécificités aient été définies préalablement par la loi. La loi déférée ne détermine donc pas la nature et l'étendue des règles qui pourront être établies dans le cadre de cette procédure.

Elle ne mentionne pas non plus l'exigence que ces spécificités soient en rapport avec l'objet de la réglementation à adapter, alors même que cette condition est posée par votre jurisprudence pour apprécier le respect du principe d'égalité et de proportionnalité (à titre d'exemple, décision no 101 DC du 17 janvier 1979).

3. La loi déférée ne définit pas non plus précisément les conditions de mise en oeuvre de ce pouvoir d'adaptation des règlements nationaux.

En attribuant le pouvoir d'adapter les règlements nationaux à la « collectivité territoriale de Corse », la loi déférée n'attribue pas ce pouvoir à une autorité déterminée.

En effet, l'article L. 4422-1 du code général des collectivités territoriales dispose expressément que « les organes de la collectivité territoriale de Corse comprennent l'Assemblée de Corse et son président, le conseil exécutif de Corse et son président assistés du conseil économique et social et culturel de Corse ».

Or la loi déférée ne précise pas lequel de ces organes de la collectivité territoriale de Corse aura compétence pour exercer le pouvoir d'adaptation des règlements nationaux.

4. La loi déférée entraîne également une rupture d'égalité entre les citoyens devant la loi.

Le Conseil constitutionnel veille à ce que le législateur ne règle différemment que des situations différentes et à ce qu'il ne déroge à l'égalité que pour des raisons d'intérêt général, la différence de traitement en résultant devant être dans l'un et l'autre cas en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit (pour n'en citer que quelques-unes, tel a été le sens de vos décisions no 84-184 DC du 29 décembre 1984, no 85-189 DC du 17 juillet 1985, no 87-232 DC du 7 janvier 1988, no 90-287 DC du 16 janvier 1991 ou encore no 94-358 DC du 26 janvier 1995).

Or l'article Ier précité aboutit à ce que des situations identiques pourront être réglées de manière différente en Corse et sur les autres parties du territoire.

Ces différences de traitement entraîneront une rupture d'égalité entre les citoyens devant la loi sans que, compte tenu de l'étendue de l'habilitation qui pourra être accordée à la collectivité territoriale de Corse, ces différences puissent nécessairement se fonder sur des différences de situations objectives ni sur des considérations d'intérêt général. L'article Ier précité méconnaît ainsi l'article 1er de la Constitution ainsi que les articles Ier et VI de la Déclaration de 1789.
V. - Sur la reconnaissance à la collectivité territoriale
de Corse d'un pouvoir d'adaptation des lois

L'article 1er de la loi déférée reconnaît à la collectivité territoriale de Corse un pouvoir d'adaptation des lois de la République lui permettant de déroger aux règles en vigueur.

Le IV de l'article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales est en effet ainsi rédigé :

« IV. - Lorsque l'Assemblée de Corse estime que les dispositions législatives en vigueur ou en cours d'élaboration présentent, pour l'exercice des compétences de la collectivité territoriale, des difficultés d'application liées aux spécificités de l'île, elle peut demander au Gouvernement que le législateur lui ouvre la possibilité de procéder à des expérimentations comportant le cas échéant des dérogations aux règles en vigueur, en vue de l'adoption ultérieure par le Parlement de dispositions législatives appropriées.

« La demande prévue à l'alinéa précédent est faite par délibération motivée de l'Assemblée de Corse, prise à l'initiative du conseil exécutif ou de l'Assemblée de Corse après rapport de ce conseil. Elle est transmise par le président du conseil exécutif au Premier ministre et au représentant de l'Etat dans la collectivité territoriale de Corse.

« La loi fixe la nature et la portée de ces expérimentations, ainsi que les cas, les conditions et délais dans lesquels la collectivité territoriale pourra faire application de ces dispositions. Elle fixe également les modalités d'information du Parlement sur leur mise en oeuvre. L'évaluation continue de cette expérimentation est confiée, dans chaque assemblée, à une commission composée à la représentation proportionnelle des groupes. Cette commission présente des rapports d'évaluation qui peuvent conduire le législateur à mettre fin à l'expérimentation avant le terme prévu.

« Les mesures prises à titre expérimental par la collectivité territoriale de Corse cessent de produire leur effet au terme du délai fixé si le Parlement, au vu du rapport d'évaluation qui lui est fourni, n'a pas procédé à leur adoption. »

Pour les motifs développés ci-après, les sénateurs signataires de la présente saisine considèrent que le IV de l'article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales est contraire aux règles et aux principes de valeur constitutionnelle tels qu'ils résultent de la Constitution, de la Déclaration de 1789, du Préambule de la Constitution de 1946 et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République.

1. En déléguant à l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale un pouvoir législatif, la loi déférée méconnaît gravement les principes de la souveraineté nationale.

Le Conseil constitutionnel n'a validé la loi no 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse qu'après avoir relevé qu'en application des dispositions de cette loi « ni l'Assemblée de Corse ni le conseil exécutif ne se voient attribuer des compétences ressortissant au domaine de la loi » (décision no 91-290 DC du 9 mai 1991).

Or, la loi déférée a précisément pour effet d'attribuer à l'Assemblée de Corse des « compétences ressortissant au domaine de la loi », les expérimentations qu'elle pourra mener pouvant comporter des dérogations aux lois en vigueur.

Lors de l'examen du texte en nouvelle lecture, le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale a fait valoir que la décision de l'Assemblée de ne pas maintenir, à l'article 12, certaines des dérogations aux dispositions destinées à protéger le littoral pourrait être compensée par l'expérimentation législative de l'article 1er, soulignant ainsi l'ampleur des dérogations aux dispositions législatives en vigueur qui pourront être décidées par l'Assemblée de Corse sur le fondement de ces dispositions (3e séance du 27 novembre 2001, p. 8647).

En permettant une telle habilitation, la loi déférée aboutit à déléguer l'exercie du pouvoir législatif à une collectivité territoriale.

Si la loi peut aussi se définir à partir d'un critère matériel, le critère formel ou organique qui la caractérise n'en demeure pas moins prédominant. C'est ce qu'affirme clairement le premier alinéa de l'article 34 de la Constitution qui dispose expressément que « la loi est votée par le Parlement ». Dès lors qu'un texte a été voté par le Parlement, il a valeur législative et ne peut être modifié que par la loi.

Or la loi déférée reconnaît à l'Assemblée de Corse le pouvoir de modifier des textes qui ont la forme législative, ce que la Constitution ne permet pas.

Ce pouvoir d'expérimentation législative ne peut en aucun cas être rapproché du pouvoir d'expérimentation que le législateur a pu reconnaître à des collectivités territoriales dans un passé récent pour l'exercice de certaines attributions et dont le Conseil constitutionnel a admis la conformité à la Constitution. Pas plus, ne peut-il être rapproché de statuts particuliers que le législateur a pu lui-même édicter au profit de certaines collectivités.

En outre, en ouvrant à l'Assemblée de Corse la faculté de présenter une demande en vue d'une expérimentation pour des dispositions « en cours d'élaboration », elle autorise une collectivité territoriale à s'immiscer dans le processus d'élaboration de la loi par le Parlement, représentant de la souveraineté nationale, sans qu'il soit, au surplus, précisé si l'acceptation de cette demande aura pour effet de suspendre la procédure législative.

Pour l'ensemble de ces motifs, elle méconnaît gravement les principes de la souveraineté nationale affirmés par le premier alinéa du Préambule de la Constitution, lequel fait lui-même expressément référence à la définition donnée par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le Préambule de la Constitution de 1946.

Elle n'est pas conforme aux dispositions de l'article 3 de la Constitution selon lesquelles « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum » et « aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice ».

2. En attribuant un pouvoir législatif à l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale, la loi déférée fait exercer par le législateur une compétence qui n'appartient qu'au constituant.

Sous la Ve République, le législateur ne dispose pas de la compétence de sa compétence. C'est ainsi que le Conseil constitutionnel - comme il a été rappelé ci-dessus - veille à ce que, dans l'exercice des prérogatives qu'il tire des articles 34 et 72 de la Constitution pour définir les conditions de mise en oeuvre du principe de la libre administration des collectivités territoriales, le législateur ne reste pas en deçà de sa compétence.

Or la procédure prévue par la loi déférée emprunte très largement à la procédure de l'article 38 de la Constitution qui permet au seul Gouvernement, pour l'exécution de son programme, de demander au Parlement l'autorisation de prendre, par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.

En effet, la collectivité territoriale de Corse agirait sur habilitation du législateur, et ses délibérations seraient ensuite ratifiées par le Parlement, au moyen d'une loi de validation.

Ce faisant, la loi déférée transpose à la collectivité territoriale de Corse une procédure que la Constitution a réservée, dans des conditions et limites précisément définies, aux relations entre le Gouvernement et le Parlement.

La loi déférée méconnaît, en conséquence, les compétences reconnues au législateur ordinaire par la Constitution, notamment en ses articles 34 et 38.

Au surplus, la loi ne précise pas la place, dans la hiérarchie des normes, des délibérations de l'Assemblée de Corse qui seraient adoptées dans le cadre de l'expérimentation législative et ne règle pas la question des droits qui seraient acquis sur le fondement des actes pris dans le cadre de cette expérimentation législative, au cas où le Parlement déciderait de mettre fin à l'expérimentation ou de ne pas procéder à l'adoption des mesures prises avant le terme du délai fixé.

3. La loi déférée méconnaît le principe d'indivisibilité de la République affirmé par l'article 1er de la Constitution.

Le Conseil constitutionnel, à de nombreuses reprises, a consacré toute la portée des dispositions de l'article 1er de la Constitution selon lesquelles « la France est une République une et indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances ». Il a également précisé que « le principe d'unicité du peuple français, dont aucune section ne peut s'attribuer l'exercice de la souveraineté nationale, a également valeur constitutionnelle ». Il a souligné que « ces principes fondamentaux s'opposent à ce que soient reconnus des droits collectifs à quelque groupe que ce soit, défini par une communauté d'origine, de culture, de langue ou de croyance. » (décision no 99-412 DC du 15 juin 1999).

En reconnaissant à la collectivité territoriale de Corse des droits qui relèvent de la souveraineté nationale, la loi déférée porte atteinte à l'indivisibilité de la République et s'avère, en conséquence, contraire à l'article 1er de la Constitution.

4. Au surplus, la loi déférée méconnaît le droit d'initiative législative reconnu aux membres du Parlement par l'article 39 de la Constitution.

La loi déférée précise que l'Assemblée de Corse peut demander au seul « Gouvernement que le législateur lui ouvre le droit de procéder à des expérimentations ».

Elle précise que la demande n'est transmise qu'au Premier ministre et au représentant de l'Etat dans la collectivité territoriale de Corse.

En outre, comme il a été dit ci-dessus, elle permet que la demande d'expérimentation concerne des dispositions en cours d'élaboration. Or, dans l'hypothèse où ces dispositions résulteraient d'une initiative des membres du Parlement, la loi déférée ne précise pas quelles seraient les conséquences de l'acceptation de la demande de l'Assemblée de Corse sur la procédure législative en cours, laquelle pourrait par ailleurs avoir été engagée sur le fondement du dernier alinéa de l'article 48 de la Constitution qui précise qu'« une séance par mois est réservée par priorité à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée ».

Pour ces motifs, la loi déférée méconnaît les dispositions du premier alinéa de l'article 39 de la Constitution qui prévoient expressément que l'« initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement ».

5. Enfin, la création d'une commission parlementaire chargée de l'« évaluation continue » des expérimentations législatives méconnaît l'article 43 de la Constitution.

En nouvelle lecture du projet de loi et à l'issue d'une seconde délibération, l'Assemblée nationale a complété le dispositif en créant dans chaque assemblée une commission parlementaire composée à la représentation proportionnelle des groupes et chargée de l'« évaluation continue » de l'expérimentation menée par l'Assemblée de Corse.

Or cette nouvelle commission exercera des compétences concurrentes à celles normalement dévolues aux commissions permanentes dont l'existence est expressément consacrée par l'article 43 de la Constitution et dont le nombre est limité à six dans chaque assemblée.
VI. - Sur les dispositions tendant à un enseignement
généralisé de la langue corse

Le I de l'article 7 de la loi déférée insère dans le code de l'éducation un article L. 312-11-1 qui tend à une généralisation de l'enseignement de la langue corse, mais évite délibérément de préciser le caractère facultatif de cet enseignement.

Cet article est ainsi rédigé :

« La langue corse est une matière enseignée dans le cadre de l'horaire normal des écoles maternelles et élémentaires de Corse. »

Rien, dans la lettre de ce dispositif, ne permet de distinguer le statut de cet enseignement de celui des autres disciplines inscrites au programme et qui sont obligatoires.

En ne précisant pas expressément que cet enseignement devra revêtir un caractère facultatif et qu'il ne saurait avoir pour objet de soustraire les élèves aux droits et obligations applicables à l'ensemble des usagers du service public de l'éducation, la loi déférée méconnaît le principe d'égalité tel qu'il a été explicité dans plusieurs décisions du Conseil constitutionnel.

Le Conseil constitutionnel dans une jurisprudence constante, et en particulier dans ses décisions no 91-290 DC du 9 mai 1991 relative à la loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse et no 96-373 DC du 9 avril 1996 relative à la loi organique portant statut de la Polynésie française, a rappelé que l'enseignement d'une langue régionale était possible, à la double condition que cet enseignement ne revête pas un caractère obligatoire, et qu'il n'ait pas pour objet de soustraire les élèves aux droits et obligations applicables à l'ensemble des usagers du service public de l'éducation.

Le Gouvernement et la majorité de l'Assemblée nationale veulent considérer que la formule adoptée dans la loi déférée instaure un enseignement facultatif, car elle reprend une formule comparable à celle relative à l'enseignement de la langue tahitienne, qui figure à l'article 115 de la loi organique du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française et qui a fait l'objet de réserves interprétatives formulées par le Conseil constitutionnel dans sa décision no 96-373 DC du 3 avril 1996 précitée. Ils méconnaissent toutefois le sens et la portée de cette décision : celle-ci n'avait pas pour objet de valider la formule en question, en reconnaissant qu'elle n'avait pas pour objet d'instaurer un enseignement obligatoire de la langue tahitienne, mais de l'assortir de réserves interprétatives, lesquelles, pointant les ambiguïtés du dispositif concerné, ont fixé les conditions sous réserve desquelles elle pouvait être considérée comme non contraire aux principes constitutionnels. Ces réserves interprétatives constituent un avertissement dont le législateur doit, à l'avenir, tenir compte plutôt qu'un encouragement à reproduire un dispositif insuffisamment explicite.

Statuant en lecture définitive, l'Assemblée nationale n'a pas jugé nécessaire de modifier son texte par un amendement adopté par le Sénat en nouvelle lecture, qui ajoutait un alinéa reprenant de façon explicite les conditions posées par la jurisprudence du Conseil constitutionnel à l'organisation d'un enseignement de langue régionale, à savoir que cet enseignement ne revête pas un caractère obligatoire pour les élèves et qu'il n'ait pas pour objet de les soustraire aux droits et obligations applicables à l'ensemble des usagers des établissements qui assurent le service public de l'enseignement.

L'avis défavorable donné par le Gouvernement à cet amendement, au cours de la discussion du projet de loi en nouvelle lecture devant le Sénat, le 12 décembre 2001, et le fait que l'Assemblée nationale statuant en lecture définitive le 18 décembre 2001 ne l'ait pas repris mettent en évidence que c'est délibérément que la loi déférée n'affirme pas le caractère facultatif de l'enseignement de la langue corse et ne fait pas réserve de l'application aux élèves des droits et obligations applicables à l'ensemble des usagers des établissements publics qui assurent le service public de l'enseignement.

La volonté de privilégier une telle ambivalence a été exprimée au cours des débats par le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale qui a déclaré que cet enseignement ne serait ainsi « ni obligatoire ni optionnel », mais constituerait un « mélange » (séance du 27 novembre 2001, p. 8629).

Ainsi, la loi déférée ne précise-t-elle pas, par exemple, si les parents devraient formuler une demande pour inscrire leurs enfants au cours de corse, comme dans le cas des enseignements optionnels, ou s'ils devraient, au contraire, effectuer une démarche pour les en dispenser, ce qui reviendrait à instituer dans les faits un enseignement obligatoire de la langue corse. Cette ambiguïté délibérée conduit à s'interroger sur les conditions dans lesquelles le dispositif déféré serait mis en oeuvre.

L'organisation d'un enseignement facultatif de langue corse doit respecter la liberté des parents d'y inscrire ou non leurs enfants.

Or, réglementant l'exercice d'une liberté fondamentale, la loi déférée, loin de le rendre plus effectif comme l'exige votre jurisprudence (cf. notamment décision no 84-181 DC du 10 octobre 1984), pourrait au contraire le subordonner à une manifestation expresse de la volonté des intéressés, en l'espèce des parents d'élèves, de s'en prévaloir.

Pour l'ensemble de ces motifs, la loi déférée est contraire au principe d'égalité.
VII. - Sur les dispositions définissant les compétences
de la collectivité territoriale de Corse en matière culturelle

L'article 9 de la loi déférée procède à une nouvelle répartition des compétences en matière culturelle.

En vertu de cet article, le premier paragraphe de l'article L. 4424-7 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :

« Art. L. 4424-7. - I. - La collectivité territoriale de Corse définit et met en oeuvre la politique culturelle en Corse en concertation avec les départements et les communes, et après consultation du conseil économique, social et culturel de Corse.

« En concertation avec la collectivité territoriale de Corse, l'Etat peut accompagner des actions qui, par leur intérêt ou leur dimension, relèvent de la politique nationale en matière culturelle. La collectivité territoriale de Corse peut être chargée par convention de leur mise en oeuvre ou de leur accompagnement.

« Dans les domaines où la législation en vigueur le prévoit, le contrôle scientifique et technique est assuré par l'Etat.

« La collectivité territoriale de Corse assure un rôle de liaison, de conseil et d'assistance aux collectivités locales en matière culturelle. »

Cet article limite les possibilités d'intervention de l'Etat dans le domaine culturel en Corse au seul accompagnement des actions déjà engagées par la collectivité territoriale de Corse.

En privant l'Etat de toute possibilité de prendre une initiative ou de conduire une action propre dans le domaine culturel, il le prive des moyens de conduire en Corse la politique culturelle nationale qu'il mène sur le reste du territoire.

Or, la politique culturelle est (au même titre que la politique monétaire évoquée dans votre décision no 93-324 DC du 3 août 1993) un élément essentiel et indissociable de la politique de la nation dont la détermination et la conduite incombe au Gouvernement, sous la direction du Premier ministre, en vertu des articles 20 et 21 de la Constitution. La loi déférée ne saurait donc, sans méconnaître la Constitution, priver le Gouvernement de cette responsabilité, sur une partie du territoire national, et transférer à une collectivité territoriale une compétence qui outrepasserait les limites de la décentralisation et de la libre administration des collectivités territoriales, et s'apparenterait davantage à une forme de libre gouvernement.

Ce faisant, elle porterait, en outre, atteinte aux droits du Parlement, représentant de la souveraineté nationale, devant lequel le Gouvernement est responsable dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50 de la Constitution.

Pour l'ensemble de ces motifs, la loi déférée est contraire aux articles 20 et 21 de la Constitution et méconnaît le principe d'égalité des citoyens devant la loi.

VIII. - Sur la faculté donnée au plan d'aménagement et de développement durable de déterminer les espaces dans lesquels peuvent être autorisés des « aménagements légers et des constructions non permanentes »

Dans sa rédaction issue de l'article 12 de la loi déférée, le premier paragraphe du II de l'article L. 4424-10 du code général des collectivités territoriales dispose que : « Le plan d'aménagement et de développement durable peut également, par une délibération particulière et motivée de l'Assemblée de Corse, déterminer, en tenant compte de la fréquentation touristique de certains sites et de la préservation de l'environnement, les espaces situés dans la bande littorale définie au III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme dans lesquels peuvent être autorisés, indépendamment des dérogations prévues au III du même article L. 146-4 et dans les conditions que le plan précise, des aménagements légers et des constructions non permanentes destinés à l'accueil du public, à l'exclusion de toute forme d'hébergement, dans le respect des paysages et des caractéristiques propres à ces sites. »

Il permet ainsi à une collectivité territoriale d'apporter des dérogations à une disposition législative, sans spécifier le champ d'application de ces dérogations. En effet, cet article subordonne la détermination, par le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse, des espaces où il peut être construit des aménagements légers, le cas échéant, par dérogation aux dispositions de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, à des conditions très floues, puisque ces espaces sont déterminés en fonction, d'une part, de la « fréquentation de certains sites », sans que les caractéristiques des sites en question soient précisées, et, d'autre part, de la « préservation de l'environnement », sans qu'il soit précisé s'il s'agit de la préservation de l'environnement des sites faisant l'objet d'une fréquentation ou de celle des sites faisant l'objet d'une dérogation.

Il s'ensuit que le législateur n'a, en la circonstance, respecté ni les dispositions de l'article 34 de la Constitution qui disposent que la loi détermine les principes fondamentaux du régime de la propriété, ni celles de l'article 6 de la Déclaration de 1789 qui prévoient que la loi « est l'expression de la volonté générale ». Permettre à une collectivité locale de mettre en oeuvre des dérogations dans des conditions imprécises reviendrait, en effet, à lui accorder le droit de modifier la loi, ce que - pour les motifs déjà énoncés ci-dessus - la Constitution interdit.

Ces dispositions sont également contraires aux dispositions de l'article 6 de la Déclaration de 1789 qui prévoient que la loi « doit être la même pour tous ». Rien ne justifie, en effet, que l'autorité chargée de l'établissement du plan d'aménagement et de développement durable de la Corse puisse mettre en oeuvre des dérogations à la loi - quand bien le régime de celles-ci aurait été prévu par une disposition législative - dès lors que des personnes placées dans une situation analogue sur une autre partie du territoire national ne pourraient en bénéficier, faute de l'existence d'un document produisant les mêmes effets que le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse.

IX. - Sur la codification des dispositions relatives àl'urbanisme dans le code général des collectivitésterritoriales

L'article 12 de la loi insère dans le code général des collectivités territoriales sept articles, L. 4424-9 à L. 4424-15.

Le choix d'insérer plusieurs de ces dispositions concernant le droit de l'urbanisme dans le code général des collectivités territoriales contrevient, du fait des confusions qu'elle est susceptible d'entraîner, tant au principe d'égalité devant la loi consacré par l'article 6 de la Déclaration de 1789 qu'à la « garantie des droits » qui résulte de son article 16.

Si les principes généraux applicables au plan d'aménagement et de développement durable fixés par l'article L. 4424-9 peuvent résulter du code général des collectivités territoriales, rien ne justifie que les dispositions des articles L. 4424-10 à L. 4424-15 soient insérées dans ce code par l'article 12 de la loi déférée.

Il est, en effet, concevable que le régime du plan d'aménagement et de développement durable de la Corse soit fixé par l'article L. 4424-9 du code général des collectivités locales, de même que celui du plan de développement économique résultait antérieurement de l'article L. 4424-9 du même code. Ce document fixe, en vertu de l'article L. 4424-9 précité, « les objectifs du développement de l'île ainsi que ceux de la préservation de son environnement » et définit « les orientations fondamentales en matière d'aménagement de l'espace, de transports... de protection et de mise en valeur du territoire de l'île ». Mais ce document d'aménagement a aussi une incidence capitale sur le droit de l'urbanisme puisqu'il se substitue au schéma d'aménagement de la Corse qui résultait des articles L. 144-1 à L. 144-6 du code de l'urbanisme, lesquels sont abrogés par l'article 13 de la loi déférée.

De ce fait même, le code de l'urbanisme ne contient plus aucune des dispositions spécifiques à la Corse qui y figuraient antérieurement.

En outre, certaines des dérogations apportées par le I et le II de l'article L. 4424-10 aux règles générales respectivement posées par le dernier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme et par le III de l'article L. 146-4 du même code figureront non pas au code de l'urbanisme mais dans le code général des collectivités territoriales.

Aucun motif d'intérêt général ne justifie une telle codification qui trouve, en effet, son origine dans le désir manifesté par le Gouvernement de ne pas modifier la lettre des articles L. 146-4 et L. 146-6 du code de l'urbanisme, lesquels constituent des dispositions essentielles de la loi « littoral ».

En revanche, ces dispositions contreviennent à la réalisation de l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi consacré notamment par votre décision du no 99-421 DC du 16 décembre 1999 et ne respectent, en conséquence, ni le principe d'égalité devant la loi énoncée par l'article 6 de la Déclaration de 1789 ni la « garantie des droits » affirmée à l'article 16 de la même Déclaration, dans la mesure où les citoyens ne seront pas en mesure d'avoir une connaissance suffisante des normes qui leur sont applicables.

X. - Sur la reconnaissance à la collectivité territoriale de Corse du pouvoir de déterminer elle-même les régimes d'aides aux entreprises

L'article 17 de la loi insère dans le code général des collectivités territoriales trois articles, L. 4424-27, L. 4424-28 et L. 4424-29.

L'article L. 4424-27 reprend, en la modifiant légèrement, la rédaction des trois premiers alinéas de l'actuel article L. 4424-20, qui donne compétence à la collectivité territoriale de Corse pour déterminer, par délibérations de l'Assemblée de Corse, le montant et les modalités d'attribution des aides directes ou indirectes à des entreprises.

Contrairement à l'article L. 4424-20, il ne prévoit plus l'intervention d'un décret en Conseil d'Etat pour fixer les conditions dans lesquelles la collectivité territoriale définit les nouveaux régimes d'aide.

L'article L. 4424-29 habilite la collectivité territoriale de Corse à définir de nouvelles aides directes ou indirectes en sus de celles qui sont définies par la loi.

La nature, la forme et les modalités d'attribution de ces aides seront fixées par délibération de l'Assemblée de Corse. Le président du conseil exécutif devra, chaque année, rendre compte à l'Assemblée, dans un rapport spécial, du montant des aides accordées et de leur effet sur le développement économique local.

Au regard du principe d'égalité et du principe de la liberté du commerce et de l'industrie, les sénateurs signataires de la présente saisine considèrent qu'il incombe au seul législateur de définir les règles essentielles des interventions économiques des collectivités publiques et au pouvoir réglementaire national de fixer les régimes d'aides aux entreprises.

Pour ces motifs, ils estiment que les dispositions proposées pour les articles L. 4424-27 et L. 4424-29 du code général des collectivités territoriales, en confiant un pouvoir réglementaire propre à la collectivité territoriale de Corse pour la définition de régimes d'aides aux entreprises, méconnaissent les principes d'égalité et de la liberté du commerce et de l'industrie ainsi que les articles 21 et 34 de la Constitution.

XI. - Sur la compétence reconnue à la collectivité territoriale de Corse pour déterminer les orientations en matière touristique

L'article 18 de la loi déférée tend à reconnaître une compétence générale à la collectivité territoriale de Corse pour déterminer les orientations en matière touristique.

En vertu de cet article, les trois premiers alinéas de l'article L. 4424-31 du code général des collectivités territoriales seraient, en effet, ainsi rédigés :

« La collectivité territoriale de Corse détermine et met en oeuvre, dans le cadre du plan d'aménagement et de développement durable, les orientations du développement touristique de l'île.

« Elle définit, met en oeuvre et évalue la politique du tourisme de la Corse et les actions de promotion qu'elle entend mener. Elle assure le recueil, le traitement et la diffusion des données relatives à l'activité touristique en Corse.

« Elle coordonne les initiatives publiques et privées dans les domaines du développement, de la promotion et de l'information touristiques en Corse. »

Ce faisant, la loi déférée méconnaît les compétences reconnues aux communes et aux départements par l'article 72 de la Constitution et porte, en conséquence, atteinte au principe de la libre administration des collectivités territoriales affirmé par l'article 72 de la Constitution.
XII. - Sur la compétence reconnue à l'Assemblée
de Corse pour opérer le classement des stations touristiques

L'article 19 de la loi déférée tend à reconnaître une compétence générale à l'Assemblée de Corse pour opérer le classement des stations, équipements et organismes touristiques.

Le I de l'article L. 4424-32 du code général des collectivités territoriales serait, en effet, ainsi rédigé :

« I. - Le classement des stations mentionnées aux articles L. 2231-1 et L. 2231-3 est prononcé par délibération de l'Assemblée de Corse à la demande ou sur avis conforme de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de tourisme et après consultation du conseil départemental d'hygiène et du conseil des sites et après enquête publique. »

En transférant cette compétence du représentant de l'Etat à l'Assemblée de Corse, la loi déférée établit une forme de tutelle d'une collectivité sur une autre et porte en conséquence atteinte à la libre administration des collectivités territoriales affirmée par l'article 72 de la Constitution.

Certes, le classement ne pourra être prononcé qu'à la demande ou sur avis conforme de la collectivité concernée. Cependant, l'Assemblée de Corse sera toujours libre de refuser de procéder à ce classement en prenant une délibération qui relève actuellement d'un décret en Conseil d'Etat. La procédure de l'enquête publique, qui doit éclairer et assurer l'objectivité de la décision, ne constitue pas un palliatif suffisant à l'imprécision actuelle des normes de classement.

D'autre part, le II de l'article L. 4424-32 du code général des collectivités territoriales donne compétence à l'Assemblée de Corse pour déterminer « les règles de procédure relatives à l'instruction des demandes d'agrément ou de classement » d'équipements et d'organismes de tourisme.

Ce faisant, il confère à la collectivité territoriale de Corse un pouvoir réglementaire pour élaborer les normes de classement de ces équipements, en particulier des catégories d'hébergement, et méconnaît non seulement l'article 21 de la Constitution mais également le principe d'égalité.
XIII. - Sur les dispositions
relatives au conseil des sites de Corse

L'article 23 de la loi déférée tend à codifier le régime du conseil des sites de Corse à l'article L. 4421-4 du code général des collectivités territoriales qui est ainsi rédigé :

« Le conseil des sites de Corse exerce en Corse les attributions dévolues à la commission régionale du patrimoine et des sites prévue à l'article 1er de la loi no 97-179 du 28 février 1997 relative à l'instruction des autorisations de travaux dans le champ de visibilité des édifices classés ou inscrits et dans les secteurs sauvegardés, à la commission spécialisée des unités touristiques nouvelles prévue par l'article 7 de la loi no 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne et à la commission départementale des sites, perspectives et paysages prévue par l'article L. 341-16 du code de l'environnement.

« La composition du conseil des sites de Corse, qui comprend des membres nommés pour moitié par le représentant de l'Etat et pour moitié par le président du conseil exécutif, est fixée par décret en Conseil d'Etat.

« Le conseil est coprésidé par le représentant de l'Etat et le président du conseil exécutif de Corse lorsqu'il siège en formation de commission régionale du patrimoine et des sites. »

La composition du conseil des sites prévue par l'article 23 de la loi déférée méconnaît le principe de libre administration des collectivités territoriales affirmé par l'article 72 de la Constitution.

Les différents organismes que remplace, en Corse, le conseil des sites de Corse, et le conseil des sites de Corse lui-même, dans sa composition actuelle, comportent des représentants des différentes collectivités territoriales, élus respectivement par leur organe délibérant, ou, pour les élus municipaux, désignés par l'assemblée départementale des maires.

La loi déférée substitue à ce mode de désignation, respectueux de l'autonomie de chacun des niveaux décentralisés, une concentration du pouvoir de nomination entre les mains du seul président du conseil exécutif de Corse.

Cette disposition est contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales, qui, comme le rappelle notamment l'article L. 1111-3 du code général des collectivités territoriales, prohibe toute forme de tutelle exercée par une collectivité sur une autre collectivité.

Elle aboutit en effet à conférer un rôle prépondérant au président du conseil exécutif de Corse à travers son pouvoir de nomination et par le biais de la coprésidence du conseil des sites qu'il exerce lorsque celui-ci siège en formation de commission régionale du patrimoine et des sites, alors que le conseil des sites est amené à se prononcer sur des matières qui intéressent directement les collectivités territoriales, et en particulier les communes. Ainsi en va-t-il, notamment, de l'avis qu'il est invité à rendre en appel, en cas de désaccord entre le maire (ou l'autorité compétente pour émettre un permis de construire) et l'architecte des Bâtiments de France, ou encore de l'accord auquel est subordonnée la dérogation à une construction sous l'axe d'une route à grande circulation.

En outre, cette disposition n'est pas conforme au principe d'égalité. Aucune spécificité de la Corse ne justifie, en effet, comme les débats devant le Parlement l'ont mis en évidence, que les personnes et les collectivités soient soumises en Corse aux décisions d'une instance dont la composition est distincte de celle des organismes qui exercent une compétence analogue sur le reste du territoire national.

XIV. - Sur la compétence de l'Assemblée de Corse pour fixer les conditions dans lesquelles la pêche est interdite dans certaines sections des cours d'eau

L'article 24 de la loi déférée reconnaît à l'Assemblée de Corse la compétence pour déterminer les conditions dans lesquelles la pêche est interdite dans certaines sections des cours d'eau.

En vertu du XIV de cet article, l'article L. 436-12 du code de l'environnement serait modifié afin de prévoir qu'en Corse, et par dérogation au droit commun, ce n'est pas un décret en Conseil d'Etat, mais une délibération de l'Assemblée de Corse qui fixera les conditions dans lesquelles la pêche est interdite dans certaines sections des cours d'eau.

Cette disposition porte atteinte au principe d'égalité entre les citoyens et porte préjudice à l'exercice du pouvoir réglementaire par le Premier ministre.

Par cette disposition, la loi déférée méconnaît le principe d'égalité des citoyens devant la loi. Les conditions essentielles d'application d'une loi organisant une liberté publique dépendra des décisions d'une collectivité territoriale et pourront donc ne pas être les mêmes sur l'ensemble du territoire, ce que prohibe votre jurisprudence (cf. notamment décision no 84-185 DC du 18 janvier 1985). Aucune spécificité ne justifie, dans la situation de la Corse, que des règles qui y sont applicables en matière d'interdiction de la pêche dans certaines sections des cours d'eau soient différentes de celles auxquelles est soumis le reste du territoire.

La loi déférée porte également atteinte au pouvoir réglementaire conféré au Premier ministre par l'article 21 de la Constitution. Une délibération d'une collectivité locale se substituera, en effet, au pouvoir réglementaire national pour fixer des règles qui relèvent d'un décret en Conseil d'Etat sur le reste du territoire national.

XV. - Sur la compétence reconnue à l'Assemblée de Corse pour déterminer les règles de fonctionnement du comité de massif

L'article 25 de la loi déférée reconnaît à l'Assemblée de Corse la compétence pour déterminer les règles de fonctionnement du comité de massif.

En vertu de cet article, le dernier alinéa de l'article 7 de la loi no 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne est, en effet, complété par une phrase ainsi rédigée :

« Par dérogation aux dispositions précédentes, la composition et les règles de fonctionnement du comité pour le développement, l'aménagement et la protection du massif de Corse sont fixées par délibération de l'Assemblée de Corse, qui prévoit la représentation des personnes morales concernées par le développement, l'aménagement et la protection du massif, notamment celle de l'Etat, des autres collectivités locales de l'île et du parc naturel régional. »

Cette disposition porte atteinte au principe d'égalité entre les citoyens, porte préjudice à l'exercice du pouvoir réglementaire dont, sous réserve des dispositions de l'article 13 de la Constitution, le Premier ministre est investi, et enfin contrevient au principe de libre administration des collectivités territoriales.

Par cette disposition, la loi déférée méconnaît tout d'abord le principe d'égalité des citoyens devant la loi. Aucune spécificité ne justifie dans la situation de la Corse ou dans celle des personnes publiques ou privées susceptibles soit de recourir au comité de massif de Corse, soit d'être les destinataires de ses décisions, que les règles de composition et de fonctionnement de ce comité soient fixées par délibération de l'Assemblée de Corse qui pourrait, au surplus, y déterminer la représentation de l'Etat, et non pas selon la procédure de droit commun fixée par l'article 7 de la loi no 85-30 du 9 janvier 1985, laquelle suppose l'intervention d'un décret en Conseil d'Etat.

La loi déférée porte également atteinte au pouvoir réglementaire conféré au Premier ministre par l'article 21 de la Constitution. La fixation des règles de composition et de fonctionnement du comité de massif relève, comme le prévoit l'article 7 de la loi no 85-30 précitée, d'un décret en Conseil d'Etat, auquel une délibération d'une collectivité locale ne saurait se substituer. C'est donc sans fondement que le Gouvernement a justifié ces dispositions en invoquant votre décision no 88-248 du 17 janvier 1989. Celle-ci a jugé (no 16) que les conditions de l'article 21 de la Constitution « ne font pas obstacle à ce que le législateur confie à une autorité de l'Etat autre que le Premier ministre le soin de fixer des normes permettant la mise en oeuvre d'une loi », sous réserve d'une habilitation qui ne concerne que « des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu ».

Or, la loi déférée ne définit pas précisément le champ d'application du pouvoir qu'elle confie à une collectivité territoriale puisque la référence à la désignation de « personnes concernées par l'aménagement et la protection du massif » est extrêmement floue.

Au surplus, ce faisant, le législateur n'a pas épuisé la compétence qu'il tire des articles 34 et 72 de la Constitution.

Enfin, permettant à la collectivité territoriale de Corse de prévoir la représentation des autres collectivités locales au comité de massif, cette disposition contrevient à l'article 72 de la Constitution qui dispose que les collectivités territoriales s'administrent librement, ce qui conduit à écarter toute forme de tutelle d'une collectivité sur l'autre.

XVI. - Sur la compétence reconnue à la collectivité territoriale de Corse pour déterminer la procédure d'élaboration du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux

L'article 26 de la loi déférée reconnaît à la collectivité territoriale de Corse la compétence pour déterminer la procédure d'élaboration du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux.

En vertu de cet article, le dernier alinéa du I de l'article L. 4424-36 du code général des collectivités territoriales est, en effet, ainsi rédigé :

« La collectivité territoriale de Corse précise, par délibération de l'Assemblée de Corse, la procédure d'élaboration du schéma directeur. »

Cette procédure est fixée, dans le droit commun, par l'article L. 212-2 du code de l'environnement. L'article L. 212-2 prévoit notamment l'association à l'élaboration, puis consultation des conseils généraux sur le projet de schéma.

La loi déférée porte, en conséquence, atteinte au principe d'égalité, notamment parce qu'il n'assure pas que les départements de Corse jouiront des mêmes droits que les autres départements sur ce point et a pour effet de permettre à une délibération de l'Assemblée de Corse de déroger à la loi, dans des conditions et limites qui ne sont pas précisées, ce qui porte gravement atteinte aux principes et règles de valeur constitutionnelle pour les motifs déjà énoncés au V ci-dessus.

XVII. - Sur la compétence reconnue à la collectivité territoriale de Corse pour déterminer la composition et les règles de fonctionnement du comité de bassin

L'article 26 de la loi déférée reconnaît à la collectivité territoriale de Corse la compétence pour déterminer la composition et les règles de fonctionnement du comité de bassin.

En vertu de cet article, le dernier alinéa du II de l'article L. 4424-36 du code général des collectivités territoriales est, en effet, ainsi rédigé :

« La collectivité territoriale de Corse fixe, par délibération de l'Assemblée de Corse, la composition et les règles de fonctionnement du comité de bassin de Corse. »

Selon l'article L. 213-2-IV du code de l'environnement, cette procédure relève, dans le droit commun, d'un décret en Conseil d'Etat.

La loi déférée porte, en conséquence, atteinte au principe d'égalité et préjudicie à l'exercice du pouvoir réglementaire dont le Premier ministre est investi par l'article 21 de la Constitution, pour les mêmes motifs que ceux invoqués au XV ci-dessus.

XVIII. - Sur la compétence reconnue à la collectivité territoriale de Corse pour déterminer la représentation de diverses entités, dont l'Etat, au sein de la commission locale de l'eau et fixer les règles de fonctionnement de cette commission

L'article 26 de la loi déférée reconnaît à la collectivité territoriale de Corse la compétence pour déterminer la représentation de diverses entités, dont l'Etat, au sein de la commission locale de l'eau, et fixer les règles de fonctionnement de cette commission.

En vertu de cet article, le dernier alinéa du III de l'article L. 4424-36 du code général des collectivités territoriales est, en effet, ainsi rédigé :

« La collectivité territoriale de Corse fixe, par délibération de l'Assemblée de Corse, la composition et les règles de fonctionnement de la commission locale de l'eau. »

Selon l'article L. 212-7 du code de l'environnement, cette procédure relève, dans le droit commun, d'un décret pris pour l'application de l'article L. 219-6 du même code.

La loi déférée porte, en conséquence, atteinte au principe d'égalité, et préjudicie à l'exercice du pouvoir réglementaire dont le Premier ministre est investi par l'article 21 de la Constitution, pour les mêmes motifs que ceux énoncés au XV ci-dessus.

XIX. - Sur la compétence reconnue à l'Assemblée de Corse pour déterminer la procédure d'élaboration, de publication et de révision des plans d'élimination des déchets

L'article 28 de la loi déférée reconnaît à l'Assemblée de Corse la compétence pour déterminer les procédures d'élaboration, de publication et de révision des plans d'élimination des déchets.

En vertu de cet article, l'article L. 4424-38 du code général des collectivités territoriales est, en effet, ainsi rédigé :

« Par dérogation au dernier alinéa de l'article L. 541-15 du code de l'environnement, les modalités et procédures d'élaboration, de publication et de révision des plans d'élimination des déchets sont fixées par délibération de l'Assemblée de Corse. »

Ces dispositions relèvent, selon le droit commun fixé par l'article L. 541-15 précité, d'un décret en Conseil d'Etat.

La loi déférée porte donc atteinte au principe d'égalité, et préjudicie à l'exercice du pouvoir réglementaire dont le Premier ministre est investi par l'article 21 de la Constitution, pour les mêmes motifs que ceux invoqués au XV ci-dessus.
XX. - Sur les dispositions relatives aux offices
et à l'agence du tourisme

L'article 43 de la loi déférée prévoit la substitution de la collectivité territoriale de Corse aux offices et à l'agence du tourisme à compter du 1er janvier 2003.

En vertu de cet article, les deux premiers alinéas de l'article L. 4424-40 du code général des collectivités territoriales sont, en effet, ainsi rédigés :

« La collectivité territoriale de Corse est substituée aux offices et à l'agence du tourisme à compter du 1er janvier 2003, sauf délibération contraire de l'Assemblée de Corse.

« La collectivité territoriale de Corse peut également décider à tout moment, par délibération de l'Assemblée de Corse, d'exercer les missions confiées à un office ou à l'agence du tourisme. Cette délibération prend effet le 1er janvier de l'année suivante. »

Ces dispositions doivent être rapprochées de celles des articles 44, 45, 46 et 47, qui prévoient respectivement les modalités de tutelle sur les actes des offices, effectuent les coordinations nécessaires liées à la disparition de ces organismes dans le code général des collectivités territoriales et le code rural, et règlent la situation des personnels de l'agence pour le développement économique de la Corse.

Dans la mesure où les offices ont été créés par la loi, la décision de les maintenir ou de les supprimer ne saurait relever que du législateur et ne peut, en conséquence, être déléguée à la collectivité territoriale de Corse.

En subordonnant l'existence d'établissements publics créées par la loi aux délibérations d'une assemblée locale, le législateur n'a donc pas épuisé la compétence qu'il tire de l'article 34 de la Constitution.

XXI. - Sur la prise en charge par l'Etat d'une partie des cotisations sociales dues par les employeurs de main-d'oeuvre agricole en Corse

L'article 52 de la loi déférée tend à prévoir la prise en charge par l'Etat d'une partie des cotisations sociales dues par les employeurs de main-d'oeuvre agricole en Corse.

Cet article est ainsi rédigé :

« I. - Les employeurs de main-d'oeuvre agricole installés en Corse au moment de la promulgation de la présente loi peuvent, lorsqu'ils sont redevables de cotisations patronales dues au régime de base obligatoire de sécurité sociale des salariés agricoles pour des périodes antérieures au 1er janvier 1999, bénéficier d'une aide de l'Etat, dans la limite de 50 % du montant desdites cotisations dues.

« II. - Le bénéfice de l'aide prévue au I est subordonné pour chaque demandeur aux conditions cumulatives suivantes :

« - apporter la preuve, par un audit extérieur, de la viabilité de l'exploitation ;

« - être à jour de ses cotisations sociales afférentes aux périodes d'activité postérieures au 31 décembre 1998 ;

« - s'être acquitté auprès de la caisse de la mutualité sociale agricole de Corse ;

« - soit d'au moins 50 % de la dette relative aux cotisations patronales de sécurité sociale, antérieures au 1er janvier 1999 ;

« - soit, pour ces mêmes cotisations, des échéances correspondant au moins aux huit premières années du plan, dans le cas où la caisse a accordé l'étalement de la dette sur une période qui ne peut excéder quinze ans ;

« - être à jour de la part salariale des cotisations de sécurité sociale visées par l'aide, ou s'engager à son paiement intégral par la conclusion d'un échéancier signé pour une durée maximale de deux ans entre l'exploitant et la caisse ;

« - autoriser l'Etat à se subroger dans le paiement des cotisations sociales auprès de la caisse de mutualité sociale agricole de Corse.

« III. - La demande d'aide prévue au I doit être présentée à l'autorité administrative de l'Etat dans un délai d'un an à compter de la publication de la présente loi.

« IV. - Pour l'application des I, II et III, la conclusion d'un échéancier de paiement de la dette avec la caisse de mutualité sociale agricole entraîne la suspension des poursuites.

« V. - L'aide accordée au titre du dispositif relatif au désendettement des personnes rapatriées, réinstallées dans une profession non salariée, vient en déduction du montant de l'aide prévue au I.

« VI. - Les dispositions du présent article ne s'appliquent pas lorsque le débiteur relève des procédures instituées par le livre VI du code de commerce et par les dispositifs de redressement et de liquidation de la loi no 88-1202 du 30 décembre 1988 relative à l'adaptation de l'exploitation agricole à son environnement économique et social. »

Cet article poursuit le même objectif que l'article 64 de la loi de finances rectificative pour 2000 (no 2000-1353 du 30 décembre 2000), censuré par le Conseil constitutionnel (décision no 2000-441 DC du 28 décembre 2000). Il en diffère en ce qu'il prévoit une aide de l'Etat au lieu d'un plan d'apurement des dettes, en ce que l'avantage accordé n'est pas proportionnel à l'endettement de l'exploitant, en ce qu'il ne précise pas que le non-respect des conditions d'éligibilité lève la suspension des poursuites, et en ce que les personnes ayant fait l'objet d'une condamnation pénale pour travail dissimulé, marchandage, prêt illicite de main-d'oeuvre ou fraude fiscale au cours des cinq dernières années ne sont pas exclues de son bénéfice.

L'article 64 de la loi de finances rectificative pour 2000 a été déclaré contraire à la Constitution car, d'une part, il ne résultait ni des termes de la disposition contestée ni des travaux parlementaires qu'une situation particulière justifierait que les exploitants agricoles qui sont installés en Corse bénéficient d'un plan d'apurement de leurs dettes sociales, d'autre part, la seule circonstance que les retards observés dans le paiement des cotisations sociales ne saurait justifier la différence de traitement entre les exploitants agricoles installés en Corse et ceux installés sur le continent qui seraient dans une situation analogue et, enfin, ni la loi ni les travaux parlementaires n'évoquent un motif d'intérêt général de nature à fonder une telle différence de traitement.

Au cours de la discussion de l'article 52 au sein des deux assemblées, le ministre de l'intérieur s'est efforcé, d'une part, de faire apparaître dans les travaux parlementaires la situation particulière qui justifierait que les exploitants agricoles installés en Corse bénéficient d'un dispositif spécifique et, d'autre part, de mettre en évidence les circonstances autres que les retards observés dans le paiement des cotisations sociales qui justifieraient la différence de traitement. Il n'a pas évoqué de motif d'intérêt général, ajoutant cependant, devant l'Assemblée nationale, qu'il ne serait opportun ni économiquement, ni en équité, de prendre en la matière des dispositions générales.

Pour présenter la situation particulière de l'agriculture en Corse, le ministre de l'intérieur a repris les arguments utilisés par le Gouvernement dans ses observations sur la saisine relative à la loi de finances rectificative pour 2000, dont on peut observer qu'ils n'avaient pas emporté l'adhésion du Conseil constitutionnel.

Pour mettre en évidence les circonstances qui justifieraient que les agriculteurs installés en Corse bénéficient d'une mesure spécifique, le ministre de l'intérieur a comparé la situation des employeurs de main-d'oeuvre agricole implantés en Corse à la moyenne nationale au regard d'un certain nombre d'indicateurs. Une comparaison avec les données relatives à chacune des régions métropolitaines fait apparaître que les agriculteurs installés en Corse sont plus défavorisés au regard du seul revenu moyen par exploitation et du pourcentage d'exploitations dont le taux d'endettement est supérieur à 90 % du total du bilan. Or, ce dernier indicateur n'est pas significatif car le bénéfice de la mesure proposée n'est pas proportionnel au degré d'endettement de l'exploitant agricole. Les agriculteurs installés en Corse faiblement endettés en bénéficieraient dans les mêmes conditions que les agriculteurs fortement endettés.

Les sénateurs auteurs de la saisine notent par ailleurs que le revenu moyen par exploitation dépend surtout du type de culture pratiqué. Il paraît contraire au principe d'égalité d'accorder aux agriculteurs implantés en Corse exerçant leur activité dans une certaine filière le bénéfice d'une mesure dont seraient exclus les exploitants agricoles exerçant dans la même filière mais au sein d'une exploitation située sur le continent.

Faute d'éléments objectifs de nature à faire ressortir que les bénéficiaires se trouveraient dans une situation particulière justifiant des dispositions spécifiques, la loi déférée méconnaît donc le principe d'égalité.Conformément à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, les députés soussignés défèrent au Conseil constitutionnel les articles 1er et 7 de la loi relative à la Corse, adoptée par le Parlement le 18 décembre 2001, et lui demandent de les déclarer non conformes à la Constitution pour les raisons suivantes :

I. - L'article 1er déféré viole plusieurs principes constitutionnels en modifiant les attributions des pouvoirs législatifs et réglementaires

L'article 1er de la loi relative à la Corse porte plusieurs atteintes graves à des principes constitutionnels qui fondent notre République. Plus précisément, les parties II et IV de cet article violent la Constitution française dans la mesure où le premier organise une dévolution trop générale et imprécise du pouvoir réglementaire constitutionnellement exercé par le Premier ministre, et le second institue au bénéfice de l'Assemblée de Corse un pouvoir d'intervention dans le domaine de la loi qui correspond à une délégation de la compétence législative. A. - Le II de l'article 1er opère une délégation inconstitutionnelle du pouvoir réglementaire

Le pouvoir réglementaire que l'article déféré confère à l'Assemblée de Corse empiète largement sur les prérogatives que la Constitution attribue au chef du Gouvernement à l'article 21 selon lequel le Premier ministre « assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'article 13, il exerce le pouvoir réglementaire ».

En premier lieu, selon le premier alinéa du II, « Le pouvoir réglementaire de la collectivité territoriale de Corse s'exerce dans le cadre des compétences qui lui sont dévolues par la loi ». Une telle disposition, rédigée en préalable à un aménagement du pouvoir réglementaire général, revient à reconnaître à l'Assemblée de Corse un pouvoir réglementaire propre, sans que soit précisé dans quelles conditions le pouvoir réglementaire du Premier ministre pourra s'exercer concurremment à ce pouvoir autonome de la collectivité territoriale de Corse. Or il résulte de l'article 72 de la Constitution que « Ces collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi ». En outre, « La loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources » (art. 34 de la Constitution). L'absence de précision du II précité viole l'article 34 de la Constitution en n'explicitant pas, comme l'exige par ailleurs l'article 72 de la Constitution, les conditions d'exercice du pouvoir réglementaire propre attribué à une collectivité territoriale. Il en résulte une incompétence négative du législateur qui conduit à l'inconstitutionnalité de la disposition déférée.

En outre, selon le deuxième alinéa du II : « Sans préjudice des dispositions qui précèdent, dans le respect de l'article 21 de la Constitution, et pour la mise en oeuvre des compétences qui lui sont dévolues en vertu de la partie législative du présent code, la collectivité territoriale de Corse peut demander à être habilitée par le législateur à fixer des règles adaptées aux spécificités de l'île, sauf lorsqu'est en cause l'exercice d'une liberté individuelle ou d'un droit fondamental ». A nouveau, la rédaction de ce dispositif demeure trop imprécise et conduit à une dévolution trop générale du pouvoir réglementaire. En effet, comme l'a déjà jugé le Conseil constitutionnel, l'article 21 précité de la Constitution « confère au Premier ministre, sous réserve des pouvoirs reconnus au Président de la République, l'exercice du pouvoir réglementaire à l'échelon national ». Si ces dispositions « ne font pas obstacle à ce que le législateur confie à une autorité de l'Etat autre que le Premier ministre le soin de fixer des normes permettant de mettre en oeuvre une loi, c'est à la condition que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu » (décision no 88-248 DC du 17 janvier 1989). Le texte déféré ne garantit pas suffisamment la portée limitée du pouvoir réglementaire conféré à l'Assemblée de Corse. De plus, la notion de « règles adaptées aux spécificités de l'île » n'est pas suffisamment précise et conduit par son caractère trop étendu à une méconnaissance des dispositions de l'article 21 de la Constitution.

Pour ces raisons, les dispositions du II de l'article 1er déféré sont contraires à la Constitution et doivent à ce titre être censurées.

B. - Le IV de l'article 1er organise une véritable dévolution du pouvoir législatif contraire à la Constitution à de nombreux titres

Selon le IV de l'article 1er, « lorque l'Assemblée de Corse estime que les dispositions législatives en vigueur ou en cours d'élaboration présentent, pour l'exercice des compétences de la collectivité territoriale, des difficultés d'application liées aux spécificités de l'île, elle peut demander au Gouvernement que le législateur lui ouvre la possibilité de procéder à des expérimentations comportant le cas échéant des dérogations aux règles en vigueur, en vue de l'adoption ultérieure par le Parlement de dispositions législatives appropriées ... ».

Ces dispositions portent gravement atteinte à la Constitution dans la mesure où elles organisent une véritable dévolution du pouvoir législatif au bénéfice de l'Assemblée de Corse. En effet, elles permettent à une assemblée autre que la représentation nationale de modifier des lois qui ont été votées pour être appliquées à l'ensemble du peuple français. Il en résulte une violation manifeste de l'article 34 de la Constitution selon lequel « La loi est votée par le Parlement ».

Dans la mesure où la loi se définit par son critère matériel, son champ d'application, mais également par son critère organique, le Parlement dont elle est issue, la dévolution d'une parcelle de pouvoir législatif, quelle qu'elle soit, ne saurait être sans conséquence sur l'exercice de la souveraineté nationale tel qu'il est prévu par la Constitution. Le texte déféré transfère à l'Assemblée de Corse le droit de modifier des textes qui, même s'ils ne ressortissent pas au domaine législatif, ont la forme législative, ce que la Constitution ne permet pas.

Or, « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum. Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice » (art. 3 de la Constitution). Ainsi permettre à l'Assemblée de Corse de modifier les règles législatives en vigueur, fût-ce pour un temps donné, revient à attribuer aux Corses l'exercice de la souveraineté sur leur territoire, en totale violation de l'article 3 précité.

Par ailleurs, une telle transgression du principe d'universalité de la loi ne peut que porter atteinte à l'article 1er de la Constitution selon lequel « La France est une République indivisible ». En effet, le Conseil constitutionnel a déjà jugé que « le principe d'unicité du peuple français, dont aucune section ne peut s'attribuer l'exercice de la souveraineté nationale, a également valeur constitutionnelle » ; « ces principes fondamentaux s'opposent à ce que soient reconnus des droits collectifs à quelque groupe que ce soit, défini par une communauté d'origine, de culture, de langue ou de croyance » (décision no 99-412 DC du 15 juin 1999). De la même manière, parce qu'il reconnaît des droits collectifs aux habitants de Corse, parce qu'il permet ainsi à une section du peuple français de s'attribuer l'exercice de la souveraineté nationale, l'article déféré est contraire à la Constitution.

A cet égard, le Conseil constitutionnel, dans sa décision no 91-290 DC du 9 mai 1991, n'a validé la loi définissant les prérogatives de l'Assemblée de Corse qu'en précisant que « ni l'Assemblée de Corse ni le conseil exécutif ne se voient attribuer des compétences ressortissant au domaine de la loi ; qu'ainsi cette organisation spécifique à caractère administratif de la collectivité territoriale de Corse ne méconnaît pas l'article 72 de la Constitution ». A contrario, un dispositif qui donne à l'Assemblée de Corse des compétences ressortissant au domaine de la loi ne saurait être déclaré conforme à la Constitution.

Dans le même sens, cette possibilité d'autoriser l'Assemblée de Corse à mettre en place des mesures dérogatoires aux lois en vigueur porte atteinte à l'égalité des citoyens devant la loi, principe fondamental résultant de l'article VI de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : « La loi est l'expression de la volonté générale. ... Elle doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ». En effet, si la loi que la représentation nationale a adoptée pour tout le peuple français peut être modifiée pour une section de ce peuple, il en résultera nécessairement une rupture d'égalité devant la loi qui sera sans rapport avec son objet puisqu'elle résultera de critères extérieurs. Or, dans sa décision no 96-387 DC du 21 janvier 1997, le Conseil constitutionnel a souligné que « aux termes de l'article 1er de la Constitution : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion » ; d'autre part, aux termes de l'article 34 de la Constitution : « La loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources » et en vertu de l'article 72 de la Constitution les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi ; pour assurer le respect de ces principes « il incombe au législateur de prévenir par des dispositions appropriées la survenance de ruptures caractérisées d'égalité dans l'attribution de la prestation spécifique dépendance, allocation d'aide sociale qui répond à une exigence de solidarité nationale ». Selon le même raisonnement, le législateur ne saurait, sans porter atteinte aux principes constitutionnels précités, ouvrir à une collectivité territoriale la possibilité de déroger à des dispositions décidées en fonction de l'intérêt général, tel qu'il a été défini du point de vue national.

Par ailleurs, les dispositions du IV de l'article 1er déféré ne permettent pas de définir la nature juridique des normes qui seraient édictées par l'Assemblée de Corse, ce qui porte atteinte à l'exigence de clarté et d'intelligibilité de la loi.

En effet, si l'on retient le critère organique de définition de la loi, celle-ci est l'émanation de la représentation nationale. Aussi l'Assemblée de Corse ne saurait émettre de norme de valeur législative et ce d'autant plus que, comme cela a été rappelé précédemment, le Conseil constitutionnel a souligné dans sa décision no 91-290 DC du 9 mai 1991 que l'organisation spécifique de la collectivité territoriale de Corse a un caractère administratif. De plus, l'article L. 4423-1 du code général des collectivités territoriales précise le régime juridique des actes de la collectivité territoriale de Corse en énonçant que « Les délibérations de l'Assemblée de Corse et du conseil exécutif ainsi que les actes du président de l'Assemblée de Corse et du président du conseil exécutif sont soumis au contrôle de légalité ». Tout porte ainsi à croire que les actes de l'Assemblée de Corse sont de nature administrative.

Cependant, dans la mesure où la disposition déférée permet à l'Assemblée territoriale de Corse d'intervenir pour modifier des lois adoptées par le Parlement, il y a bien édiction de règles de nature législative. En effet, en dehors du cas prévu par l'article 38 de la Constitution qui autorise le Gouvernement à demander au Parlement une habilitation à prendre des ordonnances dans le domaine de la loi, toute intervention pour modifier, abroger ou créer une norme législative ne peut se faire que par le biais d'un acte de législateur, comme l'a déjà souligné le Conseil constitutionnel dans sa décision no 93-322 DC du 28 juillet 1993 : « il appartient au législateur, dans le respect des principes de valeur constitutionnelle ..., de décider, s'il l'estime opportun, de modifier ou d'abroger des textes antérieurs en leur substituant le cas échéant d'autres dispositions ». Le dispositif de contrôle et de validation a posteriori mis en place dans les troisième et quatrième alinéas du IV ne saurait permettre de contourner ce principe.

Il en résulte une importante incertitude sur la nature juridique des actes de l'Assemblée de Corse, et donc une atteinte au principe constitutionnel de clarté et d'intelligibilité de la loi.

En outre, pour justifier l'introduction d'une telle intervention dans le domaine législatif, le Gouvernement ne saurait utilement se prévaloir du droit à l'expérimentation reconnu par le Conseil constitutionnel dans sa décision no 93-322 DC du 28 juillet 1993. En effet, selon cette jurisprudence, « s'il est loisible au législateur de prévoir la possibilité d'expériences comportant des dérogations aux règles constitutives des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel de nature à lui permettre d'adopter par la suite, au vu des résultats de celles-ci, des règles nouvelles appropriées à l'évolution des missions de la catégorie d'établissement en cause ; toutefois il lui incombe alors de définir précisément la nature et la portée de ces expérimentations, les cas dans lesquels celles-ci peuvent être entreprises, les conditions et les procédures selon lesquelles elles doivent faire l'objet d'une évaluation conduisant à leur maintien, à leur modification, à leur généralisation ou à leur abandon ». Ce droit est sans rapport avec la dévolution de pouvoir législatif précédemment constatée. En effet, il s'applique à des mesures d'organisation des établissements publics, lesquels ont des prérogatives de nature beaucoup moins large que les collectivités territoriales, et notamment que la Corse. En outre, à l'occasion de cette décision, le Conseil constitutionnel a souligné que ces expérimentations ne pouvaient être envisagées que dans des domaines très clairement délimités et selon une procédure très stricte garantissant le respect de la compétence que la Constitution donne au législateur. Même à l'occasion de cette décision portant sur un dispositif de portée moins grande, le juge constitutionnel a conclu qu'« en autorisant le pouvoir réglementaire ou les établissements publics concernés à déroger aux règles constitutives qu'il a fixées et l'autorité ministérielle à s'opposer à de telles dérogations ou à y mettre fin, le législateur a méconnu la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution en matière de création de catégories d'établissements publics ». Aussi, de la même manière, la disposition déférée ne peut qu'être censurée : la Constitution ne reconnaît pas au législateur la compétence de sa compétence. La loi ne saurait ainsi porter atteinte à la répartition constitutionnelle de compétences normatives.

II. - L'article 7 de la loi relative à la Corse est inconstitutionnel dans la mesure où il revient à instaurer un enseignement obligatoire de la langue corse

L'article 7 de la loi relative à la Corse prévoit notamment que « La langue corse est une matière enseignée dans le cadre de l'horaire normal des écoles maternelles et élémentaires de Corse ». Cette disposition revient clairement à imposer, dans les faits, à tous les élèves de Corse l'apprentissage d'une langue régionale. Or, il résulte de la jurisprudence constitutionnelle que l'enseignement des langues régionales, s'il peut être proposé comme option, ne saurait être imposé à tous les élèves d'une région sans porter atteinte au principe d'égalité. Ainsi, la décision no 91-290 DC du 9 mai 1991 précité précisait que « cet enseignement n'est pas contraire au principe d'égalité dès lors qu'il ne revêt pas un caractère obligatoire ». Or s'agissant d'un enseignement prévu dans le temps scolaire des écoles maternelles et élémentaires, il apparaît clairement que l'exercice de la liberté de choix des parents sera largement entravé. Selon le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, il s'agit d'un enseignement qui n'est « ni obligatoire ni optionnel ». Cette ambivalence ne saurait dissimuler le constat que, dans les faits, cet enseignement est bel et bien imposé à tous.

Comme le soulignait également la décision constitutionnelle no 96-373 DC du 9 avril 1996 au sujet de l'apprentissage de la langue tahitienne, « un tel enseignement ne saurait toutefois, sans méconnaître le principe d'égalité, revêtir un caractère obligatoire pour les élèves ; qu'il ne saurait non plus avoir pour objet de soustraire les élèves scolarisés dans les établissements du territoire aux droits et obligations applicables à l'ensemble des usagers des établissements qui assurent le service public de l'enseignement ou sont associés à celui-ci ».

Au regard de cette jurisprudence, il aurait été nécessaire de préciser dans le texte déféré qu'il s'agissait bien d'organiser un enseignement optionnel ouvert à tous ceux qui le souhaitent. Au lieu de cela, l'article 7 instaure une obligation détournée dont l'ambiguïté ne saurait être regardée que comme inconstitutionnelle.

Par ces motifs, les députés soussignés demandent au Conseil constitutionnel de bien vouloir déclarer contraires à la Constitution les articles 1er et 7 de la loi relative à la Corse.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la loi relative à la Corse,

le 20 décembre 2001, par MM. Jean-Louis Debré, Philippe Douste-Blazy, Jean-François Mattei, Bernard Accoyer, Mme Michèle Alliot-Marie, MM. René André, Philippe Auberger, Pierre Aubry, Jean Auclair, Mme Martine Aurillac, MM. Jean Bardet, Léon Bertrand, Jean-Yves Besselat, Jean Besson, Franck Borotra, Bruno Bourg-Broc, Michel Bouvard, Philippe Briand, Bernard Brochand, Christian Cabal, Gilles Carrez, Mme Nicole Catala, MM. Richard Cazenave, Henri Chabert, Jean-Paul Charié, Jean Charroppin, Jean-Marc Chavanne, Olivier de Chazeaux, François Cornut-Gentille, Alain Cousin, Charles Cova, Henri Cuq, Arthur Dehaine, Patrick Delnatte, Yves Deniaud, Patrick Devedjian, Guy Drut, Jean-Michel Dubernard, Jean-Pierre Dupont, Nicolas Dupont-Aignan, François Fillon, Roland Francisci, Yves Fromion, Robert Galley, Henri de Gastines, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Michel Giraud, Jacques Godfrain, Lucien Guichon, François Guillaume, Gérard Hamel, Christian Jacob, Didier Julia, Alain Juppé, Jacques Kossowski, Robert Lamy, Pierre Lasbordes, Pierre Lellouche, Jean-Claude Lemoine, Lionnel Luca, Alain Marleix, Jean Marsaudon, Philippe Martin, Jacques Masdeu-Arus, Mme Jacqueline Mathieu-Obadia, MM. Gilbert Meyer, Jean-Claude Mignon, Pierre Morange, Jean-Marc Nudant, Patrick Ollier, Mme Françoise de Panafieu, MM. Jacques Pélissard, Etienne Pinte, Serge Poignant, Robert Poujade, Didier Quentin, Jean-Bernard Raimond, Jean-Luc Reitzer, André Schneider, Bernard Schreiner, Philippe Séguin, Frantz Taittinger, Michel Terrot, Jean-Claude Thomas, Georges Tron, Léon Vachet, François Vannson, Roland Vuillaume, Mme Marie-Jo Zimmermann, MM. Pierre Albertini, Pierre-Christophe Baguet, Jacques Barrot, Jean-Louis Bernard, Claude Birraux, Emile Blessig, Mmes Marie-Thérèse Boisseau, Christine Boutin, MM. Loïc Bouvard, Jean Briane, Yves Bur, Dominique Caillaud, Hervé de Charette, Jean-François Chossy, Charles de Courson, Yves Coussain, Marc-Philippe Daubresse, Francis Delattre, Léonce Deprez, Jean-Pierre Foucher, Claude Gaillard, Germain Gengenwin, Gérard Grignon, Hubert Grimault, Pierre Hériaud, Patrick Herr, Francis Hillmeyer, Mmes Anne-Marie Idrac, Bernadette Isaac-Sibille, MM. Jean-Jacques Jégou, Christian Kert, Edouard Landrain, Jacques Le Nay, Maurice Leroy, Roger Lestas, Maurice Ligot, François Loos, Christian Martin, Pierre Menjucq, Pierre Micaux, Hervé Morin, Jean-Marie Morisset, Henri Plagnol, Jean-Luc Préel, Marc Reymann, François Rochebloine, Rudy Salles, François Sauvadet, Michel Voisin, Pierre-André Wiltzer, François d'Aubert, Dominique Bussereau, Pierre Cardo, Pascal Clément, Georges Colombier, Bernard Deflesselles, Nicolas Forissier, Gilbert Gantier, Claude Gatignol, Claude Goasguen, Philippe Houillon, Pierre Lequiller, Yves Nicolin, Xavier Deniau, Jean Ueberschlag et Jean Valleix, députés,

et, le 21 décembre 2001, par MM. Paul Girod, Nicolas About, Pierre André, Philippe Arnaud, Jean Arthuis, Jean-Yves Autexier, Denis Badré, Gérard Bailly, Jacques Baudot, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Maurice Blin, Mme Annick Bocandé, MM. Joël Bourdin, Jean Boyer, Gérard Braun, Dominique Braye, Mme Paulette Brisepierre, MM. Jean-Claude Carle, Gérard César, Jean Clouet, Christian Cointat, Gérard Cornu, Jean-Patrick Courtois, Xavier Darcos, Jean-Paul Delevoye, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Gérard Dériot, Michel Doublet, Paul Dubrule, Alain Dufaut, André Dulait, Ambroise Dupont, Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Daniel Eckenspieller, Jean-Paul Emin, Jean Faure, Mme Françoise Férat, MM. André Ferrand, Hilaire Flandre, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Serge Franchis, Philippe François, Yves Fréville, Yann Gaillard, Christian Gaudin, Mme Gisèle Gautier, MM. Patrice Gélard, Alain Gérard, Mme Jacqueline Gourault, MM. Alain Gournac, Adrien Gouteyron, Louis Grillot, Georges Gruillot, Charles Guené, Pierre Hérisson, Mme Françoise Henneron, MM. Jean-François Humbert, Jean-Jacques Hyest, Alain Joyandet, Jean-Marc Juilhard, Joseph Kerguéris, Jean-Philippe Lachenaud, Alain Lambert, Gérard Larcher, André Lardeux, Patrick Lassourd, Jean-René Lecerf, Jacques Legendre, Philippe Leroy, Paul Loridant, Roland du Luart, Max Marest, Jean-Louis Masson, Serge Mathieu, Louis Moinard, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Georges Mouly, Bernard Murat, Mme Nelly Olin, MM. Joseph Ostermann, Mme Monique Papon, MM. Michel Pelchat, Jacques Pelletier, Jean Pépin, Bernard Plasait, Ladislas Poniatowski, Jean-Pierre Raffarin, Henri de Raincourt, Charles Revet, Henri Revol, Victor Reux, Philippe Richert, Josselin de Rohan, Bernard Saugey, Jean-Pierre Schosteck, Bruno Sido, Louis Souvet, Jacques Valade, Serge Vinçon, Jean-Paul Virapoullé et François Zocchetto, sénateurs ;

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance no 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code de l'éducation ;

Vu le code de l'urbanisme ;

Vu le code de la sécurité sociale ;

Vu le code de l'environnement ;

Vu la loi no 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne ;

Vu la loi no 97-179 du 28 février 1997 relative à l'instruction des autorisations de travaux dans le champ de visibilité des édifices classés ou inscrits et dans les secteurs sauvegardés ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 10 janvier 2002 ;

Vu les observations en réplique présentées par les sénateurs auteurs de la seconde saisine, enregistrées le 14 janvier 2002 ;

Le rapporteur ayant été entendu,

1. Considérant que les députés requérants mettent en cause l'article 1er et l'article 7 de la loi déférée ; que les sénateurs requérants contestent en outre la procédure législative dans son ensemble, ainsi que les articles 9, 12, 13, 17, 18, 19, 23, 24, 25, 26, 28, 43 et 52 ;

Sur la procédure législative :

2. Considérant que les sénateurs requérants soutiennent que la procédure législative à l'issue de laquelle a été adoptée la loi déférée s'est trouvée viciée dès lors qu'"après le rejet de deux rédactions alternatives pour l'article 1er le président de la commission mixte paritaire a estimé que celle-ci ne pouvait parvenir à l'adoption d'un texte commun et constaté l'échec de la commission" ; que, selon les requérants, "le rejet formel par la commission mixte paritaire du texte adopté pour cet article par l'Assemblée nationale en première lecture, puis d'une rédaction alternative proposée par le rapporteur pour le Sénat, devait être interprété comme une volonté de la commission de supprimer l'article 1er, ce qui ne pouvait exclure que la discussion se poursuive sur les autres dispositions restant en discussion" ;

3. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution, la commission mixte paritaire est "chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion" ; que, par suite, lorsque la commission ne s'accorde ni sur la rédaction, ni sur la suppression d'une des dispositions restant en discussion, elle doit être regardée comme n'étant pas parvenue, au sens du quatrième alinéa de l'article 45, "à l'adoption d'un texte commun" ; que son échec peut être alors constaté pour l'ensemble des dispositions restant en discussion ; que tel a été le cas en l'espèce du fait du désaccord persistant portant sur l'article 1er ; qu'en concluant à l'échec de la commission dans de telles circonstances, le président de celle-ci n'a pas méconnu les règles constitutionnelles régissant la procédure législative ;

4. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le grief tiré de l'irrégularité de la procédure législative doit être écarté ;

Sur l'article 1er :

5. Considérant que l'article 1er de la loi déférée procède à une nouvelle rédaction des articles L. 4424-1 et L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales ; qu'il insère en outre un article L. 4424-2-1 dans le même code ;

En ce qui concerne le nouvel article L. 4424-1 du code général des collectivités territoriales :

6. Considérant qu'aux termes du nouvel article L. 4424-1 du code général des collectivités territoriales : "L'Assemblée règle par ses délibérations les affaires de la Corse. Elle contrôle le conseil exécutif. - L'Assemblée vote le budget, arrête le compte administratif, adopte le plan d'aménagement et de développement durable de Corse" ; que les sénateurs requérants font grief à cette disposition de porter atteinte aux compétences reconnues aux communes et aux départements par l'article 72 de la Constitution ;

7. Considérant que la disposition critiquée, si elle ne précise pas que l'Assemblée de Corse règle, par ses délibérations, les seules affaires de la collectivité territoriale de Corse, ne peut être entendue comme ayant une autre portée ; qu'elle ne place donc pas les communes et les départements de Corse sous la tutelle d'une autre collectivité territoriale ; que, dès lors, le grief manque en fait ;

En ce qui concerne le nouvel article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales :

Quant au I de l'article L. 4424-2 :

8. Considérant qu'aux termes du I du nouvel article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales : "De sa propre initiative ou à la demande du conseil exécutif, ou à celle du Premier ministre, l'Assemblée de Corse peut présenter des propositions tendant à modifier ou à adapter des dispositions réglementaires en vigueur ou en cours d'élaboration concernant les compétences, l'organisation et le fonctionnement de l'ensemble des collectivités territoriales de Corse, ainsi que toutes dispositions réglementaires concernant le développement économique, social et culturel de la Corse. - Les propositions adoptées par l'Assemblée de Corse en application de l'alinéa précédent sont adressées au président du conseil exécutif qui les transmet au Premier ministre et au représentant de l'Etat dans la collectivité territoriale de Corse." ;

9. Considérant que ces dispositions se bornent à prévoir la procédure par laquelle l'Assemblée de Corse peut présenter des propositions tendant à la modification ou à l'adaptation, par les autorités compétentes de l'Etat, de dispositions réglementaires ; que, par suite, elles ne transfèrent, par elles-mêmes, à cette collectivité aucune matière relevant du domaine réglementaire ;

Quant au II de l'article L. 4424-2 :

10. Considérant qu'aux termes du II du nouvel article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales : "Le pouvoir réglementaire de la collectivité territoriale de Corse s'exerce dans le cadre des compétences qui lui sont dévolues par la loi. - Sans préjudice des dispositions qui précèdent, dans le respect de l'article 21 de la Constitution, et pour la mise en oeuvre des compétences qui lui sont dévolues en vertu de la partie législative du présent code, la collectivité territoriale de Corse peut demander à être habilitée par le législateur à fixer des règles adaptées aux spécificités de l'île, sauf lorsqu'est en cause l'exercice d'une liberté individuelle ou d'un droit fondamental. - La demande prévue à l'alinéa précédent est faite par délibération motivée de l'Assemblée de Corse, prise à l'initiative du conseil exécutif ou de l'Assemblée de Corse après rapport de ce conseil. Elle est transmise par le président du conseil exécutif au Premier ministre et au représentant de l'Etat dans la collectivité territoriale de Corse" ;

11. Considérant que, pour les auteurs des deux saisines, ces dispositions conduiraient à la dévolution à la collectivité territoriale de Corse d'un pouvoir réglementaire de portée générale ; que serait ainsi violé, selon eux, l'article 21 de la Constitution en vertu duquel le Premier ministre assure l'exécution des lois et, sous réserve de l'article 13, exerce le pouvoir réglementaire ; que, pour les sénateurs requérants, la dévolution de pouvoir réglementaire dénoncée méconnaîtrait en outre le principe d'égalité ; qu'ils soutiennent enfin que, par l'imprécision de leur formulation, les dispositions critiquées seraient entachées d'incompétence négative ;

12. Considérant qu'aux termes de l'article 21 de la Constitution : "Le Premier ministre (...) assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'article 13, il exerce le pouvoir réglementaire (...)" ; que, toutefois, l'article 72 de la Constitution dispose : "Les collectivités territoriales de la République (...) s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi" ; que ces dispositions permettent au législateur de confier à une catégorie de collectivités territoriales le soin de définir, dans la limite des compétences qui lui sont dévolues, certaines modalités d'application d'une loi ; que, cependant, le principe de libre administration des collectivités territoriales ne saurait conduire à ce que les conditions essentielles de mise en oeuvre des libertés publiques et, par suite, l'ensemble des garanties que celles-ci comportent dépendent des décisions de collectivités territoriales et, ainsi, puissent ne pas être les mêmes sur l'ensemble du territoire de la République ;

13. Considérant, d'une part, que les dispositions précitées du premier alinéa du II du nouvel article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales doivent être entendues comme rappelant que le pouvoir réglementaire dont dispose une collectivité territoriale dans le respect des lois et des règlements ne peut s'exercer en dehors du cadre des compétences qui lui sont dévolues par la loi ; qu'elles n'ont ni pour objet ni pour effet de mettre en cause le pouvoir réglementaire d'exécution des lois que l'article 21 de la Constitution attribue au Premier ministre sous réserve des pouvoirs reconnus au Président de la République par l'article 13 de la Constitution ;

14. Considérant, d'autre part, que les deuxième et troisième alinéas du II du même article L. 4424-2 se bornent à préciser la procédure que doit suivre et les conditions que doit respecter la collectivité territoriale de Corse pour demander à être habilitée par le législateur à définir les modalités d'application d'une loi au cas où il serait nécessaire d'adapter les dispositions réglementaires nationales aux spécificités de l'île ; qu'en particulier, ils indiquent que la demande d'habilitation ne peut concerner que les compétences qui sont dévolues à cette collectivité par la partie législative du code général des collectivités territoriales ; qu'ils excluent par ailleurs une telle demande si l'adaptation sollicitée est de nature à mettre en cause l'exercice d'une liberté individuelle ou d'un droit fondamental ;

15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sous la réserve énoncée au considérant 13, les dispositions du II du nouvel article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales ne sont contraires ni aux articles 21, 34 et 72 de la Constitution ni au principe d'égalité devant la loi ; que, par suite, les griefs présentés contre elles doivent être rejetés ;

Quant au III de l'article L. 4424-2 :

16. Considérant qu'aux termes du III du nouvel article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales : "De sa propre initiative ou à la demande du conseil exécutif, ou à celle du Premier ministre, l'Assemblée de Corse peut présenter des propositions tendant à modifier ou à adapter des dispositions législatives en vigueur ou en cours d'élaboration concernant les compétences, l'organisation et le fonctionnement de l'ensemble des collectivités territoriales de Corse, ainsi que toutes dispositions législatives concernant le développement économique, social et culturel de la Corse. - Les propositions adoptées par l'Assemblée de Corse en application de l'alinéa précédent sont adressées au président du conseil exécutif qui les transmet au Premier ministre et au représentant de l'Etat dans la collectivité territoriale de Corse" ;

17. Considérant que ces dispositions se bornent à prévoir la procédure par laquelle la collectivité territoriale de Corse peut présenter des propositions tendant à ce que le législateur modifie la législation applicable à la Corse ; que, par suite, elles ne transfèrent, par elles-mêmes, à cette collectivité aucune matière relevant du domaine de la loi ;

Quant au IV de l'article L. 4424-2 :

18. Considérant qu'aux termes du IV du nouvel article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales : "Lorsque l'Assemblée de Corse estime que les dispositions législatives en vigueur ou en cours d'élaboration présentent, pour l'exercice des compétences de la collectivité territoriale, des difficultés d'application liées aux spécificités de l'île, elle peut demander au Gouvernement que le législateur lui ouvre la possibilité de procéder à des expérimentations comportant le cas échéant des dérogations aux règles en vigueur, en vue de l'adoption ultérieure par le Parlement de dispositions législatives appropriées. - La demande prévue à l'alinéa précédent est faite par délibération motivée de l'Assemblée de Corse, prise à l'initiative du conseil exécutif ou de l'Assemblée de Corse après rapport de ce conseil. Elle est transmise par le président du conseil exécutif au Premier ministre et au représentant de l'Etat dans la collectivité territoriale de Corse. - La loi fixe la nature et la portée de ces expérimentations, ainsi que les cas, conditions et délai dans lesquels la collectivité territoriale pourra faire application de ces dispositions. Elle fixe également les modalités d'information du Parlement sur leur mise en oeuvre. L'évaluation continue de cette expérimentation est confiée, dans chaque assemblée, à une commission composée à la représentation proportionnelle des groupes. Cette commission présente des rapports d'évaluation qui peuvent conduire le législateur à mettre fin à l'expérimentation avant le terme prévu. - Les mesures prises à titre expérimental par la collectivité territoriale de Corse cessent de produire leur effet au terme du délai fixé si le Parlement, au vu du rapport d'évaluation qui lui est fourni, n'a pas procédé à leur adoption" ;

19. Considérant que, pour les auteurs des deux saisines, ces dispositions attribueraient à la collectivité territoriale de Corse des compétences ressortissant au domaine de la loi ; que seraient ainsi méconnus le principe de la souveraineté nationale et les articles 3 et 34 de la Constitution ; qu'en habilitant une collectivité territoriale à exercer le pouvoir législatif, le législateur déléguerait sa compétence dans un cas non prévu par la Constitution ; qu'il serait en outre porté atteinte, pour les auteurs des deux saisines, à l'égalité devant la loi et à l'indivisibilité de la République ; que les sénateurs requérants ajoutent que la procédure contestée méconnaîtrait le droit d'initiative attribué aux membres du Parlement par l'article 39 de la Constitution ; qu'ils lui font enfin grief de confier à une commission parlementaire autre que les commissions permanentes prévues à l'article 43 de la Constitution "l'évaluation continue" des mesures prises à titre expérimental par la collectivité territoriale de Corse en application des dispositions critiquées ;

20. Considérant qu'aux termes de l'article 3 de la Constitution : "La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum. Aucune section du peuple ne peut s'en attribuer l'exercice" ; qu'en vertu du premier alinéa de son article 34 : "La loi est votée par le Parlement" ; qu'en dehors des cas prévus par la Constitution, il n'appartient qu'au Parlement de prendre des mesures relevant du domaine de la loi ; qu'en particulier, en application de l'article 38, seul le Gouvernement "peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi" ; que le législateur ne saurait déléguer sa compétence dans un cas non prévu par la Constitution ;

21. Considérant, en l'espèce, qu'en ouvrant au législateur, fût-ce à titre expérimental, dérogatoire et limité dans le temps, la possibilité d'autoriser la collectivité territoriale de Corse à prendre des mesures relevant du domaine de la loi, la loi déférée est intervenue dans un domaine qui ne relève que de la Constitution ; qu'il y a lieu, dès lors, de déclarer contraire à la Constitution le IV du nouvel article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales, dont les dispositions constituent un ensemble indivisible ; que, par voie de conséquence, doivent être également déclarés contraires à la Constitution les mots "et du IV" figurant à l'article 2 de la loi déférée ;

Sur l'article 7 :

22. Considérant que l'article 7 de la loi déférée insère dans le code de l'éducation un article L. 312-11-1 ainsi rédigé : "La langue corse est une matière enseignée dans le cadre de l'horaire normal des écoles maternelles et élémentaires de Corse" ;

23. Considérant que, selon les auteurs des deux saisines, cette disposition imposerait, dans les faits, à tous les élèves l'apprentissage de la langue corse ; qu'il serait ainsi contraire au principe d'égalité ;

24. Considérant que, si l'enseignement de la langue corse est prévu "dans le cadre de l'horaire normal des écoles maternelles et élémentaires", il ne saurait revêtir pour autant un caractère obligatoire ni pour les élèves, ni pour les enseignants ; qu'il ne saurait non plus avoir pour effet de soustraire les élèves aux droits et obligations applicables à l'ensemble des usagers des établissements qui assurent le service public de l'enseignement ou sont associés à celui-ci ;

25. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sous réserve que l'enseignement de la langue corse revête, tant dans son principe que dans ses modalités de mise en oeuvre, un caractère facultatif, l'article 7 n'est contraire ni au principe d'égalité ni à aucun autre principe ou règle de valeur constitutionnelle ;

Sur les articles 12 et 13 :

26. Considérant que l'article 12 de la loi déférée insère dans le code général des collectivités territoriales sept articles relatifs à l'application du droit de l'urbanisme en Corse ; que le premier de ces articles institue un "plan d'aménagement et de développement durable de Corse" qui se substitue au schéma d'aménagement de la Corse faisant l'objet des articles L. 144-1 à L. 144-6 du code de l'urbanisme ; que ces derniers articles sont abrogés en conséquence par l'article 13 de la loi déférée ;

27. Considérant que, si les sénateurs requérants font grief aux articles 12 et 13 d'avoir fait disparaître du code de l'urbanisme les dispositions spécifiques à la Corse, il n'appartient pas au Conseil constitutionnel de se prononcer sur l'opportunité du choix de codification ainsi fait par le législateur ; que le choix fait en l'espèce ne méconnaît ni l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, ni aucune autre exigence constitutionnelle ;

Sur les dispositions définissant les compétences de la collectivité territoriale de Corse :

28. Considérant qu'aux termes de l'article 9 de la loi déférée, la collectivité territoriale de Corse "définit et met en oeuvre la politique culturelle en Corse..." ; que son article 12 confie à l'Assemblée de Corse le soin de déterminer "en tenant compte de la fréquentation touristique de certains sites et de la préservation de l'environnement, les espaces situés dans la bande littorale définie au III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme dans lesquels peuvent être autorisés (...), dans les conditions que le plan précise, des aménagements légers et des constructions non permanentes destinés à l'accueil du public, à l'exclusion de toute forme d'hébergement, dans le respect des paysages et des caractéristiques propres à ces sites" ; que son article 17 prévoit que la collectivité territoriale de Corse détermine le montant et les modalités d'attribution des aides directes et indirectes aux entreprises ; que son article 18 charge cette collectivité de fixer "les orientations du développement touristique de l'île" et la "politique du tourisme" ; qu'en vertu de son article 19 l'Assemblée de Corse prononcera le classement des stations touristiques mentionnées aux articles L. 2231-1 et L. 2231-3 du code général des collectivités territoriales ; qu'en application de son article 23 le conseil des sites de Corse exerce en Corse les attributions respectivement dévolues à la commission régionale du patrimoine et des sites par l'article 1er de la loi susvisée du 28 février 1997, à la commission spécialisée des unités touristiques nouvelles par l'article 7 de la loi susvisée du 9 janvier 1985 et à la commission départementale des sites, perspectives et paysages par l'article L. 341-16 du code de l'environnement ; que son article 24 reconnaît à la collectivité territoriale de Corse diverses compétences en matière d'environnement, s'agissant de la qualité de l'air, du classement des réserves naturelles, de l'inventaire des monuments naturels et des sites, de la pêche et de la chasse ; que son article 25 l'habilite à déterminer les règles d'organisation et de fonctionnement des comités de massif prévus par la loi susvisée du 9 janvier 1985 ; que son article 26 l'autorise à déterminer la procédure d'élaboration du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux ; que le même article la charge de fixer la composition et les règles de fonctionnement du comité de bassin de Corse et de la "commission locale de l'eau" ; que son article 28 lui attribue la fixation des modalités et des procédures d'élaboration, de publication et de révision des plans d'élimination des déchets ; qu'en vertu de son article 43, la collectivité territoriale de Corse est substituée, sauf délibération contraire, aux offices et à l'agence de tourisme ;

29. Considérant que toutes ces dispositions ne transfèrent à la collectivité territoriale de Corse que des compétences limitées, dans des matières ne relevant pas du domaine de la loi ; qu'elles en définissent précisément le champ d'application, les modalités d'exercice et les organes responsables, dans le respect de la règle énoncée par l'article 34 de la Constitution en vertu de laquelle "La loi détermine les principes fondamentaux (...) de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources" ; que ces compétences devront être mises en oeuvre dans le respect des règles et principes de valeur constitutionnelle, ainsi que dans celui des lois et règlements auxquels il n'est pas explicitement dérogé par la volonté du législateur ; qu'aucune des dispositions contestées ne peut être regardée comme portant atteinte à l'indivisibilité de la République, à l'intégrité du territoire ou à la souveraineté nationale ; qu'elles ne touchent pas aux principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales ni à aucune des matières que l'article 34 de la Constitution a placées dans le domaine de la loi ; qu'en particulier aucune ne méconnaît les compétences propres des communes et des départements ou n'établit de tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre ; qu'eu égard aux caractéristiques géographiques et économiques de la Corse, à son statut particulier au sein de la République et au fait qu'aucune des compétences ainsi attribuées n'intéresse les conditions essentielles de mise en oeuvre des libertés publiques, les différences de traitement qui résulteraient de ces dispositions entre les personnes résidant en Corse et celles résidant dans le reste du territoire national ne seraient pas constitutives d'une atteinte au principe d'égalité ;

30. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que doivent être rejetés les griefs des sénateurs requérants qui reprochent aux dispositions susmentionnées de méconnaître, en tout ou partie, l'article 6 de la Déclaration de 1789 et les articles 20, 21, 34 et 72 de la Constitution ;

Sur l'article 52 :

31. Considérant qu'aux termes du I de l'article 52 de la loi déférée : "Les employeurs de main-d'oeuvre agricole installés en Corse au moment de la promulgation de la présente loi peuvent, lorsqu'ils sont redevables de cotisations patronales dues au régime de base obligatoire de sécurité sociale des salariés agricoles pour des périodes antérieures au 1er janvier 1999, bénéficier d'une aide de l'Etat, dans la limite de 50 % du montant desdites cotisations dues" ; que les II et III du même article fixent les conditions auxquelles est subordonnée l'attribution de cette aide ; qu'aux termes du IV : "Pour l'application des I, II et III, la conclusion d'un échéancier de paiement de la dette avec la caisse de mutualité sociale agricole entraîne la suspension des poursuites" ;

32. Considérant que les sénateurs requérants estiment une telle aide contraire au principe d'égalité, dès lors que, selon eux, aucune situation particulière ne justifierait que seuls en bénéficient les exploitants agricoles installés en Corse ;

33. Considérant, d'une part, que l'article 52 n'exonère pas les employeurs de main-d'oeuvre agricole installés en Corse de leur dette à l'égard du régime de sécurité sociale des salariés agricoles ; que l'aide instituée, ainsi qu'il ressort du II de l'article déféré, s'analyse en une subrogation partielle de l'Etat aux employeurs, réservée à ceux d'entre eux qui sont à jour des cotisations afférentes aux périodes postérieures au 31 décembre 1998 et limitée à la moitié du montant des cotisations dues pour des périodes antérieures au 1er janvier 1999 ; que ses bénéficiaires devront s'être acquittés auprès de la caisse de mutualité sociale agricole de Corse "soit d'au moins 50 % de la dette relative aux cotisations patronales de sécurité sociale antérieures au 1er janvier 1999, soit, pour ces mêmes cotisations, des échéances correspondant au moins aux huit premières années du plan, dans le cas où la caisse a accordé l'étalement de la dette sur une période qui ne peut excéder quinze ans" ; qu'ils devront en outre "être à jour de la part salariale des cotisations de sécurité sociale visées par l'aide, ou s'engager à son paiement intégral par la conclusion d'un échéancier signé pour une durée maximale de deux ans entre l'exploitant et la caisse" ;

34. Considérant, d'autre part, que la mesure est édictée dans la perspective d'un redressement de l'agriculture corse dont le législateur a pu estimer la situation dégradée au regard d'indicateurs objectifs, tels que le revenu moyen par exploitation ;

35. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'aide instituée par l'article 52 est fondée sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec le but d'intérêt général poursuivi par le législateur ; que doit être en conséquence rejeté le grief tiré d'une rupture d'égalité en faveur des employeurs de main-d'oeuvre agricole installés en Corse ;

36. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution,

Décide :

Article premier :

Sont déclarés contraires à la Constitution :

- le IV de l'article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction issue de l'article 1er de la loi déférée ;

- les mots « et du IV » figurant à l'article 2 de ladite loi.

Article 2 :

Sont déclarés conformes à la Constitution :

- sous la réserve énoncée au considérant 13, les autres dispositions de l'article 1er de la loi déférée ;

- sous les réserves énoncées aux considérants 24 et 25, son article 7.

Article 3 :

La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 17 janvier 2002, où siégeaient : MM. Yves GUÉNA, président, Michel AMELLER, Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET DE LAMOTHE, Pierre JOXE, Pierre MAZEAUD, Mmes Monique PELLETIER, Dominique SCHNAPPER et Simone VEIL.

Références :

DC du 17 janvier 2002 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 17 janvier 2002 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi relative à la Corse (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2001-454 DC du 17 janvier 2002

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Origine de la décision

Date de la décision : 17/01/2002

Fonds documentaire ?: Legifrance

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