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§ France, Conseil constitutionnel, 27 décembre 2002, 2002-464

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Loi de finances pour 2003

Sens de l'arrêt : Non conformité partielle
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2002-464
Numéro NOR : CONSTEXT000017664595 ?
Numéro NOR : CSCL0206240S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2002-12-27;2002.464 ?

Saisine :

La loi de finances pour 2003, adoptée le 18 décembre 2002, a été déférée au Conseil constitutionnel par plus de 60 députés et plus de 60 sénateurs. A l'encontre de ce texte, les auteurs des recours invoquent différents moyens dirigés, en particulier, contre ses articles 4, 8, 11, 27, 28, 29, 80, 88 et 108.

Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes :

I. - Sur la sincérité de la loi de finances

A. - Les députés, auteurs de la première saisine, mettent en cause la sincérité de la loi de finances, en soutenant que les évaluations de recettes et les estimations de dépenses n'auraient pas tenu compte des informations économiques disponibles au moment de l'élaboration du projet de la loi de finances ou pendant le débat budgétaire au Parlement et qu'elles seraient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation.

Ils font valoir, à cet égard, que les recettes de l'Etat auraient été manifestement surévaluées par l'effet des hypothèses de croissance retenues par le Gouvernement et que les ajustements de recettes opérés pour 2002 impliquaient que soient corrigées les évaluations faites par la loi de finances pour 2003. Ils soutiennent, en outre, que l'évaluation des charges de l'Etat serait manifestement erronée, comme le montreraient d'une part l'annonce faite par le Gouvernement de mesures de régulation budgétaire, d'autre part la non-prise en compte de reports et l'absence d'ouverture de crédits destinés à financer des mesures nouvelles annoncées par le Gouvernement.

Les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, se réfèrent aux dispositions de l'article 32 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 pour soutenir que les prévisions de croissance qui fondent les prévisions de recettes de l'Etat auraient été manifestement et sciemment erronées, ce que traduiraient les ajustements de recettes effectués au cours du débat parlementaire. Ils allèguent, en outre, qu'il aurait été procédé à ces ajustements en méconnaissance du droit de priorité reconnu à l'Assemblée nationale par l'article 39 de la Constitution et sans respecter les limites inhérentes au droit d'amendement.

B. - Ces critiques ne sont pas fondées.

1. Le Gouvernement ne peut, en premier lieu, que rappeler - comme il a déjà eu l'occasion de le faire en réponse à des critiques analogues, en dernier lieu à propos de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 - qu'il convient de bien distinguer ce qui relève du débat politique de ce qui serait susceptible de mettre en cause la conformité à la Constitution de la loi de finances au regard du principe de sincérité.

La fiabilité des prévisions sur lesquelles repose la loi de finances peut, sans doute, donner lieu à des débats d'experts ainsi qu'à des appréciations politiques variées. Mais d'éventuelles divergences d'appréciation ne sauraient, par elles-mêmes, emporter de conséquences juridiques : elles relèvent de l'appréciation politique à laquelle se livre le Parlement et ne suffisent pas à mettre en cause la conformité à la Constitution de la loi de finances.

En termes juridiques, seule une surévaluation manifeste et volontaire des prévisions de recettes ou une sous-estimation des dépenses pourrait donner prise à un contrôle de constitutionnalité. Ce ne serait que dans la mesure où les termes du débat parlementaire auraient été faussés par des prévisions manifestement et sciemment inexactes, dénaturant la signification du contrôle parlementaire, que la conformité à la Constitution de la loi de finances pourrait être mise en cause.

C'est pourquoi le Conseil constitutionnel s'en tient en la matière à un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, prenant en considération les aléas inhérents à l'évaluation des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses (décision n° 99-424 DC du 29 décembre 1999 ; décision n° 2000-442 DC du 28 décembre 2000 ; décision n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001). D'ailleurs, ainsi que le relèvent deux de ces décisions, s'il apparaissait en cours d'année que les recouvrements de recettes s'écartaient sensiblement des prévisions, il appartiendrait au Gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de finances rectificative. C'est bien souligner que, par nature, l'exercice prévisionnel expose à devoir procéder à des ajustements, en raison des aléas qui lui sont inhérents.

2. En l'espèce, les prévisions sur lesquelles le Gouvernement s'est fondé pour établir le projet de loi de finances pour 2003 ne peuvent être regardées, contrairement à ce qui est soutenu, comme entachées d'une erreur d'appréciation manifeste et volontaire, dénaturant l'exercice par le Parlement de ses prérogatives.

Les hypothèses macroéconomiques retenues pour l'élaboration du projet de loi de finances pour 2003 tablaient sur une croissance française de 1,2 % en 2002 et de 2,5 % pour 2003. La masse salariale du secteur marchand non agricole augmenterait de 3,7 % en 2002 et de 4,1 % en 2003, avec une progression de l'emploi salarié de 0,7 % en 2002 et 1,1 % en 2003 et une progression du salaire moyen par tête de 2,9 % les deux années. Ces prévisions de croissance rejoignaient en moyenne celles des instituts de conjoncture publics et privés qui prévalaient lors de la finalisation du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale en septembre 2002 (1,2 % en 2002 et 2,4 % en 2003, d'après la moyenne des prévisions du Consensus Forecasts ; 1,3 % en 2002 et 2,6 % en 2003, d'après celles du magazine The Economist en septembre).

Depuis plusieurs semestres, l'activité en France n'a cessé d'être soutenue par la consommation. La modestie du portefeuille de valeurs mobilières détenu par les ménages français les a, en particulier, rendus largement insensibles à la chute des cours. L'augmentation des revenus, liée à la fois aux baisses d'impôt fin 2002, à la sortie de la modération salariale liée aux 35 heures et à la diminution de l'inflation sous-jacente prévue par l'INSEE soutiendra également la consommation en 2003. Les derniers comptes trimestriels indiquent qu'elle a progressé de 0,7 % au troisième trimestre, après 0,4 % au deuxième, ce qui porte l'acquis de croissance pour 2002 à 1,7 % (pour une prévision de 1,8 % sur l'ensemble de l'année).

Par ailleurs, la progression de l'économie américaine (de l'ordre de 3 % au premier semestre 2003) et le repli observé des prix du pétrole pourraient favoriser le redressement du commerce mondial. Il est d'ailleurs notable que les anticipations des entrepreneurs se sont fortement redressées fin 2002 et laissent prévoir un rebond du stockage et de l'investissement retardé depuis fin 2001.

Les prévisions de croissance sur lesquelles repose la loi de finances ne peuvent ainsi pas être qualifiées d'irréalistes.

3. Les critiques adressées aux ajustements apportés aux évaluations des recettes de l'Etat devront également être écartées.

a) Le Gouvernement entend souligner, en premier lieu, que ces ajustements ont été faits en coordination avec la révision des recettes fiscales de l'Etat opérée en loi de finances rectificative 2002. Pour la première fois, des ajustements à la baisse ont été faits pour tenir compte précisément du principe de sincérité.

En effet, dans un premier temps, le projet de loi de finances rectificative pour 2002 déposé le 20 novembre devant l'Assemblée nationale tenait compte d'une révision à la baisse des recettes fiscales 2002 de 1,5 milliard d'euros par rapport aux estimations existantes lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2003. Ce qui explique que, dans un deuxième temps, le Gouvernement ait ajusté, par coordination, le projet de loi de finances pour 2003, tirant les conséquences de la réévaluation des recettes 2002 sur les recettes 2003. Ces dernières ont été minorées de 700 M EUR au titre de l'effet reconductible sur 2003 des diminutions de recettes 2002.

Au demeurant, il faut relever que, pour l'essentiel, les révisions effectuées dans la loi de finances rectificative pour 2002 ne tiennent pas à un changement des déterminants de la conjoncture macroéconomique mais sont dues à la prise en compte d'évolutions techniques affectant certaines des ressources fiscales de l'Etat. En témoignent notamment l'ordre de grandeur des révisions proposées (0,6 % des recettes fiscales nettes de l'Etat en 2002), comme le rapport annexé au projet de loi de finances rectificative.

b) En second lieu, le grief articulé par les sénateurs requérants, tiré de ce que ces amendements auraient été présentés par le Gouvernement au terme d'une procédure irrégulière, ne saurait être accueilli.

Il est vrai que le second alinéa de l'article 39 de la Constitution dispose que les projets de loi de finances sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale. Le Conseil constitutionnel en a déduit qu'une mesure financière entièrement nouvelle ne pouvait être introduite par voie d'amendement gouvernemental devant le Sénat, sans méconnaître la priorité d'examen reconnue, en matière de lois de finances, à l'Assemblée nationale par la Constitution (décision n° 76-73 DC du 28 décembre 1976). La jurisprudence constitutionnelle admet cependant que des mesures d'adaptation ou de modification d'ampleur limitée puissent être présentées par le Gouvernement pour la première fois devant le Sénat, dès lors qu'elles ne peuvent être regardées comme des mesures financières entièrement nouvelles (par exemple décision n° 89-268 DC du 29 décembre 1989 ; décision n° 93-320 DC du 21 juin 1993 ; décision n° 95-369 DC du 28 décembre 1995).

En l'espèce, la modification de l'évaluation des recettes opérée par voie d'amendement devant le Sénat, portant sur un montant limité, n'excède pas les limites inhérentes au droit d'amendement et ne saurait être qualifiée de mesure financière entièrement nouvelle au sens de la jurisprudence constitutionnelle. A supposer même qu'elle puisse recevoir une telle qualification, on doit relever que la révision à la baisse des recettes 2003 est liée à la révision des recettes 2002, laquelle a bien été soumise en premier lieu à l'Assemblée nationale dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances rectificative. L'Assemblée a été, dès sa saisine de ce dernier texte, informée des conséquences à en tirer, par coordination, sur les recettes 2003. La chronologie d'examen des deux textes ne permettait pas de suivre, à l'automne 2002, une autre procédure.

Dans cette situation particulière, on pourrait même admettre que l'exigence constitutionnelle de sincérité des lois de finances devrait, au besoin, l'emporter sur l'application formelle, en la matière, des dispositions du dernier alinéa de l'article 39 de la Constitution.

4. Les députés requérants affirment encore que l'élasticité des recettes fiscales à la croissance ne serait pas de 0,8 mais de 0,94 et en déduisent que le montant des recettes aurait été surestimé. Ils soutiennent, d'une part, que seule la corrélation des recettes brutes à la conjoncture économique aurait vocation à être analysée et, d'autre part, que l'élasticité des recettes nettes inhérente aux prévisions du projet de loi serait erronée.

Il est important de rappeler, pour la clarté des débats, que la première assertion s'avère, d'un point de vue tant budgétaire qu'économique, infondée. Deux exemples permettent de s'en persuader : en matière de TVA, seuls les recouvrements nets traduisent l'impôt effectivement prélevé sur la consommation finale des agents non assujettis (essentiellement les ménages) et sont donc corrélés à l'indicateur macroéconomique des « emplois taxables » ; en matière d'impôt sur les sociétés, les « transferts d'acomptes » entre postes comptables donnent lieu à des inscriptions symétriques en remboursements et dégrèvements, d'une part (inscrits au chapitre 15-01, art. 10,

19), et en impôt brut, d'autre part (inscrit à l'état annexe A), qui viennent gonfler les masses et privent de pertinence économique la mesure des seuls recouvrements bruts.

S'agissant de la valeur de l'élasticité des recettes (nettes) tendancielles, contestée par les requérants, le Gouvernement ne peut que confirmer les estimations données dans le fascicule des « voies et moyens », le rapport économique, social et financier et le projet de loi lui-même (en page 20 notamment) : la progression des recettes fiscales nettes après indexation du barème de l'impôt sur le revenu, représentant un montant de 1,1 milliard d'euros y est estimée à (8,6 - 1,1)/242,5 = 3,1 %, soit une élasticité de 0,8 par rapport au PIB en valeur (+ 3,9 %).

Il faut enfin souligner que, contrairement à ce qui est allégué, le Gouvernement ne considère pas l'élasticité comme un paramètre de prévision ex ante. Multiplier une prévision de croissance par une élasticité, voire réviser a priori cette dernière au motif d'un ralentissement conjoncturel, ne peut se substituer à une analyse fine, impôt par impôt, des assiettes et des recouvrements associés.

5. En ce qui concerne, enfin, la sincérité de l'évaluation des charges, les arguments des saisines appellent les observations suivantes.

a) En premier lieu, l'annonce d'une régulation pouvant, le cas échéant, induire in fine la réduction de certaines dépenses par rapport aux autorisations votées par le Parlement n'affecte pas la sincérité du volet dépenses de la loi de finances. A cet égard, on doit rappeler que les autorisations de dépenses votées constituent des plafonds. En conséquence, le fait que les dépenses effectives, sur un chapitre donné, n'atteignent pas le niveau maximal autorisé, non plus que le gel d'une partie des crédits autorisés ne peuvent être, par eux-mêmes, considérés comme traduisant l'insincérité de la loi de finances.

D'ailleurs, cette sincérité ne peut s'apprécier uniquement par lignes de dépense, mais doit l'être aussi globalement. Une régulation a pour objet d'assurer la maîtrise globale des dépenses et donc le respect de l'équilibre voté par le Parlement, ainsi qu'il a été indiqué par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et par le ministre délégué au budget au cours des débats parlementaires. Elle doit notamment permettre, au sein de la masse globale des crédits votés, de faire face à des besoins nouveaux apparaissant en cours d'année.

On remarquera, au demeurant, que la régulation trouve un fondement juridique dans l'article 14, en vigueur, de la loi organique du 1er août 2001 qui autorise l'annulation de crédits par voie réglementaire et prévoit que tout acte ayant pour effet de rendre des crédits indisponibles sera porté à la connaissance du Parlement. C'est pourquoi les ministres ont annoncé à la représentation nationale la mise en oeuvre prochaine d'une régulation et en ont présenté les principes.

Dès lors, on ne saurait soutenir que le fait que le Gouvernement ait annoncé qu'il aurait recours à cet instrument, au demeurant usuel, de maîtrise des dépenses et de l'exécution budgétaire révèlerait que la loi de finances pour 2003 ne serait pas sincère.

b) En deuxième lieu, les critiques adressées à l'évaluation des dépenses des budgets de la culture et de l'emploi seront écartées.

La circonstance que des dépenses pourraient, en 2003, être financées sur des crédits reportés ne saurait être considérée comme ayant pour effet d'affecter la sincérité de la loi de finances. La possibilité - et, s'agissant des dépenses en capital, l'obligation - de procéder à des reports de crédits est prévue tant par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 que par la loi organique du 1er août 2001. Comme les années précédentes, l'année 2003 donnera lieu à la consommation de crédits reportés, ouverts par des lois de finances antérieures. Sans qu'il soit possible à ce stade d'en établir le montant avec précision, rien ne permet de penser que le volume des crédits reportés de 2002 sur 2003 sera significativement différent des années précédentes et que la consommation de ces crédits s'établira à un niveau significativement différent des années précédentes.

Au demeurant, quand bien même ce serait le cas, l'ensemble des dispositions tant de l'ordonnance du 2 janvier 1959 que de la loi du 1er août 2001 s'opposent à ce que les crédits reportés soient pris en compte dans l'équilibre de la loi de finances.

c) En troisième et dernier lieu, la simple annonce par le ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche de décisions à venir n'impliquait nullement que la loi de finances pour 2003 prévoie les conséquences budgétaires de ces décisions, comme le souligne la jurisprudence constitutionnelle (par exemple, décision n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001).

II. - Sur l'article 4

A. - L'article 4, modifiant l'article 150-0 D du code général des impôts, a pour objet de porter à dix ans la durée d'imputation des pertes sur cession de valeurs mobilières et droits sociaux mentionnée à l'article 150-0 A du même code, subies à compter du 1er janvier 2002. En l'état du droit positif, cette imputation peut être faite sur les plus-values réalisées au cours de la même année et au cours des cinq années suivantes. La loi déférée permettra cette imputation sur les plus-values des dix années suivantes.

Selon les députés, auteurs du premier recours, ces dispositions dérogent aux règles généralement applicables en matière d'imputation de déficit pour l'impôt sur le revenu, sans qu'apparaisse le fondement de cette différence de traitement. Ils estiment qu'elles introduiraient une rupture d'égalité par rapport aux règles applicables aux profits réalisés sur les marchés à terme, sur les marchés d'options négociables et sur les opérations de bons d'options.

B. - Cette argumentation ne pourra qu'être écartée.

L'article 4 de la loi déférée allonge la durée d'imputation des moins-values sur cessions de valeurs mobilières pour tenir compte de la baisse des marchés boursiers, dans le but d'inciter les particuliers à orienter leur épargne vers les produits échangés sur ces marchés.

1. La mesure s'applique à l'ensemble des opérations visées à l'article 150-0 A du code général des impôts - c'est-à-dire la cession de valeurs mobilières, de droits sociaux ou de titres assimilés. Elle vaut aussi pour les opérations réalisées sur le marché à terme d'instruments financiers ou portant sur des options ou des bons d'options lorsque les actifs sous-jacents à ces opérations sont au nombre de ceux visés à l'article 150-0 A du code général des impôts, ainsi qu'il résulte des articles 150 quinquies, 150 nonies et 150 decies du même code. Ces trois articles, applicables respectivement aux marchés d'instruments financiers, aux options négociables et aux bons d'options, renvoient en effet expressément au 11 de l'article 150-0 D du code général des impôts. La loi déférée n'institue ainsi aucune discrimination entre les opérations visées aux articles 150-0 A, 150 quinquies, 150 nonies et 150 decies du code général des impôts.

2. Il est vrai, en revanche, que le bénéfice de la mesure n'a pas été étendu aux opérations visées à l'article 150 sexies du code général des impôts. Mais les actifs en cause - devises, bons de caisse, titres de créances - sont d'une nature différente et ne sont pas concernés par la baisse des marchés boursiers.

Cette différence de nature justifie que leur soit appliqué un régime fiscal différent. On peut d'ailleurs relever qu'ils ont même été soumis, dans le passé, à des taux d'imposition différents : jusqu'en 1990, les produits visés à l'article 150 sexies étaient taxés à 32 % alors que ceux visés à l'article 150-0 A étaient assujettis à un taux de 16 %. C'est aussi en raison de cette différence de nature que les règles relatives à la durée d'imputation des pertes afférentes à ces produits ne renvoient pas purement et simplement à l'article 150-0 D, contrairement à ce que font les articles 150 quinquies, 150 nonies et 150 decies.

Eu égard à l'objet de la mesure, qui est de tenir compte de la baisse des marchés boursiers, et à la différence de nature des produits considérés, le Gouvernement estime que le fait de n'avoir pas étendu le report d'imputation des pertes sur les dix années suivantes pour les opérations visées à l'article 150 sexies ne méconnaît pas le principe d'égalité.

Il sera, enfin, précisé que le régime fiscal applicable aux opérations réalisées à l'étranger sur un marché à terme d'instruments financiers ou sur des options négociables ou sur des bons d'options est celui déterminé par le 12 de l'article 120 et le 6° du I de l'article 156 du code général des impôts. Ce régime a toujours été différent et indépendant de ceux établis par les articles 150 ter et suivants et de l'article 150-0 A du code général des impôts. L'article 4 de la loi déférée n'a rien changé en la matière.

III. - Sur l'article 8

A. - L'article 8, modifiant l'article 199 sexdecies du code général des impôts, a pour objet de porter le plafond annuel de dépenses ouvrant droit à la réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile à 7 400 euros et 10 000 euros pour le calcul de l'impôt sur les revenus des années 2002 et 2003.

Selon les députés auteurs de la première saisine, ces dispositions méconnaîtraient le principe d'égalité devant les charges publiques en ce qu'elles reviendraient à accorder à certains contribuables un avantage fiscal excessif au regard de leurs capacités contributives, sans tenir compte des différences de situation familiale.

B. - Le Conseil constitutionnel ne saurait faire sienne cette argumentation.

Il faut relever, tout d'abord, que le montant de la réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile, créée en 1991, a connu plusieurs variations au cours de ces dernières années. L'article 8 de la loi déférée, qui porte le plafond de cette réduction d'impôt à 7 400 euros pour les revenus 2002 et 10 000 euros pour les revenus 2003, demeure à cet égard en deçà du plafond de 90 000 francs (soit 13 720 euros) qui avait été fixé par l'article 59 de la loi de finances pour 1995, sans que cette disposition ne suscite alors de critiques sur le plan constitutionnel, pas davantage que les autres dispositions qui ont eu successivement trait à ce mécanisme fiscal particulier.

Il faut préciser, ensuite, que la disposition critiquée répond à un objectif économique et social d'intérêt général. Depuis son institution, en 1991, la réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile a pour objet le développement ou le maintien d'emplois de proximité, soit directement, soit par l'intermédiaire d'associations agréées. Elle permet ainsi, notamment, la garde de jeunes enfants au domicile familial, l'aide ménagère ou le maintien à domicile de personnes âgées ou invalides. La mesure concourt aussi à la régularité de ces emplois, l'employeur étant tenu, pour bénéficier de la réduction d'impôt, de déclarer l'identité et l'adresse de la personne employée et d'acquitter les charges sociales afférentes.

Il importe, pour répondre à cet objectif économique et social d'intérêt général, que le montant de la réduction d'impôt soit fixé à un niveau significatif permettant aux employeurs de créer des emplois adaptés aux besoins visés et de les maintenir dans la durée. En relevant progressivement le plafond à 10 000 euros, la loi de finances pour 2003 a créé les conditions de l'emploi, par foyer fiscal, d'un salarié travaillant à trois quarts de temps.

Contrairement à ce qui est soutenu, il n'est nullement établi que les personnes seules supporteraient des charges moins lourdes au titre de l'emploi d'un salarié à domicile. Dans de très nombreuses situations, les charges en cause sont liées à l'état de dépendance ou de handicap des personnes concernées, l'isolement constituant même un facteur d'alourdissement de ces charges. Des personnes handicapées ou dépendantes, vivant seules, ont ainsi besoin d'un soutien à domicile plus important que les couples mariés en activité, même lorsqu'ils ont des enfants. Eu égard à l'objet de la mesure, il n'apparaîtrait pas illégitime que le montant de la réduction d'impôt, qui est de toute façon facteur du montant des dépenses réellement exposées, puisse être de même montant pour une personne célibataire que pour un couple marié.

Il importe de souligner que la mesure ne méconnaît nullement le principe d'égalité dès lors que tous les contribuables placés dans la même situation, en termes de régime matrimonial et de charges, feront l'objet du même traitement fiscal.

Au demeurant, on peut ajouter que, si le législateur avait entendu faire le choix de la « conjugalisation » de la mesure, cela aurait impliqué de fixer un montant de réduction d'impôt pour les couples mariés double de celui imparti aux célibataires, afin de neutraliser l'hypothèse avancée par le recours d'un avantage injustifié accordé aux concubins. Un tel choix aurait, en réalité, pénalisé les personnes isolées. De plus, pour une dépense fiscale donnée, elle aurait consisté soit à réduire le montant de l'avantage pour une personne seule à 5 000 euros et à le fixer à 10 000 euros pour un couple marié - ce qui serait revenu à dénaturer la mesure en lui faisant perdre l'essentiel de son impact en termes de création d'emplois -, soit à porter à 20 000 euros l'avantage accordé à un couple marié - auquel cas on aurait pu s'interroger sur la constitutionnalité, au regard du principe d'égalité et de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, d'un avantage fiscal aussi important.

IV. - Sur l'article 11

A. - L'article 11, issu d'un amendement déposé par le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, institue un régime spécifique, en matière d'impôt sur les sociétés, pour les sociétés d'investissements immobiliers cotées qui ont pour activité la détention à long terme, le développement et l'arbitrage d'actifs destinés à la location, qu'il s'agisse de locaux d'habitation ou de locaux d'entreprise (bureaux, centres commerciaux, entrepôts, locaux de stockage, parcs d'affaires).

Les auteurs du premier recours soutiennent que cet article aurait été adopté selon une procédure contraire à l'article 39 de la Constitution, les dispositions en cause constituant une mesure financière nouvelle qui ne pouvait être discutée pour la première fois devant le Sénat. Ils font valoir, en outre, que les dispositions critiquées porteraient atteinte au principe d'égalité devant l'impôt parce qu'elles introduiraient une discrimination injustifiée entre les sociétés ayant pour objet l'acquisition ou la construction d'immeubles en vue de la location et entre les associés de ces sociétés. Le législateur n'aurait, de plus, pas épuisé sa compétence en ne prévoyant aucune règle permettant d'apprécier l'objet principal des sociétés visées par les dispositions contestées. Il aurait, enfin, méconnu le droit de propriété dont la liberté d'investir constitue l'un des éléments.

B. - Cette argumentation ne peut être suivie.

1. En ce qui concerne la régularité de la procédure d'adoption de l'article 11, le Conseil constitutionnel ne pourra qu'écarter le grief tiré de la violation de l'article 39 de la Constitution.

Ainsi qu'il a été dit précédemment, les dernières dispositions de l'article 39 de la Constitution ont certes pour effet d'interdire au Gouvernement d'introduire par voie d'amendement devant le Sénat, au cours de la discussion d'une loi de finances, des mesures financières entièrement nouvelles.

Mais ces dispositions doivent être combinées avec celles de l'article 44 de la Constitution qui garantissent aux membres du Parlement le droit d'amender les textes soumis à la discussion de l'assemblée à laquelle ils appartiennent, sous les seules réserves fixées par la Constitution - c'est-à-dire, en matière financière, particulièrement celles posées par l'article 40 de la Constitution. Le second alinéa de l'article 39 de la Constitution ne s'oppose pas à ce que des mesures financières nouvelles soient introduites par la voie d'un amendement déposé par un sénateur dans l'exercice du droit d'amendement que lui reconnaît l'article 44 de la Constitution, ainsi que l'a expressément jugé le Conseil constitutionnel (décision n° 95-369 DC du 28 décembre 1995, considérant n° 27).

En l'espèce, le Gouvernement relève que les dispositions de l'article 11 de la loi déférée sont issues d'un amendement présenté par un sénateur. Le grief ne saurait, dès lors, être accueilli.

2. En ce qui concerne les autres griefs, le Gouvernement entend faire valoir les observations suivantes :

a) L'article 11 vise à ce que les sociétés d'investissements immobiliers cotées, qui sont très précisément définies par la loi déférée, ne soient plus taxées sur leurs bénéfices ni sur les plus-values qu'elles réalisent dans le cadre de leur activité principale. En revanche, l'article 11 n'a pas pour objet de faire échapper les activités accessoires de ces sociétés à la taxation dans les conditions du droit commun.

Pour bénéficier de ce régime, ces sociétés doivent satisfaire à des conditions strictement déterminées. Ainsi, leur objet principal doit être l'acquisition ou la construction d'immeubles en vue de la location ; elles doivent être cotées sur un marché réglementé français ; leur capital doit être d'au moins 15 MEUR ; elles ont une obligation de distribution de 85 % de leurs bénéfices résultant des locations d'immeubles et de 50 % pour les cessions. Lors de l'exercice de l'option pour le nouveau régime, leurs plus-values latentes seront taxées à un taux spécifique de 16,5 %. On peut, en outre, relever que les bénéfices distribués seront taxés entre les mains des actionnaires qui les reçoivent et n'ouvriront pas droit à l'avoir fiscal. Enfin, si les sociétés sortent du régime dans les 10 ans, elles devront acquitter un complément d'impôt sur les sociétés au taux de droit commun de l'année de sortie sur les plus-values imposées à l'origine.

Le mécanisme institué par l'article 11 tend à rapprocher le régime fiscal des sociétés d'investissements immobiliers cotées de celui d'autres organismes d'investissement collectifs. Il faut rappeler, à cet égard, que les organismes de placements collectifs en valeurs mobilières (OPCVM) ne sont pas imposés à l'impôt sur les sociétés, que les associés sont imposés selon le régime des produits et plus-values de placement et que les parts détenues sont éligibles au PEA lorsque ces organismes investissent majoritairement dans des titres de sociétés éligibles au PEA.

La loi de finances pour 2003, s'inspirant du régime qui avait été appliqué aux sociétés immobilières pour le commerce et l'industrie (SICOMI) qui associait aussi une exonération d'impôt sur les sociétés et une obligation de distribution, a ainsi décidé de mettre en place, pour les sociétés d'investissements immobiliers cotées, un régime fiscal analogue à celui qui s'applique aux outils d'investissement collectif en valeurs mobilières (SICAV et FCP). L'objectif poursuivi par le législateur est de maintenir la position de la place de Paris dans ce secteur, d'accompagner l'effort financier à long terme des sociétés d'investissements immobiliers et de rapprocher sur ce point notre législation de celle en vigueur chez nos partenaires européens.

b) Pour soutenir que le régime fiscal adopté par l'article 11 serait contraire au principe d'égalité, les auteurs du premier recours avancent plusieurs arguments, dont aucun ne résiste à l'analyse.

En premier lieu, on ne saurait rapprocher la situation des sociétés d'investissements immobiliers cotées, qui sont des sociétés de capitaux faisant obligatoirement appel public à l'épargne, de celle des sociétés civiles relevant de l'article 8 du code général des impôts, qu'elles soient immobilières ou non. Ces deux catégories de sociétés sont placées dans des situations différentes et sont légitimement soumises à des régimes fiscaux différents. En instituant une obligation de redistribution des bénéfices à hauteur de 85 % ou de 50 %, le législateur n'a donc pas porté atteinte au principe d'égalité par rapport aux sociétés civiles. On peut souligner qu'il a fixé le niveau de cette obligation afin de concilier deux objectifs : fiscaliser une partie importante des résultats des sociétés entre les mains de leurs associés et permettre à ces sociétés, dans une certaine mesure, de procéder à des réinvestissements.

En deuxième lieu, s'agissant des règles applicables au PEA, la création des sociétés d'investissements immobiliers cotées ne change rien à la situation actuelle et ne crée ainsi pas de nouvelle discrimination entre membres des sociétés de personnes et associés des nouvelles sociétés. En effet, la législation sur le PEA ne permet déjà pas l'éligibilité des parts de sociétés de personnes, alors que les titres des sociétés commerciales ayant un objet immobilier y sont admis.

Inversement, la loi admet déjà que les parts de certaines sociétés non soumises à l'impôt sur les sociétés (sociétés de capital risque, FCPR, FCPI...) soient éligibles au PEA. Le fait pour un associé personne physique de placer les titres des sociétés d'investissements immobiliers cotées dans un PEA pourrait certes aboutir à l'exonération totale des produits de location et de cession réalisés par ces sociétés, mais ces personnes physiques, qui ne paieront effectivement pas d'impôt sur le revenu, ne bénéficieront plus de la restitution des avoirs fiscaux qui correspondaient normalement à l'impôt sur les sociétés ayant grevé les dividendes distribués par les sociétés soumises à cet impôt. En conséquence, la faculté de détenir les titres des sociétés d'investissements immobiliers cotées sur un PEA n'aura pas d'impact budgétaire et n'entraînera pas davantage de distorsions pour les associés qu'il n'en existe aujourd'hui pour les associés personnes physiques des sociétés immobilières transparentes.

En outre, le nouveau régime instauré pour les sociétés d'investissements immobiliers cotées implique normalement que soit appliqué le traitement fiscal de la cessation d'entreprise, dès lors qu'elles cessent d'être soumises à l'impôt sur les sociétés. L'année de l'option, cette cessation va entraîner notamment l'imposition, au taux de 16,5 %, des plus-values latentes sur immeubles et parts représentatives d'immeubles que ces sociétés et leurs filiales détiennent. Cette contrepartie n'a pas de portée pour les sociétés des autres Etats membres de l'Union européenne, en l'absence d'activité en France. C'est pour cette raison que l'article 11 de la loi de finances pour 2003 n'a prévu l'éligibilité que des seuls titres des sociétés cotées établies en France. Il n'y a donc pas de rupture d'égalité entre les sociétés immobilières cotées sur un marché réglementé français, dont les titres sont éligibles au PEA, celles cotées sur un marché d'un autre Etat membre de l'Union européenne, dont les titres ne le sont pas.

En troisième lieu, aucune rupture caractérisée du principe d'égalité ne peut être relevée à propos des conditions de taxation des plus-values latentes ainsi que du boni de liquidation pour les associés.

Il faut, sur ce point, garder à l'esprit que le changement de statut fiscal d'une société emporte normalement les conséquences fiscales d'une dissolution, et donc la taxation immédiate des plus-values latentes et du boni de liquidation. C'est pourquoi, lorsqu'il entend favoriser de telles transformations, le législateur organise généralement le sursis de l'imposition des plus-values (voir à cet égard les articles 151 octies et suivants du code général des impôts en cas de transformation d'une entreprise individuelle, d'une société civile professionnelle, d'une société de l'article 8 du code général des impôts en société de capitaux, les articles 210 A et suivants en matière de fusions ou restructurations d'entreprises passibles de l'impôt sur les sociétés).

Compte tenu du motif d'intérêt général poursuivi par le législateur, il n'est pas contestable qu'il aurait pu prévoir au cas particulier un mécanisme de sursis d'imposition jusqu'à la date de cession, sans porter atteinte au principe d'égalité.

Or il faut souligner que la solution retenue, qui prévoit la taxation immédiate à un taux réduit (16,5 %) des plus-values latentes sur immeubles dégagées par les sociétés d'investissements immobiliers cotées (correspondant à un produit budgétaire de 400 MEUR en 2003), permet d'obtenir en valeur actuelle un rendement budgétaire comparable à celui qui aurait été obtenu en organisant le report de l'imposition de ces plus-values et en imposant ces dernières au taux normal de l'impôt sur les sociétés, en raison du taux de rotation des actifs des sociétés immobilières qui est de l'ordre de trente ans en moyenne.

Il va de soi que le taux réduit de 16,5 % ne s'appliquera qu'aux plus-values latentes. Les autres bénéfices résultant de la cessation fiscale (reprises de provisions, réintégrations intra-groupes) demeureront imposés au taux de droit commun et aux contributions additionnelles à l'impôt sur les sociétés.

Il est, enfin, logique d'avoir prévu de ne pas imposer le boni de liquidation chez les associés, dans le cas où la société d'investissements immobiliers cotée opte pour le nouveau régime, dès lors que cette imposition sera toujours possible à l'occasion des distributions ultérieures de dividendes et, en tout état de cause, à la dissolution de la société.

Dans ces conditions, on ne peut soutenir que le traitement fiscal dont le législateur a assorti la transformation du statut des sociétés considérées serait contraire au principe d'égalité.

c) Enfin, les derniers griefs articulés à l'encontre de l'article 11 n'appellent pas de longs commentaires. On ne saurait d'abord sérieusement reprocher au législateur d'être demeuré en deçà de sa compétence en ne précisant pas comment devait être apprécié l'« objet principal » des sociétés susceptibles d'opter pour le régime fiscal ou en n'organisant pas de contrôle pour veiller au respect de cette condition.

Le législateur a déterminé, comme il lui appartenait de le faire, le critère en vertu duquel des sociétés pourront être assujetties à ce régime. Ce critère, qui est utilisé par d'autres dispositifs fiscaux, n'appelait pas d'autres précisions législatives. Il appartiendra à l'administration fiscale, sous le contrôle du juge de l'impôt, de le mettre en oeuvre. Quant à l'invocation du droit de propriété, on ne voit pas en quoi le dispositif critiqué serait susceptible de porter atteinte à ce droit constitutionnellement garanti.

V. - Sur l'article 27

A. - L'article 27 de la loi de finances pour 2003 procède, dans un but de simplification, à la suppression du droit de licence sur les débits de boissons perçu au profit des communes et compense cette suppression par une majoration pérenne de la dotation globale de fonctionnement. Il supprime en conséquence la mention du droit de licence qui était faite à l'article 1699 du code général des impôts.

Les députés requérants se bornent à critiquer la réécriture de cet article 1699 en soutenant que les pénalités fiscales qu'il prévoit pour, désormais, la seule taxe sur les spectacles méconnaîtraient le principe de proportionnalité des délits et des peines applicable aux sanctions fiscales.

Les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, soutiennent pour leur part que la suppression du droit de licence porterait atteinte à la libre administration des collectivités territoriales et méconnaîtraient le principe d'égalité.

B. - Ces critiques apparaissent dépourvues de fondement.

1. L'argumentation des députés requérants devra être écartée comme inopérante, eu égard à l'objet et à la portée de l'article 27 de la loi déférée.

Le paragraphe I de l'article 27 vise, en effet, à supprimer le droit de licence sur les débits de boissons. C'est à cette fin qu'il abroge les articles 1568 à 1572 du code général des impôts et qu'il supprime, à l'article 1699 du même code, la référence au droit de licence des débitants de boissons. Dans un souci de clarté et de qualité rédactionnelle, le législateur a réécrit entièrement cet article 1699 qui ne concerne plus désormais que la seule taxe sur les spectacles. Mais la seule portée de cette réécriture est de faire disparaître la référence au droit de licence.

Dans ces conditions, le grief articulé à l'encontre des pénalités applicables à la taxe sur les spectacles apparaît étranger à l'objet du texte de la loi déférée.

Or le Conseil constitutionnel considère que les termes d'une loi promulguée ne peuvent être utilement contestés à l'occasion de l'examen de dispositions législatives nouvelles, sauf à ce que ces dispositions modifient le sens ou la portée de la loi promulguée, la complètent ou affectent son domaine (décision n° 85-187 DC du 25 janvier 1985 ; décision n° 86-211 DC du 26 août 1986 ; décision n° 89-256 DC du 25 juillet 1989 ; décision n° 91-299 DC du 2 août 1991 ; décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999 ; décision n° 99-414 DC du 8 juillet 1999).

En l'espèce, indépendamment de l'adaptation purement rédactionnelle de l'article 1699 à laquelle procède l'article 27 de la loi déférée, le régime applicable à la taxe sur les spectacles, qui résulte de dispositions déjà promulguées, ne fait l'objet d'aucune disposition le modifiant, le complétant ou affectant son domaine. La conformité à la Constitution des dispositions propres à la taxe sur les spectacles ne peut ainsi être utilement contestée à l'occasion de la soumission au Conseil constitutionnel de la loi de finances pour 2003.

Au demeurant, on peut relever que si les sanctions fiscales applicables sont en principe celles fixées pour les contributions indirectes par l'article 1791 du code général des impôts, l'article 1791 bis en modère la portée précisément pour la taxe sur les spectacles. En outre, le montant des sanctions est susceptible d'être modulé par le juge de l'impôt, conformément à ce que prévoit l'article 1800 du code général des impôts. Dans ces conditions, et en tout état de cause, le grief tiré du caractère disproportionné des sanctions ne pourra qu'être écarté.

2. L'argumentation des sénateurs requérants n'emporte pas davantage la conviction.

Il a été jugé à de nombreuses reprises, notamment par la décision n° 2000-442 DC du 28 décembre 2000, que la suppression d'une imposition affectée à une catégorie de collectivités locales n'est pas contraire à la Constitution, dès lors que cette suppression n'a pour effet ni de restreindre la part des recettes fiscales dans l'ensemble de leurs ressources, ni de diminuer les ressources globales de ces collectivités au point d'entraver leur libre administration.

En l'espèce, au vu du montant global de la recette concernée qui s'élevait en 2001 à 23,5 MEUR pour 284 276 débits de boissons répartis sur presque toutes les communes de France, la suppression du droit de licence ne saurait, pour aucune commune, être regardé comme susceptible d'entraver sa libre administration. Le mode de compensation retenu garantit un niveau de ressources qui ne pénalise nullement les communes, notamment au regard du faible dynamisme de la recette supprimée. Et si la compensation ne bénéficiera pas à l'ensemble des communes concernées, puisque la compensation ne sera versée qu'aux seules communes bénéficiaires de la dotation de solidarité urbaine et de la dotation de solidarité rurale, il faut souligner que ce choix répond au double motif de la simplicité administrative et de la volonté de privilégier, au sein des communes, celles qui sont dans la situation financière et sociale la plus difficile.

VI. - Sur l'article 28

A. - L'article 28 de la loi déférée vise à permettre de transférer une licence de débit de boissons de quatrième catégorie à un établissement implanté dans une commune membre du même établissement public de coopération intercommunale ou dans une commune du même canton ou d'un canton limitrophe, dans le cas d'une cessation d'activité sans que se manifeste un repreneur, par dérogation au premier alinéa de l'article L. 3332-14 du code de la santé publique.

Les sénateurs auteurs de la seconde saisine soutiennent que cet article serait étranger au domaine des lois de finances et qu'il serait entaché d'incompétence négative.

B. - Ces critiques appellent les observations suivantes :

En premier lieu, les licences de débit de boissons fondent l'intervention des agents des services des douanes dans ces établissements aux fins de contrôler la perception des droits, notamment l'impôt sur les spectacles, ainsi que les jeux et activités illicites. La disposition critiquée, qui a pour effet de permettre le maintien de certaines licences, pourrait ainsi être regardée comme ayant une incidence, via le montant des amendes et des pénalités fiscales, voire pénales, sur le budget de l'Etat. Le Conseil constitutionnel semble avoir déjà admis que des dispositions qui avaient trait aux moyens de contrôle de l'administration fiscale pouvaient être regardées comme ayant une incidence sur les recettes de l'Etat (décision n° 81-133 DC du 30 décembre 1981).

En second lieu, et contrairement à ce qui est soutenu, le législateur n'est pas demeuré en deçà de sa compétence en ne précisant pas davantage les conditions et délais dans lesquels une commune peut faire valoir son droit d'option. Ces précisions ne relèvent en effet pas de la compétence réservée au législateur par l'article 34 de la Constitution et pourront être apportées, si besoin est, par voie réglementaire.

VII. - Sur l'article 29

A. - L'article 29 a pour objet d'assujettir France Télécom aux taxes foncières locales et à la taxe professionnelle dans les conditions du droit commun. Les collectivités locales seront désormais bénéficiaires du produit des taxes foncières et de la taxe professionnelle acquittées par l'opérateur et jusqu'à présent affecté au budget de l'Etat. Le paragraphe III de l'article 29 compense, au profit de l'Etat, la perte que représente pour lui l'attribution aux collectivités territoriales de la fiscalité locale de France Télécom. Cette compensation s'effectue selon deux mécanismes : à titre principal, une réduction du prélèvement sur recettes venant compenser pour les collectivités la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle et, à titre subsidiaire - si ce premier mécanisme ne suffit pas -, une réduction du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties, de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, de la taxe d'habitation et de la taxe professionnelle revenant aux collectivités concernées.

Les députés, auteurs du premier recours, allèguent que le mécanisme de prélèvement, institué au profit du budget de l'Etat par le 2 du III de l'article contesté, méconnaîtrait l'article 18 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 en ce qu'il instituerait un prélèvement de l'Etat sur les recettes des collectivités locales venant en atténuation des recettes prélevées par l'Etat pour le compte de ces mêmes collectivités locales. Ils soutiennent, en outre, que le législateur serait demeuré en deçà de sa compétence en ne précisant pas les modalités de recouvrement de ce prélèvement.

B. - Le Conseil constitutionnel ne pourra qu'écarter cette argumentation.

1. Le grief tiré de ce que l'article 29 aurait institué une contraction irrégulière des recettes et des dépenses ne saurait être accueilli.

Il suffit pour s'en convaincre de relever l'imputation budgétaire des recettes en cause. Le produit des impôts directs locaux recouvrés par l'Etat pour le compte des collectivités locales est inscrit en recettes du budget de l'Etat, au compte d'avance n° 903-54 (« Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes »). La partie du produit de ces impôts qui sera, en application du 2 du III de l'article 29 attaqué, prélevée non pas au profit des collectivités locales mais au profit du budget général de l'Etat, viendra en recettes du budget général et sera inscrite à la ligne 02 (« Autres impôts directs perçus par voie d'émission de rôles »), où elle figurera pour son montant effectif.

Contrairement à ce qu'allèguent les requérants, le 2 du III de l'article 29 n'a ainsi nullement pour effet de réaliser une contraction. Il se borne, le cas échéant, à conduire à l'inscription du produit recouvré des impositions locales non plus au seul compte n° 903-54, mais pour une part sur ce compte et pour une autre part, au demeurant minime, sur le budget général.

2. Le grief d'incompétence négative n'est pas davantage fondé. Contrairement à ce qui est soutenu, la disposition critiquée ne peut être regardée comme ayant institué une imposition. Elle a seulement réalisé un partage du produit des impositions directes locales entre les collectivités territoriales, d'une part, et l'Etat, d'autre part, partage qui relève de la loi de finances et dont les conditions ont été définies de façon suffisante par l'article 29.

VIII. - Sur l'article 80

A. - L'article 80 de la loi déférée subordonne, pour les seuls titulaires de compte d'épargne logement ouverts à compter du 12 décembre 2002, le bénéfice de la prime d'épargne versée par l'Etat à la réalisation d'un prêt d'épargne logement.

Les auteurs du premier recours soutiennent que le législateur, en adoptant une disposition rétroagissant au 12 décembre 2002, a porté atteinte au principe d'égalité en prévoyant l'application de la mesure aux titulaires de comptes ouverts après le 12 décembre 2002 sans l'étendre aux titulaires de comptes ouverts avant cette date.

B. - Le Gouvernement ne partage pas cette analyse.

Il entend rappeler, d'abord, qu'il est toujours loisible au législateur d'adopter des dispositions nouvelles permettant de ne pas faire application de dispositions antérieurement décidées, dès lors qu'il ne prive pas de garanties légales des exigences constitutionnelles (voir par exemple, s'agissant de la suppression d'un avantage fiscal, la décision n° 2000-442 DC du 28 décembre 2000).

Or la suppression pour l'avenir du bénéfice d'une prime d'Etat ne saurait être regardée comme privant de garanties légales des exigences constitutionnelles. Le législateur pouvait donc décider de la supprimer, ou d'en lier le versement à des conditions nouvelles, à compter d'une date qu'il lui appartenait de déterminer. En raison du choix ainsi arrêté, les titulaires de comptes d'épargne logement ouverts avant la date fixée et ceux qui ont ouvert un compte après cette date ne sont pas placés dans la même situation, les souscripteurs bénéficiant de conditions et d'avantages qui dépendent de la date de conclusion du contrat.

Au surplus, il faut souligner qu'en se référant à la date du 12 décembre 2002 le législateur n'a pas arrêté de disposition à portée rétroactive. L'article 80 de la loi de finances pour 2003 s'appliquera aux versements de la prime d'Etat qui interviendront après l'entrée en vigueur de la loi de finances. Le législateur pouvait, sans prendre de disposition rétroactive, fonder l'application pour l'avenir de la disposition nouvelle sur un critère se référant à une date passée, c'est-à-dire celle de la conclusion du contrat (CE sect. 7 novembre 1952, Houillères du bassin du Nord et du Pas-de-Calais, recueil, p. 501 ; CE sect. 19 juin 1959, Villard, recueil, p. 373 ; CE ass. 9 juin 1961, Martin, recueil, p. 382).

On peut d'ailleurs relever qu'en retenant la date du 12 décembre 2002, sans revenir sur les conditions financières au vu desquelles les épargnants avaient antérieurement souscrit des plans d'épargne logement, le législateur a souhaité de ne pas affecter le régime d'aide des plans déjà ouverts, alors qu'il lui aurait été possible de le faire sans adopter de disposition contraire à la Constitution (décision n° 95-369 DC du 28 décembre 1995).

IX. - Sur l'article 88

A. - Cet article prévoit de faire contribuer, à compter du 1er janvier 2004, les personnes qui mettent à disposition du public, distribuent ou font distribuer des imprimés publicitaires non adressés ou des journaux gratuits à l'élimination des déchets ainsi produits.

Selon les députés et sénateurs requérants, le législateur aurait porté atteinte au principe d'égalité en prévoyant diverses exonérations à cette contribution, sans que ces exonérations ne reposent sur des motifs objectifs. Ils soutiennent, en outre, que le législateur aurait méconnu l'étendue de sa compétence.

B. - Ces griefs appellent les observations suivantes :

En premier lieu, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni qu'il déroge à l'égalité pour des motifs d'intérêt général, dès lors que la différence de traitement est en rapport avec l'objet de la loi.

En l'espèce, le législateur a entendu, en instituant un dispositif qui a d'ailleurs été ajusté au cours des débats parlementaires, soumettre à une contribution volontaire ou, à défaut, à une taxe la distribution dans les boîtes aux lettres ou sur la voie publique d'imprimés publicitaires, voire de certains journaux gratuits. Les diverses exonérations qui ont été prévues par ce dispositif s'expliquent au vu de l'objet de la mesure qui est, essentiellement, de pourvoir à l'élimination des déchets provenant de ces imprimés publicitaires.

Le législateur n'entendait pas que le dispositif affecte de la même manière les journaux gratuits ou les productions, d'ailleurs à faible tirage, de certaines personnes publiques ou organismes non commerciaux. Il excluait, en tout cas, que l'institution de la contribution puisse affecter le développement des quotidiens gratuits d'information générale. Pour ces derniers, qui ont commencé depuis peu de temps à être diffusés en France, il apparaît que des motifs d'intérêt général justifient, en tout état de cause, qu'ils ne soient pas assujettis à cette contribution. Ces motifs résultent de l'exigence de pluralisme des courants d'expression qui peut se rattacher aux termes de l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (décision n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001).

En second lieu, le législateur n'est pas demeuré en deçà de sa compétence en adoptant le dispositif critiqué. La taxe annuelle instituée par les derniers alinéas de l'article L. 541-10-1 du code de l'environnement résultant de la loi déférée présente le caractère d'une imposition de toute nature. Mais la loi en a fixé l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement, comme il lui appartenait de le faire en vertu de la Constitution. En revanche, il ne lui incombait pas de déterminer toutes les règles d'application relatives à cette imposition. C'est au pouvoir réglementaire de préciser la forme de la déclaration comme de fixer la date et le lieu de paiement de la taxe (par analogie, et sur ce dernier point, ce sont les dispositions de l'article 39 de l'annexe IV au code général des impôts qui déterminent, pour tous les redevables de la TVA, la date de dépôt des déclarations et de paiement de l'impôt).

S'agissant des modalités de recouvrement, la référence faite par l'article L. 541-10-1 du code de l'environnement aux règles, garanties et sanctions prévues en matière douanière renvoie aux modalités de recouvrement qui sont prévues par le code des douanes. Ce renvoi n'est pas source d'ambiguïté, contrairement à ce qui est soutenu. On peut d'ailleurs mentionner que le code des douanes comporte des taxes diverses dont certaines sont déclaratives, par exemple la taxe générale sur les activités polluantes (voir l'art. 266 duodecies du code des douanes).

X. - Sur l'article 108

A. - Cet article complète les dispositions de l'article 298 bis du code général des impôts relatives à la soumission de plein droit au régime simplifié de la TVA des exploitants agricoles dont les activités sont assimilables à celles exercées par des industriels et des commerçants, en excluant de ces activités celles qui entrent dans les usages habituels et normaux de l'agriculture.

Selon les auteurs du premier recours, ces dispositions méconnaîtraient l'objectif de valeur constitutionnelle de clarté de la loi.

B. - Le Conseil constitutionnel ne pourra faire sienne cette argumentation.

En vertu de l'article 298 bis du code général des impôts, les exploitants agricoles sont en principe placés sous le régime du remboursement forfaitaire des articles 298 quater et 298 quinquies et sont dispensés du paiement de la taxe et des obligations qui incombent aux assujettis. Ils peuvent cependant opter pour leur imposition à la TVA selon un régime simplifié défini par le I de l'article 298 bis.

Le II de cet article prévoit toutefois la soumission de plein droit au régime simplifié pour certaines activités, notamment pour les activités des exploitants agricoles qui sont, par leur nature ou leur importance, assimilables à celles exercées par des industriels ou des commerçants. L'article 108 de la loi déférée a pour objet d'exclure du champ de cette dernière disposition les activités qui entrent dans les usages habituels et normaux de l'agriculture.

Contrairement à ce qui est soutenu, la portée de l'intervention du législateur est dépourvue d'ambiguïté : elle vise à clarifier la situation fiscale des agriculteurs concernés, en précisant que l'exercice de certaines activités de première transformation réalisées directement par les agriculteurs n'a pas pour effet de les soumettre ipso facto au régime simplifié de TVA. Outre le cas des osiériculteurs-vanniers dont les débats parlementaires ont fait état, on peut citer à titre d'exemples d'activités qui seraient en principe assimilables à des activités industrielles et commerciales mais qui sont regardées comme entrant dans les usages habituels et normaux de l'agriculture, la mise en pots de miel ou la mise en conserve et la vente de foies de volaille, si elles sont réalisées sans le concours de personnes extérieures à l'exploitation.

On peut d'ailleurs souligner que, s'il était besoin de préciser les caractéristiques des activités soumises obligatoirement à la TVA en vertu du II de l'article 298 bis du code général des impôts, il appartiendrait à un décret en Conseil d'Etat d'y pourvoir comme le prévoit le III du même article.

La critique portée par les députés requérants ne pourra, dès lors, qu'être écartée comme manquant en fait.

*

* *

En définitive, le Gouvernement est d'avis qu'aucun des griefs articulés par les parlementaires requérants n'est de nature à conduire à la censure des dispositions de la loi de finances pour 2003. Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.

Les sénateurs soussignés défèrent au Conseil constitutionnel, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi de finances pour 2003 telle qu'adoptée par le Parlement.

A l'appui de cette saisine, nous développons, en particulier, les griefs suivants en ce qui concerne la violation du principe de sincérité budgétaire et, partant, de l'article 32 de la loi organique relative aux lois de finances, et les articles 27, 28 et 88.

I. - Sur l'absence de sincérité de la loi de finances pour 2003 et la violation de l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001

L'article 32 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 dispose que :

« Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. »

Examinant la conformité à la Constitution de cette loi organique, vous avez précisé que la sincérité consiste dans « l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances » (décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001).

Cette exigence textuelle, qui apparaît donc comme un principe de plein rang de droit budgétaire, renforce ainsi votre jurisprudence ayant admis le grief de méconnaissance de ce principe de sincérité dès une décision du 21 juin 1993 (décision n° 93-320 DC) et confirmée encore plus nettement par une décision du 29 décembre 1994 (décision n° 94-351 DC). Vous avez eu l'occasion de rappeler que votre contrôle ne porte, à cet égard, que sur l'erreur manifeste d'appréciation, manière de rappeler qu'il n'appartient pas au juge constitutionnel de se substituer aux organismes de prévision.

Il est vrai que c'est le sens de votre récente décision relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 par laquelle vous avez rejeté un grief fondé sur l'insincérité de ce texte, considérant qu'aucune erreur manifeste d'appréciation n'apparaissait quant aux prévisions faites compte tenu des aléas inhérents à cet exercice (décision n° 2002-463 DC du 12 décembre 2002, considérant 4).

Si un tel contrôle restreint se comprend eu égard à la matière, force est cependant d'admettre que l'inscription de ce principe dans la loi organique tend à affermir vos pouvoirs à cet égard. Dès lors qu'une volonté de dissimulation de la part du Gouvernement résulterait de l'ensemble des circonstances ayant commandé à l'élaboration et à l'examen du budget de l'Etat, la violation du principe de sincérité devrait être constatée et l'invalidation prononcée.

Pour éviter la critique, et considérant que votre pouvoir ne peut aboutir à un contrôle d'opportunité, il convient de considérer que, saisi d'un tel moyen, vous êtes alors juge de l'évidence. Il se trouve que la présente loi se prête particulièrement bien à l'exercice tant l'insincérité est évidente et signale la mauvaise foi, à peine dissimulée par le Gouvernement. D'une part, il est acquis que les prévisions retenues par le Gouvernement sont notoirement sous-estimées par rapport à l'ensemble des prévisions faites par ailleurs : institutions privées ou organismes publics (I.1), et que, d'autre part, les membres du Gouvernement ont signifié tout au long de la procédure législative que ces prévisions ne pourraient être tenues (I.2).

I-1. En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation

initialement et sciemment commise

La prévision de croissance du PIB retenue, 2,5 % pour 2003, est manifestement erronée, ce que le Gouvernement ne pouvait sérieusement ignorer. Les différents organismes d'études économiques et de conjoncture inclinent tous dans le même sens : l'OCDE prévoit une croissance de 1,9 %, la Commission européenne prévoit 2 % et même le MEDEF anticipe une croissance comprise entre 1,5 % et 2 % pour cette année 2003.

Cette convergence de vue notoire n'a pas pu échapper à la vigilance du Gouvernement.

D'autant moins que la note de conjoncture de l'Institut national de la statistique et des études économiques, rendue publique dès le 27 septembre 2002, et qui était donc connue avant par le Gouvernement, indiquait que « la croissance serait plus faible au second semestre 2002 qu'au premier », retenant alors un rythme de progression du PIB de seulement 1,5 % au second semestre 2002.

Cette lecture des évolutions économiques a été confirmée par la Note de conjoncture de l'INSEE publiée au mois de décembre 2002. Dans cette dernière livraison, on peut lire que « l'année 2002 n'a pas concrétisé les espoirs de reprise en Europe après le fort ralentissement mondial de 2001 ». Il est noté, à cet égard, qu'ainsi, « au total, la croissance en France accélérerait progressivement, se situant en moyenne au premier semestre de 2003 autour de 2 % (en rythme annualisé). Cette évolution suppose bien sûr qu'il n'y ait pas de nouveau choc extérieur significatif. Une telle éventualité repousserait encore le mouvement d'accélération de la croissance ».

Ce que le quotidien économique Les Echos traduit, en citant M. Michel Devilliers, responsable de la conjoncture à l'INSEE, par « il faudrait une hausse inédite du PIB d'au moins 1,6 % par trimestre sur la seconde moitié de 2003, après 0,4 % au premier trimestre et 0,6 % au second pour atteindre l'objectif de 2,5 % en moyenne annuelle » (Les Echos, vendredi 20 et samedi 21 décembre 2002, page 3).

Quant au quotidien La Tribune des vendredi 20 et samedi 21 décembre 2002, il note que « Rien n'a changé. En 2003, Jean-Pierre Raffarin risque à nouveau d'être confronté aux mêmes difficultés économiques : une croissance faible, une hausse du chômage et un creusement du déficit. »

Seul le Gouvernement n'aurait rien vu venir. Mais nul ne veut croire à cette hypothèse qui serait encore plus grave que l'insincérité car traduisant l'imprévoyance...

En tout état de cause, c'est dire que la prévision optimiste ne dépasse pas 2 % en rythme annuel, chiffre précisé comme résultant d'une accélération de la croissance. Le Gouvernement ne pouvait sérieusement ignorer au moment de l'élaboration de la loi de finances pour 2003 que son scénario d'une croissance de 2,5 % était manifestement erroné.

Pour s'en convaincre, il n'est pas indifférent de relever que la Commission européenne estime dans son rapport trimestriel sur l'économie européenne que « les incertitudes sur l'ampleur d'une reprise de la demande intérieure se renforcent » et « le commerce mondial donne des signes d'affaiblissement ». Ces notations pessimistes font même penser que les prévisions de la Commission de 1,8 % de croissance pour les Etats de la zone euro sont surestimées.

S'agissant des dépenses, on se contentera de rappeler que la Commission a lancé une procédure dite d'avertissement à l'encontre de notre pays. C'est dire que les risques d'accroissement du déficit public n'ont échappé à personne, sauf, peut-être, au Gouvernement si l'on présuppose sa bonne foi, seul contre tous et contre les évidences.

Il est peu de dire que la prévision retenue par le Gouvernement s'écarte évidemment des prévisions de l'ensemble des institutions habilitées à délivrer de tels chiffres, lesquelles font consensus pour une croissance ralentie. Le budget est donc fondé sur un scénario économique sciemment inexact ou manifestement erroné, et se trouve dès lors entaché d'insincérité.

I-2. En ce qui concerne la confirmation implicite mais nécessaire pendant l'examen de la loi de finances pour 2003 de l'appréciation déraisonnable des prévisions commise par le Gouvernement

Le Gouvernement a déposé devant le Sénat, le 27 novembre 2002, un amendement n° I-225 tendant à réduire les prévisions de recettes fiscales de 700 millions d'euros. Cette mesure, sur laquelle on reviendra du point de vue de l'irrégularité procédurale dont elle est entachée, signifie très clairement que le projet de loi de finances pour 2003 tel que déposé devant l'Assemblée nationale ne reposait pas sur une estimation sérieuse et raisonnable des recettes fiscales.

Force est de constater que le Gouvernement savait que son scénario sur la base duquel il a fondé le budget de l'Etat pour 2003 était surévalué. Autrement dit, pour éviter des difficultés politiques en séance, y compris par rapport à certaines promesses électorales, devant l'Assemblée nationale, le Gouvernement a préféré présenter un projet de loi virtuel avant de rétablir, espérait-il en toute discrétion, une prévision de rentrées des recettes fiscales moins éloignée de la réalité. Moins éloignée mais pas réaliste pour autant.

Certes les auteurs de la saisine n'ignorent pas votre décision du 12 décembre 2002 par laquelle vous avez considéré qu'il s'agissait là d'un ajustement des recettes fiscales, au demeurant d'ampleur limitée, résultant de l'évolution propre à certains impôts d'Etat (précitée). Mais cette appréciation faite s'agissant de la loi de financement de la sécurité sociale n'a qu'une autorité relative de la chose jugée. Rapporté à la question de la sincérité de la loi de finances pour 2003, il faut considérer que cette réévaluation des recettes en cours de débat parlementaire, et après que l'Assemblée nationale eut voté sur le texte, révèle la volonté de dissimulation dont fait preuve le Gouvernement.

Il est vrai, cependant, que cette volonté de dissimulation devait céder devant la nécessité de préparer le pays aux prochains effets de la rigueur.

Ainsi, M. le ministre de l'économie et des finances n'a pas tardé à faire savoir qu'il y aurait un gel massif de crédits pour 2003. Si une telle pratique n'est pas inédite, la circonstance de l'annoncer alors que le projet de budget pour 2003 est encore en cours d'examen par le Parlement montre assez bien que la loi de finances présentée ne reflète qu'inexactement la réalité connue des finances de l'Etat.

On comprend donc la démarche du Gouvernement : dans un premier temps, il a présenté un projet de budget fondé sur des prévisions sciemment surévaluées au regard des informations dont il disposait, puis, dans un second temps, il a modifié par voie d'amendement devant le Sénat la prévision des recettes fiscales, avant, enfin, d'annoncer un gel massif de crédits publics dès le début de l'année 2003, afin de faire coïncider recettes et dépenses sans modifier le solde.

L'insincérité était tellement certaine que le Gouvernement a visiblement répugné à indiquer, comme il l'a fait pourtant dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, qu'il présenterait une loi de finances rectificative (voir votre décision du 12 décembre 2002, considérant 5, précitée). La volonté de dissimulation aura donc été jusque-là.

C'est dire que la loi de finances a été présentée en ne tenant volontairement pas compte des informations disponibles et des prévisions qui pouvaient raisonnablement en découler. Celle-ci est entachée d'une violation de l'article 32 de la loi organique du 1er août 2002.

II. - Sur la procédure irrégulière

La modification, par voie d'amendement gouvernemental introduit au Sénat, des prévisions de recettes fiscales inscrites dans l'article d'équilibre de la loi de finances pour 2003 entache celle-ci d'une irrégularité de procédure particulièrement grave, l'article 39 de la Constitution ayant été méconnu en l'espèce ainsi que les limites inhérentes au droit d'amendement.

En premier lieu, l'article 39 C rappelle le principe selon lequel « les projets de loi de finances sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale ». Règle qui vous a conduit à censurer des dispositions qui violaient le droit de priorité de l'assemblée élue au suffrage universel direct, comme par exemple un article additionnel introduit par le Gouvernement devant le Sénat dans le projet de loi de finances pour 1977 au motif qu'il s'agissait d'une mesure financière entièrement nouvelle (décision n° 76-74 du 28 décembre 1976). Sans doute votre jurisprudence a-t-elle évolué, en apparence, vers plus de souplesse, ainsi qu'en témoigne une décision portant sur la loi de finances pour 1996 (décision n° 95-369 DC du 28 décembre 1995, considérant 24). Il demeure que le droit de priorité de l'Assemblée nationale est un principe fondamental de l'équilibre des institutions en matière de consentement à l'impôt (décision n° 71-43 DC du 17 juin 1971, considérant 2). Qu'en effet, outre la dimension propre à la création des mesures fiscales, ce principe tend, d'abord, à protéger l'information pleine et entière des députés pour que leur consentement à l'impôt soit libre et éclairé.

Pourtant, au cas présent, il est peu de dire que le droit de priorité de l'Assemblée nationale en matière financière a été méconnu.

Certes, l'amendement qui a modifié la prévision de recettes fiscales pour 2003, en la minorant de 700 millions d'euros, n'a pas créé, à proprement dire, de mesure fiscale nouvelle. Mais, d'une certaine manière, il a fait plus grave en privant les députés d'une connaissance réelle des prévisions de recettes à partir desquelles est établi l'équilibre du budget de la nation.

Cet amendement méconnaît d'autant plus l'article 39 de la Constitution qu'il révèle l'insincérité de la loi de finances pour 2003. Or, précisément, le droit de priorité a aussi pour but de permettre aux députés d'examiner le projet de budget dans toutes ses dimensions, y compris de prévisions, afin de voter le consentement à l'impôt en toute connaissance de cause. En l'espèce, soucieux de masquer, ainsi qu'on l'a vu, la surestimation des prévisions pourtant connues de lui, le Gouvernement a sciemment présenté à l'Assemblée nationale un projet de budget ne reflétant qu'imparfaitement la réalité des données dont le Gouvernement disposait. Ce faisant, le Gouvernement a privé les députés de leur pouvoir d'exercer un contrôle plein et entier sur le budget de l'Etat.

En second lieu, les limites inhérentes au droit d'amendement sont particulièrement renforcées en matière d'examen des lois de finances. Or, le fait de modifier pour la première fois devant le Sénat l'article d'équilibre, qui plus est pour un montant de 700 millions d'euros, dépasse largement ce qu'il est possible de faire sans dénaturer le projet de loi initial.

En l'occurence, cet amendement modifiera, de facto, le taux d'élasticité des recettes fiscales par rapport à la croissance. On ne peut, dans le cadre d'une loi de finances initiale, guère trouver d'hypothèse d'amendement de portée plus importante que celui-ci. Certes, on imagine que le Gouvernement objectera que cette mesure de nature technique est d'ampleur limitée et qu'elle n'affecte pas l'équilibre général. Cette thèse, commode en apparence, s'entend d'une appréciation purement économique. Or, ce qui est en cause, c'est bien la modification de l'article d'équilibre de la loi de finances. Par rapport à la nature de ce dernier, une telle somme dépasse les limites inhérentes au droit d'amendement.

L'adoption de la loi de finances pour 2003 doit donc être regardée comme adoptée au terme d'une procédure irrégulière révélant particulièrement son absence de sincérité.

III. - Sur l'article 27

Cet article qui abroge les articles 1568 à 1572 du code général des impôts tend à supprimer le droit de licence perçu par les communes sur les débits de boissons. Il est parallèlement établi un prélèvement sur les recettes de l'Etat de 23 millions d'euros au profit de la dotation de solidarité urbaine et de la dotation de solidarité rurale.

Ce dispositif est organisé de telle sorte que l'article 72 de la Constitution, dont le principe de libre administration des collectivités territoriales, et ensemble le principe d'égalité entre ces collectivités, sont méconnus.

Le principe de libre administration suppose que les moyens financiers dont disposent les collectivités territoriales ne soient pas restreints au point de le priver d'effet réel (décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991, recueil p. 82, RFDC, 1991, 722, note L. Philip). C'est ainsi que vous jugez que les exonérations fiscales consenties par l'Etat à certains contribuables doivent être compensées financièrement pour les collectivités territoriales à moins que celles-ci aient le pouvoir de s'y opposer (décision n° 94-358 DC du 26 janvier 1995, recueil, p. 183, RFDA, 1995, p. 780, note B. Mathieu). C'est aussi ce que vous avez jugé à propos de la suppression de la part progressive de la part salariale de la taxe professionnelle par la loi de finances pour 1999, considérant qu'elle n'entravait pas la libre administration dès lors que cette suppression fait l'objet d'une compensation intégrale en 1999 puis indexée les années suivantes (décision n° 98-405 DC du 29 décembre 1998).

Au cas présent, la suppression d'un impôt bénéficiant aux communes mais substitué par une dotation globale entrave la libre administration dès lors que la compensation ainsi prévue ne bénéficiera pas aux communes privées de la recette de l'impôt en cause mais exclusivement à celles qui perçoivent la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale. Nul n'ignore que, ce faisant, l'Etat peut pallier sa propre défaillance pour 2003 en ce qui concerne la non-reconduction de l'abondement en faveur de ces deux dotations. Mais cette commodité comptable que s'octroie l'Etat se fait au détriment de certaines communes qui se verront privées du bénéfice d'un impôt local qui ne sera pas nécessairement compensé.

Cette méconnaissance du principe de libre administration des collectivités territoriales se double donc de la violation du principe d'égalité entre les communes. Certaines, en effet, bénéficieront de la compensation dont il s'agit alors que d'autres, qui percevaient le droit de licence sur les débits de boissons établis sur leur territoire, en seront privées.

L'invalidation est donc certaine.

IV. - Sur l'article 28

Cet article, introduit par amendement au Sénat, complète l'article L. 3331-14 du code de la santé publique en prévoyant qu'en l'absence de repreneur pour une licence de débit de boissons de quatrième catégorie et lorsque la municipalité concernée n'a pas manifesté le souhait d'acquérir cette licence, cette dernière peut être transférée dans une autre commune membre du même établissement de coopération intercommunale ou bien, si un tel établissement n'existe pas, dans une commune située dans le même canton ou dans un canton limitrophe.

Une telle disposition paraît étrangère au domaine des lois de finances tel que défini par l'article 34 de la loi organique du 1er août 2001 et ne peut qu'être censurée à ce titre.

On ajoutera qu'en tout état de cause, le législateur n'a pas épuisé sa propre compétence définie par l'article 34 de la Constitution. En prévoyant, en effet, que le transfert de la licence de quatrième catégorie dont il s'agit peut avoir lieu si la municipalité n'a pas manifesté le souhait d'acquérir cette licence, il n'a précisé ni les conditions ni les délais dans lesquels la commune peut faire valoir son droit d'option à cet égard.

L'invalidation de ce cavalier, au demeurant imprécis, ne pourra qu'intervenir.

V. - Sur l'article 88

Cet article crée une nouvelle taxe sur les documents dits « non adressés », soit les documents à visée publicitaire et les journaux gratuits, tout en prévoyant une exonération au bénéfice des personnes publiques et des organismes non commerciaux à vocation culturelle, religieuse, politique, syndicale ou éducative qui distribuent ou mettent à disposition du public des quantités faibles, et, pareillement, des quotidiens gratuits d'information générale et des journaux gratuits de petites annonces. Enfin, certaines associations sont aussi exonérées. L'objet de cette nouvelle taxe tend à la protection de l'environnement afin de pourvoir au financement de l'élimination des déchets résultant de ces distributions.

Un décret fixera les modalités d'application de cette taxe.

Cette disposition est entachée d'incompétence négative et méconnaît le principe d'égalité devant l'impôt.

D'une part, en prévoyant que l'exonération de certaines catégories de personnes qui distribuent pourtant des journaux et documents vaudra pour ceux qui mettent à disposition du public seulement des « quantités faibles », le législateur a insuffisamment précisé l'assiette de cette taxe et n'a pas précisé de manière objective et rationnelle les critères de l'exonération des personnes concernées.

La circonstance qu'un décret interviendra pour déterminer les modalités d'application de l'article ne peut purger le vice d'inconstitutionnalité, bien au contraire. Ce décret ne peut se référer à aucune précision suffisante figurant dans l'article critiqué pour définir sans risque d'arbitraire, et à partir de critères certains et objectifs, ce que signifie une quantité faible.

D'autre part, et par voie de conséquence, cet article méconnaît le principe d'égalité. Le but de la loi étant, à cet instant, de lutter contre les atteintes à l'environnement que constitue la distribution désordonnée de certains documents, il convenait que d'éventuelles exonérations soient établies au regard de cet intérêt général. Or, il n'en est rien.

Il est acquis que le principe d'égalité n'interdit pas que la loi traite de façon différente des personnes objectivement placées dans des situations différentes (ex. : n° 84-184 DC du 29 décembre 1984, considérant 18). En revanche, ce principe fondamental est regardé comme méconnu quand le législateur traite de façon différente des contribuables placés dans des conditions quasiment identiques (ex. : décision n° 86-209 DC du 3 juillet 1986, considérant 26), et en particulier lorsque le traitement différent n'est pas en rapport avec le but de la loi ou justifié par un intérêt général.

En l'espèce, on chercherait vainement les justifications objectives et rationnelles qui justifient, au regard du but poursuivi d'élimination des déchets et la prise en charge des coûts en résultant, que certains journaux soient exonérés et pas d'autres. Ainsi, les quotidiens gratuits d'information générale sont aussi producteurs de déchets que les quotidiens d'information non générale, par exemple d'information culturelle ou sportive. Quant aux journaux gratuits de petites annonces, il est à peine besoin d'insister sur le fait qu'ils sont souvent distribués de manière particulièrement anarchique sur la voie publique et que l'on ne voit pas très bien pourquoi ils bénéfieraient d'une telle exonération.

De même, on doit s'interroger sur le fait que certaines associations agréées sont exonérées et pas d'autres. En particulier, il n'est pas très rationnel que les associations de défense et de promotion de l'environnement ne soient pas rangées parmi les bénéficiaires de cette exonération. Cette absence marque bien le manque d'objectivité et de rationalité de la mesure critiquée.

La censure ne pourra qu'intervenir.

*

* *

Par ces motifs, et tous autres à déduire ou suppléer même d'office, plaise au Conseil constitutionnel d'invalider les dispositions critiquées de la loi de finances pour 2003.

Monsieur le président, mesdames et messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous vous prions d'agréer l'expression de notre haute considération.

Les députés soussignés défèrent, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi de finances pour 2003 telle qu'adoptée par le Parlement. Plusieurs dispositions de ce texte nous paraissent contraires à la Constitution.

A l'appui de cette saisine, nous développons les motifs suivants concernant l'absence de sincérité de la loi de finances pour 2003 et à l'encontre en particulier des articles 4, 8, 11, 27, 29, 80, 88 et 108 de la loi. Nous vous adressons également un certain nombre de documents en annexe afin d'étayer notre argumentation.

*

* *

Sur l'absence de sincérité de la loi de finances pour 2003 et des prévisions associées :

Le Conseil constitutionnel a, dans sa décision n° 95-369 DC du 29 décembre 1995 relative à la loi de finances pour 1995, confirmée par sa décision n° 95-369 DC du 28 décembre 1995 relative à la loi de finances pour 1996, rappelé l'obligation faite au Gouvernement de respecter le principe de sincérité budgétaire et, donc, son obligation d'information pleine et entière du Parlement sur l'état de nos finances publiques.

La loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances dispose, en son article 32 : « Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. » Cet article vise donc à donner une portée renforcée au principe de sincérité et à préciser les conditions dans lesquelles il doit s'apprécier. Comme l'indique le volume I des travaux préparatoires (page 169), « le chapitre Ier du titre II consacre le principe de sincérité des lois de finances comme principe fondamental de notre droit budgétaire. Il s'agit là d'une disposition importante de la proposition de loi organique » et, page 170 : « Le principe de sincérité implique que l'évaluation des charges et des ressources de l'Etat des lois de finances soit réalisée avec "bonne foi, et ce aussi correctement que possible, compte tenu des informations disponibles. »

Le Conseil a eu l'occasion de préciser le sens à donner au principe de sincérité des lois de finances dans sa décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 : « La sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances. »

La loi de finances pour l'année 2003, adoptée définitivement le 19 décembre 2002, méconnaît de manière évidente l'article 32 de la loi organique puisque les évaluations de recettes et les estimations de dépenses qu'elle comporte ne tiennent pas compte des informations économiques disponibles au moment de l'élaboration du projet de budget ni de celles disponibles pendant le débat budgétaire au Parlement.

En réalité, le Gouvernement a commis une erreur manifeste, certaine et volontaire, ne permettant pas au Parlement d'exercer ses prérogatives, et conduisant à fausser les grandes lignes de l'équilibre budgétaire. La conformité à la Constitution de la loi de finances pour 2003 ne peut qu'être mise en cause au regard du principe de sincérité.

A. - SUR L'ABSENCE DE SINCÉRITÉ

DANS L'ÉVALUATION DES RESSOURCES DE L'ÉTAT POUR 2003

Le projet de loi de finances pour 2003 a été construit sur une hypothèse de croissance du produit intérieur brut (PIB) de 1,2 % en 2002 et de 2,5 % en 2003. Contrairement à ce qu'a affirmé à plusieurs reprises le ministre chargé du budget, M. Alain Lambert, qui prétendait que « le taux de croissance n'a finalement pas autant d'importance qu'on veut bien le dire sur les recettes fiscales ni sur les dépenses de l'Etat » (sur France 3 le 15 octobre puis sur LCI le 22 octobre), ces hypothèses ont une portée fondamentale pour évaluer les recettes fiscales de l'Etat. Elles sont, en effet, cohérentes avec un scénario économique d'ensemble, comportant une évaluation de l'ensemble des composantes de la demande interne (consommation et investissement) et du solde extérieur, de l'évolution de l'emploi et des revenus des ménages et, par voie de conséquence, de chacune des assiettes des impôts perçus par l'Etat. Ainsi, l'impôt sur le revenu perçu en 2003 est évalué en fonction de l'évolution estimée en 2002 des revenus des ménages. De même, l'évaluation des rentrées de TVA pour 2003 est directement arrêtée en application de la progression attendue des « emplois taxables » à la TVA, qui constitue une des hypothèses centrales du scénario économique d'ensemble.

Autrement dit, en arrêtant son hypothèse de croissance pour 2002 et 2003, le Gouvernement, comme c'est le cas chaque année, a validé un scénario économique d'ensemble, conduisant les services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à une évaluation fine de la progression attendue des assiettes des divers impôts et prélèvements. Il s'en déduit alors ce qui, dans le fascicule « voies et moyens », est dénommé évolution spontanée des recouvrements, c'est-à-dire l'évolution des recouvrements à législation constante, sous le seul effet de l'évolution escomptée de l'économie nationale. Ce montant est ensuite corrigé de l'impact des mesures de la loi de finances. Il existe donc une corrélation absolue, d'ordre mathématique, entre l'hypothèse de croissance retenue pour ces deux années et l'évaluation des ressources globales de l'Etat.

1. L'insincérité est affirmée

dès la présentation du projet de loi

Or, il apparaît que, dès la présentation du budget, le scénario de croissance retenu par le Gouvernement ne tenait pas compte des informations disponibles. Ce scénario de croissance est décrit par le Gouvernement en page 11 du rapport économique et financier : « La croissance française retrouverait au cours du second semestre [2002] un rythme de croissance annualisé compris entre 2 % et 2,5 %. Elle n'accélérerait par la suite que très modérément, ce qui conduirait à une croissance en moyenne annuelle de 2,5 % en 2003. ».

Ce scénario est donc en deux temps, vive accélération au second semestre 2002 qui permet d'atteindre le rythme de 2,5 %, puis stabilisation à ce niveau sur l'ensemble de 2003.

D'une part, le Gouvernement a refusé de tenir compte des informations officielles dont la publication a été préalable ou parallèle à la présentation du projet de loi de finances pour 2003 en conseil des ministres. Il avait pourtant expliqué le report d'une semaine de la présentation du projet de loi de finances en conseil des ministres (du 18 au 25 septembre 2002), par son souci de prendre en compte les dernières données disponibles. Or, le Gouvernement, qui attendait en réalité de connaître la note de conjoncture de l'INSEE rendue publique le 27 septembre 2002, a délibérément choisi de ne pas en tenir compte.

Cette note indiquait en effet que, contrairement au scénario retenu par le Gouvernement, « la croissance serait plus faible au second semestre 2002 qu'au premier ». L'INSEE retient en effet un rythme de progression du PIB de seulement 1,5 % au second semestre 2002.

Surtout, ce rythme très faible de la croissance en 2002 par rapport aux hypothèses du Gouvernement induit que l'acquis de croissance pour 2003 (la croissance effective du PIB, avec une croissance nulle en 2003, obtenue grâce à l'inertie de la croissance 2002) sera beaucoup plus faible que celui escompté par le Gouvernement. Compte tenu des résultats fournis par l'INSEE, on peut constater que l'acquis de croissance pour 2003 à la fin du troisième trimestre 2002 est de seulement 0,2 %, avec un rythme annuel de croissance de seulement 0,8 %. C'est-à-dire qu'il faudrait une très forte accélération de la croissance en 2003 (un rythme annuel de 3,2 %, soit une croissance de 0,8 % par trimestre, et non de 0,8 % en rythme annuel !) pour atteindre le niveau retenu par le Gouvernement. Or cette accélération de la croissance en 2003 n'est pas envisagée dans le scénario du Gouvernement, puisque celle-ci est censée avoir eu lieu fin 2002.

A contrario, si le scénario du Gouvernement se produit et que la croissance en 2003 n'accélère pas par rapport au rythme actuel, on aboutira à une croissance moyenne de 2 % au mieux, chiffre qui est bien celui retenu par l'ensemble des instituts publics ou privés de conjoncture.

L'INSEE avait également rendu publics, le 26 septembre 2002, les chiffres concernant la chute de la production industrielle française en juillet 2002. La production industrielle accusait un net recul par rapport au mois précédent, de 1,0 % en juillet par rapport à juin, à un niveau inférieur de 0,7 % par rapport au mois de juillet 2001. Le recul de la production se révélait ainsi quasi général et avait conduit les analystes à confirmer le scénario d'un ralentissement aux troisième et quatrième trimestres de 2002, avant une reprise molle au début de 2003.

Enfin, l'INSEE signalait, le 26 septembre toujours, une « forte probabilité de détérioration de la conjoncture » liée à la dégradation du moral des industriels, l'indicateur synthétique évaluant le climat des affaires en France s'établissant à 96, contre 98 en juillet. Le ministre de l'économie avait pris publiquement acte de cette information en déclarant qu'« il est clair que l'environnement mondial ne facilite pas la décision pour les entreprises, tant qu'il n'aura pas été éclairci par quelques décisions au Moyen-Orient. »

D'autre part, comme chaque année, l'hypothèse de croissance associée au projet de loi de finances peut être comparée à d'autres prévisions. Dans nombre de pays voisins, le Gouvernement retient non pas l'hypothèse avancée par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, mais une moyenne des prévisions disponibles, d'origine publique et/ou privée. Il est donc possible de se référer au consensus des prévisionnistes pour 2002-2003, information publique aisément disponible. A la mi-octobre, lors du début de la discussion budgétaire à l'Assemblée nationale, le consensus des prévisionnistes s'établissait à 1 % pour 2002 et à 2,1 % pour 2003. Les hypothèses retenues par la Commission de Bruxelles, publiées en novembre 2002, s'établissaient à 1 % pour 2002 et 2 % pour 2003. L'écart entre l'opinion des conjoncturistes et le chiffre avancé par le Gouvernement n'a ensuite pas cessé de se creuser, tout au long du débat budgétaire. Ainsi, dans le journal Les Echos du 6 décembre 2002 (page 43), on constate que le consensus des conjoncturistes français pour 2003 s'établit à 1,8 %, soit près de 30 % en dessous de l'hypothèse du Gouvernement, et à 0,8 % pour 2002.

Il n'est pas indifférent à ce stade de rappeler que, lors du débat budgétaire pour 2002, l'opposition parlementaire avait évoqué le décalage existant entre la prévision de croissance utilisée par le gouvernement de l'époque et celle retenue par une partie des conjoncturistes privés. Mais il est également nécessaire d'observer que, durant ce débat, les conjoncturistes se partageaient entre deux scénarios économiques pour l'année 2002, l'un de reprise rapide, l'autre de stagnation. Les conjoncturistes interrogés par La Tribune datée du 18 septembre 2001 estimaient que le gouvernement apportait une réponse appropriée à la conjoncture. Le Crédit agricole, en rappelant que « toutes les idées noires ne sont pas des bonnes idées », tablait ainsi, le 27 septembre 2001, sur une croissance de 2,4 %. Enfin, selon l'éditorial du Monde daté du 15 octobre 2001 intitulé « Bonnes nouvelles économiques », le « scénario rose » avait « de bonnes chances de se concrétiser ».

Le Gouvernement avait choisi, pour la loi de finances pour 2002, l'un de ces scénarios, de même qu'une partie non négligeable des observateurs. Cette précision est utile car elle permet de rappeler qu'existent bien sûr des aléas inhérents à l'exercice de prévision qui peuvent alimenter les débats politiques ou d'experts mais ne mettent pas en cause la sincérité du budget.

En revanche, le refus manifeste et constant du Gouvernement, pour la loi de finances pour 2003, de tenir compte des informations publiques et privées disponibles, et le consensus de l'ensemble des observateurs pour considérer les chiffres du Gouvernement comme erronés permettent de constater que le débat budgétaire a été faussé par des prévisions sciemment inexactes. Le Gouvernement a présenté, à dessein, un scénario d'évolution macroéconomique manifestement faussé, ne permettant pas au Parlement d'exercer ses prérogatives et faussant les grandes lignes de l'équilibre budgétaire.

On constate donc bien que l'hypothèse et le scénario de croissance retenus par le Gouvernement s'écartent notablement, dès l'origine, non seulement du consensus des prévisionnistes, mais aussi et surtout des prévisions qui peuvent raisonnablement découler des données fournies par l'INSEE. L'impact sur les évaluations de recettes est d'autant plus important que c'est à la fois l'hypothèse pour 2002 et celle pour 2003 qui paraissent entachées d'une erreur manifeste d'appréciation et conduisent donc à une surestimation manifeste des recouvrements :

- pour les impôts assis sur les revenus de l'année N-1 (en l'occurrence 2002), tels que l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés ;

- pour les impôts recouvrés à partir des assiettes de l'année N, comme la taxe sur la valeur ajoutée, par exemple ;

- pour l'ensemble des impôts, l'évaluation au titre de 2003 est erronée en raison de deux facteurs dont l'impact se cumule : l'effet de base au titre de 2002 et l'évolution propre à 2003, puisque les erreurs manifestes sur la croissance de 2002 et sur celle de 2003 cumulent leurs effets. Or, seul l'effet base au titre de 2002 a finalement été modifié dans le projet de loi de finances pour 2003.

2. L'insincérité est confirmée

pendant le débat parlementaire

Les nombreuses déclarations des ministres pendant le débat budgétaire ou dans la presse montrent, en effet, qu'ils avaient parfaitement conscience de l'inexactitude manifeste des hypothèses de croissance retenues.

Le Premier ministre a lui-même souligné ce que ce chiffre pouvait avoir de « volontariste » (Le Monde, 25 septembre 2002). Il a reconnu qu'il s'agissait d'une hypothèse « haute mais réaliste », « à la fois une estimation mais aussi un objectif » (France 2, 26 septembre 2002). Le 10 décembre, il consentait même à reconnaître que la prévision de 2,5 %, si elle n'est « pas tout à fait un pronostic, [est] assurément une ambition. »

Dès l'adoption du budget par le conseil des ministres, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Francis Mer, a multiplié les déclarations, indiquant notamment que « la réalité ne sera certainement pas de 2,5 % » et que le chiffre pris comme base « évoluera certainement ». Ce doute était exprimé devant les journalistes quelques instants seulement après l'audition du ministre par la commission des finances (repris dans une dépêche AFP du 25 septembre 2002). Il déclarait ensuite que « si on fait un peu moins, ce n'est pas un drame » (France Inter, 26 septembre 2002).

De même, M. Alain Lambert a annoncé, à l'occasion de la présentation à l'Assemblée nationale du projet de loi et donc avant même l'examen des dépenses, la mise en place dès janvier d'une régulation budgétaire portant sur les dépenses, afin de faire face à une probable dégradation du déficit résultant d'une croissance moindre que prévue. Cette annonce établit clairement que les ministres considèrent que les recettes sont surévaluées dans le budget initial et qu'il faudra donc ajuster les recettes et les dépenses dès le début de l'année.

De même, après avoir déclaré (cf. dépêche AFP du 19 octobre 2002) que « les rentrées fiscales sont actuellement en ligne, même si elles sont légèrement plus faibles que ce qu'on avait prévu dans un budget réactualisé 2002 », le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a finalement « corrigé » le volet « recettes » du budget devant le Sénat un mois plus tard. Cette correction a été présentée comme purement technique et ne remettant pas en cause le scénario économique d'ensemble, ce qui est assurément le cas puisque seule la base a été modifiée alors qu'il aurait également fallu revoir à la baisse le taux de progression des recettes retenu pour 2003.

Rien ne peut justifier le fait qu'on révise à la baisse les prévisions de recettes sur l'exercice 2002 pour tenir compte du ralentissement conjoncturel sans en tirer les conséquences sur la progression attendue des recettes en 2003.

Ainsi, le Gouvernement a sciemment retenu une hypothèse de croissance nettement plus favorable que l'ensemble des prévisions disponibles, tant publiques que privées, lors de la préparation de la loi de finances et pendant le débat budgétaire.

3. Les conséquences sur le niveau des recettes

sont importantes

Durant le débat budgétaire, le Gouvernement a affirmé à plusieurs reprises avoir évalué les recettes avec prudence en retenant une élasticité moyenne des recettes par rapport au PIB sensiblement inférieure à l'unité en 2003.

Le ministre délégué au budget affirmait que : « le coefficient d'élasticité pour 2002 serait voisin de 0,3 seulement, celui de 2003 serait de 0,8% » (Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2e séance du 15 octobre 2002, page 3315).

Il apparaît pourtant clairement que tel n'a pas été le cas. En effet, selon le fascicule « voies et moyens » (tome I, page 5), les recettes fiscales brutes totales sont évalués à 303 051 millions d'euros pour 2002 et, après prise en compte de l'évolution spontanée, à 314 230 millions d'euros pour 2003. Pour les recettes fiscales nettes, c'est-à-dire les recettes fiscales brutes, déduction faite des remboursements et dégrèvements, les chiffres pour 2002 et 2003 sont évalués respectivement à 242 451 millions d'euros et 251 036 millions d'euros. La progression spontanée de 2003 par rapport à 2002 s'établit donc à + 3,69 % pour les recouvrements bruts et + 3,54 % pour les recouvrements nets, pour un PIB en valeur évalué à + 3,9 % pour 2003. Il apparaît donc que l'élasticité des recettes fiscales à la croissance n'est pas de 0,8 %, comme le prétend le Gouvernement, mais de 0,94 % pour les recettes brutes. Même si l'on retient l'évolution des recettes fiscales nettes, ce qui n'est pas économiquement pertinent, ce taux d'élasticité n'est pas de 0,8 mais de 0,907 %.

L'évolution des remboursements et dégrèvements dépendant de facteurs d'ordre administratif ou technique sans rapport avec l'évolution de l'économie, c'est bien la progression des recouvrements bruts qui doit être comparée à celle du PIB.

C'est d'ailleurs sur les recettes brutes, et non sur les recettes nettes, qu'a porté la révision à la baisse - censée tenir compte du ralentissement conjoncturel - de 300 millions d'euros de la TVA (ligne 6 du A) et de 400 millions d'euros de l'impôt sur le revenu (ligne 1 du A) opérée au Sénat (amendement n° I-225, séance du 27 novembre 2002) sur les prévisions de recettes fiscales pour 2002, le montant des remboursements et dégrèvements étant inchangé par rapport au projet de loi déposé à l'Assemblée nationale.

L'examen attentif des chiffres du fascicule « voies et moyens » ne permet donc pas de confirmer la « prudence » avec laquelle le Gouvernement prétend avoir fait ses évaluations, le ministre du budget parlant, durant la séance du 15 octobre 2002, de « l'extrême prudence de [ces] évaluations de recettes fiscales ».

Bien au contraire. Les économistes affirment que l'élasticité des recettes spontanées (à législation constante) au PIB est égale à 1 sur un cycle économique complet ; elle est généralement supérieure à 1 dans les phases d'accélération de la croissance (par exemple, 1997-2000 : élasticité constamment supérieure à 1 et même à 2 en 1999), mais elle est inférieure à 1 dans les phases de ralentissement. Le Gouvernement aurait donc dû retenir pour 2002-2003, s'il avait effectivement appliqué le principe de précaution, une élasticité très sensiblement inférieure à 1, comme ce fut le cas dans la période 1993-1996. En retenant, au contraire, une élasticité quasiment unitaire, le Gouvernement a gonflé imprudemment les évaluations de recettes.

Cette application d'un taux d'élasticité manifestement erroné a des conséquences très importantes sur le montant des recettes fiscales.

Si l'on retient l'hypothèse de croissance en valeur de 3,9 % du Gouvernement (avec une inflation de 1,4 %) et que l'on applique réellement un taux d'élasticité de 0,8 % revendiqué par le Gouvernement, les recettes fiscales brutes passent de 303 051 millions d'euros à 312 506 millions, soit 1 723,8 millions d'euros de moins que proposé par le Gouvernement dans son projet (le même calcul appliqué aux recettes fiscales nettes donne une moins-value de 1 020 millions d'euros).

L'application d'un taux d'élasticité de 0,8 cette fois combinée avec une hypothèse de croissance raisonnable de 2 % du PIB - chiffre retenu notamment par la Commission européenne - a des conséquences plus importantes encore.

Les recettes fiscales brutes passent alors de 303 051 millions d'euros en 2002 à 311 293,99 millions d'euros en 2003, l'écart sur les recettes fiscales brutes ressortant ainsi à 2 936 millions d'euros (et à 1 990 millions d'euros sur les recettes nettes).

Cet écart ne pourrait que croître compte tenu de la révision à la baisse des recettes fiscales et du retard de croissance pris par rapport au scénario du Gouvernement : en période de ralentissement conjoncturel, l'élasticité ne se rapproche pas de 1 mais de 0. En bonne logique économique, le Gouvernement aurait dû, en même temps qu'il révisait à la baisse ses prévisions de recettes fiscales, en tirer les conséquences sur l'élasticité appliquée à ces recettes, et donc réduire ce taux.

Ce calcul permet de chiffrer à 2 936 millions d'euros l'écart qui résulte de l'insincérité du Gouvernement en ce qui concerne l'élasticité retenue et la prévision de croissance trop optimiste.

On peut ainsi estimer que la surévaluation des recettes est de l'ordre de 3 milliards d'euros pour 2003. Ce chiffre est massif et montre bien l'ampleur de l'insincérité de la loi de finances. La révision incomplète des recettes fiscales effectuée au Sénat, loin d'améliorer la sincérité, accroît au contraire l'insincérité manifeste des évaluations associées à la loi de finances.

B. - SUR L'ABSENCE DE SINCÉRITÉ

DANS L'ÉVALUATION DES CHARGES DE L'ÉTAT POUR 2003

Deux éléments majeurs permettent de considérer que l'évaluation des charges de la loi de finances pour 2003 n'est pas davantage conforme à l'exigence de sincérité dont le principe est posé à l'article 32 de la loi organique.

1. La régulation est annoncée

avant le vote de la loi de finances

En premier lieu, le ministre de l'économie, Francis Mer, comme le ministre chargé du budget, M. Alain Lambert, ont annoncé la mise en place, dès janvier 2003, d'une régulation budgétaire. Dès le 15 octobre 2002, Alain Lambert annonçait lors de l'ouverture du débat budgétaire qu'« à compter de 2003, une pratique nouvelle garantira, en gage de confiance, à tous les gestionnaires publics, dès le début de l'année, l'essentiel de leurs crédits ; la part mise en réserve sera d'emblée connue et ne sera pas augmentée en cours d'année ». Cette annonce a été confirmée le 19 novembre 2002 lors du vote sur la première partie de la loi de finances à l'Assemblée nationale, Francis Mer déclarant qu'« en engageant dès janvier les discussions sur les économies possibles dans les ministères, nous voulons aider tous les acteurs à faire de leur budget un instrument de la réforme. En procédant à un gel de crédits dès le début de l'année, nous voulons encourager les ordonnateurs à prendre leurs responsabilités et à optimiser la gestion de leurs crédits, en toute transparence », déclaration reprise par Alain Lambert : « Nous procédons à la mise en réserve d'une faible fraction des crédits en début d'exercice, afin de libérer immédiatement et de manière irrévocable la part la plus importante des moyens et des services, de façon à leur donner la visibilité dont ils ont besoin pour gérer les crédits avec plus de parcimonie. » Ceci signifie que, dès le début de l'année, une partie des crédits mise à disposition des ministères par le Parlement sera « gelée » par un acte réglementaire, voire « annulée ». S'il en a annoncé le principe et le calendrier pendant le débat, le ministre n'a cependant précisé ni les montants, ni les crédits qui seraient concernés, ni les intentions précises du Gouvernement en la matière (gel ou annulation).

Cette annonce doit conduire à deux conclusions : en annonçant un tel dispositif pendant le débat budgétaire, ce qui est sans précédent, le ministre a, de ce seul fait, admis l'insincérité des évaluations de recettes ; il a aussi créé les conditions de l'insincérité du volet « dépenses » de la loi de finances. En effet, les autorisations de dépenses effectivement allouées aux ministres seront sans rapport réel avec celles ouvertes par les votes du Parlement, puisqu'une partie (non précisée) des crédits sera mise en réserve ou annulée dès janvier 2003. Selon l'ampleur de cette régulation et les budgets sur lesquels elle portera, ce sont les priorités budgétaires mêmes du Gouvernement qui pourront être différentes de ce qui a été présenté au Parlement et approuvé par lui.

Il est particulièrement éclairant de noter la déclaration du président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, Pierre Méhaignerie, lors de la fin de l'examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2003 (3e séance du vendredi 15 novembre 2002) : « Une autre inquiétude, et je termine par là, a trait au déroulement du débat budgétaire. Il n'est pas tenable, à l'heure où nous discutons et votons le budget, de devoir s'attendre à ce qu'un gel, voire une annulation de crédits, intervienne dans quelques semaines. Certes, la situation n'est pas nouvelle, Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, l'a rappelé. Tous les gouvernements ont eu recours à cette pratique, avec plus ou moins de bonheur. Mais je souhaiterais vraiment intégrer au budget un fonds d'action conjoncturelle. Certes, certains ministres n'auraient plus alors la possibilité de présenter un budget en hausse. Mais nous faisons tout de même preuve d'une certaine hypocrisie qui, il faut le reconnaître, réduit vraiment l'intensité et la qualité du débat budgétaire. Ce qui était vrai hier l'est tout autant aujourd'hui. »

Il est effectivement arrivé, à de nombreuses reprises dans le passé, qu'un dispositif de régulation budgétaire soit mis en place. Mais il s'agissait alors de faire face à un aléa conjoncturel apparaissant en cours d'année et susceptible d'écarter l'exécution budgétaire de l'objectif de déficit fixé à l'article d'équilibre voté par le Parlement. Au cas particulier, ce dispositif n'est mis en place, dès janvier, que pour faire face aux conséquences de l'insincérité manifeste de l'hypothèse de croissance retenue. Il aurait semblé aux requérants plus respectueux des droits du Parlement que le Gouvernement procède par amendement à son projet initial.

2. La sous-estimation volontaire des dépenses

est reconnue pendant le débat parlementaire

En second lieu, de nombreuses déclarations de ministres permettent de conclure à l'insincérité des dépenses et se révèlent totalement contradictoires avec l'explication générale donnée par Alain Lambert le 15 octobre 2002 : « Cette maîtrise de la dépense s'exprime, d'abord, par notre refus de l'affichage. Certains budgets ministériels sont en baisse, car le Gouvernement a choisi de privilégier le résultat et donc la sincérité et la réalité des actions, abandonnant la pratique de l'inscription des crédits qui ne sont jamais consommés. »

Trois exemples parmi d'autres méritent d'être signalés tant ils sont révélateurs de l'erreur d'évaluation des dépenses.

Ainsi, s'agissant du budget de la culture, lors de la première séance du vendredi 15 novembre 2002, le ministre a déclaré : « De même que la hausse des crédits dans les budgets précédents n'était qu'optique, leur baisse aujourd'hui n'est qu'apparente... Ma demande de crédits frais tient compte des énormes réserves accumulées les années précédentes et que j'évoquais plus haut. Elle n'a donc pas porté sur la totalité des crédits de paiement qu'il est prévu de dépenser en 2003, mais sur un montant minoré de 205 millions d'euros, compte tenu des crédits qui sont déjà à ma disposition. » Il ajoutait ensuite que « si vous acceptez de voter ce budget, je puis vous assurer que je disposerai en 2003 des crédits de paiement dont j'ai réellement besoin, non seulement pour payer les factures qui arriveront à échéance, mais surtout pour mener la politique volontariste d'accélération de la consommation des crédits d'investissement que vous appelez tous de vos voeux ».

Au-delà du fait que la notion de « crédit frais » n'est guère reconnue par notre droit budgétaire, la déclaration du ministre signifie que, au lieu d'annuler, purement et simplement, les crédits inutilisés à la fin de 2002, ce sont les crédits de 2003 qui ont supporté un « abattement » au titre des reports, le ministre ayant ainsi la possibilité de financer des dépenses de 2003 avec des crédits d'années antérieures, pour un montant considérable de 205 millions d'euros. Cette manipulation, on le voit, donne une image faussée de l'autorisation de dépense de 2003 et crée un écart artificiel entre les crédits ouverts dans le budget, les crédits disponibles et les crédits exécutés. Il s'agit là d'un cas avéré d'insincérité.

S'agissant du budget de l'emploi, lors de la deuxième séance du 14 novembre 2002 (examen des crédits du ministère de l'emploi), le ministre a confirmé que 240 000 contrats emploi solidarité seraient créés en 2003, alors que 80 000 figurent au budget :

« Pour ce qui est de l'année 2003, le Premier ministre a pris l'engagement de permettre l'ouverture de 20 000 contrats CES par mois : 160 000 sont d'ores et déjà financés : 80 000 par le projet de budget pour 2003 et 80 000 par des reports de crédits de 2002 sur 2003. Il faudra donc abonder le budget au fur et à mesure que les besoins s'exprimeront, et pour cela ouvrir des crédits supplémentaires par des mesures de gestion ou dans un collectif. »

Cette déclaration est critiquable. Elle confirme l'insincérité de l'évaluation de la dépense au titre des CES. Le fascicule des crédits du ministère du travail chiffre à 736 millions d'euros l'économie représentée par la suppression de 180 000 CES par rapport aux dispositions votées en 2002 (260 000 CES). On peut en déduire que le coût des 80 000 contrats supplémentaires non financés dont la création est annoncée par le Premier ministre serait proche de 327 millions d'euros.

Comme on le voit, sur ce budget également, les crédits ouverts dans le budget initial ont été artificiellement minorés (ils financent 80 000 CES) et sont sans rapport avec la dépense annoncée par le Premier ministre (240 000 CES). La mauvaise foi est, sur ce point, patente. L'erreur sur le montant des crédits inscrits est ainsi prise en toute connaissance de cause et conduit à modifier l'équilibre général dans des proportions importantes.

Enfin, lors de la deuxième séance du 22 octobre 2002, consacrée à l'examen du budget de l'éducation nationale, deux amendements déposés par les requérants ont permis de constater que certaines actions annoncées par le Gouvernement et représentant une dépense certaine n'avaient fait l'objet d'aucune inscription de crédits. L'amendement n° 72 visait au rétablissement de 33,6 millions d'euros de crédits supprimés, qui permettaient le financement des postes d'aides-éducateurs assurés par des personnes bénéficiaires du dispositif dit « emplois-jeunes » (programme nouveaux services, nouveaux emplois). Ayant confirmé sa volonté de ne pas reconduire ce dispositif, cohérent en cela avec la suppression proposée des crédits, le ministre délégué à l'enseignement scolaire M. Xavier Darcos annonçait en revanche : « Nous allons mettre en place un nouveau dispositif, les assistants d'éducation, qui s'y substituera petit à petit, avec de véritables fonctions, un véritable métier. » Pourtant, les crédits correspondant à ce nouveau dispositif n'ont pas été inscrits dans la loi de finances pour 2003.

De même, l'amendement n° 71 visait au rétablissement des 34,96 millions d'euros de crédits permettant le financement de 5 600 postes de surveillants. Dans ce cas également, le ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche Luc Ferry a indiqué qu'il prévoyait un nouveau dispositif de substitution, mais sans indiquer quel serait le financement affecté puisqu'il déclarait : « Nous avons évidemment d'autres crédits - ce sont simplement les crédits de l'éducation nationale, qui permettront la montée en puissance de ce dispositif. Et je m'engage à ce qu'il y ait à la rentrée 2003 - puisque ce dispositif, nous l'annoncerons en février - plus d'auxiliaires de vie scolaire, plus d'aides aux handicapés dans les établissements scolaires, plus de surveillance - et une meilleure surveillance. » Il s'agit ici, à l'évidence, d'un sujet sensible, touchant à l'encadrement des élèves et d'une des économies « phare » du budget de 2003.

Or, dans les deux cas, les crédits inscrits en loi de finances initiale ne reflètent pas les déclarations des ministres. Si l'économie correspondant à la suppression des emplois figure bien dans le budget, aucun crédit n'est prévu pour financer le dispositif de remplacement. L'insincérité est ainsi avérée sur ce point également.

C. - L'INSINCÉRITÉ EST VOLONTAIRE

En retenant volontairement une hypothèse de croissance trop favorable, en surestimant les recettes et en n'inscrivant pas les crédits correspondant aux dépenses annoncées, le Gouvernement a délibérément cherché à fausser l'équilibre associé à la loi de finances. Ce choix le conduisait en effet à surévaluer massivement les rentrées fiscales attendues en 2003 et, ainsi, à occulter le fait que le déficit global des administrations publiques risquait en 2003 de se rapprocher de la limite de 3 % fixée par le pacte de stabilité et de croissance, et même de la dépasser.

Les déclarations et prises de positions sur ce sujet n'en sont que plus éclairantes. Le Premier ministre Jean-Pierre Raffarin indiquait notamment (LCI, 28 octobre 2002, et Correspondance économique du 29 octobre 2002, page 5) : « Ce déficit, il faut bien que je le résorbe, et j'ai besoin d'avoir un peu de temps, mais pour le reste je suis tout à fait d'accord pour dire qu'on ne peut pas avoir l'euro sans discipline budgétaire » et ajoutait « les choses paraissent compatibles puisqu'elles ont été construites dans cet esprit et avec cette logique (...) il va de soi que tout dépend de la croissance et que les engagements que nous avons pris nous les avons pris avec des hypothèses de croissance. Tout dépendra de l'hypothèse de croissance. »

Il est particulièrement éclairant de noter à cet égard que, par son ampleur, la surestimation des recettes fiscales à laquelle a procédé volontairement le Gouvernement est, à elle seule, de nature à aggraver le déficit de l'Etat, et par conséquence des administrations publiques, dans une mesure telle que le critère du pacte de stabilité et de croissance relatif au plafond de déficit public à hauteur de 3 % du PIB ne serait plus respecté.

Il est possible aux requérants de préciser les conditions qui auraient dû, selon eux, être réunies pour assurer, compte tenu des déclarations des ministres eux-mêmes, le respect du principe de sincérité et des droits du Parlement :

- révision des hypothèses économiques : par référence aux informations disponibles et aux prévisions raisonnables qu'il était possible d'en déduire, la croissance de 2002 aurait dû être révisée de 1,2 à 1 %. Pour 2003, une fourchette allant de 1,8 % à 2,2 %, avec un point moyen à 2 %, aurait été raisonnable, au lieu de 2,5 % ;

- révision, par voie d'amendement, des estimations de recettes en cohérence avec le scénario économique ainsi modifié et non en seule référence aux révisions affectant l'année 2002, contrairement à l'amendement I-225 adopté le 27 novembre 2002 par le Sénat à l'initiative du Gouvernement. Le ministre Alain Lambert indiquait clairement que « le Gouvernement a dû constater, dans le projet de loi de finances rectificative approuvé en conseil des ministres le 20 novembre dernier, que les recettes pour 2002 seraient moins importantes que prévu » ;

- modification, par voie d'amendement, des estimations de dépenses pour traduire, dès le stade de la loi de finances, le dispositif de régulation annoncé pour janvier 2003, mais dont le contenu n'a pas même fait l'objet d'indications de la part du Gouvernement. Le Parlement a, en effet, débattu, budget par budget, des priorités des différents ministres et approuvé les autorisations de dépenses qui lui étaient présentées, alors même que la régulation budgétaire annoncée pour janvier 2003 modifiera substantiellement les capacités de dépenses des différents ministères, voire les priorités globales du budget 2003 ;

- révision, pour coordination, de l'article d'équilibre afin de traduire les révisions des recettes et des plafonds de dépenses et donner ainsi une image plus fidèle et sincère des comptes de l'Etat.

En conclusion, le Conseil constitutionnel annulera donc pour insincérité l'ensemble du projet de loi de finances pour 2003.

A tout le moins, le Conseil tirera les conséquences sur l'article d'équilibre de l'évaluation insincère des recettes et des dépenses, à hauteur de celle-ci.

A défaut, il résulterait nécessairement, de la décision du Conseil constitutionnel portant sur l'insincérité, l'élaboration par le Gouvernement d'une loi de finances rectificative.

Sur la remise en cause du principe d'égalité :

Sur l'article 4 :

L'article 4 a pour objet d'autoriser l'imputation des moins-values subies à compter du 1er janvier 2002 à la suite de la cession de valeurs mobilières sur les plus-values réalisées au cours de la même année et des dix années suivantes, alors que les dispositions en vigueur n'autorisent cette imputation, conformément au principe traditionnel qui régit le report en avant des pertes constatées au titre d'une catégorie de revenus, que sur les cinq années suivantes.

La disposition critiquée déroge aux règles généralement applicables en matière d'impôt sur le revenu qui ne prévoient la possibilité d'imputer le déficit que sur les cinq années suivantes : déficits agricoles (article 156-I-1° du code général des impôts), déficits issus de BIC non professionnels (article 156-I-1° bis), déficits provenant de certaines activités non commerciales (article 156-I-2°), ou, de façon plus générale, déficits sur le revenu global (premier alinéa du I de l'article 156), sans que le fondement du traitement différent ainsi réservé aux pertes résultant de cessions de valeurs mobilières apparaisse avec évidence.

Mais surtout, elle introduit une rupture d'égalité dans les règles applicables aux profits réalisés sur les marchés à terme, sur les marchés d'options négociables et sur les opérations de bons d'option.

Ces règles, qui ne sont applicables qu'aux personnes qui ne réalisent pas ces opérations à titre professionnel mais seulement de façon occasionnelle, sont fixées par les articles 150 ter et suivants du CGI.

L'article 150 quinquies prévoit que les profits nets réalisés dans le cadre de contrats se référant à des emprunts obligataires ou à des actions admises aux négociations sur un marché réglementé français ou négociées sur le marché hors cote français sont imposés dans les conditions prévues à l'article 96 A, ce qui signifie que les personnes réalisant ces opérations sont astreintes à une obligation déclarative et au taux prévu au 2 de l'article 200 A, c'est-à-dire au taux de 16 % augmenté des prélèvements sociaux auxquels sont également taxables les gains de cessions de valeurs mobilières.

L'article 150 sexies prévoit que les mêmes règles sont applicables pour les profits résultant d'opérations réalisées en France dans le cadre de contrats autres que ceux visés à l'article 150 quinquies, ce qui vise notamment les contrats se référant à des valeurs mobilières qui ne sont pas admises aux négociations sur des marchés réglementés, ou à des contrats d'instruments financiers à terme visés au II de l'article L. 211-1 du code monétaire et financier autres que les contrats sur obligations ou sur actions.

Enfin, par application du 12° de l'article 120 du CGI, les profits résultant d'opérations réalisées à l'étranger sur un marché à terme ou sur des bons d'options sont également taxables selon les règles fixées par les articles 150 ter et suivants (voir en ce sens l'instruction du 24 avril 1992, 5 G-6-92, n° 27).

Les règles d'imputation des pertes résultant d'opérations menées sur des marchés à terme sont aujourd'hui identiques quel que soit le contrat dans le cadre duquel ces opérations ont été réalisées, et qu'elles soient réalisées en France ou à l'étranger. L'article 156-I-6°, applicable aux pertes résultant d'opérations réalisées à l'étranger, prévoit que ces pertes sont imputables exclusivement sur les profits de même nature, réalisés dans les mêmes conditions « au cours de la même année ou des cinq années suivantes ».

L'article 150 sexies prévoit de même que la perte est exclusivement imputable sur les profits de même nature « réalisés au cours des cinq années suivantes ». Et c'est également la solution que retient l'article 150 quinquies pour les profits qu'il vise, puisque le dernier alinéa de cet article prévoit que ces pertes « sont soumises aux dispositions du 11 de l'article 150-0 D ».

Or, précisément, la modification du 11 de l'article 150-0 D par l'article 4 de la loi déférée va conduire à appliquer des règles différentes pour les seules pertes relatives à des opérations visées à l'article 150 quinquies, qui pourraient dorénavant être imputées sur les profits de même nature réalisés au cours des dix années suivantes.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel ne permet pourtant d'appliquer des règles différentes à des situations identiques que lorsque cette différence de traitement repose sur des critères objectifs et rationnels en relation avec l'objet de la loi.

Or, on ne voit pas en quoi la situation des personnes physiques réalisant des opérations sur des marchés à terme dans le cadre de contrats se référant à des emprunts obligataires ou à des actions admises aux négociations sur un marché réglementé français justifierait un traitement différent des pertes constatées par celles qui réalisent des opérations sur ces mêmes marchés dans le cadre d'autres contrats ou encore des opérations sur des marchés étrangers, notamment les marchés réglementés européens visés à l'article L. 422-1 du code monétaire et financier.

On voit encore moins en quoi l'objectif poursuivi par le législateur, qui était de permettre aux investisseurs sur ces marchés d'imputer sur une plus longue période les pertes liées à l'évolution défavorable des marchés financiers, justifierait que les contribuables ayant réalisé des pertes sur d'autres contrats que ceux visés à l'article 150 quinquies ou sur des marchés étrangers soient privés, au contraire d'autres contribuables réalisant également des opérations sur des marchés à terme, de cet avantage fiscal.

Le Conseil constitutionnel ne pourra donc que censurer la rupture d'égalité introduite par l'article 4 entre des contribuables pourtant placés, au regard de l'objet de la loi, dans une situation identique.

Sur l'article 8 :

L'article 8 a pour objet de relever le plafond de la réduction d'impôt au titre des sommes versées pour l'emploi d'un salarié à domicile de 6 900 euros à 7 400 euros pour les dépenses engagées en 2002 puis 10 000 euros pour les dépenses engagées à compter du 1er janvier 2003. Cette mesure méconnaît le principe, déduit par le Conseil constitutionnel de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (DDHC), selon lequel l'appréciation par le législateur des facultés contributives des citoyens ne doit pas conduire à une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques.

Il faut rappeler que c'est sur ce fondement que le Conseil constitutionnel a estimé que, le législateur étant tenu de prendre en compte l'ensemble des facultés contributives des contribuables lorsqu'il décide de modifier les règles de calcul d'une imposition, il ne pouvait instituer une réduction de contribution sociale généralisée qui ne prenne pas en considération les ressources de l'ensemble des membres du foyer fiscal (décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000).

Le Conseil constitutionnel a notamment rappelé que l'attribution d'un avantage à des contribuables soumis à imposition commune pouvait, s'il était excessif, conduire à une méconnaissance de l'article 13 de la DDHC, « alors surtout que la vie commune permet de dégager certaines économies à revenus inchangés » (décision n° 99-149 DC du 9 novembre 1999).

Mais, inversement, le législateur doit, pour respecter ces dispositions, veiller à ce que l'imposition commune ne pénalise pas excessivement les contribuables soumis à ce régime par rapport aux contribuables qui sont soumis à imposition séparée.

C'est ainsi que le Conseil constitutionnel n'a admis que le législateur avait pu instituer un dispositif d'exonération de l'imposition des plus-values de cession qui ne prenait pas en compte la situation familiale du contribuable qu'en relevant que ce dispositif répondait à un objectif de simplification, en dispensant d'obligations déclaratives les contribuables ne réalisant que des opérations de faible ampleur (décision n° 99-424 DC du 29 décembre 1999).

Il en résulte a contrario que, lorsque l'objectif poursuivi par le législateur ne le justifie pas, il lui appartient de prendre en considération la situation familiale du contribuable, lorsqu'il fixe les conditions auxquelles est subordonné le bénéfice d'un avantage fiscal.

Or, l'article 199 sexdecies, tel qu'il est ainsi modifié par l'article 8 de la loi déférée, ne prend pas en considération la situation familiale des contribuables qui emploient un ou plusieurs salariés à domicile.

Alors que le montant des dépenses consacrées à l'emploi d'un salarié à domicile dépend étroitement du nombre de personnes composant le foyer fiscal contrairement à la plupart des autres avantages fiscaux qui, comme le crédit d'impôt pour l'entretien du logement visé à l'article 199 sexies du CGI, prennent en considération non seulement la situation conjugale mais même le nombre de personnes à charge, le législateur n'a pas prévu, s'agissant de cette réduction d'impôt, de doubler son montant pour les couples mariés par rapport aux célibataires ni d'en majorer le montant en fonction du nombre de personnes à charge. Il en résulte non seulement que les célibataires bénéficient, alors même que les charges qu'ils supportent au titre d'un salarié à domicile sont moins lourdes, d'un avantage identique à ceux des personnes mariées mais également qu'un couple de concubins percevant des revenus exactement similaires à ceux d'un couple marié pourra bénéficier d'une réduction d'impôt deux fois plus importante que celle dont bénéficient ces derniers. Les concubins étant considérés sur le plan fiscal comme des célibataires, ils pourront bénéficier de deux réductions d'impôt au titre d'un même salarié, s'ils prévoient par exemple de l'employer chacun à mi-temps.

Ainsi, alors qu'un couple de concubins supporte exactement les mêmes charges qu'un couple marié, et est donc placé en ce qui concerne les dépenses liées à l'emploi d'un salarié à domicile dans la même situation, l'article 199 sexdecies modifié par la loi de finances pour 2003 introduit un traitement différent.

Il en résulte une rupture d'égalité d'autant plus caractérisée que l'article 8 augmente sensiblement le montant du plafond de la réduction d'impôt, de plus de 45 % à compter du 1er janvier 2003, ce qui confère un avantage disproportionné aux célibataires et aux couples de concubins par rapport aux couples mariés. Le Conseil constitutionnel ne pourra que censurer ce dispositif. Et il ne pourra être utilement soutenu par le Gouvernement que cette discrimination est en rapport avec l'objet de la mesure dès lors, d'une part, que, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, la prise en compte des facultés contributives et de la situation familiale des contribuables s'impose en toute hypothèse (décision n° 2000-437 DC précitée) et qu'en tout état de cause au regard de l'objet de la mesure qui n'est pas seulement de soutenir l'emploi mais également de permettre aux contribuables, et notamment aux familles qui comptent des enfants en bas âge, d'utiliser plus facilement les services d'un employé à domicile, la discrimination ainsi instituée n'est, ainsi qu'il a été démontré, pas justifiée.

Sur l'article 11 :

L'article 11 a été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière et est contraire au principe d'égalité devant l'impôt.

L'article 11 est issu d'un amendement déposé au nom de la commission des finances du Sénat par le rapporteur général Philippe Marini lors de la séance du 27 novembre 2002. Il a pour objet, selon l'exposé des motifs développé par son auteur, d'attirer l'épargne vers un secteur immobilier important pour le développement de l'économie en appliquant un régime de transparence fiscale aux sociétés d'investissements immobiliers cotées.

Ces dispositions ont d'abord été adoptées à l'issue d'une procédure irrégulière. Le Conseil constitutionnel a en effet rappelé dans sa décision n° 76-73 DC du 28 décembre 1976 que l'article 39 de la Constitution, qui institue au bénéfice de l'Assemblée nationale un droit de priorité sur les dispositions financières, faisait obstacle à ce que le Sénat examine avant l'Assemblée nationale des amendements instituant des mesures financières entièrement nouvelles. Ce n'est que lorsque les mesures soumises en premier lieu au Sénat ne portent que sur l'adaptation mineure de dispositifs existants que le Conseil constitutionnel admet que l'article 39 n'est pas méconnu (décision n° 95-369 DC du 28 décembre 1995, s'agissant d'une modification des règles de paiement de l'impôt sur les spectacles).

Or les dispositions introduites par l'article 11 constituent sans aucun doute une mesure financière entièrement nouvelle au sens de la jurisprudence constitutionnelle. Jusqu'à l'intervention de ce texte, les sociétés d'investissements immobiliers cotées étaient soumises au droit commun des sociétés de capitaux : leurs résultats étaient taxables à l'impôt sur les sociétés au niveau de la société et les dividendes qu'elles distribuaient à leurs actionnaires étaient imposables chez ces derniers à l'impôt sur le revenu, sous déduction de l'avoir fiscal attaché à ces dividendes.

C'est à cette situation, qui aurait entraîné selon les indications données par M. Philippe Marini dans son rapport une double taxation des bénéfices alors qu'elle n'est pourtant pas différente de la situation de tous les actionnaires de sociétés de capitaux, que l'article 11 a pour objet de mettre fin, en supprimant toute imposition des résultats au niveau de la société, seules les distributions de bénéfices réalisés par ces sociétés étant dorénavant imposées au niveau de l'actionnaire.

Il s'agit donc non pas d'une adaptation mineure d'un dispositif existant mais d'une réforme complète du régime fiscal de certaines sociétés de capitaux.

A cette réforme de grande ampleur s'ajoute la création d'une imposition nouvelle puisque le B de l'article 11 institue un taux inédit d'impôt sur les sociétés, fixé à 16,5 %, sur les plus-values dégagées par les sociétés qui opteraient pour le régime d'exonération de l'IS et qui se trouveraient alors, par application du 2 de l'article 221 et des 1 et 3 de l'article 201, immédiatement taxables à l'IS sur les bénéfices réalisés au cours de l'année de l'option lorsque ces bénéfices n'ont pas encore été imposés.

C'est d'ailleurs de la création de cette nouvelle imposition sur les plus-values des sociétés d'investissement immobilier dont le Gouvernement attend un produit de 400 millions d'euros qui lui a permis d'annoncer que l'équilibre du projet de loi de finances serait maintenu inchangé à la suite de la rectification devant le Sénat des prévisions de recettes sur la base desquelles était établi le projet initial.

Une telle mesure, créant un dispositif entièrement nouveau dont le rendement budgétaire représente plus de 84 % des mesures nouvelles d'accroissement des recettes de l'Etat figurant dans le projet de loi de finances, ne peut être présentée et adoptée en priorité par le Sénat sans méconnaître l'article 39 de la Constitution.

Le Gouvernement ne pourra sérieusement se prévaloir de la circonstance que cette mesure a été adoptée sur amendement sénatorial pour faire échec à la censure de cette disposition. Le Conseil constitutionnel ne pourrait faire droit à un tel argument sans autoriser un détournement du principe même du droit de priorité de l'Assemblée nationale en matière financière, alors même que les députés viennent de marquer unanimement leur attachement à ce principe à l'occasion de la discussion du projet de loi constitutionnelle relatif à la décentralisation.

Il serait en effet bien trop simple de permettre à un gouvernement de contourner l'obligation de présentation des mesures financières entièrement nouvelles en priorité à l'Assemblée nationale en faisant porter par des sénateurs des mesures qui sont en réalité d'origine gouvernementale.

Tel est indubitablement le cas ici puisque le principe de cette mesure a été annoncé par le ministre de l'économie et des finances et le ministre délégué au budget avant même l'adoption de l'amendement par la commission des finances du Sénat : c'est ainsi que, dès le 20 novembre, soit le lendemain de l'adoption en première lecture du projet de loi de finances pour 2003 par l'Assemblée nationale, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie indiquait qu'il prévoyait de compenser 700 millions d'euros de manque à gagner en recettes par un amendement au Sénat (cf. dépêche AFP du 20 novembre 2002) ; dans des propos recueillis le 21 novembre, le ministre délégué au budget évoquait « des mesures nouvelles (...) prises dans le budget 2003 pour compenser ces 700 millions d'euros » (Le Figaro économie du 21 novembre 2002). La nature de ces mesures nouvelles ne faisait aucun mystère puisque le même jour la presse indiquait que les nouvelles recettes envisagées par le Gouvernement avaient trait au « changement de statut fiscal des sociétés d'investissements immobiliers cotées (...) qui pourrait rapporter 300 à 500 millions d'euros » (La Correspondance économique du 21 novembre 2002, p. 10).

Qui plus est, le fait d'admettre la possibilité pour un amendement d'origine sénatoriale de s'affranchir du droit de priorité, au contraire d'un amendement d'origine gouvernementale, serait incompatible avec le caractère indissociable du droit d'amendement reconnu par l'article 44, alinéa 1, de la Constitution.

Ainsi, reconnaître aux sénateurs la faculté d'introduire par amendement des mesures financières entièrement nouvelles conduirait à une modification radicale de l'équilibre voulu par le pouvoir constituant entre Sénat et Assemblée nationale, compte tenu notamment de l'automaticité de la procédure d'urgence pour l'examen des projets de loi de finances.

En effet, à supposer qu'un amendement d'origine sénatoriale puisse introduire en première lecture une mesure financière entièrement nouvelle et que la commission mixte paritaire aboutisse, l'Assemblée nationale se verrait de facto privée de son droit d'amendement et ne pourrait qu'entériner la disposition nouvelle introduite au Sénat.

Or, a contrario, si les délais d'examen des projets de loi de finances sont fixés à 40 jours à l'Assemblée contre 20 jours au Sénat, c'est bien que le droit de priorité ne se limite pas seulement à une exigence formelle de soumission en premier lieu à l'Assemblée nationale mais répond également à la volonté du constituant d'assurer une discussion beaucoup plus approfondie de ces mesures à l'Assemblée nationale. C'est ainsi que dans sa décision n° 71-43 DC du 17 juin 1971 le Conseil constitutionnel n'a écarté une inconstitutionnalité liée à la méconnaissance du droit de priorité par la décision d'allongement du délai d'examen par le Sénat des projets de loi de finances qu'en relevant le caractère limité de cet allongement portant le délai de 15 à 20 jours.

De plus, une décision contraire placerait indubitablement le Sénat dans une position très privilégiée par rapport à l'Assemblée nationale compte tenu des conditions d'application de l'article 40 de la Constitution qui prévalent au Sénat. L'absence de contrôle a priori de la recevabilité financière des amendements d'origine sénatoriale, si elle est bien conforme à la Constitution (décision n° 96-381 DC du 14 octobre 1996), permet en effet la discussion voire l'adoption d'amendements qui seraient déclarés a priori irrecevables devant l'Assemblée nationale.

Enfin, censurer aujourd'hui la procédure manifestement irrégulière qui a abouti à l'adoption de l'article 11 ne porterait nullement atteinte au droit d'amendement des sénateurs, qui doit se concilier en tout état de cause avec le droit de priorité reconnu par l'article 39 à l'Assemblée nationale. C'est ainsi que rien n'interdira bien sûr aux sénateurs de modifier par amendement les dispositions figurant dans le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale ou d'introduire des mesures nouvelles dans l'hypothèse où, par leur ampleur ou leur portée, ces mesures ne présenteront pas un caractère entièrement nouveau au sens de la jurisprudence constitutionnelle.

L'article 11 n'est pas seulement inconstitutionnel parce qu'il a été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière, mais également car il méconnaît gravement le principe d'égalité devant l'impôt en introduisant une discrimination injustifiée entre les sociétés ayant pour objet l'acquisition ou la construction d'immeubles en vue de la location et entre les associés de ces dernières sociétés.

En effet, lorsqu'elles sont exonérées d'impôt sur les sociétés parce que soumises au régime des sociétés de personnes, les sociétés immobilières non visées à l'article 4 quater, de même que leurs associés, seront soumis à un régime nettement plus défavorable que celui institué par les dispositions critiquées, sans que cette discrimination reste proportionnée à l'objet de la loi.

Les sociétés fiscalement transparentes ne sont pas imposables à l'impôt sur les sociétés sur les résultats qu'elles réalisent, mais, en contrepartie, leurs associés sont imposables à l'impôt sur le revenu à hauteur de la quote-part de leur participation dans la société.

Contrairement aux indications données par M. Marini lors du débat au Sénat le 27 novembre 2002, le régime institué par le I de l'article 11 à l'article 208 C du CGI au bénéfice des seules sociétés immobilières cotées n'est pas un régime de transparence fiscale. Certes, les sociétés visées par ce régime ne seront plus taxables à l'impôt sur les sociétés sur leurs résultats, mais leurs associés ne le seront pas davantage. L'exonération d'impôt sur les sociétés dont bénéficient en vertu de ces dispositions les sociétés immobilières cotées n'est en effet pas subordonnée à l'imposition des résultats de la société chez l'associé à hauteur de la quote-part qu'il détient dans la société, mais seulement à ce que ces résultats soient distribués à hauteur de 85 % ou de 50 % avant la fin de l'exercice qui suit celui de leur réalisation.

Il en résulte que, contrairement aux résultats des sociétés fiscalement transparentes, les bénéfices des sociétés immobilières ne seront jamais taxables dans la catégorie de revenus dont ils relèvent mais seulement chez l'associé selon les règles applicables aux produits de participation dans des sociétés de capitaux soumises à l'impôt sur les sociétés.

Certes ces produits ne pourront bénéficier ni de l'exonération prévue par le régime des sociétés mères filiales ni de l'avoir fiscal, mais il résulte du II de l'article 11 qu'ils bénéficieront en revanche de l'exonération d'impôt sur le revenu applicable en vertu du 5° bis de l'article 157 du CGI aux produits et plus-values des placements effectués dans le cadre d'un plan d'épargne en actions (PEA), alors qu'en principe seules les actions de sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés en France ou à un impôt équivalent dans un autre Etat membre de la Communauté européenne peuvent bénéficier de cet avantage.

Ici, au contraire, non seulement les résultats des sociétés immobilières cotées ne seront pas taxables à l'impôt sur les sociétés, mais encore leurs associés n'acquitteront aucun impôt sur le revenu sur les produits de leur participation dans ces sociétés dès lors qu'ils les détiendront dans le cadre d'un PEA.

Ce cumul d'exonérations introduit une rupture caractérisée de l'égalité devant l'impôt entre les sociétés immobilières cotées et les sociétés immobilières qui ne sont pas taxables à l'impôt sur les sociétés car fiscalement transparentes, d'une part, et entre leurs associés, d'autre part. La faculté de détenir les titres de ces sociétés dans le cadre d'un PEA introduit en outre une rupture d'égalité entre les sociétés immobilières cotées sur un marché réglementé français et les sociétés cotées sur un marché d'un autre Etat membre de l'Union européenne. En effet, les participations détenues dans ces dernières, qui sont, comme le rappelle le rapport de M. Marini, exonérées d'impôt sur les sociétés tout comme le seront les sociétés cotées en France, ne pourront en revanche figurer dans un PEA.

Cette rupture d'égalité est encore accentuée par les conditions très avantageuses qui ont été fixées pour atténuer les conséquences fiscales de l'option ouverte aux sociétés immobilières dans le cadre du nouveau régime institué par la loi déférée.

En principe, lorsqu'une société cesse d'être soumise à l'impôt sur les sociétés, il en résulte deux conséquences importantes, pour la société d'une part, pour ses associés d'autre part.

S'agissant de la société, ses bénéfices et ses plus-values latentes sont immédiatement taxables à l'impôt sur les sociétés, par application du 2 de l'article 221 et des 1 et 3 de l'article 201.

Toutefois, en l'absence de création d'une personne morale nouvelle, l'article 221 bis du CGI précise que les bénéfices en sursis d'imposition et les plus-values latentes ne font pas l'objet d'une imposition immédiate lorsque deux conditions sont cumulativement réunies : il faut, d'une part, « qu'aucune modification ne soit apportée aux écritures comptables » et, d'autre part, que « l'imposition desdits bénéfices et plus-values demeure possible sous le nouveau régime fiscal applicable ».

Or, précisément, le Conseil d'Etat a jugé qu'une société soumise à l'impôt sur les sociétés qui opte pour un régime de transparence fiscale ne peut bénéficier des dispositions de l'article 221 bis lorsqu'elle exerce une activité de location d'immeubles, en relevant que dans cette hypothèse les plus-values réalisées par la société après sa transformation, imposables désormais au nom de ses membres, pouvaient ne pas être imposées en raison des particularités du régime fiscal des plus-values immobilières des personnes physiques (CE, 28 juillet 2000, SCA Les Chapelains).

Par conséquent, en principe, l'option pour le régime de l'article 208 C devrait entraîner pour les sociétés immobilières cotées la taxation de leurs bénéfices et plus-values latentes au taux normal de l'impôt sur les sociétés. S'agissant, par ailleurs, des associés, l'article 111 bis du CGI prévoit que ces derniers sont imposables sur les bénéfices et réserves de la société qui cessent d'être soumis à l'impôt sur les sociétés, lesquels sont réputés distribués dans leur intégralité.

Or, le texte critiqué introduit sur ces deux points une dérogation en faveur des sociétés immobilières cotées, ce qui accentue encore la rupture d'égalité entre ces sociétés et les autres sociétés immobilières ainsi que leurs associés.

D'une part, le B de l'article 11 prévoit que les plus-values latentes ne seront taxables qu'à un taux de 16,5 %, soit presque exactement la moitié du taux normalement applicable qui est le taux normal de l'impôt sur les sociétés.

Comme le D de l'article prévoit en outre que les contributions visées aux articles 235 ter ZA et 235 ter ZC ne sont pas applicables à ces plus-values, la différence de taxation entre une société optant pour le régime visé à l'article 208 C et une société optant pour le régime de la transparence fiscale des sociétés de personne est de près de 20 %, ce qui est bien sûr considérable.

En outre, le C de l'article autorise les sociétés visées à l'article 208 C à procéder à une réévaluation de certaines de leurs immobilisations en franchise totale d'impôt, par dérogation avec la première condition de l'article 221 bis.

D'autre part, le F de l'article 11 exonère les associés des sociétés visées à l'article 208 C de toute imposition au titre des bénéfices réputés distribués en raison de la modification du régime fiscal de la société.

On comprend mieux, devant un tel cumul d'avantages fiscaux, que les représentants du secteur concerné se soient déclarés très favorables à une réforme qui, pourtant, conduit dans un premier temps à une augmentation des recettes de l'Etat.

C'est qu'en effet le paiement de ce que M. Marini qualifiait d'« exit tax », et qui n'est en réalité que l'application du droit commun mais avec un taux d'imposition de 16,5 % qui, quant à lui, est profondément dérogatoire, va permettre à ces sociétés et à leurs associés de bénéficier d'un avantage fiscal conséquent, dont seront en revanche exclues les sociétés immobilières non cotées, tout comme celles dont le capital social serait inférieur à 15 millions d'euros, ou encore les sociétés immobilières cotées sur un marché réglementé dans un autre Etat membre de l'Union européenne.

On ne voit pas, au regard de l'objectif poursuivi par le législateur, les raisons qui justifient l'instauration d'avantages fiscaux d'une telle ampleur pour les sociétés visées à l'article 208 C. S'il s'agissait, comme l'indique M. Marini dans son rapport, d'accroître la capitalisation boursière de la place de Paris et d'attirer l'épargne vers le secteur immobilier, le législateur n'avait pas pour autant à attribuer à certaines sociétés et à leurs associés des avantages fiscaux aussi considérables par rapport au régime fiscal auquel resteront soumises les sociétés dont l'activité est exactement similaire et qui ne sont pas cotées, ou même d'ailleurs des sociétés cotées exerçant la même activité et qui ne remplissent pas les conditions fixées par l'article 208 C pour bénéficier de ces avantages.

On notera en outre qu'il n'est pas exigé des sociétés d'investissement immobilier cotées qu'elles aient pour objet exclusif l'acquisition ou la construction d'immeubles en vue de la location, mais seulement cette activité pour « objet principal » ; la conservation de bénéfices exonérés par ces sociétés est rendue possible pour un emploi qui peut être sans rapport avec leur objet principal. Il y a donc une rupture d'égalité entre d'une part les sociétés normalement imposées sur leurs bénéfices courants et sur leurs plus-values et d'autre part les sociétés d'investissement immobilier cotées qui sont exonérées. Le renforcement de l'autofinancement des sociétés d'investissement immobilier cotées, qui résulte de l'exonération d'impôt assortie d'une obligation limitée de distribution, particulièrement pour les plus-values, crée une discrimination en leur faveur, aussi bien pour leurs activités immobilières que pour toute autre de leurs activités exercées à titre cette fois « non principal ».

Le législateur est ainsi resté en deçà de sa compétence en ne prévoyant aucune règle permettant d'apprécier l'« objet principal » d'acquisition ou de construction d'immeubles en vue de la location et en n'organisant aucun contrôle des sociétés permettant de vérifier que leurs activités restent conformes à ce critère de l'« objet principal ». Les sociétés exonérées pourront donc exercer des activités éloignées du secteur immobilier tout en bénéficiant d'une exonération spécifique pour leurs activités dans ce secteur, à la différence des sociétés passibles de l'impôt sur les sociétés dans des conditions de droit commun.

Le Conseil constitutionnel ne pourra que censurer cette rupture d'égalité compte tenu du caractère disproportionné des avantages fiscaux consentis au regard de l'objectif poursuivi par le législateur.

On notera, en outre, qu'en réservant le bénéfice de ces avantages aux sociétés cotées sur un marché réglementé en France, le législateur a méconnu le droit de propriété, dont la liberté d'investir constitue un des éléments, puisqu'il décourage l'investissement dans les sociétés immobilières cotées sur d'autres marchés réglementés, notamment européens. Le fait de réserver la possibilité de détenir dans un PEA les participations dans de telles sociétés aux seules sociétés cotées en France n'est ainsi pas seulement contraire au principe communautaire de libre circulation des capitaux, mais également à la liberté d'investir qu'il appartient au Conseil constitutionnel de faire respecter.

Sur l'article 27 :

L'article 27 méconnaît les exigences constitutionnelles applicables aux pénalités fiscales.

Le 2° du I de cet article modifie l'article 1699 du CGI pour tenir compte de l'abrogation, par le 1° de cet article, du droit de licence sur les débits de boissons.

Cette nouvelle rédaction de l'article 1699 reprend cependant le renvoi qui y figurait déjà aux procédures de répression des infractions « prévues pour les impôts visés au titre III de la première partie du livre premier », c'est-à-dire, en clair, aux contributions indirectes et assimilées.

Or, l'article 1791 du CGI prévoit que les infractions aux dispositions du titre III de la première partie du livre Ier donne lieu à des amendes allant de 15 euros à 750 euros ou à des pénalités pouvant aller jusqu'au triple des droits éludés. Ces dispositions qui peuvent, dans nombre de cas, donner lieu, nonobstant les garanties de procédure dont elle sont assorties, à l'application de sanctions manifestement hors de proportion avec la gravité des infractions qu'elles ont pour objet de réprimer, méconnaissent le principe de proportionnalité des délits et des peines, qui s'applique également aux sanctions fiscales, et sont donc inconstitutionnelles (décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997).

Pour la même raison, le renvoi opéré à ces dispositions par l'article 1699 du CGI dans sa nouvelle rédaction l'est tout autant et il est donc demandé au Conseil constitutionnel de censurer cet article dans cette mesure.

Sur l'article 29 :

En adoptant l'article 29, le législateur a méconnu le principe de non-contraction des recettes et des dépenses rappelé par l'article 18 de l'ordonnance organique et n'a pas exercé pleinement la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution.

Cet article a pour objet de banaliser la situation de France Télécom au regard de la fiscalité locale en mettant fin au dispositif spécifique prévoyant l'affectation à l'Etat de la taxe professionnelle et de la taxe foncière acquittées par cette entreprise.

Le III de l'article précise les modalités de compensation de la perte de recettes fiscales correspondantes pour l'Etat. Cette compensation est essentiellement obtenue par une correction du dispositif de compensation des pertes de recettes des collectivités locales mis en place à l'occasion de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle : les recettes supplémentaires liées à la banalisation de France Télécom sont ainsi imputées sur le montant versé par l'Etat aux collectivités locales au titre de la compensation de la suppression de la part salaires.

Mais le 2 du III de l'article 29 prévoit que, lorsque le montant de cette compensation est inférieur au montant des recettes supplémentaires liées à la banalisation de France Télécom, « le solde est prélevé, au profit du budget général de l'Etat, sur le produit de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, de la taxe d'habitation et de la taxe professionnelle perçu au profit de ces communes ou établissements ». Cette disposition méconnaît à la fois le principe d'universalité rappelé à l'article 18 de l'ordonnance organique et l'article 34 de la Constitution, dès lors qu'en se bornant à définir les modalités de calcul de ce prélèvement sans préciser ses modalités de recouvrement, le législateur n'a pas épuisé sa compétence.

Par la décision n° 98-405 DC du 29 décembre 1998, le Conseil constitutionnel a strictement limité l'objet et le champ des prélèvements sur recette, en rappelant que les concours apportés par l'Etat aux collectivités locales en compensation d'exonération, de réductions ou de plafonnements d'impôts locaux constituent en principe des dépenses de l'Etat.

Il a toutefois admis que ces concours puissent donner lieu à un mécanisme de prélèvement sur recettes « dès lors que celui-ci est, dans son montant et sa destination, défini de façon distincte et précise dans la loi de finances, et qu'il est assorti, tout comme les chapitres budgétaires, de justifications appropriées ».

Le Conseil constitutionnel n'a en revanche jamais admis qu'un prélèvement de l'Etat sur les recettes des collectivités locales pouvait venir lui-même en atténuation des recettes prélevées par l'Etat pour le compte des collectivités locales.

Or, c'est pourtant bien ce que prévoit le 2 du III de l'article 29 puisqu'il crée en réalité une nouvelle imposition au profit de l'Etat tout en autorisant la compensation du produit de cette imposition avec les opérations auxquelles donne lieu la perception par l'Etat de recettes au nom de ces collectivités. Cette opération aboutit à ne pas retracer dans le budget général le produit de cette imposition et est donc contraire à l'article 18 de l'ordonnance organique.

En outre, alors que le Conseil constitutionnel a rappelé, notamment par sa décision précitée n° 98-405 DC du 29 décembre 1998, qu'il appartient au législateur, sur le fondement de l'article 34 de la Constitution, de fixer les règles concernant les modalités de recouvrement des impositions de toute nature avec une précision suffisante, la disposition critiquée ne comporte à cet égard aucune précision.

On doit d'abord constater que cette disposition institue bien une imposition de toute nature. Il s'agit en effet d'un prélèvement obligatoire mis à la charge de certains redevables, les communes et les EPCI dont le montant de la compensation de part salaires est inférieur aux recettes résultant de la banalisation de France Télécom.

On peut admettre que les modalités essentielles de calcul de la base et du taux de ce prélèvement sont fixées avec suffisamment de précision puisque le 2 du III de l'article 29 précise que ce qui est prélevé au profit du budget général de l'Etat est le solde correspondant à la différence entre les recettes nouvelles des collectivités concernées et le montant de la compensation. Mais aucune indication n'est en revanche donnée sur les modalités de recouvrement de ce prélèvement.

Or, le Conseil constitutionnel a déjà jugé que, en se bornant à désigner l'autorité chargée de procéder au recouvrement d'une imposition de toute nature et à préciser les conditions dans lesquelles la responsabilité solidaire d'un tiers pourrait être engagée, le législateur n'avait pas déterminé avec une précision suffisante les règles relatives au recouvrement de cette imposition (décision n° 98-405 DC précitée). Ici, le Conseil constitutionnel ne pourra que constater que le législateur, en se bornant à préciser que ce prélèvement est effectué sur le produit de certaines taxes perçues par l'Etat au profit des redevables de ce prélèvement, sans préciser par exemple les conditions dans lesquelles ces redevables peuvent être informés du montant de ce prélèvement et éventuellement en contester le bien-fondé ou l'exigibilité, ou encore les conditions dans lesquelles l'Etat peut poursuivre le recouvrement de sa créance lorsqu'il omet de procéder au prélèvement, n'a pas pleinement exercé la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution.

Le Conseil constitutionnel censurera donc les dispositions du 2 du III de l'article 29 ainsi que l'ensemble du III de cet article qui en est indivisible. En effet, maintenir le principe d'une diminution de la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle en vue de neutraliser, pour les collectivités locales, l'attribution de l'imposition de France Télécom sans préciser les conditions dans lesquelles cette neutralisation est opérée lorsque la compensation dont bénéficie une collectivité locale est inférieure au montant des recettes supplémentaires qu'elle peut attendre de l'imposition de France Télécom conduirait à traiter différemment des collectivités locales pourtant placées dans une situation identique au regard de l'objet de la loi qui est de banaliser le régime fiscal de France Télécom.

La censure du seul 2 du III porterait atteinte au principe d'égalité, et c'est pourquoi le Conseil constitutionnel censurera l'ensemble du III de l'article 29.

Sur l'article 80 :

L'application rétroactive de l'article 80 porte atteinte à l'exigence constitutionnelle d'assurer une application conforme au principe d'égalité devant les charges publiques des avantages octroyés aux souscripteurs de plan d'épargne logement.

L'article 80 a pour objet de subordonner l'attribution de la prime liée à un plan d'épargne logement aux seuls souscripteurs d'un tel plan qui bénéficient d'un prêt d'épargne logement.

Contrairement à l'article 11, cette disposition nouvelle issue d'un amendement sénatorial n'a pas été adoptée à la suite d'une procédure méconnaissant l'article 39 de la Constitution, puisqu'il ne s'agit pas d'une mesure financière entièrement nouvelle mais seulement de l'adaptation d'une mesure existante. Son II est en revanche contraire à la Constitution compte tenu des modalités d'application rétroactive qui ont été retenues par le législateur.

Le Conseil constitutionnel considère que le législateur ne peut adopter des lois rétroactives qu'en considération d'un motif d'intérêt général suffisant et sous réserve de ne pas priver de garanties légales des exigences constitutionnelles (décision n° 98-404 DC du 18 décembre 1998).

S'il était ici loisible au législateur de fixer une date d'entrée en vigueur rétroactive pour cette disposition, il ne pouvait donc le faire qu'en respectant ces exigences. Or, en limitant le caractère rétroactif de la mesure aux seuls comptes ouverts à compter du 12 décembre 2002 sans prendre en considération le cas des versements effectués à compter de cette date sur des comptes ouverts auparavant, le législateur a introduit entre les titulaires de plan d'épargne logement une discrimination injustifiée au regard de l'objet de la mesure. En effet, la prime d'épargne étant proportionnelle à l'effort d'épargne accompli par les titulaires de ces plans, l'application de cette mesure aux seuls plans ouverts à compter du 12 décembre 2002 conduit à traiter différemment les versements effectués après cette date sur les plans ouverts avant cette date, qui continueront d'ouvrir droit à prime même lorsque le titulaire ne bénéficiera pas d'un prêt d'épargne logement, et les versements effectués après cette date sur les plans ouverts après cette date, qui n'ouvriront droit à prime que lorsque le titulaire bénéficiera d'un prêt d'épargne logement.

Le Conseil constitutionnel ne pourra que censurer l'atteinte ainsi portée au principe d'égalité par cette disposition rétroactive, la discrimination ainsi instituée étant sans rapport avec l'objet de la loi.

Sur l'article 88 :

L'exclusion du champ d'application de la taxe sur les imprimés publicitaires et journaux gratuits instituée par l'article 88 de certains journaux est contraire au principe d'égalité, et en adoptant cette mesure le législateur n'a pas épuisé sa compétence.

L'article 88 institue une taxe annuelle affectée au budget de l'Etat sur les imprimés publicitaires non adressés et journaux gratuits lorsque les personnes ou organismes qui mettent à disposition du public, distribuent ou font distribuer de tels documents ne s'acquittent pas volontairement d'une contribution remise à un organisme agréé en vue de contribuer ou de pourvoir à l'élimination des déchets ainsi produits.

Toutefois, le deuxième alinéa de l'article L. 541-10-1 du code de l'environnement que l'article 88 institue exonère de cette contribution, et donc de la taxe qui doit être versée lorsque cette contribution ne l'est pas, les « quotidiens gratuits d'information générale » ainsi que les « journaux gratuits de petites annonces ».

Cette exonération est contraire au principe d'égalité, puisque, comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel par sa décision n° 2000-441 DC du 28 décembre 2000, si ce principe « ne fait pas obstacle à ce que soient établies des impositions spécifiques ayant pour objet d'inciter les redevables à adopter des comportements conformes à des objectifs d'intérêt général », encore faut-il que « les règles qu'il fixe à cet effet soient justifiées au regard desdits objectifs ».

Or on ne voit pas ce qui justifie, au regard de l'objectif d'élimination des déchets résultant de la distribution de journaux gratuits que poursuivent l'institution de la contribution comme de la taxe, l'exonération des quotidiens d'informations générales et des journaux gratuits de petites annonces, qui sont tout aussi productifs de déchets que les autres journaux gratuits.

En outre, ainsi qu'il a déjà été dit, le Conseil constitutionnel exige du législateur qu'il fixe avec une précision suffisante les modalités de recouvrement des impositions. Ici, le législateur s'est référé aux règles, garanties et sanctions prévues en matière douanière, ce qui ne permet pas de savoir s'il a ainsi entendu se référer aux sanctions fixées par le code des douanes ou à celles fixées par le code général des impôts en ce qui concerne les contributions indirectes que les services de la direction générale des douanes doivent également appliquer. Surtout, si le texte se réfère au code des douanes, alors on ne voit pas comment les dispositions de ce code, qui ne s'appliquent généralement pas à des impôts déclaratifs, pourraient se combiner avec l'exigence d'un recouvrement « concomitamment » comme le dit le texte de façon très imprécise au dépôt d'une déclaration annuelle. En indiquant enfin que cette déclaration est souscrite « au cours du mois de janvier », le législateur n'a pas défini avec une précision suffisante les obligations déclaratives liées à cette taxe, alors que ces obligations déterminent l'applicabilité des sanctions en cas de retard ou de défaut de déclaration.

Le Conseil constitutionnel censurera donc pour toutes ces raisons l'article 88.

Sur l'article 108 :

L'article 108 est contraire au principe de clarté de la loi fiscale comme au principe d'égalité.

Le 1° du II de l'article 298 bis du CGI prévoit que les exploitants agricoles « dont les activités sont, par leur nature ou leur importance, assimilables à celles exercées par des industriels ou des commerçants » sont soumis de plein droit à la TVA selon un régime simplifié d'imposition dont les règles sont fixées au I de cet article.

Cette disposition précise que la soumission de plein droit au régime simplifié s'applique « même si ces opérations constituent le prolongement de l'activité agricole ».

L'article 108 ajoute à cette disposition que l'application de plein droit du régime simplifié ne s'applique pas lorsque les opérations en cause entrent « dans les usages habituels et normaux de l'agriculture ».

Dans sa rédaction issue de cette modification, le 1° du II de l'article 298 bis impliquera donc l'application de plein droit du régime simplifié de TVA aux opérations présentant par leur nature ou leur importance un caractère industriel ou commercial même lorsqu'elles constituent le prolongement de l'activité agricole sauf lorsqu'elles entrent dans les usages habituels et normaux de l'agriculture... On ne sait à l'issue de cette succession de dispositions contradictoires si cet amendement n'a finalement aucune portée, puisqu'on voit mal comment des opérations assimilables à des activités industrielles ou commerciales pourraient entrer dans les usages habituels et plus encore normaux de l'agriculture, ou si plus probablement l'opacité totale de la portée de cette disposition conduira à de nombreuses difficultés d'application en raison des ambiguïtés auxquelles elle aboutit.

Le Conseil constitutionnel censurera cet article qui porte atteinte au principe constitutionnel de clarté de la loi.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la loi de finances pour 2003,

le 20 décembre 2002, par MM. Jean-Marc AYRAULT, Damien ALARY, Mme Sylvie ANDRIEUX-BACQUET, MM. Jean-Marie AUBRON, Jean-Paul BACQUET, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Jean-Claude BATEUX, Jean-Claude BEAUCHAUD, Éric BESSON, Jean-Louis BIANCO, Jean-Pierre BLAZY, Serge BLISKO, Patrick BLOCHE, Jean-Claude BOIS, Maxime BONO, Augustin BONREPAUX, Jean-Michel BOUCHERON, Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Jean-Christophe CAMBADÉLIS, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Jean-Paul CHANTEGUET, Michel CHARZAT, Alain CLAEYS, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mme Claude DARCIAUX, M. Michel DASSEUX, Mme Martine DAVID, MM. Marcel DEHOUX, Michel DELEBARRE, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, Marc DOLEZ, François DOSÉ, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Pierre DUCOUT, Jean-Pierre DUFAU, Jean-Louis DUMONT, Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Henri EMMANUELLI, Claude ÉVIN, Laurent FABIUS, Jacques FLOCH, Pierre FORGUES, Michel FRANÇAIX, Jean GAUBERT, Mmes Nathalie GAUTIER, Catherine GÉNISSON, MM. Jean GLAVANY, Gaétan GORCE, Alain GOURIOU, Mmes Elisabeth GUIGOU, Paulette GUINCHARD-KUNSTLER, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, MM. François HOLLANDE, Jean-Louis IDIART, Mme Françoise IMBERT, MM. Serge JANQUIN, Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jack LANG, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean-Yves LE DRIAN, Michel LEFAIT, Jean LE GARREC, Jean-Marie LE GUEN, Patrick LEMASLE, Guy LENGAGNE, Bruno LE ROUX, Jean-Claude LEROY, Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. François LONCLE, Victorin LUREL, Bernard MADRELLE, Philippe MARTIN, Christophe MASSE, Didier MATHUS, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Mme Hélène MIGNON, MM. Arnaud MONTEBOURG, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mme Marie-Renée OGET, MM. Michel PAJON, Christian PAUL, Germinal PEIRO, Jean-Claude PEREZ, Mmes Marie-Françoise PEROL-DUMONT, Geneviève PERRIN-GAILLARD, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Paul QUILÈS, Alain RODET, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Patrick ROY, Mme Ségolène ROYAL, M. Michel SAINTE-MARIE, Mme Odile SAUGUES, MM. Henri SICRE, Dominique STRAUSS-KAHN, Pascal TERRASSE, Philippe TOURTELIER, Daniel VAILLANT, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VERGNIER, Alain VIDALIES, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE, Mme Chantal ROBIN-RODRIGO, M. Simon RENUCCI, Mme Christiane TAUBIRA et M. Roger-Gérard SCHWARTZENBERG, députés,

et le 23 décembre 2002, par M. Claude ESTIER, Mme Michèle ANDRÉ, MM. Bernard ANGELS, Bertrand AUBAN, Robert BADINTER, Jean-Pierre BEL, Jacques BELLANGER, Mme Maryse BERGÉ-LAVIGNE, M. Jean BESSON, Mme Marie-Christine BLANDIN, M. Didier BOULAUD, Mmes Yolande BOYER, Claire-Lise CAMPION, M. Bernard CAZEAU, Mme Monique CERISIER-ben GUIGA, MM. Gilbert CHABROUX, Michel CHARASSE, Roland COURTEAU, Marcel DEBARGE, Jean-Pierre DEMERLIAT, Claude DOMEIZEL, Michel DREYFUS-SCHMIDT, Mme Josette DURRIEU, MM. Jean-Claude FRÉCON, Bernard FRIMAT, Charles GAUTIER, Jean-Pierre GODEFROY, Jean-Noël GUÉRINI, Claude HAUT, Mme Odette HERVIAUX, MM. André LABARRÈRE, Serge LAGAUCHE, Louis LE PENSEC, André LEJEUNE, Jacques MAHÉAS, Jean-Yves MANO, François MARC, Marc MASSION, Gérard MIQUEL, Michel MOREIGNE, Jean-Marc PASTOR, Daniel PERCHERON, Jean-Claude PEYRONNET, Jean-François PICHERAL, Bernard PIRAS, Jean-Pierre PLANCADE, Mmes Danièle POURTAUD, Gisèle PRINTZ, MM. Daniel RAOUL, Paul RAOULT, Daniel REINER, Roger RINCHET, Gérard ROUJAS, Claude SAUNIER, Michel SERGENT, Jean-Pierre SUEUR, Michel TESTON, Jean-Marc TODESCHINI, Pierre-Yvon TRÉMEL, André VANTOMME, Marcel VIDAL et Henri WEBER, sénateurs ;

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;

Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique relative aux lois de finances ;

Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, notamment ses articles 14, 32, 65 et 67 ;

Vu le code général des impôts ;

Vu le code de la construction et de l'habitation ;

Vu le code de la santé publique ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code de l'environnement ;

Vu la loi n° 92-666 du 16 juillet 1992 relative au plan d'épargne en actions ;

Vu l'article 44 de la loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 portant loi de finances pour 1999 ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 24 décembre 2002 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les auteurs des deux saisines défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances pour 2003 en dénonçant son absence de sincérité ; que les députés auteurs de la première saisine contestent plus particulièrement, en tout ou partie, ses articles 4, 8, 11, 27, 29, 80, 88 et 108 ; que les sénateurs critiquent pour leur part ses articles 27, 28, 57 et 88 ;

SUR LA SINCÉRITÉ DE LA LOI DE FINANCES :

2. Considérant que, pour contester la sincérité de la loi déférée, les requérants font valoir que "les évaluations de recettes et les estimations de dépenses qu'elle comporte ne tiennent pas compte des informations économiques disponibles au moment de l'élaboration du projet de budget ni de celles disponibles pendant le débat budgétaire au Parlement" ; qu'ainsi, le Gouvernement aurait, selon eux, "commis une erreur manifeste, certaine et volontaire, ne permettant pas au Parlement d'exercer ses prérogatives, et conduisant à fausser les grandes lignes de l'équilibre budgétaire" ; qu'en outre, l'annonce par le Gouvernement, au cours des débats parlementaires, de la mise en réserve, dès le début de l'année, de crédits susceptibles d'être ultérieurement annulés témoignerait de l'absence de sincérité des prévisions de dépenses ; que la même insincérité serait illustrée par la référence faite au cours des débats parlementaires, par plusieurs membres du Gouvernement, aux reports prévisibles de crédits de 2002 sur 2003 ;

3. Considérant qu'aux termes de l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée, rendu applicable à compter du 1er janvier 2002 par son article 65 : "Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'État. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler" ; que, s'agissant de la loi de finances de l'année, la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre ;

4. Considérant, en premier lieu, qu'il ne ressort pas des éléments soumis au Conseil constitutionnel que les évaluations de recettes pour 2003 prises en compte à l'article d'équilibre soient entachées d'une erreur manifeste, compte tenu des aléas inhérents à leur évaluation et des incertitudes relatives à l'évolution de l'économie en 2003 ; qu'en outre, l'erreur alléguée dans le choix des hypothèses économiques ne conduirait, selon les requérants eux-mêmes, qu'à une surestimation des recettes fiscales de faible ampleur au regard des masses budgétaires ;

5. Considérant, en deuxième lieu, que le vote par le Parlement, dans la loi de finances, des plafonds afférents aux grandes catégories de dépenses et des crédits mis à la disposition des ministres n'emporte pas, pour ces derniers, obligation de dépenser la totalité des crédits ouverts ; que les autorisations de dépense accordées ne font pas obstacle aux prérogatives que le Gouvernement tient de l'article 20 de la Constitution en matière d'exécution de la loi de finances ; que l'article 14 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée, rendu applicable à compter du 1er janvier 2002, dispose à cet égard qu'"afin de prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances afférente à l'année concernée, un crédit peut être annulé par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances. Un crédit devenu sans objet peut être annulé par un décret pris dans les mêmes conditions" ; qu'il était, dès lors, loisible au Gouvernement de prévoir la mise en réserve, en début d'exercice, d'une faible fraction des crédits ouverts afin de prévenir une détérioration éventuelle de l'équilibre du budget ; qu'en informant le Parlement de cette intention, il a respecté le principe de sincérité ;

6. Considérant, en troisième lieu, que les explications données au Parlement par le Gouvernement sur les autres mesures de gestion envisagées en cours d'exercice, et notamment sur les montants prévisibles de crédits reportables, ne traduisent pas l'insincérité des prévisions de dépenses ;

7. Considérant, cependant, que si, au cours de l'exercice 2003, les grandes lignes de l'équilibre de la loi de finances s'écartaient sensiblement des prévisions, il appartiendrait au Gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de finances rectificative ;

8. Considérant, enfin, que le Parlement devra être informé en temps utile des mesures de "régulation budgétaire" mises en oeuvre ; qu'en particulier, conformément aux dispositions du I et du III de l'article 14 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée, applicables à compter du 1er janvier 2002, les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat devront être informées de tout décret d'annulation avant sa publication et de "tout acte, quelle qu'en soit la nature, ayant pour objet ou pour effet de rendre des crédits indisponibles" ;

9. Considérant que, sous réserve des observations qui précèdent, les griefs tirés de l'absence de sincérité de la loi déférée doivent être rejetés ;

- SUR LA PROCÉDURE D'ADOPTION DE CERTAINS ARTICLES :

. En ce qui concerne l'amendement dont est issu l'article 11 :

10. Considérant que les députés requérants soutiennent que l'article 11, issu d'un amendement sénatorial adopté en première lecture, a été introduit dans la loi de finances en méconnaissance des articles 39 et 44 de la Constitution ; qu'ils font valoir, en outre, qu'une telle procédure d'adoption, en permettant "la discussion voire l'adoption d'amendements qui seraient déclarés a priori irrecevables devant l'Assemblée nationale", méconnaîtrait l'article 40 de la Constitution et l'article 42 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée ;

11. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article 44 de la Constitution : "Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement" ; que, si le second alinéa de son article 39 dispose que "les projets de loi de finances (...) sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale", il n'en résulte pas que des mesures financières ne puissent être présentées par voie d'amendement par des sénateurs ; que tel est le cas de l'article 11 ;

12. Considérant, en second lieu, qu'il appartient tant au Gouvernement qu'aux instances compétentes des assemblées, selon les procédures prévues par les règlements propres à chaque assemblée, de veiller au respect des règles de recevabilité des amendements déposés par les membres du Parlement en matière financière ; qu'en l'espèce, l'amendement dont est issu l'article critiqué n'a pas vu sa recevabilité contestée, en application de l'article 40 de la Constitution ou de l'article 42 de l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959, au cours de la procédure parlementaire ; que, la question de la recevabilité de l'amendement n'ayant pas été soulevée, elle ne peut être directement invoquée devant le Conseil constitutionnel ; qu'en tout état de cause, l'amendement contesté a pour effet d'accroître les recettes de l'Etat en 2003 ;

13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les griefs relatifs à la procédure d'adoption de l'article 11 ne sauraient être accueillis ;

. En ce qui concerne l'article 57 :

14. Considérant que, selon les sénateurs auteurs de la seconde saisine, le Gouvernement aurait méconnu l'article 39 de la Constitution en déposant, pour la première fois devant le Sénat, un amendement modifiant les évaluations de recettes fiscales prises en compte à l'article d'équilibre ;

15. Considérant qu'il résulte du second alinéa de l'article 39 de la Constitution que des mesures financières entièrement nouvelles ne peuvent être présentées par le Gouvernement pour la première fois devant le Sénat ;

16. Considérant que l'amendement en cause a été présenté par coordination avec une mesure soumise en premier lieu à l'Assemblée nationale dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2002 ; qu'il s'est borné à une rectification de faible ampleur des évaluations de recettes de deux impôts afférentes à 2003 ; que, dès lors, l'amendement en cause n'a pas introduit de mesure financière entièrement nouvelle ; que le grief tiré d'une irrégularité de la procédure d'adoption de l'article 57 doit donc être rejeté ;

- SUR L'ARTICLE 4 :

17. Considérant que l'article 4 de la loi déférée, qui modifie le 11 de l'article 150-0 D du code général des impôts, allonge de cinq à dix ans la durée d'imputation des pertes sur cessions de valeurs mobilières et droits sociaux mentionnés à l'article 150-0 A du même code, ainsi que, par renvoi, la durée d'imputation des pertes résultant de certaines opérations réalisées en France sur les marchés à terme ;

18. Considérant que les députés requérants soutiennent qu'en n'appliquant cette nouvelle mesure ni aux pertes subies sur les produits mentionnés à l'article 150 sexies, ni à celles subies sur les marchés à terme à l'étranger et relevant du 6° du I de l'article 156, le législateur a introduit une rupture d'égalité entre contribuables qui, selon eux, seraient placés dans une situation identique au regard de l'objet de la loi ;

19. Considérant qu'il appartient au législateur, lorsqu'il établit une imposition, d'en déterminer librement l'assiette et le taux, sous réserve du respect des principes et des règles de valeur constitutionnelle ; que le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que, pour des motifs d'intérêt général, le législateur édicte, par l'octroi d'avantages fiscaux, des mesures d'incitation au développement d'activités économiques et financières en appliquant des critères objectifs et rationnels en fonction des buts recherchés ;

20. Considérant que la mesure critiquée tend à encourager les particuliers, en dépit de la baisse ayant affecté les marchés d'instruments financiers, à orienter leur épargne vers ces marchés, de manière à favoriser l'économie ; qu'il était loisible au législateur, au regard de cet objectif d'intérêt général, d'exclure du bénéfice de cette mesure les produits mentionnés à l'article 150 sexies, qui ne sont relatifs ni aux emprunts obligataires, ni aux actions ; qu'il lui était également loisible d'en exclure, sous réserve des conventions internationales, les pertes résultant d'opérations réalisées sur un marché à terme à l'étranger ;

21. Considérant qu'il s'ensuit que l'article 4 de la loi déférée n'est pas contraire à la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 8 :

22. Considérant que l'article 8 modifie l'article 199 sexdecies du code général des impôts en portant de 6 900 à 7 400 euros pour 2002 et à 10 000 euros à compter du 1er janvier 2003 le plafond des dépenses prises en compte pour le calcul de la réduction d'impôt sur le revenu accordée au titre de l'emploi d'un salarié à domicile ; que, selon les députés requérants, le législateur aurait méconnu le principe d'égalité devant les charges publiques en s'abstenant de moduler le montant de la réduction d'impôt en fonction de la situation matrimoniale du contribuable et de ses charges de famille ; que le relèvement du plafond ainsi opéré conduirait à conférer "un avantage disproportionné aux célibataires et aux concubins par rapport aux couples mariés" ;

23. Considérant qu'aux termes de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : "Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés" ; qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives ; que cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;

24. Considérant, par ailleurs, que le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur édicte pour des motifs d'intérêt général des mesures d'incitation par l'octroi d'avantages fiscaux ;

25. Considérant, ainsi qu'il ressort des travaux parlementaires ayant abouti à l'adoption de la loi déférée, comme de ceux à l'origine de l'institution, en 1991, de la réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile, que cette réduction vise à combattre le chômage en développant l'emploi à domicile ; qu'elle tend également à lutter contre l'emploi non déclaré ; qu'elle a par ailleurs pour effet d'améliorer la qualité de vie des familles en favorisant le maintien à domicile des personnes âgées, l'hébergement de personnes invalides, la garde au domicile familial des jeunes enfants, le soutien scolaire et l'aide ménagère ;

26. Considérant que la réduction d'impôt est "égale à 50 % du montant des dépenses effectivement supportées", dans la limite d'un plafond fixé par la loi ; qu'en relevant à 10 000 euros le plafond des dépenses éligibles à cet avantage fiscal, le législateur a entendu élargir l'impact de cette mesure pour mieux satisfaire à l'objectif d'intérêt général qu'il s'est assigné ; que l'existence d'un plafond unique de dépenses ne méconnaît ni la situation matrimoniale des bénéficiaires ni les charges de leur foyer ; que, par suite, l'article 8 de la loi déférée n'entraîne pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;

- SUR L'ARTICLE 11 :

. En ce qui concerne les griefs tirés de l'atteinte à l'égalité :

27. Considérant que l'article 11 de la loi déférée a pour objet de rapprocher le régime fiscal de l'investissement immobilier locatif de celui des placements en valeurs mobilières, afin de soutenir l'activité du secteur immobilier locatif et de développer les marchés financiers français ;

28. Considérant qu'à cet effet, il permet aux sociétés d'investissements immobiliers cotées d'opter pour l'exonération de l'impôt sur les sociétés sur la fraction de leur bénéfice issue de la location ou de la vente d'immeubles ; qu'en vertu de l'article 208 C inséré dans le code général des impôts par l'article 11, l'entrée dans le nouveau régime entraîne l'imposition immédiate des plus-values latentes au taux de 16,5 % et l'obligation ultérieure de distribuer une part importante des bénéfices au cours de l'exercice ou des deux exercices suivant celui de leur réalisation ; que les titres des sociétés relevant du nouveau régime resteront éligibles au plan d'épargne en actions institué par la loi du 16 juillet 1992 susvisée, mais ne bénéficieront plus de l'avoir fiscal ;

29. Considérant que les députés requérants font valoir qu'à plusieurs titres cet article porterait atteinte au principe d'égalité ;

30. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;

31. Considérant qu'il est reproché, en premier lieu, au nouveau dispositif de créer une rupture d'égalité entre les sociétés civiles soumises à la "transparence fiscale" par l'article 8 du code général des impôts et les sociétés bénéficiaires de l'article critiqué, lequel soumet à imposition, entre les mains des actionnaires, les seuls bénéfices distribués ; que, de plus, les actionnaires des sociétés immobilières bénéficiaires de l'article 11 seront exonérés d'impôt sur le revenu si leurs titres sont placés dans un plan d'épargne en actions, alors que cette possibilité n'est pas ouverte aux associés de sociétés de personnes ;

32. Considérant qu'au regard de l'objet des dispositions contestées, les sociétés civiles immobilières sont dans une situation différente des sociétés auxquelles s'applique l'article 11, lesquelles font publiquement appel à l'épargne sur le marché des capitaux ; qu'il était donc loisible au législateur de soumettre les unes et les autres à un traitement fiscal différent sans porter atteinte à l'égalité entre sociétés ou entre associés ;

33. Considérant, en second lieu, que les requérants dénoncent "les conditions très avantageuses qui ont été fixées pour atténuer les conséquences fiscales de l'option ouverte aux sociétés immobilières cotées" lors de leur entrée dans le nouveau régime ; qu'ils mettent en cause à cet égard le taux retenu pour l'imposition des plus-values latentes des sociétés ainsi que la non-imposition de ces plus-values entre les mains des associés ;

34. Considérant qu'eu égard à l'objectif d'intérêt général que s'est assigné le législateur, il lui était loisible de définir comme il l'a fait les modalités fiscales de l'exercice de l'option, lesquelles ne font nullement supporter à l'Etat des charges hors de proportion avec l'effet incitatif attendu ;

. En ce qui concerne les autres griefs dirigés contre l'article 11 :

35. Considérant que les requérants font valoir qu'en ne définissant ni l'obligation faite aux sociétés concernées d'avoir pour "objet principal" une activité immobilière, ni les modalités du contrôle du respect de cette obligation, le législateur serait resté en-deçà de sa compétence ;

36. Considérant que le législateur a désigné avec une précision suffisante les sociétés éligibles ; qu'il lui était loisible de ne pas exclure du nouveau régime les sociétés immobilières exerçant des activités accessoires, notamment pour les besoins de la gestion de leurs fonds disponibles ; que les bénéfices tirés de ces activités accessoires demeurent imposés à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun ; que la part des bénéfices exonérés d'impôt sur les sociétés est déterminée par le II du nouvel article 208 C du code général des impôts et sera contrôlée par l'administration fiscale ; que, dès lors, doit être écarté le moyen tiré d'une méconnaissance de l'article 34 de la Constitution ;

37. Considérant, enfin, que l'article 11 ne porte aucune atteinte au droit de propriété ;

38. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que doivent être rejetés les griefs dirigés contre les dispositions de l'article 11 ;

- SUR L'ARTICLE 27 :

39. Considérant que l'article 27 de la loi déférée supprime le droit de licence acquitté par les débitants de boissons ; qu'à cet effet, le 1° du I de cet article abroge les articles 1568 à 1572 du code général des impôts ; que le 2° tire les conséquences de cette suppression en aménageant la rédaction de l'article 1699 du même code, relatif au régime de recouvrement, de perception et de répression commun à la taxe sur les spectacles et au droit de licence des débitants de boissons ; qu'en contrepartie de la suppression de ce droit, le II de l'article 27 majore la dotation globale de fonctionnement de 23 millions d'euros à compter de 2004 ; que, pour 2003, le III majore du même montant le solde de la dotation d'aménagement à répartir entre la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale ;

. En ce qui concerne le 2° du I de l'article 27 :

40. Considérant qu'en vertu de l'article 1699 du code général des impôts, dans la rédaction de la loi déférée comme dans sa rédaction antérieure, les infractions à la législation relatives à la taxe sur les spectacles sont "réprimées selon les modalités et sous le bénéfice des sûretés prévues pour les impôts visés au titre III de la première partie du livre Ier" ; que, selon les députés requérants, les dispositions de l'article 1791 du code général des impôts, auxquelles il est ainsi notamment renvoyé, portent atteinte au principe de proportionnalité des peines ; qu'ils demandent "dans cette mesure" au Conseil constitutionnel de déclarer l'article 27 de la loi déférée contraire à la Constitution ;

41. Considérant que la conformité à la Constitution des termes d'une loi promulguée ne peut être utilement contestée qu'à l'occasion de l'examen de dispositions législatives qui la modifient, la complètent ou affectent son domaine ;

42. Considérant que le 2° du I de l'article 27 n'a d'autre objet que de supprimer, à l'article 1699 du code général des impôts, toute référence au droit de licence des débitants de boissons ; qu'en ce qui concerne les dispositions subsistantes de l'article 1699, relatives à la taxe sur les spectacles, la nouvelle rédaction se borne strictement à reproduire celles qui étaient en vigueur à la date d'adoption de la loi déférée ; que, par suite, les conditions dans lesquelles la conformité à la Constitution de l'article 1791 du code général des impôts pourrait être utilement discutée ne sont pas réunies en l'espèce ;

. En ce qui concerne les II et III de l'article 27 :

43. Considérant que, selon les sénateurs requérants, la compensation de la suppression du droit de licence des débitants de boissons par une dotation globale aux communes entraverait la libre administration de ces collectivités, dès lors que cette compensation ne bénéficiera pas à toutes les communes privées du produit des droits supprimés ; qu'en outre, l'égalité se trouverait rompue entre les communes définitivement privées du produit de la taxe supprimée et celles qui bénéficieront de la compensation ;

44. Considérant que si, en vertu de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales "s'administrent librement par des conseils élus", chacune d'elles le fait "dans les conditions prévues par la loi" ; que son article 34 réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources, ainsi que la fixation des règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ; que, toutefois, les règles posées par la loi sur le fondement de ces dispositions ne sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources fiscales des collectivités territoriales au point d'entraver leur libre administration ;

45. Considérant que la suppression du droit de licence des débitants de boissons par la loi déférée répond à un objectif de simplification de la fiscalité indirecte ; que, selon la taille de la commune et la catégorie de la licence, le montant de ce droit varie de 3,8 à 306 euros ; qu'ainsi, eu égard au faible montant des sommes en cause, en instituant en faveur des communes une compensation globale, le législateur n'a méconnu ni le principe de libre administration des collectivités territoriales ni l'égalité entre communes ;

46. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs dirigés contre l'article 27 de la loi déférée ne peuvent qu'être rejetés ;

- SUR LE 2 DU III DE L'ARTICLE 29 :

47. Considérant que le III de l'article 29 détermine, pour les recettes de l'Etat, les modalités de neutralisation des effets de l'assujettissement de France Télécom aux impositions directes locales dans les conditions de droit commun ; que le 1 du III prévoit, à cet effet, la diminution, à due concurrence des pertes subies par l'Etat, des sommes versées par celui-ci aux collectivités territoriales au titre de la "compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle" instituée par l'article 44 de la loi de finances pour 1999 ; que, selon le 2 du III de l'article 29, lorsque le montant de ce versement "est, en 2003, inférieur au montant de la diminution à opérer en application du 1, le solde est prélevé, au profit du budget général de l'État, sur le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties, de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, de la taxe d'habitation et de la taxe professionnelle perçu au profit de ces communes et établissements" ;

48. Considérant que les députés requérants exposent que cette dernière disposition instaurerait une nouvelle imposition au profit de l'État ; que le produit de ladite imposition ferait, selon eux, l'objet d'une "compensation avec les opérations auxquelles donne lieu la perception par l'État de recettes des collectivités locales" ; qu'en conséquence, le produit de cette imposition ne serait pas retracé dans le budget général, en méconnaissance du principe d'universalité rappelé à l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée ; qu'ils dénoncent en outre une atteinte portée à l'article 34 de la Constitution, le législateur n'ayant pas épuisé sa compétence en ne définissant pas les règles de recouvrement applicables ;

49. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée : "Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé budget général" ;

50. Considérant que manque en fait le grief tiré d'une méconnaissance de ces dispositions, dès lors que les nouvelles recettes de l'État résultant du 2 du III de l'article 29 seront retracées à la ligne relative aux "autres impôts directs perçus par voie d'émission de rôles" du budget général ;

51. Considérant, en second lieu, que manque également en fait le grief tiré d'une incompétence négative du législateur, dès lors que celui-ci a entendu soumettre le prélèvement prévu au 2 du III de l'article 29 aux modalités déjà applicables aux frais d'assiette et de recouvrement sur le produit des impôts directs locaux ;

- SUR L'ARTICLE 80 :

52. Considérant que l'article L. 315-4 du code de la construction et de l'habitation prévoit que "Les bénéficiaires d'un prêt d'épargne-logement reçoivent de l'Etat une prime d'épargne dont le montant est fixé compte tenu de leur effort d'épargne" ; que le I de l'article 80 de la loi déférée complète cette disposition en précisant que la prime d'épargne est reçue "lors de la réalisation du prêt" ; que son II rend cette disposition applicable aux seuls comptes d'épargne-logement ouverts à compter du 12 décembre 2002 ;

53. Considérant que, selon la saisine des députés, le législateur aurait rompu l'égalité en conservant au profit des titulaires de comptes plus anciens un avantage auquel les titulaires de comptes ouverts à partir du 12 décembre 2002 n'auront pas droit ;

54. Considérant qu'il ressort des travaux parlementaires ayant abouti à l'adoption de la loi déférée qu'en subordonnant le versement de la prime d'épargne à la réalisation effective d'un prêt immobilier, la disposition critiquée tend à restituer à cette aide de l'Etat sa vocation d'encouragement à l'acquisition, à la rénovation ou à la construction d'un logement ; qu'il appartenait, ce faisant, au législateur de ne pas porter une atteinte excessive à l'économie des contrats antérieurement conclus ; qu'à cet égard, la date prévue par le législateur pour l'entrée en application de cette mesure ne crée pas de différence de traitement contraire à la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 88 :

55. Considérant que l'article 88 de la loi déférée insère dans le code de l'environnement un nouvel article L. 541-10-1 dont le premier alinéa est ainsi rédigé : "A compter du 1er janvier 2004, toute personne ou organisme qui met à disposition du public, distribue pour son propre compte ou fait distribuer dans les boîtes aux lettres ou sur la voie publique des imprimés publicitaires non adressés ou des journaux gratuits est tenu de contribuer ou de pourvoir à l'élimination des déchets ainsi produits" ; que son deuxième alinéa exonère de cette obligation diverses catégories de personnes et de documents ; que son troisième alinéa dispose que "cette contribution est remise à un organisme agréé qui la verse aux collectivités au titre de participation aux coûts de collecte, de valorisation et d'élimination qu'elles supportent" ; que son quatrième alinéa prévoit que "la personne ou l'organisme qui ne s'acquitte pas volontairement de cette contribution est soumis à une taxe annuelle affectée au budget de l'État" et précise l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement de cette taxe ; qu'enfin son dernier alinéa renvoie à un décret le soin de fixer les modalités d'application du présent article ;

56. Considérant que les députés requérants soutiennent que, par les exceptions qu'elle comporte, la nouvelle taxe serait contraire au principe d'égalité ; qu'ils contestent en particulier l'exonération accordée aux journaux gratuits de petites annonces ; qu'en outre, selon eux, le législateur n'aurait pas épuisé sa compétence ;

57. Considérant qu'il est loisible au législateur, dans le but d'intérêt général qui s'attache à la protection de l'environnement, de faire prendre en charge par les personnes mettant des imprimés à la disposition du public le coût de collecte et de recyclage desdits imprimés ; que, toutefois, en prévoyant, comme il l'a fait en l'espèce, d'exclure du champ d'application de l'article 88 un grand nombre d'imprimés susceptibles d'accroître le volume des déchets, le législateur a institué une différence de traitement sans rapport direct avec l'objectif qu'il s'était assigné ; qu'il s'ensuit que l'article 88 méconnaît le principe d'égalité ;

- SUR L'ARTICLE 108 :

58. Considérant que le 1° du II de l'article 298 bis du code général des impôts dispose qu'en matière de taxe sur la valeur ajoutée, sont soumis de plein droit au régime simplifié de l'agriculture les exploitants agricoles dont les activités sont, par leur nature ou leur importance, assimilables à celles exercées par des industriels ou des commerçants, même si ces opérations constituent le prolongement de l'activité agricole ; que l'article 108 de loi déférée complète ces dispositions en précisant que ne sont pas imposables sur leur fondement les "opérations considérées comme entrant dans les usages habituels et normaux de l'agriculture" ; que, par ce complément, le législateur a entendu se référer à l'interprétation constante de l'article 298 bis du code général des impôts que l'administration a précisée dans ses instructions ; qu'ainsi, l'article 108 ne comporte aucune ambiguïté et n'est, dès lors, pas contraire à l'exigence de clarté découlant de l'article 34 de la Constitution ;

- SUR LA PLACE DE CERTAINES DISPOSITIONS DANS LA LOI DE FINANCES :

59. Considérant que les sénateurs requérants font grief à l'article 28 de la loi déférée d'être étranger au domaine des lois de finances, tel que défini par l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée ; que cet article, qui complète l'article L. 3332-14 du code de la santé publique, a pour objet de déroger aux règles de transfert de licences de débits de boissons ;

60. Considérant, en outre, que les articles 91 à 95 de la loi déférée sont relatifs à la répartition entre collectivités territoriales de la dotation globale de fonctionnement ; que l'article 99 se borne à compléter les règles de répartition d'une partie des produits du fonds national de péréquation institué par l'article 1648 B bis du code général des impôts ;

61. Considérant que ces dispositions ne concernent pas la détermination des ressources et des charges de l'État ; qu'elles n'ont pas pour but d'organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ou d'imposer aux agents des services publics des responsabilités pécuniaires ; qu'elles n'entraînent ni création ni transformation d'emplois au sens du cinquième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée ; qu'enfin, elles n'ont pas le caractère de dispositions d'ordre fiscal ; qu'ainsi, les articles 28, 91 à 95 et 99 de la loi déférée sont étrangers au domaine des lois de finances ; qu'il suit de là que ces articles ont été adoptés selon une procédure contraire à la Constitution ;

62. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,

Décide :

Article premier :

Sont déclarés contraires à la Constitution les articles 28, 88, 91 à 95 et 99 de la loi de finances pour 2003.

Article 2 :

La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 27 décembre 2002, où siégeaient : MM. Yves GUÉNA, Président, Michel AMELLER, Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Pierre JOXE, Pierre MAZEAUD, Mmes Monique PELLETIER, Dominique SCHNAPPER et Simone VEIL.

Références :

DC du 27 décembre 2002 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 27 décembre 2002 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi de finances pour 2003 (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2002-464 DC du 27 décembre 2002

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Origine de la décision

Date de la décision : 27/12/2002

Fonds documentaire ?: Legifrance

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