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§ France, Conseil constitutionnel, 13 mars 2003, 2003-467

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Loi pour la sécurité intérieure

Sens de l'arrêt : Conformité
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2003-467
Numéro NOR : CONSTEXT000017664662 ?
Numéro NOR : CSCL0306445S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2003-03-13;2003.467 ?

Saisine :

Paris, le 11 mars 2003

Réplique par plus de 60 sénateurs aux observations du gouvernement sur les recours dirigés contre la loi pour la sécurité intérieure

Monsieur le Président du Conseil Constitutionnel,

Mesdames et Messieurs les membres du Conseil,
2 rue de Montpensier,

75002 Paris.

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, les observations du gouvernement sur les griefs développés par la saisine vous déférant la loi pour la sécurité intérieure, appellent, de notre part, les répliques suivantes.

I. Sur l'article 3 de la loi

Le gouvernement ne répond que très partiellement aux griefs développés dans la saisine et n'emporte pas l'adhésion. Qu'en particulier, les questions soulevées par la possibilité de prononcer des réquisitions ne sont pas les seules critiquées. Qu'il en va ainsi, notamment, des mots figurant à la fin du 4° introduit par la loi dans l'article L 2215-1 du code général des collectivités territoriales : « ... et prescrire toute mesure utile jusqu'à ce que l'atteinte à l'ordre public ait pris fin ». Corps de phrase auquel il est fait référence par le troisième alinéa prévu pour ce 4° nouveau en ce que « le préfet peut faire exécuter d'office les mesures prescrites par l'arrêté qu'il a édicté ». Or sur ce point, les observations du gouvernement sont muettes.

I.1. S'agissant, d'une part, du pouvoir de réquisition, la réponse du gouvernement n'est pas convaincante et reste taisante sur les graves interrogations posées par l'expression « toute mesure utile ».

Il est éclairant de lire sous la plume du gouvernement, la liste des nombreux fondements au titre desquels, les préfets peuvent procéder à des réquisitions. Le ministre de l'intérieur avait indiqué, lors de la séance du 16 janvier 2003, que cette disposition était nécessaire pour « donner un fondement juridique solide au pouvoir de réquisition du préfet » afin de traiter des crises liées à des catastrophes naturelles, sanitaires ou industrielles.

Or, il apparaît que ces situations sont déjà couvertes par les textes en vigueur, ainsi que l'a montré l'actualité récente en matière de dommages graves causés à l'environnement. Les exemples donnés par le gouvernement ne montrent pas en quoi ce pouvoir nouveau est nécessaire. En particulier, la réquisition de certaines entreprises pour procéder au nettoyage de terrains après une « rave partie » laisse songeur dès lors que, en général, ce type de manifestation se déroule sur le territoire d'une seule commune, et qu'au surplus, il est difficile d'y voir une situation répondant à la notion, extraordinaire, de circonstances exceptionnelles.

On ajoutera que pour les situations les plus graves, y compris les menaces liés à l'activité terroriste, c'est le territoire national qui est en cause et c'est au gouvernement de prendre toute mesure adapté à ces circonstances. Il en va ainsi de la loi du 3 avril 1955 sur l'état d'urgence étendant, après sa déclaration par décret pris en Conseil des ministres, les pouvoirs de police des préfets.

Il faut bien avouer que le gouvernement ne caractérise en rien les situations que l'article critiqué entend réellement appréhender et ne démontre absolument pas sa nécessité. Du fait de cette imprécision, et alors que les libertés publiques et individuelles peuvent être en cause, l'article concerné encourt la censure.

Mais il y a plus.

Si le gouvernement se montre disert sur les différents régimes permettant les réquisitions, il est totalement silencieux sur le sens et la portée de l'expression « toute mesure utile » en relation avec l'atteinte à l'ordre public.

C'est dire sa gêne.

Dans cette notion très floue, gisent tous les vices que les auteurs ont dénoncé dans leur saisine. En l'absence d'intervention de l'autorité judiciaire, celle-ci n'étant prévue en aucune façon par le texte critiqué, cet article ne peut échapper à la censure. L'argument selon lequel, dans le cadre des pouvoirs de police administrative, le législateur n'est tenu, par aucune règle de valeur constitutionnelle, de prévoir l'intervention de l'autorité judiciaire apparaît pour le moins paradoxal. La critique principale, en effet, repose sur la circonstance que la définition fort large et imprécise retenue par cet article risque de placer abusivement dans le champ de la police administrative ce qui relèverait normalement de la police judiciaire. S'il s'agit d'éviter la constitution d'un barrage routier, on peut se trouver dans le champ de la police administrative. S'il s'agit de réprimer ceux qui auraient commis une infraction à l'occasion d'un tel barrage, on est dans le champ de la police judiciaire. La première hypothèse relève des pouvoirs du préfet, la seconde de ceux du procureur de la République.

Autrement dit, la présente disposition confère au préfet le pouvoir de placer sous sa seule autorité des actes de police qui relèvent habituellement du pouvoir de contrôle de l'autorité judiciaire. On en voudra pour preuve que les mots « atteinte à l'ordre public ait pris fin » peuvent parfaitement couvrir la recherche et la répression d'infractions commises ou en cours de commission.

I.2. S'agissant, d'autre part, du pouvoir reconnu par l'article au tribunal administratif de prononcer une astreinte, elle pose problème pour ce qui concerne les personnes physiques.

Qu'en effet, dans un récent arrêt, le Conseil d'Etat, interrogé par le tribunal administratif de Toulouse, a considéré que le pouvoir d'astreinte ne valait à l'encontre des personnes physiques dès lors qu'il « ressort du rapprochement des dispositions, issues de la loi du 8 février 1995, des articles L. 911-1 et suivant du code de justice administrative qu'elles n'ont pas eu pour objet de créer, à l'encontre des personnes privées n'entrant pas dans leur champ d'application et pour l'exécution d'une obligation de payer, un régime d'astreinte qui se substituerait ou s'ajouterait aux voies d'exécution de droit commun. » (CE 28 octobre 2002, M. Walter et autres, n° 240088).

L'article critiqué entend donc bien, allant au-delà de la lettre et de l'esprit du code de justice administrative, prévoir un régime particulier de sanction administrative, prendrait-il la forme de l'astreinte, qui s'ajoutant aux voies de droit commun constituerait une procédure répressive singulière risquant, en définitive, de conduire à la condamnation d'une personne physique pour un montant total supérieur au montant total de l'amende prévu par le dernier alinéa de l'article en cause.

De tous ces chefs, la censure est certaine.

II. Sur l'article 11 de la loi

Le gouvernement prétend, pour l'essentiel, que cette disposition créant un nouvel article 78-2-2 dans le code de procédure pénale, répond à l'ensemble des exigences posées par votre jurisprudence la plus classique et particulièrement par la décision du 12 janvier 1977.

En réalité, force est de constater qu'il n'en est rien.

La décision précité du 12 janvier 1977 a jugé que le texte alors soumis à votre examen portait atteinte aux principes essentiels sur lesquels repose la protection de la liberté individuelle en pointant, entres autres vices, « le caractère très général des cas dans lesquels ces pouvoirs [de contrôle] pourraient s'exercer...» (considérant 5). Si les auteurs de la saisine ne peuvent que s'associer à toute procédure tendant à faciliter la lutte contre les actes de terrorisme ou des infractions particulièrement graves, c'est en demeurant vigilant pour qu'une telle démarche ne serve pas de prétexte à des mesures plus générales et n'ayant pas la même justification.

Si le texte querellé prend soin de reprendre certaines des garanties déterminées par votre jurisprudence, et en particulier l'intervention ab initio de l'autorité judiciaire, il demeure que les hypothèses dans lesquels ces contrôles pourront être diligentés sont particulièrement larges et, dans la réalité des faits, permettront de viser toute infraction, hors même l'exigence de gravité avancé par le gouvernement tant au cours des débats au Parlement que dans les observations.

On a vu que le visa de l'article 227-37 du code pénal permettrait de fouiller tout véhicule où des personnes consommeront des stupéfiants. On imagine, par exemple, au sortir des discothèques ou dans certains quartiers comment cela pourra donner lieu à des « campagnes de fouilles ».

Le fait de viser les articles 321-1 et 321-2 du code pénal permettrait des opérations encore plus générales, dès lors qu'il s'agit là de l'infraction de recel. Or, comme le relève la Cour de Cassation, ce texte « rédigé en termes généraux ne distingue pas entre les différents crimes et délits à l'origine de l'obtention des choses recelées », ce qui exclut seulement les contraventions (Crim. 10 juillet 1969, D. 1969, 546). Il a ainsi été jugé que la chose recelée pouvait provenir d'infractions aussi variées que le détournement de correspondance ou un paiement de chèque sans provision (Crim. 3 octobre 1972, D. 1972, 718), et qu'il y a recel même si l'auteur de l'infraction d'origine n'a pas encore été condamné ou n'a pas été identifié (Crim. 9 novembre 1965, D. 1966, 65).

C'est dire que cela ouvre un champ pour des campagnes de fouille particulièrement ambitieuses et larges dans leur compréhension.

Il s'en évince une double critique complémentaire.

D'une part, et le gouvernement s'est bien gardé d'y répondre dans ses observations, il paraît difficile dans ces conditions que l'autorité judiciaire puisse assurer le contrôle effectif, permanent et direct desdites opérations (Cass. Chambre mixte, 15 décembre 1988). L'exigence telle que posée par votre jurisprudence pour ce qui est du rôle de l'autorité judiciaire n'est évidemment pas seulement d'apparence, mais doit être concrètement exercé.

Or, la réalité oblige à considérer que le champ très large, y compris toutes les infractions d'atteintes aux biens, retenu par l'article critiqué rend le respect de cette condition, constitutionnellement imposée, impossible.

D'autre part, et contrairement aux écritures du gouvernement, le fait de prévoir que les infractions révélées par une fouille de véhicule n'entraîneront pas la nullité des procédures incidentes manque à tous les principes de la procédure pénale. Si l'article 78-2 du code de procédure pénale prévoit certes une disposition de même facture, c'est en raison de son caractère général propre aux contrôles d'identité.

En revanche, s'agissant des visites, les articles 706-24, 706-28 et 706-35 dudit code, lesquels tendent pourtant à réprimer les actes de terrorisme, de trafic de stupéfiant et de proxénétisme, retiennent le principe de nullité des procédures incidentes.

On voit bien au terme de cette comparaison entre deux mécanismes forts distincts, que le dispositif critiqué ne tend pas à des visites de véhicules, précisément encadrées pour la recherche de personnes poursuivies dans le cadre de la répression d'infractions particulières, mais à rendre possible des contrôles généraux dont l'autorité judiciaire ne pourra pas s'assurer véritablement.

Dans ces conditions, il ne peut faire de doute que l'article critiqué tend à rendre possible des fouilles générales de tous les véhicules et sans que la recherche d'infractions précises en constituent le cadre limité placé sous le contrôle direct et permanent de l'autorité judiciaire.

De tous ces chefs, la censure ne peut-être évitée.

III. Sur l'article 12 de la loi

Les observations du gouvernement font valoir qu'il s'agit d'une procédure spéciale aux crimes et délits flagrants et qu'en conséquence, les dispositions applicables à cette phase de la procédure le sont également en l'espèce.

Cette lecture de son texte par le gouvernement, conscient du vice constitutionnel l'affectant, ne peut davantage emporter la conviction.

D'abord, on relèvera que les dispositions relatives aux enquêtes de flagrance relèvent du chapitre I du titre II du Livre Ier du code de procédure pénale alors que l'article critiqué figure au chapitre III de ce même titre. Sans renvoi exprès aux articles 53 à 74 de ce code, et notamment 56-1 à 57, l'article 78-2-3 en cause ne saurait relever des mêmes garanties.

Ensuite, et pour preuve, il suffit de constater que l'article 78-2 du code de procédure pénale à la suite duquel l'article querellé prend place, prévoit expressément les modalités d'intervention du juge judiciaire. Que s'agissant d'une enquête de flagrance, rien n'interdirait de procéder sous le contrôle de cette autorité ainsi que l'a prévu pour les visites domiciliaires l'article 706-24 du code de procédure pénale.

Il est donc acquis qu'en ne prévoyant pas, expressis verbis, l'intervention de l'autorité judiciaire, l'article critiqué méconnaît les principes constitutionnels qui s'appliquent à la matière.

Sur l'article 13 de la loi

Le gouvernement prétend que cet article s'inscrit dans le cadre de la police administrative, en sorte que le rôle subalterne et plus que limité de l'autorité judiciaire s'en trouverait justifié.

La démonstration ne convainc toujours pas surtout si l'on confronte ce mécanisme à votre jurisprudence aux termes de laquelle « la pratique de contrôles d'identité généralisé et discrétionnaires serait incompatible avec le respect de la liberté individuelle » (Décision n°93-323 DC du 5 août 1993, considérant 9).

En premier lieu, on doit s'interroger sur la présence dans le code de procédure pénale d'un dispositif relevant de la police administrative, soit donc placée sous l'autorité du préfet, alors que le Livre Ier de ce code, au sein duquel s'insère l'article concerné, vise les opérations conduites par les officiers de police judiciaire, et dans certaines conditions les agents de police judiciaire, sous l'autorité du procureur de la République ou du juge de l'instruction et des libertés.

L'incohérence ne s'arrête pas là, dès lors que le gouvernement écrit que ce dispositif n'est pas « sans analogie avec le mécanisme de l'enquête préliminaire non coercitive qui permet de pratiquer une perquisition domiciliaire... » (page 12 des observations en réponse du gouvernement). Or, par définition, les enquêtes préliminaires relèvent de la police judiciaire.

Il s'ensuit que la défense du gouvernement paraît singulièrement floue.

Force est de constater que cet article, à l'instar de plusieurs autres dispositions de la loi, aboutit à rendre perméable la frontière entre la police judiciaire et la police administrative. L'enjeu n'est pas alors seulement celui de la théorie du droit, mais des garanties constitutionnelles que ces qualifications entraînent.

C'est bien la logique protectrice des libertés individuelles dessinée par vos décisions des 7 janvier 1977 et 19-20 janvier 1981 qui serait remise en cause par l'admission d'une telle porosité entre les notions de police administrative et de police judiciaire. La vigilance qui s'impose en la matière ne manque jamais d'être rappelée par la Cour de Cassation. Ainsi, faisant directement application de votre décision du 5 août 1993 (Décision n° 93-323 DC), la haute juridiction a jugé que « le nouveau texte n'autorise pas pour autant les contrôles effectués au titre de la police administrative en l'absence de toutes conditions de fond susceptibles de faire présumer une menace pour l'ordre public » (Civ. 2ème 28 juin 1995, Bechta).

Or, comme cela a été montré dans la saisine (page 12), une lecture comparée avec l'article 78-2 du code de procédure pénale montre qu'aucune des précisions propres à justifier de tels contrôles ne sont ici présentes.

Pour le dire autrement, l'article critiqué vise, à l'instar des articles 11 et 12 de la loi, à généraliser les fouilles de véhicules sans que les garanties prévues en matière de contrôle d'identité soient prescrites.

De ces chefs, la censure est encourue.

Sur les articles 21 à 25 de la loi

Les observations du gouvernement entreprennent, sans convaincre, de réécrire les articles en cause pour tenter de les faire échapper à l'invalidation. Par ailleurs, certaines des dispositions de ces articles sont passées sous silence alors qu'elles ont fait l'objet d'une critique précise dans la saisine, montrant ainsi l'embarras du gouvernement.

S'agissant de la constitution de ces fichiers, les auteurs de la saisine sont satisfaits de lire que la loi du 6 janvier 1978 s'appliquera pleinement à ceux-ci ; même s'il eut été, sans doute, plus simple de le prévoir d'emblée...

Cette précision ne peut cependant suffire à sauver le mécanisme mis en place par les articles critiqués et en particulier au regard du principe de finalité dont le respect est propre à garantir la liberté individuelle et la vie privée.

Or, force est de constater qu'à cet égard, et contrairement aux allégations du gouvernement, aucune des craintes relevées par la CNIL dans sa délibération du 19 décembre 2000 relative au fichier dit « STIC » et dans sa délibération du 24 octobre 2002 sur la présente loi, ne font l'objet d'explications ou de justifications satisfaisantes au regard des dangers que ces fichiers, aux contenus très larges, peuvent faire courir aux libertés individuelles..

Si comme indiqué, il s'agit de fichiers visant à faciliter les enquêtes judiciaires (observations du gouvernement, page 16), en conservant des antécédents judiciaires est-on tenté d'ajouter, rien du point de vue de cette finalité, ne justifie la faculté envisagée pour leur consultation dans des conditions aussi ouvertes que celles prévues par l'article 13 de la loi.

D'une part, la liste des enquêtes administratives pouvant justifier la consultation de ces fichiers sera prévue par décret. En sorte qu'à cet instant, on ignore si celles-ci seront respectueuses de la finalité de ces fichiers. En renvoyant à cet égard au pouvoir réglementaire sur ce point, le législateur, en tout état de cause, est resté en deçà de sa compétence telle que définie par l'article 34 C.

Enquêtes qui ne seront pas placées sous l'autorité judiciaire.

D'autre part, et le gouvernement ne dit mot à cet égard, rien au regard de la finalité d'un fichier facilitant les enquêtes judiciaires ne peut fonder son accès pour l'instruction des demandes d'accession à la nationalité française ou au renouvellement de la carte de séjour. La filiation de ces mesures avec les programmes de certains partis politiques doivent, à n'en pas douter, expliquer le silence des observations du gouvernement sur ces paragraphes de l'article 13.

De tous ces chefs, la censure ne peut être évitée.

VI. Sur l'article 30 de la loi

Il n'est pas réellement répondu aux griefs développés dans la saisine. Mais, surtout, le gouvernement peine à justifier que le simple témoin puisse être soumis à une telle mesure contraignante.

Le statut de témoin s'oppose à ce qu'il soit traité comme une personne à l'encontre de laquelle des indices graves et concordants existeraient. L'article 62 du code de procédure pénale le montre implicitement. Cela permettra également de contourner l'article 105 du code de procédure pénale prohibant que les personnes à l'encontre desquelles il existe des indices graves et concordants d'avoir participé aux faits dont le juge d'instruction est saisi ne peuvent pas être entendues comme témoins.

L'article critiqué en retenant le témoin parmi les personnes susceptibles d'être soumises à ces prélèvements externes, dont la portée juridique est identique aux investigations corporelles internes, méconnaît les grands équilibres de la procédure pénale et le principe de la présomption d'innocence.

VII. Sur l'article 50 de la loi

L'argumentation du gouvernement justifie pleinement les griefs dirigés contre cette disposition.

En premier lieu, la thèse selon laquelle une « attitude même passive » répond aux exigences du principe de légalité des délits et des peines et permet d'éviter toute application arbitraire ne résiste pas à l'examen un seul instant.

Par définition, le fait d'inciter autrui à quoi que ce soit, y compris à des relations sexuelles contre rémunération, suppose un acte positif et donc une attitude active. Ainsi que le dictionnaire « Le Petit Robert » l'indique, l'état passif est caractérisé par le fait de subir, d'éprouver. C'est le cas d'une personne qui se contente de subir, de ne faire preuve d'aucune activité, d'aucune initiative (Edition mise à jour en juin 2000).

La Cour de Cassation a jugé que le seul fait de déambuler sur la chaussée et de s'adresser à des automobiliste ou à des piétons qui se sont arrêtés spontanément à sa hauteur sans y être invités ne peut constituer à lui seul, de la part de la personne prévenue, l'infraction de racolage actif (Crim. 25 juin 1996).

Au surplus, une telle définition pourra justifier des contrôles d'identité incessants et non justifiés. Il en ira de même des fouilles de véhicules. Or, comme cela a déjà été rappelé, vous avez jugé que « la pratique de contrôle d'identités généralisés et discrétionnaires serait incompatible avec le respect de la liberté individuelle » (Décision du 5 août 1993, précitée).

Il est tout simplement impossible de considérer que la définition de la nouvelle infraction couvre une situation suffisamment précise au regard du principe de légalité. Elle ne peut qu'entraîner, bien au contraire, des applications arbitraires selon l'appréciation variable des officiers de police judiciaire et selon des circonstances étrangères à la définition du délit. On imagine aisément que la personne se prostituant notoirement subira la pression permise par une définition aussi floue.

On ajoutera que le gouvernement avance pour tenter de sauver la disposition que les prostitués qui se livrent à cette activité ont un comportement plus agressif et plus outrancier (page 23 des observations). Là encore, un tel comportement est tout sauf passif et révèle une attitude plus qu'active.

En second lieu, sur le principe de nécessité tel que porté par l'article 8 de la Déclaration de 1789 et la critique de disproportion manifeste, le gouvernement ratifie, paradoxalement mais nécessairement, la thèse de la saisine.

La seule justification apportée pour justifier l'introduction d'un nouveau délit flou et imprécis dans le code pénal, et alors qu'y demeure une autre infraction de nature contraventionnelle aux termes très proches, tient donc au fait que les personnes se livrant à la prostitution et venant de pays étrangers seraient plus « agressives et outrancières ».

On remarquera d'abord qu'il n'est guère acceptable de désigner ainsi des personnes qui sont souvent les victimes de réseaux criminels, étant parfois réduites à l'état d'esclavage. Que leur comportement prétendument agressif mérite moins d'entrer dans la catégorie des délinquants que de susciter l'aide et l'assistance.

Mais surtout, ensuite, le raisonnement implicitement suivi par le gouvernement aboutit à considérer que l'infraction de l'article R. 624-8 du code pénal jouera pour les prostitués « classiques », évidemment de nationalité française, alors que le délit du nouvel article 225-10-1 du code pénal serait applicable aux prostitués « nouveaux » de nationalité étrangère. Cette lecture expressément proposée par le gouvernement dans ses écritures en défense, et qu'il n'avait pas osé exprimer aussi crûment lors des débats, se heurte au principe d'égalité aux termes duquel on ne saurait discriminer entre les français et les étrangers lorsque sont en cause les droits et libertés fondamentaux. Votre jurisprudence est assez abondante à cet égard pour ne pas la rappeler.

Une telle logique est insupportable et inacceptable dans un Etat de droit.

On ajoutera que si des agressions sont le fait de personnes se livrant à la prostitution, vols, coups, extorsions de fonds, l'arsenal de notre droit répressif comprend suffisamment d'infractions pour réprimer de telles exactions.

Enfin, le gouvernement se garde bien de répondre à l'argument selon lequel cette nouvelle infraction permettra, en réalité, de placer en garde à vue certains prostitués selon le bon vouloir des forces de l'ordre.

Le code pénal en comprenant deux infractions de même sens, mais dont l'une est plus large car floue et imprécise, permettra de moduler non seulement la répression des comportements selon des applications arbitraires, mais, de surcroît, de les soumettre à des régimes de procédure pénale différents. Dans le cadre du nouveau délit, c'est bien le placement en garde à vue qui justifiera cette qualification plutôt que celle figurant à l'article R. 625-8 du code pénal.

Or, du point de vue de la nécessité des peines, cette construction ne peut satisfaire. Ainsi qu'il a été amplement montré, comme le reconnaît le gouvernement, l'article R. 625-8 du code pénal autorise déjà la répression des attitudes provocatrices et la police administrative rend possible d'assurer la tranquillité publique et notamment celle des riverains de certains quartiers.

Du point de vue de l'ordre public, cette nouvelle infraction n'apporte rien. En revanche, elle soumet à un régime de procédure pénale plus sévère certaines personnes selon des appréciations qui peuvent se révéler totalement arbitraires.

Les critères dégagés dans votre décision du 16 juillet 1996 sont ici pleinement réunis et l'invalidation de l'article critiqué ne méconnaîtrait en rien le pouvoir d'appréciation du Parlement, dès lors qu'il s'agirait de censurer une erreur manifeste d'appréciation ainsi que vous l'avez décidé encore très récemment (Décision n° 2003-466 DC du 20 février 2003).

En troisième lieu, le gouvernement feint de ne pas comprendre en quoi cette disposition pourrait porter atteinte au principe de dignité humaine.

La réalité des réseaux criminels qui réduisent au rang d'esclave certaines des prostitués, ne peut pas être, au moment où l'on discute de la portée de la disposition critiquée, ignorée.

Le placement en garde à vue arbitraire des personnes relevant de ces réseaux, les rendra suspectes aux yeux de leurs tortionnaires d'avoir, par exemple, révélés certains noms ou faits aux autorités de police. Elles représenteront alors un risque pour ces criminels et risqueront de subir des représailles qui peuvent aller jusqu'à des traitements inhumains et dégradants. Ces dernières années ont malheureusement montré que ce ne sont là des hypothèses.

Plus gravement, si elles apparaissent une menace décidément trop sérieuse pour le réseau, ces personnes, réduites en esclavage, risqueront d'être envoyées dans un autre pays pour continuer la prostitution ou même dans leur Etat d'origine. Elles seront alors exposées à des traitements inhumains et dégradants encore plus grave, si on peut imaginer un degré dans l'horreur, voire à la mort.

Autrement dit, pour satisfaire la tranquillité publique, et alors que notre droit offre tous les moyens de répondre aux attentes des riverains, on prend le risque de soumettre à des traitements inhumains et dégradants les prostitués victimes de réseaux criminels pour qui la vie de son prochain ne compte pas. On ajoutera qu'aujourd'hui de nombreuses associations à but humanitaire offrent l'aide et l'assistance à ces personnes et peuvent parfois les extraire de cette souffrance psychique et physique. C'est cette petite lueur d'espoir qu'on risque aussi de réduire à néant.

Du point de vue de la dignité humaine, le fait que les atrocités se dérouleraient hors le territoire national ne change évidemment rien à la force du raisonnement.

Entre la législation-spectacle qui n'apporte rien à l'ordre public et la sauvegarde de la dignité et de la vie humaine, il apparaît que dans un Etat de droit, le choix ne souffre guère d'hésitations.

En dernier lieu, en ce qui concerne la pénalisation du client de la personne qui se prostitue en situation de vulnérabilité, le gouvernement ne répond pas aux griefs développés.

Les auteurs de la saisine n'ignorent pas la présence de la notion de vulnérabilité dans notre droit. En revanche, ils pointent la difficulté de l'appliquer aux cas visés par l'article critiqué.

En effet, d'une part, on doit avouer que toute personne victime d'un réseau criminel l'ayant réduite en esclavage doit être regardée comme vulnérable. D'autre part, le gouvernement ne répond pas au fait que cette disposition risque d'entraîner une prostitution clandestine se déroulant dans des conditions dégradantes.

On rappellera que l'article 225-14 du code pénal réprime le fait de soumettre une personne, en abusant de sa vulnérabilité ou de sa situation de dépendance, à des conditions de travail ou d'hébergement incompatibles avec la dignité humaine. La Cour d'Appel de Paris a jugé une telle infraction encore récemment (CA Paris, 19 mars 2002). Pourtant, c'est bien cette conséquence que l'article critiqué porte en lui.

En repoussant inévitablement vers la clandestinité une partie de la prostitution, on risque de faire subir des traitements inhumains et dégradants aux personnes concernées. A cet instant, une intention louable risque de se transformer en remède pire que le mal.

De tous ces chefs, la censure est encourue.

VIII. Sur l'article 51 de la loi

Pour tenter de sauver cette disposition, le gouvernement établi une comparaison avec le proxénétisme hôtelier. Cette comparaison ratifie la thèse des saisissants.

L'élément matériel du délit de proxénétisme par fourniture de locaux consiste à accepter ou à tolérer habituellement qu'une ou plusieurs personnes se livrent à la prostitution à l'intérieur de l'établissement ou de ses annexes ou y recherche des clients en vue de la prostitution. Pour entrer en voie de condamnation, le juge doit relever avec précision les éléments constitutifs, et particulièrement l'habitude qui en constitue un élément essentiel (Crim. 18 avril 1989, D. Pénal, 1990, n° 53).

On le voit, il s'agit là de réprimer dans le cas du proxénétisme par assimilation, celui qui, personne physique ou personne morale, tire profit de la prostitution d'autrui même indirectement ou la facilite en faisant fonction d'auxiliaire ou d'intermédiaire.

Rien de tel en l'espèce.

Le fait de vendre une voiture, en sachant que son acquéreur va l'utiliser pour se prostituer, n'érige pas le vendeur, concessionnaire automobile ou particulier, en auxiliaire même occasionnel de la prostitution d'autrui. Interdire cette vente constitue du point de vue de la liberté d'entreprendre, une limitation injustifiée dès lors que l'acquéreur se propose d'utiliser ce bien pour une activité licite.

Plus fondamentalement, le fait de vendre un bien meuble de consommation courante à une personne qui exerce une activité libre, ce qu'est encore la prostitution, ne saurait transformer quiconque en proxénète. Admettre, ce que le code pénal n'a encore jamais fait, que les actes les plus courants de la vie quotidienne deviennent interdits à la personne qui se prostitue, ne peut que conduire à leur isolement social et à la marginalité qui en résulte souvent. Car, au surplus, une voiture peut fort bien servir pour partie à la prostitution et pour une autre part à des déplacements d'ordre privé et, pourquoi pas, à des voyages en famille. La mesure critiquée empêcherait cette liberté d'aller et venir et plus fondamentalement la liberté individuelle de la personne se prostituant.

Pour tout dire, on imagine que les réseaux de criminalité et les proxénètes pourront se fournir des véhicules automobiles de toutes autres manières. Ne se livrant pas eux-mêmes à la prostitution ils ne seraient pas, en outre, concernés par cette nouvelle infraction. L'article querellé est d'autant plus inutile que pour contourner la mesure, il suffira d'acquérir un véhicule via un prête nom ou dans un Etat frontalier. Les réseaux n'auront aucune difficulté pour y parvenir, la personne se prostituant sera souvent la seule affectée.

Cette mesure inutile porte une atteinte injustifiée à plusieurs droits et libertés fondamentaux et encourt la censure.

IX. Sur l'article 65 de la loi

Le gouvernement ne montre pas en quoi la nouvelle infraction se distingue de celle d'extorsion de fonds ni en quoi, elle est strictement nécessaire.

D'une part, on ne voit pas, ni au titre de la ratio legis ni au titre de la jurisprudence, en quoi l'infraction d'extorsion de fonds ne pourrait pas se réaliser sur la voie publique. D'autre part, aucune précision n'est apportée sur les « attitudes d'intimidation qui ne tomberaient pas nécessairement sous le coup du délit » précité.

Il est cependant reconnu que la nouvelle infraction permettra le placement en garde à vue des personnes se livrant à la mendicité. Or, de deux choses l'une : où nous sommes en présence d'une extorsion de fonds et cela se justifie pleinement, ou nous sommes confrontés à une mendicité hyperactive et cela n'est pas nécessaire.

Quant à la proportionnalité des peines, si le gouvernement tente d'y répondre pour ce qui concerne l'article 64 de la loi critiquée, il reste silencieux s'agissant de l'article 65.

A la lecture des observations du gouvernement, on se rappellera les propos de monsieur l'Avocat Général Bonalt, tenu lors de son discours prononcé à l'occasion de l'audience solennelle de la Cour d'Appel de Paris, le 16 octobre 1889, sur la « mendicité, des moyens de la prévenir et de la réprimer » : « La misère n'est ni un crime, ni un délit, c'est un malheur pour celui qu'elle atteint ; or, on ne punit pas le malheur, on le soulage quand on n'a pas pu le prévenir ». Au XXIème siècle, ces paroles fortes paraissent conserver toute leur actualité.

Paroles qui valent aussi pour les articles 50 et 51 de la loi critiquée.

X. Sur l'article 76 de la loi

Le gouvernement fait l'aveu que les mots « sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public » sont superflus dès lors qu'ils rappellent la condition générale de préservation de l'ordre public.

Or, du fait des nouvelles infractions créées, cette condition risque de jouer très souvent et d'autant plus que les fichiers de police, créés en application de l'article 21 de la loi, constitueront une source de vérification permanente au titre de l'article 25.

Contrairement à ce qu'affirme le gouvernement, cette disposition protectrice doit pouvoir jouée alors que la personne concernée est encore en situation de se prostituer mais essaie d'arrêter. Le fait de dénoncer constitue précisément un des moyens d'y parvenir.

Ces quelques mots sont donc inutilement restrictifs et ruinent l'impact même de la mesure proposée. Etant séparables du reste de l'alinéa, ils peuvent être invalidés sans que le mécanisme d'ensemble soit affecté.

Il en va de même pour la limite fixée en ce qui concerne la délivrance de la carte de résident. La personne prostituée en dénonçant tel ou tel membre d'un réseau ou un proxénète isolé, prendra des risques importants pour sa vie. Il est donc important que sa protection soit très élevée. Face à de tels risques, le témoignage abusif paraît peu probable.

C'est pourquoi, il convient de censurer cet alinéa, également séparable de l'article, en sorte que le droit commun des étrangers pourra s'appliquer pleinement, dans le respect de l'équilibre nécessaire entre la protection du témoin et de la personne mise en cause dans une procédure pénale.

Les invalidations partielles ainsi décomposées répondent tant à l'objectif de l'ordre public qu'à la nécessaire protection de personnes victimes de réseaux criminels.

XI. Sur l'article 113 de la loi

Les exemples avancés par le gouvernement pour défendre cette disposition ne peuvent emporter l'adhésion.

D'une part, les auteurs de la saisine constatent que le gouvernement confirme, implicitement, mais nécessairement, leur argumentation en prenant soin de citer l'article 440 du code de justice militaire. Qu'en effet, cette disposition répond aux statuts particuliers des personnels militaires. Or, comme ne peut l'ignorer le gouvernement, ces fonctionnaires relèvent d'un statut général déterminé par la loi du 13 juillet 1972, qui limite l'exercice de plusieurs libertés constitutionnellement établies. Ainsi, « la force armée étant essentiellement obéissante » (Décret du 12 décembre 1790), les militaires ont une liberté d'expression très contrainte, une liberté d'association limitée, un droit de grève et un droit syndical inexistant.

En justifiant la mesure critiquée par l'exemple d'un statut qui, pour des raisons évidentes, limitent les droits et libertés fondamentaux, le gouvernement démontre très clairement qu'il s'agit d'une disposition particulièrement attentatoire à la liberté d'expression du citoyen n'étant pas sous les drapeaux.

On ajoutera que l'article 440 du code de justice militaire ne vise pas l'hymne national. C'est dire que même au titre d'un régime fort dérogatoire au droit commun, il est apparut peu crédible de constituer en infraction une telle hypothèse difficile à cerner raisonnablement.

On espère que dans l'esprit du gouvernement, les citoyens ne sont pas destinés, un jour, à regretter avec Racine que « La gloire d'obéir est tout ce qu'on nous laisse ».

D'autre part, il est éclairant de constater que l'atteinte à l'ordre public avancée n'est absolument pas caractérisée. S'agissant d'une atteinte à la liberté d'expression et de communication des opinions, cette caractérisation précise est pourtant indispensable.

Les autres exemples en font la contre-épreuve évidente. La destruction de biens publics, notamment, suppose des actes matériels précis dont, au surplus, on peut craindre dans certaines circonstances qu'ils aboutissent à interrompre ou à rendre plus difficile la continuité du service public auquel l'édifice ou le bien public en cause est affecté.

Rien de tel en l'espèce.

Quant à l'outrage tel qu'il existe dans le code pénal, il est certain que sa définition n'a pas été reprise dans l'article critiqué. Or, du point de vue de la légalité des délits et des peines, on ne saurait se référer aux éléments constitutifs d'une autre infraction, aurait-elle le même intitulé, dès lors qu'elle vise des comportements différents.

L'outrage par le geste, l'écrit, l'image,... peut se comprendre parfaitement quand une personne est en cause. Ces éléments constitutifs sont plus délicats à caractériser lorsqu'il s'agit d'un drapeau ou d'un hymne. Sauf si, comme les auteurs de la saisine le soutiennent, en visant les écrits ou les images ont entend porter atteinte à la liberté d'expression y compris celle de création des artistes.

Enfin, pour ce qui est de la référence à la jurisprudence de la cour de Cassation sur l'apologie de crimes contre l'humanité, on peine à comprendre le lien avec le grief.

De tous ces chefs, la censure est encourue.

XII. Sur les articles 141 et 142

Les observations du gouvernement ne peuvent convaincre.

En particulier, si la suppression d'une procédure consultative est possible au terme de votre jurisprudence, encore faut-il que cela n'aboutisse pas à méconnaître le principe d'égalité. Or, en l'espèce, rien ne justifie que cette consultation de la commission du titre de séjour soit supprimée sur cette seule partie du territoire national.

Par ces motifs et tous autres à déduire ou suppléer, même d'office, les auteurs de la saisine persistent de plus fort dans l'intégralité des griefs dirigés contre l'ensemble de la loi sur la sécurité intérieure.

Nous vous prions de croire, Monsieur le Président du Conseil Constitutionnel, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil, à l'expression de notre considération la plus haute.Paris, le 11 mars 2003

Réplique par plus de 60 députés aux observations du gouvernement sur les recours dirigés contre la loi pour la sécurité intérieure

Monsieur le Président du Conseil Constitutionnel,

Mesdames et Messieurs les membres du Conseil,

2 rue de Montpensier,

75002 Paris.

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, les observations du gouvernement sur les griefs développés par la saisine vous déférant la loi pour la sécurité intérieure, appellent, de notre part, les répliques suivantes.

I. Sur l'article 3 de la loi

Le gouvernement ne répond que très partiellement aux griefs développés dans la saisine. Qu'en particulier, les questions soulevées par la possibilité de prononcer des réquisitions ne sont pas les seules critiquées. Qu'il en va ainsi, notamment, des mots figurant à la fin du 4° introduit par la loi dans l'article L 2215-1 du code général des collectivités territoriales : « ... et prescrire toute mesure utile jusqu'à ce que l'atteinte à l'ordre public ait pris fin ». Corps de phrase auquel il est fait référence par le troisième alinéa prévu pour ce 4° nouveau en ce que « le préfet peut faire exécuter d'office les mesures prescrites par l'arrêté qu'il a édicté ». Or sur ce point, les observations du gouvernement sont muettes.

I.1. S'agissant, d'une part, du pouvoir de réquisition, la réponse du gouvernement n'est pas convaincante et reste taisante sur les graves interrogations posées par l'expression « toute mesure utile ».

Il est éclairant de lire sous la plume du gouvernement, la liste des nombreux fondements au titre desquels, les préfets peuvent procéder à des réquisitions. Le ministre de l'intérieur avait indiqué, lors de la séance du 16 janvier 2003, que cette disposition était nécessaire pour « donner un fondement juridique solide au pouvoir de réquisition du préfet » afin de traiter des crises liées à des catastrophes naturelles, sanitaires ou industrielles.

Or, il apparaît que ces situations sont déjà couvertes par les textes en vigueur, ainsi que l'a montré l'actualité récente en matière de dommages graves causés à l'environnement. Les exemples donnés par le gouvernement ne montrent pas en quoi ce pouvoir nouveau est nécessaire. En particulier, la réquisition de certaines entreprises pour procéder au nettoyage de terrains après une « rave partie » laisse songeur dès lors que, en général, ce type de manifestation se déroule sur le territoire d'une seule commune, et qu'au surplus, il est difficile d'y voir une situation répondant à la notion, extraordinaire, de circonstances exceptionnelles.

On ajoutera que pour les situations les plus graves, y compris les menaces liés à l'activité terroriste, c'est le territoire national qui est en cause et c'est au gouvernement de prendre toute mesure adapté à ces circonstances. Il en va ainsi de la loi du 3 avril 1955 sur l'état d'urgence étendant, après sa déclaration par décret pris en Conseil des ministres, les pouvoirs de police des préfets.

Il faut bien avouer que le gouvernement ne caractérise en rien les situations que l'article critiqué entend réellement appréhender et ne démontre absolument pas sa nécessité. Du fait de cette imprécision, et alors que les libertés publiques et individuelles peuvent être en cause, l'article concerné encourt la censure.

Mais il y a plus.

Si le gouvernement se montre disert sur les différents régimes permettant les réquisitions, il est totalement silencieux sur le sens et la portée de l'expression « toute mesure utile » en relation avec l'atteinte à l'ordre public.

C'est dire sa gêne.

Dans cette notion très floue, gisent tous les vices que les auteurs ont dénoncé dans leur saisine. En l'absence d'intervention de l'autorité judiciaire, celle-ci n'étant prévue en aucune façon par le texte critiqué, cet article ne peut échapper à la censure. L'argument selon lequel, dans le cadre des pouvoirs de police administrative, le législateur n'est tenu, par aucune règle de valeur constitutionnelle, de prévoir l'intervention de l'autorité judiciaire apparaît pour le moins paradoxal. La critique principale, en effet, repose sur la circonstance que la définition fort large et imprécise retenue par cet article risque de placer abusivement dans le champ de la police administrative ce qui relèverait normalement de la police judiciaire. S'il s'agit d'éviter la constitution d'un barrage routier, on peut se trouver dans le champ de la police administrative. S'il s'agit de réprimer ceux qui auraient commis une infraction à l'occasion d'un tel barrage, on est dans le champ de la police judiciaire. La première hypothèse relève des pouvoirs du préfet, la seconde de ceux du procureur de la République.

Autrement dit, la présente disposition confère au préfet le pouvoir de placer sous sa seule autorité des actes de police qui relèvent habituellement du pouvoir de contrôle de l'autorité judiciaire. On en voudra pour preuve que les mots « atteinte à l'ordre public ait pris fin » peuvent parfaitement couvrir la recherche et la répression d'infractions commises ou en cours de commission.

I.2. S'agissant, d'autre part, du pouvoir reconnu par l'article au tribunal administratif de prononcer une astreinte, elle pose problème pour ce qui concerne les personnes physiques.

Qu'en effet, dans un récent arrêt le Conseil d'Etat, interrogé par le tribunal administratif de Toulouse, a considéré que le pouvoir d'astreinte ne valait à l'encontre des personnes physiques dès lors qu'il « ressort du rapprochement des dispositions, issues de la loi du 8 février 1995, des articles L. 911-1 et suivant du code de justice administrative qu'elles n'ont pas eu pour objet de créer, à l'encontre des personnes privées n'entrant pas dans leur champ d'application et pour l'exécution d'une obligation de payer, un régime d'astreinte qui se substituerait ou s'ajouterait aux voies d'exécution de droit commun. » (CE 28 octobre 2002, M. Walter et autres, n° 240088).

L'article critiqué entend donc bien, allant au-delà de la lettre et de l'esprit du code de justice administrative, prévoir un régime particulier de sanction administrative, prendrait-il la forme de l'astreinte qui, s'ajoutant aux voies de droit commun constituerait une procédure répressive singulière risquant, en définitive, de conduire à la condamnation d'une personne physique pour un montant total supérieur au montant total de l'amende prévu par le dernier alinéa de l'article en cause.

De tous ces chefs, la censure est certaine.

II. Sur l'article 11 de la loi

Le gouvernement prétend, pour l'essentiel, que cette disposition créant un nouvel article 78-2-2 dans le code de procédure pénale, répond à l'ensemble des exigences posées par votre jurisprudence la plus classique et particulièrement par la décision du 12 janvier 1977.

En réalité, force est de constater qu'il n'en est rien.

La décision précité du 12 janvier 1977 a jugé que le texte alors soumis à votre examen portait atteinte aux principes essentiels sur lesquels repose la protection de la liberté individuelle en pointant, entres autres vices, « le caractère très général des cas dans lesquels ces pouvoirs [de contrôle] pourraient s'exercer...» (considérant 5). Si les auteurs de la saisine ne peuvent que s'associer à toute procédure tendant à faciliter la lutte contre les actes de terrorisme ou des infractions particulièrement graves, c'est en demeurant vigilant pour qu'une telle démarche ne serve pas de prétexte à des mesures plus générales et n'ayant pas la même justification.

Si le texte querellé prend soin de reprendre certaines des garanties déterminées par votre jurisprudence, et en particulier l'intervention ab initio de l'autorité judiciaire, il demeure que les hypothèses dans lesquels ces contrôles pourront être diligentés sont particulièrement larges et, dans la réalité des faits, permettront de viser toute infraction, hors même l'exigence de gravité avancé par le gouvernement tant au cours des débats au Parlement que dans les observations.

On a vu que le visa de l'article 227-37 du code pénal permettrait de fouiller tout véhicule où des personnes consommeront des stupéfiants. On imagine, par exemple, au sortir des discothèques ou dans certains quartiers comment cela pourra donner lieu à des « campagnes de fouilles ».

Le fait de viser les articles 321-1 et 321-2 du code pénal permettrait des opérations encore plus générales, dès lors qu'il s'agit là de l'infraction de recel. Or, comme le relève la Cour de Cassation, ce texte « rédigé en termes généraux ne distingue pas entre les différents crimes et délits à l'origine de l'obtention des choses recelées », ce qui exclut seulement les contraventions (Crim. 10 juillet 1969, D. 1969, 546). Il a ainsi été jugé que la chose recelée pouvait provenir d'infractions aussi variées que le détournement de correspondance ou un paiement de chèque sans provision (Crim. 3 octobre 1972, D. 1972, 718), et qu'il y a recel même si l'auteur de l'infraction d'origine n'a pas encore été condamné ou n'a pas été identifié (Crim. 9 novembre 1965, D. 1966, 65).

C'est dire que cela ouvre un champ pour des campagnes de fouille particulièrement ambitieuses et larges dans leur compréhension.

Il s'en évince une double critique complémentaire.

D'une part, et le gouvernement s'est bien gardé d'y répondre dans ses observations, il paraît difficile dans ces conditions que l'autorité judiciaire puisse assurer le contrôle effectif, permanent et direct desdites opérations (Cass. Chambre mixte, 15 décembre 1988). L'exigence telle que posée par votre jurisprudence pour ce qui est du rôle de l'autorité judiciaire n'est évidemment pas seulement d'apparence, mais doit être concrètement exercé.

Or, la réalité oblige à considérer que le champ très large, y compris toutes les infractions d'atteintes aux biens, retenu par l'article critiqué rend le respect de cette condition, constitutionnellement imposée, impossible.

D'autre part, et contrairement aux écritures du gouvernement, le fait de prévoir que les infractions révélées par une fouille de véhicule n'entraîneront pas la nullité des procédures incidentes manque à tous les principes de la procédure pénale. Si l'article 78-2 du code de procédure pénale prévoit certes une disposition de même facture, c'est en raison de son caractère général propre aux contrôles d'identité.

En revanche, s'agissant des visites, les articles 706-24, 706-28 et 706-35 dudit code, lesquels tendent pourtant à réprimer les actes de terrorisme, de trafic de stupéfiant et de proxénétisme, retiennent le principe de nullité des procédures incidentes.

On voit bien au terme de cette comparaison entre deux mécanismes forts distincts, que le dispositif critiqué ne tend pas à des visites de véhicules, précisément encadrées pour la recherche de personnes poursuivies dans le cadre de la répression d'infractions particulières, mais à rendre possible des contrôles généraux dont l'autorité judiciaire ne pourra pas s'assurer véritablement.

Dans ces conditions, il ne peut faire de doute que l'article critiqué tend à rendre possible des fouilles générales de tous les véhicules et sans que la recherche d'infractions précises en constituent le cadre limité placé sous le contrôle direct et permanent de l'autorité judiciaire.

De tous ces chefs, la censure ne peut-être évitée.

III. Sur l'article 12 de la loi

Les observations du gouvernement font valoir qu'il s'agit d'une procédure spéciale aux crimes et délits flagrants et qu'en conséquence, les dispositions applicables à cette phase de la procédure le sont également en l'espèce.

Cette lecture de son texte par le gouvernement, conscient du vice constitutionnel l'affectant, ne peut davantage emporter la conviction.

D'abord, on relèvera que les dispositions relatives aux enquêtes de flagrance relèvent du chapitre I du titre II du Livre Ier du code de procédure pénale alors que l'article critiqué figure au chapitre III de ce même titre. Sans renvoi exprès aux articles 53 à 74 de ce code, et notamment 56-1 à 57, l'article 78-2-3 en cause ne saurait relever des mêmes garanties.

Ensuite, et pour preuve, il suffit de constater que l'article 78-2 du code de procédure pénale à la suite duquel l'article querellé prend place, prévoit expressément les modalités d'intervention du juge judiciaire. Que s'agissant d'une enquête de flagrance, rien n'interdirait de procéder sous le contrôle de cette autorité ainsi que l'a prévu pour les visites domiciliaires l'article 706-24 du code de procédure pénale.

Il est donc acquis qu'en ne prévoyant pas, expressis verbis, l'intervention de l'autorité judiciaire, l'article critiqué méconnaît les principes constitutionnels qui s'appliquent à la matière.

IV. Sur l'article 13 de la loi

Le gouvernement prétend que cet article s'inscrit dans le cadre de la police administrative, en sorte que le rôle subalterne et plus que limité de l'autorité judiciaire s'en trouverait justifié.

La démonstration ne convainc toujours pas surtout si l'on confronte ce mécanisme à votre jurisprudence aux termes de laquelle « la pratique de contrôles d'identité généralisé et discrétionnaires serait incompatible avec le respect de la liberté individuelle » (Décision n°93-323 DC du 5 août 1993, considérant 9).

En premier lieu, on doit s'interroger sur la présence dans le code de procédure pénale d'un dispositif relevant de la police administrative, soit donc placée sous l'autorité du préfet, alors que le Livre Ier de ce code, au sein duquel s'insère l'article concerné, vise les opérations conduites par les officiers de police judiciaire, et dans certaines conditions les agents de police judiciaire, sous l'autorité du procureur de la République ou du juge de l'instruction et des libertés.

L'incohérence ne s'arrête pas là, dès lors que le gouvernement écrit que ce dispositif n'est pas « sans analogie avec le mécanisme de l'enquête préliminaire non coercitive qui permet de pratiquer une perquisition domiciliaire... » (page 12 des observations en réponse du gouvernement). Or, par définition, les enquêtes préliminaires relèvent de la police judiciaire.

Il s'ensuit que la défense du gouvernement paraît singulièrement floue.

Force est de constater que cet article, à l'instar de plusieurs autres dispositions de la loi, aboutit à rendre perméable la frontière entre la police judiciaire et la police administrative. L'enjeu n'est pas alors seulement celui de la théorie du droit, mais des garanties constitutionnelles que ces qualifications entraînent.

C'est bien la logique protectrice des libertés individuelles dessinée par vos décisions des 7 janvier 1977 et 19-20 janvier 1981 qui serait remise en cause par l'admission d'une telle porosité entre les notions de police administrative et de police judiciaire. La vigilance qui s'impose en la matière ne manque jamais d'être rappelée par la Cour de Cassation. Ainsi, faisant directement application de votre décision du 5 août 1993 (Décision n° 93-323 DC), la haute juridiction a jugé que « le nouveau texte n'autorise pas pour autant les contrôles effectués au titre de la police administrative en l'absence de toutes conditions de fond susceptibles de faire présumer une menace pour l'ordre public » (Civ. 2ème 28 juin 1995, Bechta).

Or, comme cela a été montré dans la saisine (page 12), une lecture comparée avec l'article 78-2 du code de procédure pénale montre qu'aucune des précisions propres à justifier de tels contrôles ne sont ici présentes.

Pour le dire autrement, l'article critiqué vise, à l'instar des articles 11 et 12 de la loi, à généraliser les fouilles de véhicules sans que les garanties prévues en matière de contrôle d'identité soient prescrites.

De ces chefs, la censure est encourue.

V. Sur les articles 21 à 25 de la loi

Les observations du gouvernement entreprennent, sans convaincre, de réécrire les articles en cause pour tenter de les faire échapper à l'invalidation. Par ailleurs, certaines des dispositions de ces articles sont passées sous silence alors qu'elles ont fait l'objet d'une critique précise dans la saisine, montrant ainsi l'embarras du gouvernement.

S'agissant de la constitution de ces fichiers, les auteurs de la saisine sont satisfaits de lire que la loi du 6 janvier 1978 s'appliquera pleinement à ceux-ci ; même s'il eut été, sans doute, plus simple de le prévoir d'emblée...

Cette précision ne peut cependant suffire à sauver le mécanisme mis en place par les articles critiqués et en particulier au regard du principe de finalité dont le respect est propre à garantir la liberté individuelle et la vie privée.

Or, force est de constater qu'à cet égard, et contrairement aux allégations du gouvernement, aucune des objections relevées par la CNIL dans sa délibération du 19 décembre 2000 relative au fichier dit « STIC » et dans sa délibération du 24 octobre 2002 sur la présente loi, ne font l'objet d'explications ou de justifications satisfaisantes au regard des dangers que ces fichiers, aux contenus très larges, peuvent faire courir aux libertés individuelles..

Si comme indiqué, il s'agit de fichiers visant à faciliter les enquêtes judiciaires (observations du gouvernement, page 16), en conservant des antécédents judiciaires est-on tenté d'ajouter, rien du point de vue de cette finalité, ne justifie la faculté envisagée pour leur consultation dans des conditions aussi ouvertes que celles prévues par l'article 13 de la loi.

D'une part, la liste des enquêtes administratives pouvant justifier la consultation de ces fichiers sera prévue par décret. En sorte qu'à cet instant, on ignore si celles-ci seront respectueuses de la finalité de ces fichiers. En renvoyant à cet égard au pouvoir réglementaire sur ce point, le législateur, en tout état de cause, est resté en deçà de sa compétence telle que définie par l'article 34 C.

Enquêtes qui ne seront pas placées sous l'autorité judiciaire.

D'autre part, et le gouvernement ne dit mot à cet égard, rien au regard de la finalité d'un fichier facilitant les enquêtes judiciaires ne peut fonder son accès pour l'instruction des demandes d'accession à la nationalité française ou au renouvellement de la carte de séjour. La filiation de ces mesures avec les programmes de certains partis politiques doivent, à n'en pas douter, expliquer le silence des observations du gouvernement sur ces paragraphes de l'article 13.

De tous ces chefs, la censure ne peut être évitée.

VI. Sur l'article 30 de la loi

Il n'est pas réellement répondu aux griefs développés dans la saisine. Mais, surtout, le gouvernement peine à justifier que le simple témoin puisse être soumis à une telle mesure contraignante.

Le statut de témoin s'oppose à ce qu'il soit traité comme une personne à l'encontre de laquelle des indices graves et concordants existeraient. L'article 62 du code de procédure pénale le montre implicitement. Cela permettra également de contourner l'article 105 du code de procédure pénale prohibant que les personnes à l'encontre desquelles il existe des indices graves et concordants d'avoir participé aux faits dont le juge d'instruction est saisi ne peuvent pas être entendues comme témoins.

L'article critiqué en retenant le témoin parmi les personnes susceptibles d'être soumises à ces prélèvements externes, dont la portée juridique est identique aux investigations corporelles internes, méconnaît les grands équilibres de la procédure pénale et le principe de la présomption d'innocence.

VII. Sur l'article 50 de la loi

L'argumentation du gouvernement justifie pleinement les griefs dirigés contre cette disposition.

En premier lieu, la thèse selon laquelle une « attitude même passive » répond aux exigences du principe de légalité des délits et des peines et permet d'éviter toute application arbitraire ne résiste pas à l'examen un seul instant.

Par définition, le fait d'inciter autrui à quoi que ce soit, y compris à des relations sexuelles contre rémunération, suppose un acte positif et donc une attitude active. Ainsi que le dictionnaire « Le Petit Robert » l'indique, l'état passif est caractérisé par le fait de subir, d'éprouver. C'est le cas d'une personne qui se contente de subir, de ne faire preuve d'aucune activité, d'aucune initiative (Edition mise à jour en juin 2000).

La Cour de Cassation a jugé que le seul fait de déambuler sur la chaussée et de s'adresser à des automobiliste ou à des piétons qui se sont arrêtés spontanément à sa hauteur sans y être invités ne peut constituer à lui seul, de la part de la personne prévenue, l'infraction de racolage actif (Crim. 25 juin 1996).

Au surplus, une telle définition pourra justifier des contrôles d'identité incessants et non justifiés. Il en ira de même des fouilles de véhicules. Or, comme cela a déjà été rappelé, vous avez jugé que « la pratique de contrôle d'identités généralisés et discrétionnaires serait incompatible avec le respect de la liberté individuelle » (Décision du 5 août 1993, précitée).

Il est tout simplement impossible de considérer que la définition de la nouvelle infraction couvre une situation suffisamment précise au regard du principe de légalité. Elle ne peut qu'entraîner, bien au contraire, des applications arbitraires selon l'appréciation variable des officiers de police judiciaire et selon des circonstances étrangères à la définition du délit. On imagine aisément que la personne se prostituant notoirement subira la pression permise par une définition aussi floue.

On ajoutera que le gouvernement avance pour tenter de sauver la disposition que les prostitués qui se livrent à cette activité ont un comportement plus agressif et plus outrancier (page 23 des observations). Là encore, un tel comportement est tout sauf passif et révèle une attitude plus qu'active.

En second lieu, sur le principe de nécessité tel que porté par l'article 8 de la Déclaration de 1789 et la critique de disproportion manifeste, le gouvernement ratifie, paradoxalement mais nécessairement, la thèse de la saisine.

La seule justification apportée pour justifier l'introduction d'un nouveau délit flou et imprécis dans le code pénal, et alors qu'y demeure une autre infraction de nature contraventionnelle aux termes très proches, tient donc au fait que les personnes se livrant à la prostitution et venant de pays étrangers seraient plus « agressives et outrancières ».

On remarquera d'abord qu'il n'est guère acceptable de désigner ainsi des personnes qui sont souvent les victimes de réseaux criminels, étant parfois réduites à l'état d'esclavage. Que leur comportement prétendument agressif mérite moins d'entrer dans la catégorie des délinquants que de susciter l'aide et l'assistance.

Mais surtout, ensuite, le raisonnement implicitement suivi par le gouvernement aboutit à considérer que l'infraction de l'article R. 624-8 du code pénal jouera pour les prostitués « classiques », évidemment de nationalité française, alors que le délit du nouvel article 225-10-1 du code pénal serait applicable aux prostitués « nouveaux » de nationalité étrangère. Cette lecture expressément proposée par le gouvernement dans ses écritures en défense, et qu'il n'avait pas osé exprimer aussi crûment lors des débats, se heurte au principe d'égalité aux termes duquel on ne saurait discriminer entre les français et les étrangers lorsque sont en cause les droits et libertés fondamentaux. Votre jurisprudence est assez abondante à cet égard pour ne pas la rappeler.

Une telle logique est insupportable et inacceptable dans un Etat de droit.

On ajoutera que si des agressions sont le fait de personnes se livrant à la prostitution, vols, coups, extorsions de fonds, l'arsenal de notre droit répressif comprend suffisamment d'infractions pour réprimer de telles exactions.

Enfin, le gouvernement se garde bien de répondre à l'argument selon lequel cette nouvelle infraction permettra, en réalité, de placer en garde à vue certains prostitués selon le bon vouloir des forces de l'ordre.

Le code pénal en comprenant deux infractions de même sens, mais dont l'une est plus large car floue et imprécise, permettra de moduler non seulement la répression des comportements selon des applications arbitraires, mais, de surcroît, de les soumettre à des régimes de procédure pénale différents. Dans le cadre du nouveau délit, c'est bien le placement en garde à vue qui justifiera cette qualification plutôt que celle figurant à l'article R. 625-8 du code pénal.

Or, du point de vue de la nécessité des peines, cette construction ne peut satisfaire. Ainsi qu'il a été amplement montré, comme le reconnaît le gouvernement, l'article R. 625-8 du code pénal autorise déjà la répression des attitudes provocatrices et la police administrative rend possible d'assurer la tranquillité publique et notamment celle des riverains de certains quartiers.

Du point de vue de l'ordre public, cette nouvelle infraction n'apporte rien. En revanche, elle soumet à un régime de procédure pénale plus sévère certaines personnes selon des appréciations qui peuvent se révéler totalement arbitraires.

Les critères dégagés dans votre décision du 16 juillet 1996 sont ici pleinement réunis et l'invalidation de l'article critiqué ne méconnaîtrait en rien le pouvoir d'appréciation du Parlement, dès lors qu'il s'agirait de censurer une erreur manifeste d'appréciation ainsi que vous l'avez décidé encore très récemment (Décision n° 2003-466 DC du 20 février 2003).

En troisième lieu, le gouvernement feint de ne pas comprendre en quoi cette disposition pourrait porter atteinte au principe de dignité humaine.

La réalité des réseaux criminels qui réduisent au rang d'esclave certaines des prostitués, ne peut pas être, au moment où l'on discute de la portée de la disposition critiquée, ignorée.

Le placement en garde à vue arbitraire des personnes relevant de ces réseaux, les rendra suspectes aux yeux de leurs tortionnaires d'avoir, par exemple, révélés certains noms ou faits aux autorités de police. Elles représenteront alors un risque pour ces criminels et risqueront de subir des représailles qui peuvent aller jusqu'à des traitements inhumains et dégradants. Ces dernières années ont malheureusement montré que ce ne sont là des hypothèses.

Plus gravement, si elles apparaissent une menace décidément trop sérieuse pour le réseau, ces personnes, réduites en esclavage, risqueront d'être envoyées dans un autre pays pour continuer la prostitution ou même dans leur Etat d'origine. Elles seront alors exposées à des traitements inhumains et dégradants encore plus grave, si on peut imaginer un degré dans l'horreur, voire à la mort.

Autrement dit, pour satisfaire la tranquillité publique, et alors que notre droit offre tous les moyens de répondre aux attentes des riverains, on prend le risque de soumettre à des traitements inhumains et dégradants les prostitués victimes de réseaux criminels pour qui la vie de son prochain ne compte pas. On ajoutera qu'aujourd'hui de nombreuses associations à but humanitaire offrent l'aide et l'assistance à ces personnes et peuvent parfois les extraire de cette souffrance psychique et physique. C'est cette petite lueur d'espoir qu'on risque aussi de réduire à néant.

Du point de vue de la dignité humaine, le fait que les atrocités se dérouleraient hors le territoire national ne change évidemment rien à la force du raisonnement.

Entre des dispositions incantatoires qui n'apportent rien à l'ordre public et la sauvegarde de la dignité et de la vie humaine, il apparaît que dans un Etat de droit, le choix ne souffre guère d'hésitations.

De tous ces chefs, la censure est encourue.

VIII. Sur l'article 51 de la loi

Pour tenter de sauver cette disposition, le gouvernement établi une comparaison avec le proxénétisme hôtelier. Cette comparaison ratifie la thèse des saisissants.

L'élément matériel du délit de proxénétisme par fourniture de locaux consiste à accepter ou à tolérer habituellement qu'une ou plusieurs personnes se livrent à la prostitution à l'intérieur de l'établissement ou de ses annexes ou y recherche des clients en vue de la prostitution. Pour entrer en voie de condamnation, le juge doit relever avec précision les éléments constitutifs, et particulièrement l'habitude qui en constitue un élément essentiel (Crim. 18 avril 1989, D. Pénal, 1990, n° 53).

On le voit, il s'agit là de réprimer dans le cas du proxénétisme par assimilation, celui qui, personne physique ou personne morale, tire profit de la prostitution d'autrui même indirectement ou la facilite en faisant fonction d'auxiliaire ou d'intermédiaire.

Rien de tel en l'espèce.

Le fait de vendre une voiture, en sachant que son acquéreur va l'utiliser pour se prostituer, n'érige pas le vendeur, concessionnaire automobile ou particulier, en auxiliaire même occasionnel de la prostitution d'autrui. Interdire cette vente constitue du point de vue de la liberté d'entreprendre, une limitation injustifiée dès lors que l'acquéreur se propose d'utiliser ce bien pour une activité licite.

Plus fondamentalement, le fait de vendre un bien meuble de consommation courante à une personne qui exerce une activité libre, ce qu'est encore la prostitution, ne saurait transformer quiconque en proxénète. Admettre, ce que le code pénal n'a encore jamais fait, que les actes les plus courants de la vie quotidienne deviennent interdits à la personne qui se prostitue, ne peut que conduire à leur isolement social et à la marginalité qui en résulte souvent. Car, au surplus, une voiture peut fort bien servir pour partie à la prostitution et pour une autre part à des déplacements d'ordre privé et, pourquoi pas, à des voyages en famille.

La mesure critiquée empêcherait l'exercice de cette liberté d'aller et venir et constituerait plus fondamentalement une entrave aux libertés individuelles de la personne.

Pour tout dire, on imagine que les réseaux de criminalité et les proxénètes pourront se fournir des véhicules automobiles de toutes autres manières. Ne se livrant pas eux-mêmes à la prostitution ils ne seraient pas, en outre, concernés par cette nouvelle infraction. L'article querellé est d'autant plus inutile que pour contourner la mesure, il suffira d'acquérir un véhicule via un prête nom ou dans un Etat frontalier. Les réseaux n'auront aucune difficulté pour y parvenir, la personne se prostituant sera souvent la seule affectée.

Cette mesure inutile porte une atteinte injustifiée à plusieurs droits et libertés fondamentaux et encourt la censure.

IX. Sur l'article 65 de la loi

Le gouvernement ne montre pas en quoi la nouvelle infraction se distingue de celle d'extorsion de fonds ni en quoi, elle est strictement nécessaire.

D'une part, on ne voit pas, ni au titre de la ratio legis ni au titre de la jurisprudence, en quoi l'infraction d'extorsion de fonds ne pourrait pas se réaliser sur la voie publique. D'autre part, aucune précision n'est apportée sur les « attitudes d'intimidation qui ne tomberaient pas nécessairement sous le coup du délit » précité.

Il est cependant reconnu que la nouvelle infraction permettra le placement en garde à vue des personnes se livrant à la mendicité. Or, de deux choses l'une : où nous sommes en présence d'une extorsion de fonds et cela se justifie pleinement, ou nous sommes confrontés à une mendicité hyperactive et cela n'est pas nécessaire.

Quant à la proportionnalité des peines, si le gouvernement tente d'y répondre pour ce qui concerne l'article 64 de la loi critiquée, il reste silencieux s'agissant de l'article 65.

A la lecture des observations du gouvernement, on se rappellera les propos de monsieur l'Avocat Général Bonalt, tenu lors de son discours prononcé à l'occasion de l'audience solennelle de la Cour d'Appel de Paris, le 16 octobre 1889, sur la « mendicité, des moyens de la prévenir et de la réprimer » : « La misère n'est ni un crime, ni un délit, c'est un malheur pour celui qu'elle atteint ; or, on ne punit pas le malheur, on le soulage quand on n'a pas pu le prévenir ». Au XXI ème siècle, ces paroles fortes paraissent conserver toute leur actualité.

Paroles qui valent aussi pour les articles 50 et 51 de la loi critiquée.

X. Sur l'article 113 de la loi

Les exemples avancés par le gouvernement pour défendre cette disposition ne peuvent emporter l'adhésion.

D'une part, les auteurs de la saisine constatent que le gouvernement confirme implicitement, mais nécessairement, leur argumentation en prenant soin de citer l'article 440 du code de justice militaire. Qu'en effet, cette disposition répond aux statuts particuliers des personnels militaires. Or, comme ne peut l'ignorer le gouvernement, ces fonctionnaires relèvent d'un statut général déterminé par la loi du 13 juillet 1972, qui limite l'exercice de plusieurs libertés constitutionnellement établies. Ainsi, « la force armée étant essentiellement obéissante » (Décret du 12 décembre 1790), les militaires ont une liberté d'expression très contrainte, une liberté d'association limitée, un droit de grève et un droit syndical inexistant.

En justifiant la mesure critiquée par l'exemple d'un statut qui, pour des raisons évidentes, limitent les droits et libertés fondamentaux, le gouvernement démontre très clairement qu'il s'agit d'une disposition particulièrement attentatoire à la liberté d'expression du citoyen n'étant pas sous les drapeaux.

On ajoutera que l'article 440 du code de justice militaire ne vise pas l'hymne national. C'est dire que même au titre d'un régime fort dérogatoire au droit commun, il est apparu peu crédible de constituer en infraction une telle hypothèse difficile à cerner raisonnablement.

On espère que dans l'esprit du gouvernement, les citoyens ne sont pas destinés, un jour, à regretter avec Racine que « La gloire d'obéir est tout ce qu'on nous laisse ».

D'autre part, il est éclairant de constater que l'atteinte à l'ordre public avancée n'est absolument pas caractérisée. S'agissant d'une atteinte à la liberté d'expression et de communication des opinions, cette caractérisation précise est pourtant indispensable.

Les autres exemples en font la contre-épreuve évidente. La destruction de biens publics, notamment, suppose des actes matériels précis dont, au surplus, on peut craindre dans certaines circonstances qu'ils aboutissent à interrompre ou à rendre plus difficile la continuité du service public auquel l'édifice ou le bien public en cause est affecté.

Rien de tel en l'espèce.

Quant à l'outrage tel qu'il existe dans le code pénal, il est certain que sa définition n'a pas été reprise dans l'article critiqué. Or, du point de vue de la légalité des délits et des peines, on ne saurait se référer aux éléments constitutifs d'une autre infraction, aurait-elle le même intitulé, dès lors qu'elle vise des comportements différents.

L'outrage par le geste, l'écrit, l'image,... peut se comprendre parfaitement quand une personne est en cause. Ces éléments constitutifs sont plus délicats à caractériser lorsqu'il s'agit d'un drapeau ou d'un hymne. Sauf si, comme les auteurs de la saisine le soutiennent, en visant les écrits ou les images ont entend porter atteinte à la liberté d'expression y compris celle de création des artistes.

Enfin, pour ce qui est de la référence à la jurisprudence de la cour de Cassation sur l'apologie de crimes contre l'humanité, on peine à comprendre le lien avec le grief.

De tous ces chefs, la censure est encourue.

XI. Sur les articles 141 et 142

Les observations du gouvernement ne peuvent convaincre.

En particulier, si la suppression d'une procédure consultative est possible au terme de votre jurisprudence, encore faut-il que cela n'aboutisse pas à méconnaître le principe d'égalité. Or, en l'espèce, rien ne justifie que cette consultation de la commission du titre de séjour soit supprimée sur cette seule partie du territoire national.

Par ces motifs et tous autres à déduire ou suppléer, même d'office, les auteurs de la saisine persistent de plus fort dans l'intégralité des griefs dirigés contre l'ensemble de la loi sur la sécurité intérieure.

Nous vous prions de croire, Monsieur le Président du Conseil Constitutionnel, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil, à l'expression de notre considération la plus haute.Paris, le 3 mars 2003

Observations du gouvernement sur les recours dirigés contre la loi relative à la sécurité intérieure

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, de recours dirigés contre la loi pour la sécurité intérieure, adoptée le 13 février 2003.

Les requérants articulent, à l'encontre des articles 3, 11, 12, 13, 21 à 25, 28, 30, 50, 51, 53, 64, 65, 75, 76, 96, 113, 122, 123, 141 et 142 de la loi, différents griefs qui appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

I/ Sur les article 3, 122 et 123

A/ L'article 3 de la loi pour la sécurité intérieure, complétant l'article L 2215-1 du code général des collectivités locales relatif aux pouvoirs de police administrative du représentant de l'Etat dans le département, a pour objet de permettre au représentant de l'Etat, en cas d'urgence, de réquisitionner les biens et services et de requérir les personnes nécessaires au fonctionnement de ces services ou à l'usage de ces biens, tant que l'exige une atteinte à l'ordre public et lorsque les moyens dont il dispose ne permettent pas de maintenir l'ordre public. L'article 3 précise que le préfet peut procéder à l'exécution d'office des mesures qu'il a ordonnées, organise la rétribution par l'Etat des personnes requises, prévoit une double intervention du juge administratif pour accorder une provision sur le montant de la rétribution et pour prononcer une astreinte en cas d'inexécution volontaire, et réprime comme délit le fait de refuser d'exécuter les mesures prescrites.

Les articles 122 et 123 de la loi déférée insèrent des dispositions analogues au code des communes applicable en Nouvelle-Calédonie et dans la loi n°77-1460 du 29 décembre 1977 modifiant le régime communal dans le territoire de la Polynésie française.

Les auteurs des recours font valoir que les dispositions de l'article 3 sont imprécises et ont un champ d'application trop large, qu'elles sont entachées d'incompétence négative, et qu'elles méconnaissent les dispositions de l'article 66 de la Constitution. Ils soutiennent, en outre, que le cumul d'une astreinte susceptible d'être prononcée par le juge administratif et d'une sanction pénale méconnaît le principe de nécessité des peines garanti par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

Les députés, auteurs du second recours, critiquent en outre, par les mêmes motifs, les dispositions des articles 122 et 123.

B/ Le Conseil constitutionnel ne saurait faire sienne cette argumentation.

1) En l'état du droit applicable, le représentant de l'Etat dans le département peut déjà procéder à des réquisitions civiles, dans des domaines déterminés, en application de textes spécifiques relatifs à des pouvoirs de polices administratives spéciales. Il en va ainsi, par exemple, en vertu de la loi du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, qui autorise la réquisition de moyens privés de secours en cas de catastrophes naturelle ou industrielle, des lois du 24 novembre 1961 relative à la police des épaves maritimes et du 7 juillet 1976 relative à la prévention et à la répression de la pollution maritime, qui autorisent des réquisitions de biens et de personnes en vue d'assurer la protection maritime, ou de la loi du 20 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions qui permet la réquisition de logements vacants destinés à reloger des personnes sans abri.

En matière de police administrative générale, il existe un régime de réquisitions civiles de personnes et de services fondé sur des textes relatifs à la défense nationale. Ce régime résulte du titre II de la loi du 11 juillet 1938 sur l'organisation générale de la nation pour le temps de guerre, qui a été maintenu en vigueur par la loi n° 50-244 du 28 février 1950 et complété par l'ordonnance n° 59-63 du 6 janvier 1959 relative aux réquisitions de biens et de services. Ces textes autorisent le Gouvernement, et par délégation le préfet, à prendre des réquisitions civiles dans le cadre « de la préparation, en temps de paix, de mesures ayant pour objet l'organisation de la nation pour le temps de guerre » ou « pour assurer les besoins du pays ». L'ordonnance du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense autorise le Gouvernement, et par délégation le préfet, à « requérir les personnes, les biens et les services » selon les modalités du titre II de la loi du 11 juillet 1938, en cas de mobilisation générale ou « en cas de menace portant notamment sur une partie du territoire, sur un secteur de la vie nationale ou sur une fraction de la population ».

Ces dispositions entendent répondre à des situations de troubles particulièrement graves. L'article 2 du décret du 28 novembre 1938, pris en application de la loi du 11 juillet 1938, et qui précise également les dispositions de l'ordonnance du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense, dispose qu'un décret en Conseil des ministres doit autoriser les réquisitions. Il a été fait application de ces dispositions, pour la dernière fois, à l'occasion de la guerre du Golfe de 1991 (décrets n° 91-42 du 14 janvier 1991 et n° 91-60 du 17 janvier 1991), afin de réquisitionner des personnes et des moyens matériels des compagnies aériennes et des compagnies d'armements maritimes françaises.

Le préfet peut, encore, prendre des réquisitions de police administrative générale par substitution au maire dans les conditions prévues à l'article L 2215-1 du code général des collectivités territoriales. La jurisprudence administrative admet que le maire puisse, en vertu de son pouvoir de police administrative générale, décider de requérir des personnes et des biens. Le pouvoir de substitution du préfet ne peut cependant être exercé qu'en cas de carence, et en réponse à des troubles à l'ordre public limités au territoire d'une seule commune. En revanche, si le trouble concerne plusieurs communes, la possibilité pour le préfet de fonder des réquisitions sur les pouvoirs de police administrative générale qu'il tient du 3° de l'article L 2215-1 du code général des collectivités territoriales apparaissait, au vu de la jurisprudence administrative, plus incertaine. Un tel trouble ne présente, par ailleurs, pas le caractère de gravité extrême qui seul peut justifier la mise en oeuvre des dispositions de la loi de 1938 ou de l'ordonnance de 1959.

C'est pourquoi le législateur a décidé de confier au préfet explicitement de tels pouvoirs, en déterminant précisément les conditions dans lesquelles il pourra procéder à des réquisitions, dans le cadre de ses pouvoirs de police administrative générale, en vue de répondre à des troubles à l'ordre public dépassant le cadre d'une seule commune. Ces réquisitions pourront avoir, en pratique, des objets variés mais ils seront nécessairement circonscrits par les exigences du maintien de l'ordre public. On peut citer, à titre d'exemples, la réquisition de moyens de levage de véhicules, la réquisition de locaux permettant d'entreposer des marchandises (par exemple des farines animales), la réquisition de stations d'essence, la réquisition de certaines entreprises (par exemple pour des opérations d'équarrissage ou de nettoyage de terrains après une « rave partie » clandestine).

2) En adoptant ce dispositif, le législateur n'est pas, contrairement à ce que soutiennent les recours, demeuré en deçà de sa compétence. Il n'a pas davantage porté une atteinte excessive à des droits et libertés constitutionnellement garantis.

L'article 3 de la loi déférée définit précisément le champ d'application de la nouvelle procédure de réquisition, les conditions légales de sa mise en oeuvre, les conditions de rétribution des personnes requises ainsi que les modalités d'exécution. Le préfet ne pourra avoir recours à cette procédure qu'en cas d'urgence et dans la stricte mesure où elle sera nécessaire à la sauvegarde de l'ordre public, laquelle constitue un objectif de valeur constitutionnelle. Elle ne pourra être mise en oeuvre qu'à titre subsidiaire, sous le contrôle du juge administratif, dans la mesure où le préfet aura épuisé tous les moyens dont il disposait pour répondre au trouble à l'ordre public.

S'agissant de mesures de réquisitions s'inscrivant dans un cadre de police administrative, le législateur n'était tenu par aucune règle de valeur constitutionnelle de prévoir l'intervention de l'autorité judiciaire dans la mise en oeuvre du dispositif. Ce dernier conduit à limiter, pour une période de temps déterminée, la liberté d'aller et de venir des personnes requises ou le droit d'usage des biens ou services réquisitionnés. Il ne porte pas atteinte à la liberté individuelle ni n'emporte dépossession des biens considérés. Les atteintes limitées qu'il peut porter à d'autres droits et libertés constitutionnellement garantis sont justifiées par l'objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public.

Il faut, de plus, souligner que le législateur a expressément déterminé le principe et les modalités de la rétribution des personnes requises et institué plusieurs garanties. Ainsi, la décision préfectorale doit prendre la forme d'un arrêté motivé fixant la nature des prestations requises, la durée de la réquisition et les modalités de son application. Cette décision pourra naturellement faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, lequel peut être assorti d'une demande de référé dans les conditions du droit commun. La loi prévoit explicitement la possibilité pour la personne requise de former devant le juge administratif une demande de référé provision pour obtenir, sous de très brefs délais, une provision sur tout ou partie de la rétribution correspondant à la réquisition.

3) Le législateur a prévu que le préfet pourrait faire exécuter d'office les mesures prescrites par l'arrêté de réquisition. Il a mis en place un mécanisme permettant au préfet de saisir le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il délègue aux fins de prononcé d'une astreinte à l'encontre de la personne requise, si elle refuse volontairement d'exécuter les obligations qui résultent de la mesure de réquisition. Le refus d'exécuter constitue, en outre, un délit réprimé de six mois d'emprisonnement et de 10.000 euros d'amende.

Contrairement à ce que soutiennent les recours, le législateur n'a, ce faisant, pas méconnu les exigences constitutionnelles qui découlent de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Outre qu'aucune règle à valeur constitutionnelle n'interdit par principe au législateur de prévoir le cumul d'une sanction administrative avec une sanction pénale, dès lors que le cumul de ces sanctions n'est pas excessif et ne méconnaît pas le principe de proportionnalité des peines (décision n° 89-260 DC du 28 juillet 1989 ; décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997), il faut souligner en l'espèce que le mécanisme d'astreinte organisé par la loi déférée devant le juge administratif ne présente pas le caractère d'une sanction.

Le juge administratif est investi de plein droit du pouvoir d'adresser des injonctions, assorties le cas échéant d'astreintes, à des personnes privées. On en trouve des illustrations en matière d'expulsion du domaine public ou dans le cadre de litiges contractuels (CE Sect 13 juillet 1956, Office public d'HLM de la Seine, Rec. p.343 ; CE 30 octobre 1963, SARL Sonetra, p.520 ; CE Ass 3 mars 1978, Lecoq, p.116 ; CE Sect 28 novembre 1980, Société d'exploitation des sous-produits des abattoirs, Rec. p.452 ; CE 14 novembre 1997, Communauté urbaine de Lyon, p.421 ; CE 29 juillet 2002, Centre hospitalier d'Armentières, n°243500 à paraître au recueil). Un tel pouvoir d'astreinte vise à contraindre à exécuter une décision, en l'espèce administrative, et non à réprimer un comportement. De même que ne peuvent être qualifiées de sanctions les astreintes susceptibles d'être prononcées par le juge administratif à l'encontre des personnes publiques en application du livre IX du code de justice administrative, afin de contraindre ces personnes à exécuter les décisions rendues par les juridictions administratives, les astreintes prononcées par le même juge à l'égard des personnes privées ne présentent pas le caractère d'une sanction.

La détermination par le juge du montant de l'astreinte n'est, d'ailleurs, pas fonction du comportement passé de la personne visée, mais résulte de l'appréciation par le juge du niveau de menace nécessaire pour la conduire à exécuter effectivement la décision qu'elle doit appliquer. De même, une liquidation provisoire de l'astreinte a pour objet de contraindre à exécuter si l'exécution n'a toujours pas eu lieu. La liquidation définitive, lorsqu'elle intervient pour un montant différent des éventuelles liquidations provisoires, prend là encore en considération les conditions dans lesquelles finalement a été exécutée la décision.

Dès lors qu'un mécanisme d'astreinte ne présente pas le caractère d'une sanction, l'invocation de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen apparaît inopérante. Au demeurant, on peut relever que la conjonction d'une astreinte et d'une sanction pénale n'est pas sans précédents. Plusieurs législations organisent, en effet, le cumul d'un mécanisme d'astreinte destiné à contraindre une personne à se conformer à une obligation légale et une condamnation pénale sanctionnant la méconnaissance de cette même obligation. Ainsi, en matière de communication, l'article 42-10 de la loi du 30 septembre 1986 organise une procédure de référé assortie d'une possibilité d'astreinte devant le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat pour contraindre une personne à se conformer aux obligations de la loi, lesquelles font par ailleurs l'objet de sanctions pénales instituées par les articles 74 à 79-6 de la même loi. Il en va de même en matière d'affichage et de publicité en vertu des articles L 581-30 et L 581-34 du code de l'environnement. En matière de protection du domaine public, le juge administratif des référés peut aussi ordonner sous astreinte l'évacuation du domaine public, sans qu'y fasse obstacle l'engagement d'une procédure répressive de contravention de grande voirie (CE Sect 25 janvier 1980, Société des terrassements mécaniques et Mariani, Rec. p.49 ; 16 janvier 1985, Codorniu, Rec. Tables p.626) ; de même cette procédure de contravention de grande voirie fait coexister une action répressive et une action domaniale qui peut comporter une obligation de faire éventuellement assortie d'une astreinte (CE 24 juin 1961, Société d'études et de constructions de garages, Rec. p.436).

Il n'apparaît dès lors pas qu'un principe de valeur constitutionnelle interdise au législateur d'instituer un mécanisme d'astreinte destiné à contraindre une personne requise à exécuter une décision administrative et une sanction pénale réprimant le fait de n'avoir pas exécuté la décision. Les deux mécanismes n'ont ni la même nature, ni la même portée ; leur cumul n'est pas contraire aux exigences issues de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

II/ Sur les articles 11, 12 et 13

A/ L'article 11 de la loi déférée, rétablissant un article 78-2-2 au code de procédure pénale, a pour objet d'habiliter les officiers de police judiciaire, assistés, le cas échéant, par les agents de police judiciaire et agents de police judiciaire adjoints, à procéder, sur réquisitions écrites du Procureur de la République aux fins de recherche et de poursuite de certaines infractions, à des contrôles d'identité et à la visite de véhicules circulant, arrêtés ou stationnant sur la voie publique ou dans des lieux accessibles au public.

L'article 12, insérant un article 78-2-3 au code de procédure pénale, a pour objet d'habiliter ces officiers et agents à procéder à la visite de véhicules circulant ou arrêtés sur la voie publique ou dans des lieux accessibles au public, lorsqu'il existe à l'égard du conducteur ou d'un passager une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'il a commis ou tenté de commettre un crime ou un délit flagrant.

L'article 13, pour sa part, ajoutant au code de procédure pénale un article 78-2-4, habilite les officiers de police judiciaire et, sur leur ordre et sous leur responsabilité, les agents de police judiciaire et agents de police judiciaire adjoints, à procéder à la visite de véhicules pour prévenir une atteinte grave à la sécurité des personnes et des biens, avec l'accord du conducteur ou, à défaut, sur instructions du procureur de la République.

Les sénateurs et les députés requérants soutiennent que ces articles porteraient une atteinte excessive à la liberté individuelle et au droit au respect de la vie privée garantis par les articles 1er, 2 et 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, de même qu'à l'article 8 de cette Déclaration et à l'article 66 de la Constitution. Selon les auteurs des recours, ces dispositions méconnaîtraient la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur la fouille des véhicules. Les parlementaires requérants relèvent aussi que les articles 11 et 12 seraient entachés d'incompétence négative en ce que leurs dispositions seraient trop imprécises, qu'elles porteraient sur un nombre et des catégories d'infractions trop larges, que l'autorisation délivrée par le ministère public pourrait être renouvelée sans limite réelle de durée et qu'elles ne garantiraient pas que l'autorité judiciaire puisse exercer un contrôle direct et permanent sur ces opérations.

B/ Ces griefs ne pourront qu'être écartés.

1) Il est vrai que le Conseil constitutionnel a marqué, de façon solennelle, que le législateur ne peut habiliter les officiers de police judiciaire et leurs agents à procéder à la visite de véhicules sans déterminer de manière précise les cas dans lesquels de tels pouvoirs peuvent être exercés et sans instituer des garanties appropriées.

Par la décision n° 76-75 DC du 12 janvier 1977, le Conseil a déclaré une disposition législative qui avait conféré aux officiers de police judiciaire de larges pouvoirs de visite des véhicules non conforme à la Constitution, au nom de la protection de la liberté individuelle, en raison de l'étendue des pouvoirs conférés, du caractère très général des cas dans lesquels ils pouvaient être exercés et de l'imprécision de la portée des contrôles auxquels ils seraient susceptible de donner lieu. Par la décision n° 94-352 DC du 18 janvier 1995, le Conseil a, de même, s'agissant d'opérations de fouille de véhicules relevant de la police judiciaire, censuré une disposition législative qui n'avait pas prévu l'autorisation préalable de ces opérations par l'autorité judiciaire. La décision n° 97-389 DC du 22 avril 1997, qui traite notamment de la visite sommaire des véhicules circulant sur la voie publique en vue de rechercher et constater les infractions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers en France, relève, pour sa part, d'une problématique différente en ce que la disposition législative alors examinée excluait formellement les voitures particulières du champ des visites sommaires et que ces visites avaient pour seule finalité de rechercher et constater des infractions à la législation sur l'entrée et le séjour des étrangers.

Mais, en l'espèce, le Gouvernement entend souligner que les dispositions adoptées par les articles 11, 12 et 13 de la loi déférée satisfont aux exigences de la jurisprudence constitutionnelle : inspirées par un double souci de sauvegarde de l'ordre public et de recherche des auteurs d'infractions, qui constituent des objectifs de nature constitutionnelle, les dispositions critiquées sont suffisamment précises et instituent des garanties appropriées. Elles ne portent pas d'atteinte excessive à l'exercice des droits et libertés constitutionnellement garantis.

2) L'article 11 a pour objet de pérenniser, en en élargissant légèrement le champ, des dispositions de la loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne. Ce dispositif, qui vise à la recherche des infractions à caractère terroriste ou à la législation sur les armes ou sur les stupéfiants, ainsi qu'à la recherche des infractions de vol et de recel, relève de la police judiciaire. Il ne peut être mis en oeuvre que sur réquisitions écrites du procureur de la République. Il conserve les garanties pour les libertés résultant de la loi relative à la sécurité quotidienne et les renforce même, notamment en excluant du champ de cette disposition les véhicules à usage d'habitation.

Conformément à ce qu'exige la jurisprudence constitutionnelle, ces opérations relevant de la police judiciaire sont décidées par le procureur de la République, qui fait partie de l'autorité judiciaire. Il en apprécie seul l'opportunité, en détermine le lieu et la durée, prend à cette fin des réquisitions écrites pour la recherche d'infractions déterminées, et en surveille l'exécution. Il dispose de toute latitude pour se rendre sur place pour s'assurer du déroulement de la visite des véhicules.

Le législateur a, en outre, suffisamment précisé et encadré la mise en oeuvre de ces opérations. Il faut souligner, à cet égard, que les réquisitions du procureur de la République ne peuvent viser que certaines infractions limitativement énumérées et particulièrement graves : il s'agit des infractions liées au terrorisme, au trafic de stupéfiants, à la violation de la législation sur les armes, ainsi qu'au vol et au recel. On peut relever que la lutte contre ces dernières infractions, qui ont un retentissement particulier sur la sécurité au quotidien, constitue aujourd'hui un enjeu important de la sécurité publique et que la visite des véhicules est un moyen adapté et efficace pour les prévenir et les réprimer.

Les termes utilisés par le législateur circonscrivent avec suffisamment de précisions le champ de ces opérations et les cas dans lesquels il peut être fait usage de ces pouvoirs. Il n'est pas douteux que le législateur pouvait autoriser les visites de véhicules stationnant dans des lieux accessibles au public : il serait en effet paradoxal - et altérerait fortement l'efficacité du dispositif - de permettre la visite de véhicules stationnant sur la voie publique mais de l'exclure lorsque les véhicules stationnent dans un parc de stationnement ouvert au public. Par ailleurs, la référence faite par le législateur aux véhicules spécialement aménagés à usage d'habitation et effectivement utilisés comme résidence, pour exclure ces véhicules du champ des visites organisées par l'article critiqué, n'est pas sérieusement contestable : le législateur a pris particulièrement en considération la protection du domicile et imposé pour la visite de ces véhicules les règles qui s'appliquent aux perquisitions domiciliaires déterminées par le code de procédure pénale (notamment la condition tenant au constat préalable d'un crime ou délit flagrant de l'article 56 de ce code ou celle tenant aux heures légales résultant de l'article 59).

La durée de ces opérations est déterminée par le procureur de la République dans la limite, fixée par la loi, de vingt quatre heures. Cette limite constitue d'ailleurs une innovation par rapport tant aux dispositions antérieures issues de la loi relative à la sécurité quotidienne qu'aux dispositions applicables à d'autres contrôles dont la durée est généralement laissée par le législateur à la discrétion des magistrats qui les ordonnent (ainsi en matière de contrôles d'identité ordonnés en vertu de l'article 78-2 du code de procédure pénale). En tout état de cause, prévoir un mécanisme de renouvellement pour accompagner le terme initial de vingt quatre heures, ne saurait être regardé comme portant une atteinte excessive aux libertés constitutionnellement garanties. A défaut de disposition légale autorisant ce renouvellement, le procureur de la République pourrait, de toute façon, être éventuellement conduit à prendre de nouvelles réquisitions si les nécessités liées à la recherche des infractions le justifiaient. Au demeurant, on peut observer que la loi impose au procureur de la République de prendre une décision expresse de renouvellement, de motiver cette décision et de respecter les mêmes formes que celles présidant à l'édiction des réquisitions initiales. Cela implique nécessairement que la durée du renouvellement est pareillement limitée à vingt quatre heures.

Enfin, on peut relever que la disposition figurant au dernier alinéa de l'article 78-2-2, selon laquelle le fait de révéler des infractions autres que celles visées dans les réquisitions du procureur de la République ne constitue pas une cause de nullité des procédures, présente le caractère d'une disposition classique de procédure pénale. Une telle disposition figure, par exemple, à l'article 78-2 du code de procédure pénale relatif aux contrôles d'identité et s'inscrit dans le cadre de l'obligation générale faite par l'article 19 du code de procédure pénale à tout officier de police judiciaire d'informer sans délai le procureur de la République des crimes, délits et contraventions dont il a connaissance. Le Conseil constitutionnel a déjà admis la conformité à la Constitution de telles dispositions (décision n° 93-323 DC du 5 août 1993).

3) L'article 12 de la loi déférée a pour objet d'insérer dans le code de procédure pénale un article 78-2-3 autorisant les officiers de police judiciaire, et les agents de police judiciaire sur leur ordre et sous leur contrôle, à procéder à la visite d'un véhicule circulant ou arrêté sur la voie publique ou dans des lieux accessibles au public lorsqu'il existe à l'égard du conducteur ou d'un passager une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'il a commis ou tenté de commettre, comme auteur ou complice, un crime ou un délit flagrant. Il autorise ainsi les forces de l'ordre à procéder immédiatement à la visite des véhicules dès lors que le crime ou le délit vient d'être commis ou est sur le point d'être commis.

Le champ de cette disposition, qui relève également de la police judiciaire, est strictement limité à la flagrance et les garanties instituées par les deuxième, troisième et quatrième alinéas de l'article 78-2-2 résultant de l'article 11 de la loi déférée (interdiction de procéder à la visite des véhicules servant à l'habitation, temps de visite limité, procès-verbal adressé sans délai au procureur de la République) s'appliquent en vertu d'une mention expresse.

En matière de flagrance, il faut rappeler que les dispositions générales de procédure pénale confèrent, ce qui se comprend aisément, une part importante d'initiative aux officiers de police judiciaire. Il en va ainsi pour les perquisitions domiciliaires ou pour les saisies dès lors que sont constatées une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner une personne d'avoir commis ou tenté de commettre un crime ou un délit. Il incombe cependant à l'officier de police judiciaire d'aviser sans délai le procureur de la République des infractions dont il a connaissance (art. 19 du code de procédure pénale) et l'arrivée sur les lieux du procureur dessaisit les officiers de police judiciaire au bénéfice du magistrat qui accomplit tous les actes utiles (art. 68 du code de procédure pénale). En outre, la loi précise qu'en cas de découverte d'une infraction, il est établi un procès-verbal dont un exemplaire est remis à l'intéressé et un autre transmis sans délai au procureur de la République. L'autorité judiciaire est pleinement compétente pour contrôler la validité des actes effectués d'initiative par les officiers de police judiciaire.

La visite des véhicules organisée par l'article 12 de la loi déférée pour les cas de flagrance est soumise au respect de ces dispositions générales de la procédure pénale. En particulier, l'intervention de l'autorité judiciaire s'exercera selon les conditions qui sont déterminées pour les circonstances de flagrance.

On peut observer, en outre, que la notion de « raison plausible » de soupçonner la commission d'un crime ou d'un délit flagrant, qui est critiquée par les recours, est celle qui gouverne le placement en garde à vue par l'officier de police judiciaire en vertu des articles 63, 77 et 154 du code de procédure pénale. Elle est, au demeurant, en harmonie avec les termes de l'article 5 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

4) L'article 13 de la loi déférée a, pour sa part, pour objet de permettre aux officiers de police judiciaire et, sous la responsabilité de ceux-ci, aux agents de police judiciaire et aux agents de police judiciaire adjoints, de procéder, avec l'accord du conducteur ou, à défaut, sur instructions du procureur de la République communiquées par tous moyens, à la visite des véhicules circulant, arrêtés ou stationnant sur des lieux publics, dans le but de prévenir une atteinte grave à l'ordre public. Dans l'attente des instructions du procureur de la République, le véhicule pourra être immobilisé pour une durée qui ne peut excéder trente minutes. Les garanties établies par les deuxième, troisième et quatrième alinéas de l'article 78-2-2 du code de procédure pénale résultant de l'article 11 de la loi déférée s'appliquent en vertu d'une mention expresse.

A la différence des dispositifs institués par les articles précédents, les pouvoirs conférés par l'article 78-2-4 du code de procédure pénale résultant de l'article 13 ne relèvent pas de la police judiciaire, mais s'inscrivent dans un cadre de police administrative. Conformément à ce qu'exige dans un tel cas la jurisprudence constitutionnelle (décision n° 76-75 DC du 12 janvier 1977 précitée), la loi a subordonné ces contrôles à la nécessité de prévenir une atteinte grave à l'ordre public. Mais la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur la protection de la liberté individuelle n'implique pas, dans un tel cas qui n'emporte aucune mesure privative de liberté, l'autorisation préalable de l'autorité judiciaire. En matière de police administrative, il apparaît que la jurisprudence ne réserve une compétence exclusive aux magistrats professionnels de l'autorité judiciaire que lorsque les mesures déterminées par la loi conduisent à s'assurer physiquement de la personne des intéressés et à les priver de liberté (décision n° 99-411 DC du 16 juin 1999, considérant 20 ; décision n° 2002-461 DC du 29 août 2002, considérant 19).

L'article 78-2-4 institue, au demeurant, plusieurs garanties. Il ne peut, d'abord, être mis en oeuvre qu'en cas de menace d'atteinte grave à l'ordre public. La visite du véhicule ne peut, ensuite, avoir lieu qu'avec l'accord préalable du conducteur ou, s'il s'y oppose, sur décision du procureur de la République. La loi précise enfin que l'immobilisation du véhicule ne peut excéder trente minutes dans l'attente des instructions du procureur de la République.

On peut aussi, d'une part, relever que le mécanisme de visite instituée par la loi déférée comporte des garanties analogues à celles qui entouraient le dispositif de visite sommaire destiné rechercher, dans le cadre de la police judiciaire, les infractions à la législation sur l'entrée et le séjour des étrangers et que le Conseil constitutionnel a jugé suffisantes (décision n° 97-389 DC du 22 avril 1997 précitée). On peut, d'autre part, souligner que les opérations de visite des véhicules avec l'accord du conducteur ne sont pas sans analogie avec le mécanisme de l'enquête préliminaire non coercitive qui permet de pratiquer une perquisition domiciliaire ou des saisies d'objets avec le consentement préalable de la personne concernée (art. 76 du code de procédure pénale).

III/ Sur les articles 21 à 25

A/ Les articles 21 à 25 de la loi pour la sécurité intérieure édictent plusieurs dispositions relatives à des traitements automatisés d'informations.

L'article 21 a pour objet de déterminer les règles générales qui président à la mise en oeuvre des fichiers d'élucidation de police judiciaire. Le I de cet article dispose que les services de la police nationale et de la gendarmerie nationale peuvent mettre en oeuvre des applications automatisées d'informations nominatives recueillies dans le cadre des procédures judiciaires concernant tout crime ou délit, ainsi que les contraventions de la cinquième classe sanctionnant notamment un trouble à la sécurité, afin de faciliter la constatation des infractions à la loi pénale, le rassemblement des preuves de ces infractions et la recherche de leurs auteurs. Le II détermine les catégories de personnes sur lesquelles les traitements en cause peuvent contenir des informations. Le III institue des mesures de contrôle du traitement de ces informations par le procureur de la République, ainsi que les modalités de mise à jour, voire d'effacement de ces données, selon l'évolution des situations. Enfin, l'article 21 précise les catégories de personnes qui ont accès aux traitements et renvoie à un décret en Conseil d'Etat, pris après avis de la CNIL, la fixation des modalités d'application de la loi.

L'article 22, modifiant la loi n°78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, détermine les conditions dans lesquelles s'exerce le droit d'accès aux informations figurant dans les traitements intéressant la sécurité de l'Etat, la défense ou la sécurité publique.

L'article 23 détermine les informations inscrites dans le fichier des personnes recherchées au titre des décisions judiciaires.

L'article 24 prévoit que les données contenues dans les traitements automatisés de données personnelles gérés par les services de police et de gendarmerie nationales peuvent être transmises, dans le cadre des engagements internationaux de la France, à des organismes de coopération internationale en matière de police judiciaire ou à des services de police étrangers qui présentent des garanties de protection des données personnelles équivalentes à celle du droit français.

L'article 25 prévoit que certaines décisions administratives peuvent être précédées d'enquêtes administratives destinées à vérifier que le comportement des personnes intéressées n'est pas incompatible avec l'exercice des fonctions ou missions faisant l'objet de ces décisions administratives. Il renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer la liste des enquêtes qui donnent lieu à la consultation des traitements automatisés de données personnelles mentionnés à l'article 21. L'article 25 prévoit aussi la possibilité de consulter ces fichiers pour l'instruction des demandes d'acquisition de la nationalité française et de délivrance et de renouvellement des titres relatifs à l'entrée et au séjour des étrangers, ainsi que pour la nomination et la promotion dans les ordres nationaux. Il dispose que la consultation pourra être effectuée par des agents de la police et de la gendarmerie nationales, ainsi que par des personnels de l'Etat investis de missions de police administrative, spécialement désignés. Il précise, enfin, que la consultation des fichiers de police judiciaire pourra être effectuée au titre des mesures de protection ou de défense prises dans les secteurs de sécurité des installations prioritaires de défense visés à l'article 17 de l'ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense.

Les auteurs des saisines soutiennent que ces dispositions, faute de prévoir toutes les garanties requises, portent atteinte à la liberté individuelle et à la vie privée garanties par les articles 1er, 2, 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Ils soutiennent, en outre, qu'elles méconnaissent le principe fondamental reconnu par les lois de la République de protection pénale spéciale des mineurs, de même que le principe de la présomption d'innocence, le principe d'égalité et le principe du droit au recours.

B/ Le Conseil constitutionnel ne pourra qu'écarter ces critiques.

1) En ce qui concerne les traitements automatisés d'informations nominatives recueillies dans le cadre de procédures judiciaires, on peut souligner, d'abord, que l'édiction de règles législatives répond au voeu de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), exprimé dans son rapport d'activité pour l'année 2000 à propos du fichier national de police judiciaire (STIC). La CNIL y déplorait, en effet, que seule la loi du 6 janvier 1978 régisse ce fichier et appelait une intervention législative de portée générale sur le fonctionnement et le contrôle des fichiers de police judiciaire. L'article 21 détermine ainsi les règles applicables aux fichiers d'élucidation de police judiciaire qui sont à ce jour au nombre de deux : le fichier STIC (système de traitement des infractions constatées, géré par la Police nationale) et le fichier JUDEX (système d'information judiciaire Judex, géré par la Gendarmerie).

Le Gouvernement entend souligner que les dispositions législatives adoptées par le Parlement sont suffisamment précises et comportent les garanties requises par les règles et principes de valeur constitutionnelle. La loi détermine elle-même la nature des informations visées ainsi que les règles selon lesquelles elles sont modifiées ou effacées, place les traitements sous le contrôle du procureur de la République qui peut, notamment, demander que les informations soient effacées, complétées ou rectifiées, énumère limitativement les catégories de personnes susceptibles d'être inscrits ou d'avoir accès à ces informations.

Il faut relever, en outre, que la loi déférée n'a pas entendu déroger aux dispositions de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés : conformément aux règles de combinaison des textes juridiques, dans le silence de la loi déférée, les dispositions de la loi générale du 6 janvier 1978 s'appliquent de plein droit aux traitements considérés. Il n'était, dans ces conditions, pas nécessaire que la loi déférée fasse expressément référence à la loi du 6 janvier 1978 pour en garantir l'application. On peut d'ailleurs remarquer que la loi prévoit que le décret en Conseil d'Etat visé au V de l'article 21 devra être soumis pour avis à la Commission nationale de l'informatique et des libertés.

2) Contrairement à ce qui est soutenu, le législateur a déterminé avec suffisamment de précision la finalité des fichiers, les règles de consultation, la durée de conservation des données et la procédure d'effacement de ces données.

L'article 21 indique très précisément la finalité des fichiers considérés : faciliter la constatation des infractions à la loi pénale, le rassemblement des preuves de ces infractions et la recherche de leurs auteurs. Il mentionne aussi leur finalité statistique.

Il détermine également, avec l'article 25, les règles de consultation de ces fichiers, d'une part et principalement par les autorités agissant dans le cadre de procédures judiciaires, d'autre part par les autorités administratives dans le cadre de missions de police administrative. Il convient d'observer qu'il s'agit toujours de personnels spécialement habilités. L'habilitation précisera la nature des données auxquelles ces personnes auront accès et la consultation de ces fichiers fait l'objet de procédures de traçabilité.

La durée de conservation des données sera prévue par décret en Conseil d'Etat pris après avis de la CNIL, comme c'est le cas actuellement : il s'agit en effet de dispositions techniques qui varient selon les crimes, délits et contraventions concernées, selon l'âge des auteurs et selon la qualité des personnes inscrites dans le fichier, les victimes ne pouvant naturellement pas être régies par les mêmes dispositions que les auteurs d'infractions ; sur ce point, le législateur a expressément prévu que les données ne pouvaient être conservées sans limitation de temps ; il pouvait, pour le surplus, renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de déterminer avec précision les modalités applicables.

Les règles d'effacement des données sont, de même, très précisément déterminées. S'agissant des décisions juridictionnelles se prononçant sur la culpabilité des personnes, il est prévu un principe d'effacement en cas de décisions de relaxe et d'acquittement, sauf si le procureur de la République ordonne la conservation des données pour des raisons liées à la finalité du fichier. Cette exception vise les cas de relaxe ou d'acquittement en raison de l'état de démence de l'auteur des faits. S'agissant des décisions de non-lieu et de classement sans suite pour insuffisance de charges, il est prévu que le principe est la conservation des données avec mention de la décision au fichier, sauf dans le cas où le procureur de la République prescrit l'effacement. Les décisions de non-lieu sont en effet sans incidence sur l'exactitude des faits constatés qui ne sont pas poursuivis pour des raisons liées à l'état de démence de l'auteur des faits ou à la prescription. Quant aux décisions de classement sans suite pour insuffisance de charges, il ne s'agit pas de décisions de juridictions de jugement se prononçant sur la culpabilité de l'auteur des faits enregistré au fichier. Les autres - et très nombreuses - décisions de classement sans suite ne sauraient conduire à l'effacement des données enregistrées dans les fichiers d'élucidation dès lors qu'il s'agit de classements sans suite en opportunité ou de classements sans suite consécutifs à la prise de mesures alternatives aux poursuites pénales. Le texte prévoit également les règles d'effacement des données relatives aux victimes, lesquelles ne sont à l'évidence pas dans la même situation que les auteurs d'infraction.

Il est à noter, s'agissant des règles d'effacement et de mise à jour de ces données, que ces règles sont celles qui sont déjà prévues dans le décret relatif au STIC pris après avis conforme de la CNIL et du Conseil d'Etat. La CNIL n'a d'ailleurs fait aucune observation critique sur ce point lorsqu'elle a pris position sur les dispositions de la loi déférée. On peut aussi relever que les règles retenues par le législateur pour régir l'effacement, la mise à jour ou la conservation des données sont cohérentes et justifiées au regard de la finalité du fichier : doivent être conservées dans le fichier toutes les données relatives à des faits commis ; en cas de doutes sur ceux-ci (hypothèse du classement sans suite pour insuffisance de charges), il y a lieu de le préciser dans le fichier (principe de la mise à jour ou de la « mention ») ; en cas de décisions des juridictions de jugement dotées de l'autorité de chose jugée décidant la relaxe ou l'acquittement de l'intéressé, le principe de l'effacement doit naturellement prévaloir.

3) S'agissant de l'intervention du procureur de la République, de l'atteinte alléguée à la présomption d'innocence et à la spécialité du droit pénal des mineurs, il y a lieu de rappeler que les fichiers d'élucidation ne sont pas des fichiers d'antécédents judiciaires mais des fichiers visant à faciliter les enquêtes judiciaires. C'est la raison pour laquelle le traitement des informations nominatives est opéré sous le contrôle du Procureur de la République chargé, aux termes de l'article 41 du code de procédure pénale, de procéder ou faire procéder à tous les actes nécessaires à la recherche et à la poursuite des infractions à la loi pénale et qui, à cette fin, en application de l'article 12 du même code, dirige la police judiciaire.

Dans le cadre de ce contrôle, le procureur de la République procède aux rectifications et requalifications nécessaires. Eu égard à la finalité d'enquête judiciaire du fichier, il doit pouvoir apprécier les conséquences des décisions de relaxe, acquittement, non-lieu ou classement sans suite sur l'effacement ou non des faits inscrits dans un fichier. Il peut être saisi par l'intermédiaire de la CNIL d'une difficulté pour toute personne figurant dans un fichier de sécurité publique dans le cadre du droit d'accès indirect organisé par l'article 22 de la loi déférée : ce droit d'accès permet d'ailleurs à tout personne de saisir la CNIL afin qu'elle mène les investigations utiles et procède aux modifications nécessaires.

S'agissant des mineurs, on doit rappeler que les fichiers d'élucidation sont susceptible de faciliter les enquêtes judiciaires portant sur des faits dont les victimes sont des mineurs. Il est donc nécessaire de permettre l'enregistrement de données concernant des mineurs victimes. Et, pour ce qui concerne les mineurs mis en cause comme auteurs de faits, il ne faut pas perdre de vue que les fichiers en cause sont des fichiers d'élucidation et non des fichiers d'antécédents judiciaires : alors même qu'un mineur ne pourrait pas être pénalement poursuivi pour des actes qu'il aurait commis très jeune, il est utile pour les services de police et de gendarmerie de conserver la trace des faits constatés et le nom de leur auteur pour élucider éventuellement d'autres infractions commises au même moment ou ultérieurement. On peut, dès lors, admettre d'enregistrer les informations relatives aux mis en cause sans considération d'âge, eu égard à la finalité des traitements en cause. Le fichier STIC et le fichier JUDEX ne conservent d'ailleurs aucune information sur la nature des peines infligées aux auteurs qui y sont inscrits ; la spécificité du droit pénal applicable aux mineurs n'est dès lors pas méconnu par ces fichiers qui constituent des outils d'aide à l'investigation policière.

4) S'agissant des enquêtes administratives qui font l'objet des dispositions de l'article 25, le Gouvernement entend relever que le principe de telles enquêtes confiées aux services de police et de gendarmerie nationales est admis par la jurisprudence du Conseil constitutionnel (décision n° 87-240 DC du 19 janvier 1988 ; décision n° 89-267 DC du 22 janvier 1990 ; décision n° 97-389 DC du 22 avril 1997) et par la jurisprudence du juge administratif. L'objet de ces enquêtes administratives est de vérifier que le comportement des personnes intéressées n'est pas incompatible avec l'exercice des fonctions ou des missions qu'on entend leur confier ou avec l'obtention de certaines autorisations ou distinctions qui peuvent être refusées pour des motifs tenant à l'ordre public. Dans ces conditions, la consultation des données relatives à des procédures judiciaires en cours peut constituer à l'évidence un élément d'information utile.

On peut relever que la loi a prévu que les personnes intéressées seront informées de ce que ces données auront été consultées. Il appartiendra au décret en Conseil d'Etat mentionné au deuxième alinéa de l'article 17-1 de la loi du 21 janvier 1995, résultant de l'article 25 de la loi déférée, de déterminer les conditions dans lesquelles les personnes concernées seront informées de cette consultation.

Il faut souligner, au surplus, que la consultation ne constitue qu'un élément livré à l'autorité administrative. Il va de soi que l'appréciation de cette autorité n'est pas liée par les éléments révélés par l'enquête administrative. Elle doit être portée, sous le contrôle du juge, au vu de l'ensemble des circonstances de chaque espèce, compte tenu de la nature des faits susceptibles d'être pris en considération. La décision administrative qui en résulte pourra faire l'objet d'un recours devant le juge administratif, et le cas échéant d'une procédure de référé.

On peut enfin noter que le législateur a déterminé avec précision, et de façon restrictive, les motifs de consultation des fichiers : ils sont strictement circonscrits par la loi aux domaines tenant à la préservation de l'ordre public, dans la stricte mesure exigée par la protection de la sécurité des personnes et la défense des intérêts fondamentaux de la Nation. Le législateur a, de même, circonscrit la liste des personnes susceptibles de consulter les fichiers de police judiciaire, en la limitant aux agents de la police et de la gendarmerie nationales spécialement habilités à cet effet et aux personnels investis de missions de police administrative, dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'Etat. De telles précisions permettent de considérer que la disposition en cause ne porte pas atteinte à des garanties constitutionnelles (décision n° 98-403 DC du 29 juillet 1998).

IV/ Sur l'article 28

A/ L'article 28 de la loi déférée introduit un article 706-47-1 au code de procédure pénale qui habilite les officiers de police judiciaire agissant au cours d'une enquête ou sur commission rogatoire à faire procéder à un examen médical et à une prise de sang sur toute personne contre laquelle il existe des indices graves ou concordants qu'elle a commis un viol ou certaines atteintes sexuelles, afin de déterminer si elle est atteinte d'une maladie sexuellement transmissible. Cette opération peut être effectuée sans le consentement de l'intéressé sur instructions écrites du procureur de la République ou du juge d'instruction, à la demande de la victime ou lorsque son intérêt le justifie.

Selon les saisissants, cette disposition serait disproportionnée, porterait atteinte à la présomption d'innocence, à la liberté individuelle ainsi qu'au respect des droits de la défense. Ils relèvent, en particulier, que la liste des infractions permettant la mise en oeuvre de ces examens serait trop large, que le pouvoir accordé à la victime ne serait pas justifié et qu'il serait susceptible d'affecter le déroulement de la procédure pénale ultérieure.

B/ Le Conseil constitutionnel ne saurait faire droit à cette argumentation.

Il faut souligner, en premier lieu, qu'en vertu du premier alinéa de l'article 706-47-1 résultant de l'article 28 de la loi déférée, il ne pourra être procédé à un examen médical ou à une prise de sang que sur une personne contre laquelle il existe des indices graves ou concordants d'avoir commis l'infraction. En exigeant « des indices graves ou concordants », le texte fixe un niveau d'indices similaire à celui exigé pour la mise en examen de la personne, pouvant par surcroît entraîner son placement en détention provisoire (art. 80-1 du code de procédure pénale résultant de la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000). Lorsqu'il existe à l'encontre d'une personne « une ou plusieurs raisons plausibles » qu'elle a commis l'infraction, cette personne peut être placée en garde à vue mais non être mise en examen. Dès lors, le simple fait qu'une enquête soit diligentée, voire même que la personne ait été interpellée et placée en garde à vue, ne permet pas, en l'absence d'indices graves ou concordants, de procéder à un examen médical ou à une prise de sang.

On doit observer, en deuxième lieu, que les infractions énumérées par l'article critiqué visent toutes des hypothèses dans lesquelles des actes de pénétration peuvent avoir été commis, s'agissant des faits de viol ou d'atteinte sexuelle. Ainsi, les articles 222-23 à 222-26 du code pénal répriment des faits de viol et de viols aggravés. Les articles 227-25 à 227-27 sont relatifs aux faits d'atteintes sexuelles qui, contrairement à ce qui est soutenu, peuvent tous recouvrir des hypothèses où ont été commis des actes de pénétration sexuelle susceptibles d'entraîner une contamination.

Il convient de relever, en troisième lieu, que l'article critiqué n'a ni pour objet ni pour effet d'imposer un examen médical ou une prise de sang dans toutes les hypothèses où les faits visés auront été commis. Le premier alinéa dispose, en effet, que l'officier de police judiciaire, agissant au cours de l'enquête ou sur commission rogatoire, peut faire procéder sur l'intéressé à un examen médical et à une prise de sang. Mais il ne s'agit que d'une faculté, l'officier de police judiciaire agissant sous le contrôle du procureur de la République au cours de l'enquête ou celui du juge d'instruction au cours de l'information judiciaire. Il ne sera procédé à ces examens que lorsqu'ils seront nécessaires, c'est à dire en cas de risque de contamination. De même, en vertu du troisième alinéa de l'article, en l'absence du consentement de l'intéressé, c'est le procureur de la République au cours de l'enquête ou le juge d'instruction au cours de l'information judiciaire qui autorisera ces examens, à la demande de la victime ou lorsque son intérêt le justifie. Ainsi, en cas de refus de l'intéressé, l'officier de police judiciaire ne pourra seul décider d'un examen médical ou d'une prise de sang, cette décision devant être prise par le procureur de la République ou le juge d'instruction.

Enfin, on doit souligner que, contrairement à ce que soutiennent les recours, les examens en cause ne sont pas effectués de plein droit au vu de la demande de la victime. En application des termes mêmes du troisième alinéa de l'article 706-47-1, la décision de pratiquer ces examens appartient au procureur de la République au cours de l'enquête ou au juge d'instruction au cours de l'information judiciaire. Ce sont ces magistrats qui apprécieront, en cas de refus de l'intéressé et dans les circonstances de chaque affaire, l'utilité et la nécessité de pratiquer des examens.

V/ Sur l'article 30

A/ L'article 30 de la loi pour la sécurité intérieure, modifiant le code de procédure pénale, permet à l'officier de police judiciaire au cours de l'enquête de flagrance (nouvel article 55-1), au procureur de la République ou, sur autorisation de celui-ci, à l'officier de police judiciaire au cours de l'enquête préliminaire (nouvel article 76-1) et l'officier de police judiciaire au cours de l'information judiciaire (nouvel article 154-1) de procéder ou de faire procéder, sur toute personne susceptible de fournir des renseignements sur les faits en cause ou sur toute personne à l'encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis ou tenté de commettre l'infraction, à des opérations de prélèvements externes nécessaires à la réalisation d'examens techniques et scientifiques de comparaison avec les traces et indices prélevés pour les nécessités de l'enquête.

A l'encontre de ces dispositions, les députés auteurs du second recours font valoir qu'elles seraient imprécises et entachées d'incompétence négative.

B/ Ces critiques devront être écartées.

En premier lieu, la notion de « prélèvement externe » utilisée par le législateur ne peut être regardée comme imprécise. Elle s'oppose, en effet, aux « investigations corporelles internes » visées à l'article 63-5 du code de procédure pénale résultant de la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000. Ces dispositions ont prévu l'intervention d'un médecin afin de garantir le respect de la dignité et de l'intégrité de la personne humaine. Elles peuvent être mises en oeuvre, notamment, en matière de répression du trafic de stupéfiants. C'est dans ce cadre que des circulaires du garde des sceaux ont pu préciser que les dispositions de l'article 63-5 ne concernent que les investigations corporelles internes et non les simples prélèvements buccaux, qui peuvent être réalisés par un enquêteur avec l'accord de la personne (circulaire CRIM 11-13 du 4 décembre 2000, présentant les dispositions de la loi du 15 juin 2000 ; circulaire CRIM 00-8 F1 du 10 octobre 2000, présentant les dispositions relatives au fichier automatisé des empreintes génétiques et au service central de préservation des prélèvements biologiques).

Les prélèvements externes peuvent ainsi être définis comme des opérations de prélèvement indolores réalisées de manière non invasive - c'est-à-dire ne créant aucune lésion - et qui ne sont susceptible de mettre en cause ni l'intégrité physique ni la dignité de la personne humaine.

Les travaux parlementaires ont livré des illustrations de ce que peut recouvrir la notion de prélèvements externes. Il peut ainsi s'agir de prélèvements de salive, aux fins d'une expertise par empreintes génétiques, d'empreintes digitales, de photographies voire de prélèvements de spécimens d'écriture. Il est vrai que la prise d'empreintes digitales ou de photographies était déjà prévue à l'article 78-3 du code de procédure pénale, qui sanctionnait d'ailleurs pénalement le fait de refuser de s'y soumettre, mais la notion de prélèvement externe est plus large et permet de donner une base légale générale, au-delà des prélèvements de salive, au recueil d'indices et de matières (prélèvements de poussières, de pollens, de poudre) auquel procèdent depuis longtemps les enquêteurs.

En second lieu, s'agissant des personnes susceptibles d'être concernées par ces prélèvements, il faut relever que l'article critiqué vise d'une part la personne susceptible de fournir des renseignements - c'est-à-dire le témoin - et, d'autre part, la personne à l'encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis ou tenté de commettre l'infraction. Les formules utilisées à cet égard par le législateur correspondent à des notions établies en droit de la procédure pénale (voir notamment l'article 62 du code de procédure pénale). Le champ fixé par le législateur est exactement adapté aux nécessités liées au déroulement des enquêtes.

VI/ Sur l'article 50

A/ L'article 50 a pour principaux objets, d'une part, ajoutant un article 225-10-1 au code pénal, de punir de deux mois d'emprisonnement et de 3.750 euros d'amende le fait, par tout moyen, y compris par une attitude même passive, de procéder publiquement au racolage d'autrui en vue de l'inciter à des relations sexuelles en échange d'une rémunération ou d'une promesse de rémunération, d'autre part, complétant l'article 225-12-1 du code pénal, de réprimer le fait de solliciter, d'accepter ou d'obtenir, en échange d'une rémunération ou d'une promesse de rémunération, des relations sexuelles de la part d'une personne qui se livre à la prostitution lorsque cette personne présente une particulière vulnérabilité.

Les sénateurs et les députés requérants soutiennent que ces dispositions seraient contraires aux principes de légalité et de nécessité des peines énoncés par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, ainsi qu'au principe de dignité de la personne humaine. Ils relèvent, en particulier, que la disposition révèlerait un détournement de procédure, que les éléments constitutifs des infractions ne seraient pas définis de façon suffisamment claire et précise, que la disposition en cause aurait pour conséquence de soumettre des personnes se livrant à la prostitution à des traitements inhumains et dégradants, que le fichage de ces personnes porterait atteinte à la liberté individuelle. Ils font valoir, en outre, que les peines déterminées par le législateur seraient disproportionnées.

B/ Le Gouvernement considère, pour sa part, que ces critiques ne sont pas fondées.

1) Il entend souligner, s'agissant en premier lieu du délit de racolage, que le législateur a déterminé les éléments constitutifs de l'infraction en des termes clairs et précis qui satisfont aux exigences issues de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme relatives à la légalité des délits et des peines (décision n° 80-127 DC des 19 et 20 janvier 1981 ; décision n° 84-176 DC du 25 juillet 1984 ; décision n° 84-183 DC du 18 janvier 1985).

On peut relever, en premier lieu, que la notion de racolage figure déjà au code pénal, dont l'article R 625-8 punit comme contravention de 5ème classe le fait, par tout moyen, de procéder publiquement au racolage d'autrui en vue de l'inciter à des relations sexuelles.

Il faut souligner, en second lieu, que l'article critiqué a précisément déterminé les éléments constitutifs du nouveau délit de racolage public. Ainsi, pour que l'infraction puisse être regardée comme constituée, il faudra qu'il soit prouvé que la personne concernée, même en adoptant une attitude passive, a incité publiquement autrui à des relations sexuelles moyennant une rémunération ou une promesse de rémunération. Le législateur a circonscrit l'application du délit de racolage à ces seules situations. Ce faisant, il a entendu réprimer des comportements précis, traduisant des faits de prostitution qui sont de nature à troubler l'ordre public sans prohiber la prostitution en tant que telle dès lors qu'elle s'exerce sans nuisance pour la société.

A cet égard, la notion « d'attitude même passive » ne peut être qualifiée de floue ou d'imprécise, dès lors qu'elle ne peut être dissociée des autres éléments constitutifs de l'infraction. Même s'il ne sera plus nécessaire de prouver que la personne poursuivie aura adressé la parole à une autre personne pour lui proposer des relations sexuelles, il appartiendra, en tout état de cause, au ministère public de prouver l'existence d'une incitation d'autrui à des relations sexuelles tarifées.

Dans ces conditions, on ne peut se référer, comme le font les recours, à la jurisprudence ancienne des juridictions pénales qui ont refusé, s'agissant de la répression d'« attitudes de nature à provoquer la débauche », de prononcer des condamnations sur le fondement de la contravention de la 5ème classe réprimant le racolage ; les juridictions pénales s'étaient, en effet, bornées à prendre acte de l'abrogation de la contravention de 3ème classe qui réprimait le racolage dit passif et avaient logiquement refusé d'appliquer à d'autres hypothèses les dispositions de la contravention de 5ème classe réprimant uniquement le racolage dit actif. Cette jurisprudence apparaît insusceptible d'être transposée au délit créé par l'article critiqué, d'autant que le législateur a expressément introduit un élément constitutif supplémentaire tenant en la contrepartie financière de la relation sexuelle, que l'on ne peut détacher de « l'attitude même passive » constituant l'une des expressions possibles du racolage.

Il faut, enfin, relever que la disposition en cause n'a ni pour objet ni pour effet de conduire au fichage des personnes qui se livrent à la prostitution. Outre qu'elle est inopérante dès lors qu'elle se fonde sur l'invocation d'une convention internationale qui n'est pas au nombre des normes que prend en considération le Conseil constitutionnel dans le cadre du contrôle de constitutionnalité des lois, la critique formulée sur ce point par les recours manque donc en fait.

2) Au regard du principe de la nécessité des peines, résultant également de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, il faut rappeler que le Conseil constitutionnel juge constamment qu'il ne dispose pas d'un pouvoir d'appréciation et de décision identique à celui du Parlement et que, en l'absence de disproportion manifeste entre l'infraction et la peine encourue, il ne lui appartient pas de substituer sa propre appréciation à celle du législateur (décision n° 80-127 DC des 19 et 20 janvier 1981 ; décision n° 84-176 DC du 25 juillet 1984 ; décision n° 86-215 DC du 3 septembre 1986 ; décision n° 92-316 DC du 20 janvier 1993 ; décision n° 99-411 DC du 16 juin 1999).

On peut aussi relever que la disposition en cause est inspirée par des considérations liées à la sauvegarde de l'ordre public, qui est un objectif de valeur constitutionnelle. Par ailleurs, lutter, par l'institution de dispositions pénales adaptées, contre les phénomènes de prostitution actuellement observés sur le territoire français - qui montrent que de nombreux prostitués de nationalité étrangère sont victimes de réseaux criminels de traite des êtres humains -, ne peut que contribuer au respect de la dignité de la personne humaine, qui présente le caractère d'un principe constitutionnel (décision n° 94-343/344 DC du 27 juillet 1994). De fait, la loi déférée comporte plusieurs dispositions visant à assurer la protection et la réinsertion sociale des personnes se livrant à la prostitution (voir les articles 42, 43 et 76 de la loi pour la sécurité intérieure).

Le législateur a estimé que la répression organisée par l'article R 625-8 s'avérait aujourd'hui insuffisante, compte tenu de l'accroissement significatif des phénomènes de prostitution, notamment d'origine étrangère, constatés sur le territoire national. Il faut relever que de plus en plus souvent, du fait de leur nombre comme des conditions dans lesquelles ils sont conduits à se livrer à leur activité sur le territoire français, ces prostitués ont un comportement plus agressif et plus outrancier et sont présents dans des lieux particulièrement inadéquats. Ces troubles répétés à l'ordre et à la tranquillité publics ont certes conduit plusieurs maires à prendre des arrêtés municipaux anti-prostitution, sanctionnés seulement de la peine d'amende prévue pour les contraventions de la première classe en vertu de l'article R 610-5 du code pénal. Mais cette réponse apparaît insuffisante et inadaptée, en ce qu'elle a pour seul effet de déplacer le lieu des troubles. C'est pourquoi le législateur a décidé le renforcement de l'incrimination pénale, afin de lutter sur l'ensemble du territoire national contre des phénomènes nouveaux qui étaient inconnus lorsqu'il avait précédemment, en 1992, supprimé l'incrimination de racolage passif.

3) En ce qui concerne l'incrimination du client d'une personne prostituée vulnérable, on peut faire observer que l'article 225-12-1 du code pénal réprime d'ores et déjà le client d'un mineur qui se livre à la prostitution. Le législateur a, en outre, estimé opportun de punir les personnes qui profiteraient de l'état de faiblesse de prostitués qui présentent une particulière vulnérabilité, apparente ou connue, due à une maladie, à une infirmité, à une déficience physique ou psychique, ou à un état de grossesse.

La notion de vulnérabilité ne constitue nullement une innovation de la loi déférée, mais présente classiquement le caractère d'une circonstance aggravante pour de nombreuses incriminations pénales, par exemple pour le meurtre (art. 221-4 du code pénal), les tortures ou actes de barbarie (art. 222-3 et 222-4 du code pénal), les violences (art. 222-8, 222-10, 222-12, 222-13, 222-14 du code pénal), le viol (art. 222-24 du code pénal), les agressions sexuelles (art. 222-29 du code pénal), le vol (311-4 du code pénal), l'extorsion de fonds (312-2 du code pénal), ou l'escroquerie (313-2 du code pénal).

VII/ Sur l'article 51

A/ L'article 51 de la loi pour la sécurité intérieure vise, en complétant l'article 225-10 du code pénal, à réprimer le fait de vendre, de louer ou de tenir à la disposition d'une ou plusieurs personnes des véhicules de toute nature en sachant qu'elles s'y livreront à la prostitution.

Les auteurs des saisines critiquent cette disposition en soutenant qu'elle méconnaîtrait la liberté individuelle, le principe de dignité de la personne humaine et le principe de nécessité des peines et porterait, en outre, atteinte à la liberté d'entreprendre.

B/ Cette argumentation ne peut qu'être écartée.

Il importe de souligner que la disposition critiquée n'a, contrairement à ce qui est soutenu, ni pour objet ni pour effet d'interdire aux personnes se livrant à la prostitution d'acquérir ou de détenir un véhicule. Elle vise à incriminer les personnes qui mettent des véhicules à la disposition des prostitués en connaissance de cause, sachant que les prostitués se serviront de ces véhicules pour se livrer à la prostitution. Des dispositions de cet ordre, figurant à l'article 225-10 du code pénal précisément complété par l'article critiqué, répriment déjà des formes particulières de proxénétisme comme le proxénétisme hôtelier.

Dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, le législateur a estimé devoir réprimer spécifiquement ces comportements en raison de l'évolution constatée des phénomènes de prostitution. Il faut savoir que la mise à disposition de véhicules constitue aujourd'hui, dans certaines parties du territoire national, une forme de proxénétisme particulièrement développée et en constante augmentation. Il est apparu indispensable au législateur, afin qu'une lutte efficace puisse être menée contre ces pratiques, d'assimiler cette forme de délinquance à celles qualifiées de proxénétisme hôtelier. Des peines de dix ans d'emprisonnement et de 750.000 euros d'amende assureront ainsi, comme en matière de proxénétisme hôtelier, une dissuasion et une répression que n'autorisaient pas les dispositions générales réprimant le proxénétisme simple prévoyant cinq ans d'emprisonnement et 150.000 euros d'amende (art. 225-5 du code pénal).

En décidant de réprimer de façon spécifique ces comportements, le législateur ne saurait être regardé comme ayant commis une erreur manifeste d'appréciation. Pour le surplus, eu égard à l'objet de la disposition critiquée, on peine à voir en quoi elle porterait atteinte à la liberté individuelle, au respect de la dignité de la personne humaine ou à la liberté d'entreprendre.

VIII/ Sur l'article 53

A/ L'article 53 de la loi pour la sécurité intérieure, insérant au code pénal des articles 322-4-1 et 322-15-1, a pour objet de réprimer le fait de s'installer en réunion, en vue d'y établir une habitation, sur un terrain appartenant soit à une commune qui s'est conformée aux obligations qui lui incombent en vertu de la loi n°2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, soit à tout autre propriétaire, sans être en mesure de justifier de son autorisation ou de celle du titulaire du droit d'usage du terrain.

Selon les auteurs des recours, ces dispositions méconnaîtrait le principe de nécessité des peines énoncé par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, le droit au logement, le droit de propriété et la liberté d'aller et venir, ainsi que le principe de la responsabilité pénale personnelle.

B/ Une telle argumentation n'est pas fondée.

1) La disposition incriminée vise à protéger le droit de propriété, constitutionnellement garanti, qui est aujourd'hui souvent mis en cause par des installations illégales sur des terrains appartenant soit à des collectivités publiques, soit à des propriétaire privés. La loi distingue les terrains appartenant aux communes qui n'ont pas respecté les obligations que leur impose le schéma départemental prévu par l'article 2 de la loi n°2000-614 du 5 juillet 2000, des terrains des autres propriétaires. Cette distinction obéit à des motifs légitimes, proportionnés et pertinents au regard de l'objectif visé par la loi : il s'agit de ne pas réprimer l'occupation de terrains communaux lorsque les communes n'ont pas satisfait à leurs obligations d'accueil des gens du voyage, ce qui témoigne de l'équilibre de la disposition et devrait permettre d'accélérer la mise en oeuvre des schémas départementaux afin de garantir le droit au logement des gens du voyage par la réalisation d'aires communales d'accueil.

On doit indiquer que les autorités de l'Etat et celles des collectivités territoriales sont fréquemment saisies de difficultés liées à des installations illégales sur des terrains privés, qui peuvent concerner un grand nombre de véhicules et de caravanes et qui s'accompagnent souvent d'effractions, d'atteintes aux biens, voire aux personnes propriétaires. L'institution par la loi déférée d'un délit spécifique permettra de sanctionner efficacement ces comportements et présentera un caractère dissuasif, dont sont actuellement dépourvues les procédures que les propriétaires sont susceptibles d'engager devant les juridictions civiles ou administratives.

Les peines instituées par l'article 53 de la loi ne peuvent être regardées comme manifestement disproportionnées. La peine principale de six mois d'emprisonnement et de 3750 euros d'amende est proportionnée à l'infraction qu'elle entend sanctionner qui est une violation du droit de propriété. On peut rappeler, à cet égard, que l'article 322-1 du code pénal punit la destruction, la dégradation ou la détérioration d'un bien appartenant à autrui de deux ans d'emprisonnement et de 30.000 euros d'amende, sauf s'il n'en est résulté qu'un dommage léger. L'article L 428-1 du code de l'environnement sanctionne le fait de chasser sur le terrain d'autrui sans son consentement de trois mois d'emprisonnement et de 3750 euros d'amende ; si le délit est commis pendant la nuit, la peine encourue est portée à deux ans d'emprisonnement.

Les peines complémentaires prévues par l'article déféré, notamment celle de suspension du permis de conduire, ont un lien direct avec la commission de l'infraction lorsque cette dernière est réalisée au moyen d'un véhicule. Le prononcé de ces peines complémentaires n'est nullement automatique ou obligatoire : il appartiendra au juge pénal, conformément aux dispositions générales du code pénal relatives aux peines complémentaires, de déterminer dans chaque espèce s'il y a lieu de prononcer un des peines complémentaires prévues.

Il faut aussi relever que le législateur a borné à trois ans la durée maximale de suspension du permis. Et, s'agissant de la peine complémentaire de confiscation des véhicules, il faut souligner que le législateur a exclu de son champ d'application les véhicules destinés à l'habitation, en considération du principe de l'inviolabilité du domicile constitutionnellement protégé. On connaît d'autres exemples de peines complémentaires qui apparaissent particulièrement adaptées à la répression des comportements que l'on entend réprimer : ainsi, pour s'en tenir à l'exemple précédemment cité du code de l'environnement qui sanctionne le fait de chasser sur le terrain d'autrui, l'article L. 428-9 de ce code prévoit, à titre de peines accessoires et complémentaires, la confiscation des armes, des filets, engins et autres instruments de chasse, ainsi que des avions, automobiles ou autres véhicules utilisés par les délinquants.

On ne saurait, dès lors, soutenir que les peines prévues à l'article 53 de la loi déférée sont entachées de disproportion manifeste.

2) S'il est vrai que les articles 8 et 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen impliquent que nul n'est punissable que de son propre fait (décision n° 99-411 DC du 16 juin 1999), ce principe, d'ailleurs rappelé par l'article 121-1 du code pénal, n'est pas méconnu par la disposition critiquée.

Le principe n'interdit, en effet, pas de prendre en compte la circonstance qu'un délit a été commis en réunion comme élément constitutif ou comme circonstance aggravante de ce délit. Il faut observer, s'agissant d'un délit, que les dispositions de l'article 121-3 du code pénal, selon lequel « il n'y a point de délit sans intention de le commettre », s'appliqueront de plein droit à l'infraction prévue par l'article déféré. Il appartiendra donc à l'accusation, dans le respect des droits de la défense, d'établir l'intention de chaque personne poursuivie. Les personnes mises en cause pourront invoquer les dispositions de l'article 122-3 du code pénal qui précisent que « n'est pas pénalement responsable la personne qui justifie avoir cru, par une erreur sur le droit qu'elle n'était pas en mesure d'éviter, pouvoir légitimement accomplir l'acte » qu'elle a commis. En aucun cas, les dispositions introduites au code pénal par l'article 53 de la loi pour la sécurité intérieure ne conduiront à la condamnation de personnes qui n'auraient pas concouru de façon intentionnelle à la commission de l'infraction.

IX/ Sur les articles 64 et 65

A/ L'article 64 de la loi déférée, qui insère au code pénal des articles 225-12-5 à 225-12-7, a pour objet de définir et de réprimer l'exploitation de la mendicité. L'article 65, pour sa part, réprime le fait de solliciter sur la voie publique la remise de fonds, de valeurs ou d'un bien, en réunion et de manière agressive, ou sous la menace d'un animal dangereux.

Les sénateurs et députés saisissants soutiennent que ces dispositions seraient contraires aux principes énoncés aux articles 8 et 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Ils relèvent, en particulier, que les faits punis par l'article 65 tombent déjà sous le coup des articles 312-1 et R 623-3 du code pénal et soulignent que l'adoption des dispositions en cause serait constitutive d'un détournement de procédure.

B/ Le Gouvernement ne partage pas cette analyse.

Les articles 64 et 65 de la loi pour la sécurité intérieure visent à réprimer des formes nouvelles et spécifiques de mendicité qui se sont fortement développées, ces dernières années, dans de nombreuses villes de France. Ces formes de mendicité traduisent l'exploitation de la misère par des filières criminelles.

1) La nouvelle incrimination créée par l'article 64 a pour objet de permettre de réprimer ceux qui, de manière habituelle, encadrent, assistent ou facilitent le transport des mendiants pour en tirer profit ; elle prévoit des circonstances aggravantes pour tenir compte de la jeunesse des personnes se livrant à la mendicité et de leur vulnérabilité, du caractère international du réseau criminel d'exploitation de la mendicité, ou du comportement violent des personnes poursuivies.

Au regard du principe de légalité des délits et des peines, on peut rappeler que la jurisprudence constitutionnelle énonce, s'agissant des crimes et délits, que la culpabilité ne saurait résulter de la seule imputabilité matérielle d'actes pénalement sanctionnés et, en conséquence, que la définition d'une incrimination en matière délictuelle doit inclure, outre l'élément matériel de l'infraction, l'élément moral, intentionnel ou non, de celle-ci (décision n° 99-411 DC du 16 juin 1999).

En l'espèce, l'article 64 de la loi déférée satisfait à ces exigences en cherchant à sanctionner l'enrichissement personnel résultant de l'exploitation de la mendicité. Cet enrichissement personnel indu constitue l'élément central de la nouvelle incrimination, ainsi qu'il résulte de la dénomination même du délit, intitulé « exploitation de la mendicité », des termes des 1° et 2° de l'article 225-12-5 ajouté au code pénal mentionnant le fait de « tirer profit » de la mendicité d'autrui, de ceux du 3° du même article («d'embaucher, d'entraîner ou de détourner une personne en vue de la livrer à la mendicité ») ou du 4° (« d'embaucher, d'entraîner ou de détourner à des fins d'enrichissement personnel »). On peut souligner aussi que l'article critiqué s'inspire de dispositions qui existent déjà en matière de proxénétisme (art. 225-5 du code pénal).

Il est clair, dans ces conditions, que la personne susceptible d'être incriminée pour exploitation de la mendicité ne saurait être celle qui, vivant dans les mêmes conditions de précarité que le mendiant, se bornerait à partager des ressources mises en commun : l'élément intentionnel lié à la volonté d'opérer « un enrichissement personnel » ferait à l'évidence défaut pour entrer en voie de condamnation. Au surplus, s'agissant de la situation d'un couple en état de précarité ou celle de deux amis en détresse il faut souligner que l'infraction n'est constituée, comme l'a expressément indiqué le législateur, que si la personne ne peut justifier de l'origine de ses ressources. Si cette personne mendie elle-même ou si elle a d'autres ressources, même précaires, le délit ne sera pas constitué.

Au regard du principe de nécessité des peines, il faut relever que le législateur a déterminé, sans erreur manifeste d'appréciation, le quantum des peines prévues en fonction des circonstance objectives de commission du délit. Ainsi, le législateur a pris soin de fixer des peines progressives : l'infraction principale d'exploitation de la mendicité d'autrui est réprimée à hauteur de trois ans d'emprisonnement et de 45.000 euros d'amende ; lorsque le délit s'accompagne des circonstances aggravantes telles que la minorité ou la particulière vulnérabilité de la personne exploitée, les peines sont portées à cinq ans d'emprisonnement et à 75.000 euros d'amende ; si les faits sont commis en bande organisée, le délit est assorti de sanctions de dix ans d'emprisonnement et de 1,5 Meuros d'amende.

Compte tenu de l'ampleur et de la gravité des phénomènes d'exploitation de la mendicité actuellement constatés dans de nombreuses zones urbaines, l'institution de ces peines n'apparaît pas manifestement disproportionnée.

2) L'incrimination instituée par l'article 65 vise, pour sa part, à combattre les demandes de fonds sous contrainte effectuées sur la voie publique, en réunion et de manière agressive, ou sous la menace d'un animal dangereux. Elle permettra de lutter contre des comportements en nette augmentation et de plus en plus difficilement tolérés par la société, alors que la demande de fonds sous contrainte n'était plus réprimée par la loi pénale générale depuis l'abandon en 1994 de l'incrimination de mendicité. La disposition nouvelle ne vise que des formes de mendicité ciblées qui se caractérisent par l'intimidation. A cette fin, l'incrimination repose sur des critères objectifs que sont la menace d'animaux dangereux ou la mendicité agressive en réunion.

Eu égard à la définition de ses éléments constitutifs, cette nouvelle incrimination ne recouvre pas à l'identique d'autres incriminations pénales, en particulier celle d'extorsion de fonds réprimé par l'article 312-1 du code pénal. En effet, le champ de ces infractions diffère sur deux points : d'une part, en ce que l'incrimination instituée par l'article 65 de la loi déférée est limitée aux faits se déroulant sur la voie publique et, d'autre part, en ce qu'elle permet de saisir des attitudes d'intimidation qui ne tomberaient pas nécessairement sous le coup du délit d'extorsion de fonds.

Au demeurant, il a été jugé que l'instauration de deux incriminations pénales réprimant un même fait n'est pas, par elle-même, contraire à la Constitution, même si l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen implique que dans un tel cas les sanctions subies ne puissent excéder le maximum légal le plus élevé. Il appartient alors aux autorités juridictionnelles de respecter le principe de proportionnalité des peines dans l'application de la loi pénale (décision n° 99-411 DC du 16 juin 1999 ; décision n° 2001-455 DC du 12 janvier 2002). Mais en l'espèce et en tout état de cause, comme il en va pour d'autres dispositions du code pénal (par exemple le second alinéa de l'article 322-1 qui réprime spécifiquement le fait de tracer des inscriptions, signes et dessins sur les façades, voies publiques, mobilier urbain ou véhicules), le juge pénal serait conduit à faire application des dispositions spéciales réprimant la demande de fonds sous contrainte sur la voie publique, à l'exclusion des dispositions générales réprimant l'extorsion de fonds.

On peut enfin relever que le grief tiré d'un prétendu « détournement de procédure » est dénué de fondement. S'il est vrai que la commission du délit de demande de fonds sous contrainte sur la voie publique permettra d'envisager le placement en garde à vue d'une personne soupçonnée, il faut relever qu'une telle faculté est ouverte pour tous les délits passibles d'une peine d'emprisonnement. Conformément aux règles générales de la procédure pénale, l'officier de police judiciaire sera tenu d'informer immédiatement l'autorité judiciaire et le contrôle de la mesure de garde à vue par le procureur de la République ou, le cas échéant, par le juge d'instruction, s'exercera pleinement comme pour toute autre infraction donnant lieu à ce type de mesure coercitive.

X/ Sur l'article 75

A/ L'article 75 de la loi déférée, modifiant l'ordonnance n°45-2658 du 2 novembre 1945, a pour objet d'étendre la liste des cas permettant le retrait de la carte de séjour temporaire. Le retrait sera possible lorsque l'étranger aura commis des faits, constitutifs d'un trouble à l'ordre public, tels que le proxénétisme, la traite des êtres humains, l'exploitation de la mendicité, le vol à la tire dans les transports collectifs, ou le racolage.

Selon les députés, auteurs du second recours, ces dispositions seraient imprécises et porteraient une atteinte excessive aux principes de la présomption d'innocence, des droits de la défense, de respect de la vie privée et familiale, ainsi qu'à la liberté individuelle.

B/ Cette argumentation n'est pas fondée.

Le retrait de la carte de séjour temporaire pour des motifs liés à l'ordre public, prévu par l'article critiqué, présente le caractère d'une mesure de police administrative. Il ne sera susceptible d'être prononcé par l'autorité administrative, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, qu'à la condition qu'il soit établi que les personnes concernées ont effectivement commis les faits susceptibles de justifier la mise en oeuvre de la mesure. Certes, la loi ne subordonne pas l'intervention d'une mesure de retrait à la condition que les personnes concernées, « passibles de poursuites pénales », aient fait l'objet d'une condamnation prononcée par les juridictions pénales, mais il sera nécessaire, à peine d'illégalité des décisions de retrait, sanctionnée par le juge administratif, que la matérialité des faits pénalement sanctionnables et leur imputabilité soient établies par l'autorité administrative.

De telles décisions de retrait sont au nombre des décisions individuelles défavorables qui constituent des mesures de police et qui abrogent des actes créateurs de droit. Elles doivent, par suite, être motivées en application de la loi du 11 juillet 1979 et ne peuvent légalement intervenir, en vertu de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, qu'après une procédure contradictoire. On peut également observer qu'il appartiendra à l'autorité administrative, lorsqu'elle appréciera dans chaque espèce s'il y a lieu de prononcer le retrait de la carte de séjour temporaire, de concilier les impératifs liés à la préservation de l'ordre public avec les autres règles qui s'imposent à elle, en particulier le droit au respect de la vie privée et familiale protégé notamment par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Dans ces conditions, il apparaît que les griefs tirés de la méconnaissance de la présomption d'innocence, de l'atteinte à la vie privée et familiale, de la violation des droits de la défense doivent être écartés comme manquant en fait. Il en va de même pour le grief tiré de l'imprécision de la disposition, dès lors qu'il ressort des termes mêmes utilisés par le législateur qu'il a précisément déterminé la liste des cas susceptibles de justifier le retrait de la carte de séjour temporaire. La même réponse devrait être apportée si l'on regardait la mesure non comme une simple mesure de police mais comme une sanction administrative (décision n° 97-389 DC du 22 avril 1997).

XI/ Sur l'article 76

A/ L'article 76 de la loi déférée permet de délivrer à l'étranger qui dépose plainte ou témoigne contre une personne accusée de proxénétisme ou d'infractions assimilées une autorisation provisoire de séjour, sauf si sa présence constitue une menace à l'ordre public, ainsi qu'une carte de résident en cas de condamnation définitive de la personne mise en cause. Il renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer les modalités de protection, d'accueil et d'hébergement de l'étranger auquel est délivrée une autorisation provisoire de séjour.

Les sénateurs, auteurs du premier recours, soutiennent que ces dispositions porteraient atteinte à la liberté individuelle, que la condition relative à la menace à l'ordre public serait excessivement restrictive et que ne serait pas justifié le fait de subordonner la délivrance d'une carte de résident à l'issue de la procédure pénale.

B/ Ces critiques paraissent devoir être écartées.

Les deux premiers alinéas de l'article critiqué se bornent à mettre l'accent sur la possibilité, déjà ouverte, de délivrer une autorisation provisoire de séjour à l'étranger qui porte plainte contre l'auteur de faits de proxénétisme ou de traite des êtres humains. Un tel titre était déjà susceptible d'être délivré par l'autorité administrative dans le cadre du pouvoir d'appréciation qu'elle tient de l'ordonnance du 2 novembre 1945. Mais, en explicitant ces pouvoirs, le législateur a entendu permettre aux personnes qui souhaiteraient faire valoir leur qualité de témoin ou de victime dans le cadre d'une procédure judiciaire, de se maintenir en situation régulière sur le territoire national. Le fait de stabiliser leur situation au regard des règles de séjour apparaît, en effet, comme de nature à leur permettre effectivement de porter plainte ou de témoigner, ce qui ne pourra que favoriser la conduite des enquêtes visant à démanteler les réseaux criminels.

La référence, dans l'article critiqué, à l'absence de menace pour l'ordre public résultant de la présence de l'intéressé sur le territoire national ne peut être jugée contraire à la Constitution. Elle ne fait que rappeler la condition générale de préservation de l'ordre public, qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle et qui figure déjà dans plusieurs dispositions de l'ordonnance du 2 novembre 1945. Il s'agit d'une condition habituelle d'exclusion ou de remise en cause du droit au séjour de l'étranger, qui est appréciée par l'autorité administrative au regard de l'ensemble des circonstances liées à la situation de l'intéressé. Elle se justifie en l'espèce en ce qu'elle permet de s'assurer que les personnes intéressées ont rompu avec le milieu de la prostitution.

La circonstance que l'article 76 ne prévoit la délivrance de la carte de résident que pour les seules hypothèses de condamnation définitive de la personne mise en cause n'est pas davantage contraire à la Constitution. L'économie de la disposition vise à instaurer un équilibre entre la protection de l'auteur de la plainte ou du témoin, voulue par le législateur à titre humanitaire et pour les nécessités de la procédure judiciaire, et la protection de la personne mise en cause par la procédure pénale. Il s'agit tout à la fois d'éviter les témoignages abusifs et de permettre à l'auteur de la plainte, que son témoignage exposerait à des menaces en cas de retour dans son pays d'origine, de demeurer en France. Il importe, à cet égard, de déterminer un critère objectif pour décider de la délivrance de la carte de résident, qui est un titre de longue durée offrant un statut très protecteur au regard du séjour. En tout état de cause, il demeure que la mention faite par le législateur de la condamnation de la personne mise en cause pour la délivrance de la carte de résident n'a pas pour effet de priver l'autorité administrative du pouvoir de délivrer à l'intéressé un titre de longue durée, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, notamment lorsque que sa qualité de victime aura été clairement établie à l'occasion de la procédure judiciaire.

XII/ Sur l'article 96

A/ L'article 96 de la loi déférée, reprenant des dispositions résultant de la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne, habilite des agents de sécurité privée agréés à procéder à l'inspection visuelle des bagages à main et, avec le consentement de leur propriétaire, à leur fouille. Il autorise également des personnes spécialement habilitées et agréées par le représentant de l'Etat dans le département à procéder à des palpations de sécurité, avec le consentement exprès des personnes concernées, en cas de circonstances particulières liées à l'existence de menaces graves pour la sécurité publique et constatées par arrêté préfectoral communiqué au procureur de la République. L'article 96 prévoit également que des agents de sécurité privée et les membres des services d'ordre visés à l'article 23 de la loi n°95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité pourront procéder à des palpations de sécurité à l'occasion de manifestations sportives, récréatives ou culturelles organisées dans une enceinte et qui rassemblent plus de 1500 spectateurs.

Les sénateurs et députés requérants critiquent ces dispositions qu'ils estiment contraires aux articles 34 et 66 de la Constitution.

B/ Cette argumentation ne pourra être retenue.

Le grief d'incompétence négative ne peut qu'être écarté dès lors que le législateur a précisément déterminé la teneur des opérations qu'il entendait autoriser ainsi que les circonstances qui permettent d'y procéder. La référence à des « circonstances particulières liées à l'existence de menaces graves pour la sécurité publique » est particulièrement restrictive et exigeante, et correspond, pour l'essentiel, à la prise en considération de menaces terroristes faisant craindre des attentats dans des lieux publics. On doit observer, au surplus, que la loi exige que ces circonstances particulières soient constatées par un arrêté préfectoral qui doit déterminer la durée et les lieux des contrôles et qui est communiqué au procureur de la République.

La disposition critiquée ne méconnaît pas davantage les termes de l'article 66 de la Constitution qui fait de l'autorité judiciaire la gardienne de la liberté individuelle. Les mesures autorisées par l'article 96, dans le but de préserver l'ordre public et dans un cadre de police administrative, ne conduisent nullement à s'assurer physiquement des personnes concernées. Elles ne visent qu'à permettre de procéder à des palpations de sécurité, qui sont distinctes de la fouille à corps dont le régime est pour sa part assimilable à la perquisition (Cass. crim. 22 janvier 1953, bull. crim. n°24 p.36) ; ces palpations de sécurité ne peuvent être effectuées qu'avec le consentement exprès des personnes en cause, avec la seule conséquence, en cas de refus, de ne pouvoir accéder aux lieux considérés.

XIII/ Sur l'article 113

A/ L'article 113 insère un article 433-5-1 au code pénal réprimant le fait d'outrager publiquement l'hymne national ou le drapeau tricolore au cours d'une manifestation organisée ou réglementée par les autorités publiques.

Selon les sénateurs et députés saisissants, cet article porterait une atteinte grave à la liberté d'expression, de conscience et d'opinion garantis par les articles 1er, 10 et 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Ils soutiennent également qu'il méconnaîtrait le principe de légalité des délits et des peines et celui de nécessité des peines énoncés par l'article 8 de cette Déclaration.

B/ Le Gouvernement ne souscrit pas à cette analyse.

Il ne fait pas de doutes que la liberté de communication et d'expression proclamée par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen présente le caractère d'une liberté fondamentale et essentielle. Il appartient toutefois au législateur de concilier cette liberté constitutionnellement garantie avec d'autres règles ou principes constitutionnels, de même qu'avec des objectifs de valeur constitutionnelle comme la sauvegarde de l'ordre public (décision n° 82-141 DC du 27 juillet 1982 ; décision n° 94-345 DC du 29 juillet 1994 ; décision n° 2000-433 DC du 27 juillet 2000). S'agissant de la détermination des crimes et délits, au regard du principe de nécessité des peines, il faut aussi rappeler que le législateur dispose d'un pouvoir d'appréciation qui n'est susceptible d'être remis en cause par le Conseil constitutionnel qu'en cas de disproportion manifeste.

Au cas présent, le législateur a précisément procédé à cette conciliation entre la liberté de communication et la sauvegarde de l'ordre public. Il a considéré, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, que l'outrage public causé dans certaines circonstances au drapeau tricolore ou à l'hymne national, qui sont inscrits à l'article 2 de la Constitution, est de nature à porter atteinte à la cohésion nationale et à l'ordre public. En décidant de réprimer comme délit un tel outrage, il n'a pas porté d'atteinte excessive à la liberté d'expression et de communication.

On peut relever que le droit pénal français connaît déjà des incriminations qui soit entendent protéger des symboles nationaux, soit portent une atteinte justifiée à la liberté d'expression ou de communication. Ainsi, l'article 433-5 du code pénal punit l'outrage commis à l'encontre d'une personne dépositaire de l'autorité publique, afin de protéger, au-delà de la personne même, la représentation de l'Etat ou de l'autorité publique incarnée par cette personne. L'article 440 du code de justice militaire punit de cinq ans d'emprisonnement tout militaire ou individu embarqué qui commet un outrage au drapeau ou à l'armée ; si le coupable est un officier, il est en outre destitué de son grade. L'article 322-2 du code pénal réprime de façon spécifique les dégradations de bâtiments publics ou les biens destinés à l'utilité ou à la décoration publiques. Par ailleurs, les dispositions de l'article 24 et 24 bis de la loi du 29 juillet 1881 répriment notamment des faits d'apologie ou de contestation de crimes contre l'humanité dans des conditions que la Cour de cassation n'a pas jugé contraires à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (Cass. crim. 23 février 1993, bull. crim. n°86 ; Cass. crim. 20 décembre 1994, bull. crim. n°424).

En ce qui concerne le principe de la légalité des délits et des peines, on doit relever que le législateur a déterminé de façon précise les éléments constitutifs de l'infraction qu'il entend réprimer. La notion d'outrage public figure déjà au code pénal et s'entend des paroles, gestes ou menaces, des écrits ou images de toute nature susceptibles de porter atteinte à la dignité ou au respect. Le législateur a expressément limité le champ de l'incrimination aux cas d'outrages publics commis au cours de manifestations organisées ou réglementées par les autorités publiques, ce qui exclut la répression en dehors de ces hypothèses. Le législateur n'a, enfin, pas entendu déroger au principe de la responsabilité pénale personnelle, rappelé à l'article 121-1 du code pénal : il appartiendra au ministère public d'apporter la preuve, pour chaque personne poursuivie, qu'elle a personnellement commis les faits constitutifs de l'infraction.

XIV/ Sur les articles 141 et 142

A/ Les articles 141 et 142, modifiant l'ordonnance n°45-2658 du 2 novembre 1945, adaptent certaines des dispositions de cette ordonnance applicables en Guyane et dans la commune de Saint Martin.

Les députés, auteurs du second recours, soutiennent que ces articles ont pour objet de pérenniser des dispositions temporaires et pour conséquence de priver d'effet, en Guyane et à Saint Martin, de droits et garanties constitutionnelles comme le principe des droits de la défense.

B/ Cette argumentation devra être écartée.

L'article 141 de la loi déférée, modifiant l'article 40 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, a pour effet de limiter à la Guyane et à la commune de Saint Martin l'application de dispositions particulières relatives aux arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière et aux voies de recours contre ces arrêtés. Ces dispositions dérogent, sans limitation de durée, à celles de l'article 22 bis de l'ordonnance organisant un régime de recours suspensif à bref délai devant le tribunal administratif. L'article 142, pour sa part, pérennise les dispositions de l'article 12 quater de l'ordonnance du 2 novembre 1945 qui écartaient l'application en Guyane et dans la commune de Saint Martin des dispositions relatives à la commission du titre de séjour.

Ces dérogations limitées à l'application de l'ordonnance du 2 novembre 1945 dans le département de la Guyane et sur le territoire de la commune de Saint Martin (Guadeloupe) sont justifiées par les particularités d'ordre géographique de ces territoires. La situation particulière du département de la Guyane en matière de circulation des personnes a été reconnue par le Conseil constitutionnel (décision n° 97-389 DC du 22 avril 1997). La circonstance que l'île de Saint Martin relève à la fois de la France et des Pays-Bas, sans contrôle aux frontières entre les deux zones, et que l'aéroport de l'île est placé sous souveraineté hollandaise, justifie pareillement l'application sur le territoire de la commune de Saint Martin de règles particulières.

Au demeurant, les règles applicables dans ces territoires ne rompent pas l'équilibre que le respect de la Constitution impose d'assurer entre les nécessités de l'ordre public et la sauvegarde des droits et libertés constitutionnellement garantis. En particulier, s'agissant des voies de recours contre les arrêtés de reconduite à la frontière, il faut relever que si le régime de recours suspensif organisé par l'article 22 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 ne s'applique pas, les décisions administratives en cause sont susceptibles de faire l'objet de recours devant la juridiction administrative dans les conditions de droit commun, incluant la mise en oeuvre des procédures de référé. Quant à la consultation de la commission du titre de séjour, il a déjà été expressément jugé qu'il était loisible au législateur, sans méconnaître aucune règle constitutionnelle, de supprimer une consultation consultative de cet ordre (décision n° 97-389 DC du 22 avril 1997).

En définitive, le Gouvernement est d'avis qu'aucun des griefs articulés par les parlementaires requérants n'est de nature à conduire à la censure des dispositions de la loi pour la sécurité intérieure. Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.

RECOURS AU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Loi relative à la sécurité intérieure

19 février 2003

Monsieur le Président du Conseil Constitutionnel,
Mesdames et Messieurs les membres du Conseil,
2 rue de Montpensier,
75002 Paris.

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi pour la sécurité intérieure telle qu'adoptée par le Parlement.

A l'appui de cette saisine, nous développons les griefs et moyens suivants à l'encontre, en particulier, des articles 1er, 5, 6, 7, 9, 13, 15 A, 16, 18, 18 bis, 19, 22, 23, 28, 39, 45 bis, 47 bis, 47 ter.

A titre liminaire, et afin d'éviter toute mauvaise compréhension de la présente saisine, ses auteurs entendent rappeler leur attachement républicain au droit à la sécurité pour tous et au maintien de l'ordre public comme un des éléments d'une société garantissant le respect de l'autre. Pourtant, l'Etat de droit ne peut, et ne doit, se satisfaire de dispositions dont la rédaction, et les possibilités de mise en oeuvre, sont, à l'évidence, de nature à porter atteinte, en soi ou de façon disproportionnée, aux droits et libertés constitutionnellement protégés. Qu'il en va de même de la détermination des sanctions applicables qui doivent être proportionnées à l'infraction commise et dont le prononcé doit être entouré de l'ensemble des droits appartenant à chaque individu, quelle que soit son origine ou sa condition sociale. Dans certains cas, en outre, c'est l'ordre public qui risque d'être atteint par les effets pervers inscrits au coeur même de certaines des mesures critiquées.

Il est acquis que le texte en cause rompt, en de multiples occasions, l'équilibre constitutionnellement établi et dont vous assurez la protection au terme de votre jurisprudence.

I. Sur l'article 1er bis de la loi

Cet article, introduisant un nouveau 4° à l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, accorde au Préfet, en cas d'urgence et lorsque l'atteinte au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publiques l'exige, et qu'il s'y trouve contraint par l'insuffisance des moyens dont il dispose, le pouvoir de prendre des mesures de réquisition et de prescrire « toute mesure utile jusqu'à ce que l'atteinte à l'ordre public ait pris fin ».

En conséquence de ce nouveau pouvoir exorbitant du droit commun, peuvent être prononcées des astreintes par le Tribunal administratif à l'encontre de ceux qui ne défèrent pas volontairement à l'ordre préfectoral et, parallèlement, des peines d'emprisonnement et d'amendes pour ceux qui refusent d'exécuter.

De telles dispositions, trop larges et imprécises au regard des risques pour les droits et libertés, méconnaissent tant les articles 34 et 66 de la Constitution que l'article 8 de la Déclaration de 1789.

I.1. En ce qui concerne les articles 34 et 66 de la Constitution

Il est de jurisprudence constante qu'en matière de libertés publiques, il revient au législateur d'épuiser sa compétence pour garantir celles-ci pleinement. Il en va ainsi dans les domaines les plus variés (Décision n° 96-378 DC du 23 juillet 1996). C'est encore plus vrai lorsqu'il s'agit de préserver la mission constitutionnellement confiée à l'autorité judiciaire. Concernant particulièrement les compétences de police du Préfet, vous avez pris soin d'encadrer toute dévolution de pouvoirs à son bénéfice hors le rôle de l'autorité judiciaire gardienne des libertés individuelles (en particulier : Décision n° 94-352 DC du 18 janvier 1995).

Conformément à cette logique, vous avez donc censuré de nouveaux pouvoirs accordés à l'autorité préfectorale dans le cadre de la réglementation des manifestations soit qu'ils résultaient d'une formulation générale et imprécise, soit qu'ils avaient été accordés en violation de l'article 66 de la Constitution (Décision précitée, considérants 18 et 20 en particulier).

En l'espèce, il s'avère que les conditions de mise en oeuvre de ce nouveau pouvoir manquent singulièrement de précision.

Certes, on doit considérer que les pouvoirs dont il s'agit s'exerceront dans le cadre de la police administrative et viseront des circonstances exceptionnelles. Il n'en demeure pas moins que la légalité pour devenir plus élastique dans de telles situations, ne disparaît pas pour autant. Il s'ensuit que le législateur doit encadrer au plus près la dévolution et l'exercice de telles compétences dérogatoires au droit commun et porteuses de risques pour les libertés telle, par exemple, celle d'aller et venir, et qui comprend d'ailleurs celle de stationner, ou le droit de propriété.

Mais, il y a plus dans la mesure où l'article querellé prévoit que le représentant de l'Etat peut alors « prescrire toute mesure utile jusqu'à ce que l'atteinte à l'ordre public ait pris fin ».

Une telle formulation est, à tout le moins, vague et imprécise au sens de votre jurisprudence la plus exigeante. Elle ne réserve pas l'intervention de l'Autorité judiciaire alors même que les circonstances visées, l'urgence et l'atteinte à l'ordre public que les moyens normalement disponibles ne peuvent satisfaire, supposent que certaines libertés sont susceptibles d'être menacées.

La frontière entre police administrative et police judiciaire, et donc les missions constitutionnellement dévolues aux différentes autorités de l'Etat, sont susceptibles de souffrir d'une telle indétermination du champ d'action de l'autorité préfectorale.

On peut prendre, pour illustration de ces risques, l'article 39 de la présente loi qui modifiant la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 permet à des personnes physiques, dans certaines conditions, de procéder à des fouilles et palpations sous l'autorité du seul Préfet, l'autorité judiciaire n'étant alors informée qu'a posteriori. La combinaison de l'article 1er et 39 de la présente loi défie donc la prudence constitutionnelle et les garanties prévues par les articles 34 et 66 de la Constitution.

Le risque n'est donc pas nul que ces opérations de maintien de l'ordre sous l'autorité du représentant de l'Etat conduisent à porter atteinte aux droits et libertés.

II.2. En ce qui concerne l'article 8 de la Déclaration de 1789

Votre jurisprudence, sans avoir encore consacré le principe non bis in idem dans le cas d'un cumul entre une sanction administrative et une sanction pénale, prend soin, en application du principe de proportionnalité d'éviter qu'un tel cumul aboutisse à ce que le montant global des sanctions éventuellement prononcées dépasse le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues (Décision n° 89-260 DC du 28 juillet 1989 ; Décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997).

En l'occurrence, le pouvoir de réquisition accordé au préfet sera susceptible de conduire à ce que le tribunal administratif prononce une astreinte en cas d'inexécution volontaire par la personne concernée, outre la sanction pénale que le juge judiciaire pourra prononcer par ailleurs.

Cela pose un double problème.

D'une part, il s'agit moins là d'un cumul de sanction administrative et de sanction pénale que d'un cumul de deux sanctions pénales, dont l'une déguisée. Il arrive que le juge administratif exerce un pouvoir répressif, comme dans le domaine des contraventions de grande voirie. Au cas présent, en prévoyant que le juge administratif puisse prononcer une telle astreinte à l'encontre d'une personne privée, alors que cette compétence est normalement utilisée à l'encontre de l'administration, le législateur lui a confié, indirectement mais certainement, un pouvoir répressif d'une nature originale. D'autant qu'aux termes même de cet article, la personne requise peut être une personne physique. Il s'ensuit une sorte de procédure de contrainte par corps détournée relevant de la compétence du juge administratif.

Cette sanction de nature répressive se trouve alors en situation de se cumuler avec la peine d'amende prévue à l'alinéa suivant pour le refus d'exécuter.

D'autre part, s'agissant dans le premier cas du prononcé d'une astreinte et dans le second cas d'une sanction pécuniaire pouvant atteindre 10 000 euros, le principe de proportionnalité tel que garanti par l'article 8 de la Déclaration de 1789 est méconnu. Le montant global, en effet, des sommes versées par la personne requise qui aurait fait l'objet d'une double procédure, de contrainte et de poursuite, ne pourra que trop souvent dépasser le montant encouru. Le caractère définitif de l'astreinte liquidée accroît ce risque.

De tous ces chefs, la censure est encourue.

II. Sur l'article 5 de la loi

Cet article introduit un nouvel article 78-2-2 dans le code de procédure pénale, lequel organise les conditions de fouille des véhicules circulant, arrêtés ou stationnant sur la voie publique ou dans les lieux accessibles au public.

Les conditions de déclenchement de ces fouilles, de leur déroulement et des conséquences qui peuvent y être attachées aboutissent à ce que la liberté individuelle et le droit à la vie privée tels que garantis par les articles 1er, 2 et 4 de la Déclaration de 1789, tout comme l'article 8 du même texte, soient méconnus et ensemble l'article 66 de la Constitution.

Votre jurisprudence relative à la fouille des véhicules se veut protectrice des libertés individuelles en prenant soin de permettre la poursuite de l'objectif de sauvegarde de l'ordre public, et vous recherchez, à cet égard, un équilibre conciliant divers impératifs constitutionnels (Décision n° 76-75 DC du 12 janvier 1977 ; Décision n° 94-352 DC du 18 janvier 1995). Plus récemment, vous avez donc admis une extension des pouvoirs de la police judiciaire en matière de visite sommaire d'un véhicule, excluant toutefois les voitures particulières, dès lors que celle-ci est placée sous la direction et le contrôle permanent du procureur de la République et que l'immobilisation du véhicule ne peut excéder un temps limité, quatre heures ici, et n'est destinée qu'à s'assurer de l'absence de personnes dissimulées (Décision n° 97-389 DC du 22 avril 1997).

Il en ressort donc que : le rôle de l'Autorité judiciaire doit être pleinement garanti pour s'assurer des libertés individuelles et de la vie privée, et que l'exercice de procédures dérogatoires doit être strictement nécessaire, c'est à dire, au sens de l'article 8 de la Déclaration de 1789, justifié au regard de la gravité des infractions visées.

L'absence de nécessité et de garanties, ou leur insuffisance, ne peuvent que conduire à la censure de la disposition en cause.

II.1. Certes, après une brève lecture de la disposition critiquée, on pourrait croire que les garanties indispensables sont observées. La rédaction est destinée à en administrer l'impression. La réalité du mécanisme le dément.

Il apparaît, d'une part, que le champ de l'autorisation préalable délivrée par le représentant du parquet embrasse un nombre et des catégories d'infractions très large, trop large. Si les auteurs de la saisine sont évidemment conscients, pour avoir légiféré en ce sens encore récemment, que les menaces terroristes exigent les plus grandes précautions et la dernière vigueur, force est d'admettre que la répression du vol ou, plus encore, de la détention de stupéfiants y compris pour sa seule consommation personnelle, ne peuvent conduire à permettre que les forces de police soient autorisées à procéder à la fouille des véhicules. En particulier, le fait de viser l'article 222-37 du code pénal y aboutit pourtant, alors même qu'aucune nécessité n'apparaît à cet égard.

II.2. D'autre part, il faut également relever que l'autorisation du procureur de la République est normalement délivrée pour une période de vingt quatre heures. Il importe cependant d'observer que celle-ci est « renouvelable sur décision expresse et motivée », soit donc sans limites réelles de durée. Le texte, en effet, ne précise pas s'il s'agit d'un unique renouvellement et si la prolongation peut donc, de facto et de jure, perdurer pendant plusieurs périodes de vingt-quatre heures.

On doit en inférer que le champ très large des infractions visées, dont certaines très éloignées des dangers de la barbarie terroriste, et le temps pendant lequel les forces de l'ordre peuvent pratiquer ces contrôles, sont de nature à menacer la liberté individuelle.

Cette menace pour la liberté individuelle est accrue par le fait que les véhicules concernés seront non seulement ceux qui circulent, stationnent ou sont arrêtés sur la voie publique, ce qui est déjà beaucoup, mais tout pareillement ceux qui sont dans « des lieux accessibles au public ». Cette dernière notion manque pour le moins de précision et pourrait, par exemple, conduire à fouiller un véhicule stationnant dans un champ où se déroule une « rave party » et où deux jeunes se livrent à des échanges amicaux. On imagine qu'en application de l'article 222-37 du code pénal, de nombreux véhicules personnels pourront être visités par les forces de l'ordre sans que, pourtant, existe un risque majeur pour l'ordre public.

De même, alors que tous les véhicules à usage d'habitation (caravanes, camping-cars, roulottes, etc...) devraient être considérés comme des résidences mobiles et donc bénéficier de la protection reconnue au domicile par votre décision n° 164 DC du 29 décembre 1983, le quatrième alinéa introduit une double restriction : ne sont soumis au régime des visites domiciliaires et des perquisitions que « les véhicules spécialement aménagés à usage d'habitation et effectivement utilisés comme résidence ».

On peut s'interroger sur le sens et la portée de l'adjectif « spécialement ». Certes, la jurisprudence sera à même de nous renseigner à l'avenir. Mais cette solution n'est pas satisfaisante, la protection des libertés individuelles et de la vie privée exigeant davantage de précision de la part du législateur. De plus, certaines personnes en situation de grande précarité aménagent parfois leur véhicule de façon sommaire et y dorment quant elles n'ont plus les moyens de financer un toit : sans assimiler tout véhicule à un domicile privé, il convient de veiller à ce qu'une voiture qui devient l'ultime refuge d'un individu sans domicile fixe rende possible la préservation de ses libertés fondamentales, y compris une part d'intimité.

Quant à l'exigence d'une utilisation effective dudit véhicule comme résidence, elle introduit un nouveau critère qui réduit également le champ relevant des visites domiciliaires et des perquisitions. De fait, un local à usage d'habitation est considéré comme tel par principe, sans considération de son usage effectif ; aucune distinction n'est opérée entre une habitation principale et une résidence secondaire. Il doit en être de même pour les résidences mobiles, indépendamment des conditions de leur utilisation. Il va de soi que les gens du voyage sont les premiers concernés.

Dans tous les cas, si l'on peut comprendre les motifs d'ordre public invoqués par le gouvernement, la double restriction précitée est disproportionnée, d'autant que les règles applicables aux perquisitions et visites domiciliaires dans le cadre des enquêtes de flagrance par les articles 56 et suivants du code de procédure pénale (qui de facto trouvent à s'appliquer pour les véhicules à usage d'habitation) confèrent déjà aux enquêteurs des prérogatives étendues.

Au demeurant, on observe qu'une formule beaucoup plus large a été retenue à l'article 19 pour la procédure de saisie des véhicules en cas d'occupation indue d'un terrain privé : une exception a été introduite pour l'ensemble des « véhicules destinés à l'habitation », sans autre précision. Le fait qu'une formulation plus restrictive ait été retenue à l'article 5 témoigne d'une intention évidente de contourner la protection constitutionnelle reconnue au domicile, qu'il soit fixe ou mobile.

L'avant-dernier alinéa de l'article 5 (et, par voie de conséquence, les dispositions correspondantes des articles 6 et 7) doit être déclaré contraire à la Constitution.

Au total, l'article critiqué fait peser sur les libertés individuelles et la vie privée des risques réels et porte en lui trop de menaces d'applications extensives pour satisfaire les normes constitutionnelles.

De surcroît, il est peu de dire que des périodes très longues concernant des infractions multiples, et très diverses quant à leurs éléments constitutifs, n'offrent pas les conditions suffisantes pour que l'Autorité judiciaire puisse assurer un contrôle permanent et direct comme l'exige votre jurisprudence. Le mécanisme est conçu pour qu'en réalité, l'autorité judiciaire ne puisse assurer complètement sa mission. On rappellera qu'en écho à votre jurisprudence, la Cour de Cassation exige pourtant que le juge judiciaire exerce un contrôle effectif durant l'entier déroulement d'une mesure portant atteinte à la liberté individuelle (Cass. Chambre mixte, 15 décembre 1988).

II.3. Car, enfin, la lecture dépassionnée mais constructive de ce texte, laisse apparaître que votre jurisprudence de 1977 trouve à s'appliquer dans la mesure où, en définitive, cet article couvrira trop souvent des opérations de police administrative hors la commission d'une infraction. C'est ici que l'article 8 de la Déclaration de 1789 est le plus clairement méconnu en ce qu'il interdit que le législateur prévoit des mesures qui soumettent de façon disproportionnée les libertés individuelles.

Il en ira ainsi quand une procédure dérogatoire au droit commun est applicable alors, par exemple, que les actes visés ne sont pas d'une gravité telle qu'ils la rendent nécessaire (Décision n° 96-377 DC du 16 juillet 1996).

L'article 5 en fait, par sa propre rédaction, la démonstration.

La remise d'un procès-verbal n'est prévue qu'en cas de découverte d'une infraction (ou - hypothèse relativement théorique - lorsque le conducteur ou le propriétaire du véhicule le demande). La découverte d'une autre infraction que celle visée dans les réquisitions du parquet ne constituera pas une cause de nullité des procédures incidentes. La liste des infractions dont la recherche peut donner lieu à des fouilles de véhicules est très large, au point qu'elle s'apparente à une série de prétextes pouvant justifier la mise en place de contrôles systématiques.

Au total, l'exception de fouille des véhicules est destinée à devenir une règle hors les limites de l'article 8 de la Déclaration de 1789.

On le voit, les risques pour les libertés individuelles sont très importants en raison du champ trop large et de l'absence de contrôle permanent et direct de l'Autorité judiciaire. Faute de précisions suffisantes, l'article 5 encourt la censure et, à tout le moins, les mots et alinéas qui privent des garanties nécessaires les individus.

III. Sur l'article 6 de la loi

Cet article insère un article 78-2-3 nouveau dans le code de procédure pénale pour autoriser les visites de véhicules circulant ou arrêtés sur la voie publique ou dans des lieux accessibles au public lorsqu'il existe à l'égard du conducteur ou d'un passager « une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'il a commis un crime ou un délit flagrant ».

Un tel dispositif encourt, de plus fort, les mêmes critiques que celles précédemment développées relativement à l'article 5, tant en ce qui concerne les articles 1er, 2 et 4 de la Déclaration de 1789 que 66 de la Constitution. En tout état de cause, l'article 34 de la Constitution est méconnu et l'incompétence négative patente.

D'abord, il n'apparaît pas que la visite en cause se déroule sous le contrôle permanent et direct de l'Autorité judiciaire, celle-ci n'étant, aux termes de cet article, avisée à aucun moment. En sorte qu'on doit considérer qu'elle ne prend connaissance du contrôle qu'à son issue, par transmission du procès-verbal dans les conditions prévues au quatrième alinéa de l'article précédent et auquel il est renvoyé.

Ensuite, force est d'admettre que la notion de « raisons plausibles », seraient-elles plusieurs, laisse sceptique sur la portée de l'article. Là encore, la référence permettant de mettre en oeuvre la procédure critiquée est floue et imprécise.

Dans la même logique de protection contre les contrôles arbitraires, le fait que les passagers puissent faire l'objet de cette procédure, ou plus exactement, puissent être à l'origine d'une telle visite de voiture, montre clairement le champ trop large de la mesure critiquée.

Du point de vue des garanties des libertés publiques, ce n'est tout simplement pas acceptable.

III.2. La circonstance que les hypothèses envisagées se limitent aux crimes et délits flagrants ne doit pas tromper dans la mesure où les enquêtes en cas de flagrance permettent aussi une certaine intervention de l'autorité judiciaire.

L'article 56 du code de procédure pénale qui prévoit que la durée de l'enquête de flagrance peut atteindre huit jours au plus, permet à un magistrat d'intervenir pour autoriser certains actes. Ainsi, alors qu'il s'agissait de visites domiciliaires de nuit en matière de répression des actes de terrorisme, vous avez admis, seulement en cas d'enquête de flagrance, une procédure au cours de laquelle l'Autorité judiciaire intervenait d'une façon ou une autre, à un moment ou un autre, pour légitimer l'intervention des forces de police (Décision n° 96-377 DC du 16 juillet 1996).

Au cas présent, et alors qu'il n'est certes question que de visite de véhicule, aucune intervention de l'Autorité judiciaire n'est organisée. On aurait pourtant pu imaginer qu'à l'instar du régime déjà admis, cette dernière doive être avertie une fois le véhicule immobilisé pendant une période n'excédant pas, par exemple, un délai très bref (voir Décision du 22 avril 1997, précitée).

Encore une fois, il importe de rappeler que la loi critiquée porte création de nouveaux délits, parfois anciennes contraventions, et qu'en conséquence l'extension des pouvoirs de police judiciaire au titre du code de procédure pénale, peut conduire à multiplier les hypothèses d'intervention et donc les risques d'atteintes aux libertés publiques et individuelles. Pour revenir au cas de la prostitution, il est certain que cet article 6 autorisera toute visite de véhicule susceptible d'abriter des amours tarifés. En effet, le 4° nouveau de l'article 225-10 du code pénal punit le fait de vendre un véhicule à une personne sachant qu'elle va se livrer à la prostitution. Rien n'interdirait donc de visiter des véhicules dans le cadre d'une enquête de flagrance relative à cette nouvelle infraction.

L'extension du domaine de la répression simultanément à une extension des procédures dérogatoires au droit commun permises par le code de procédure pénale ouvre le champ où les libertés risquent d'être menacées. Seul un encadrement rigoureux et précis grâce à une intervention utile de l'Autorité judiciaire aurait permis, peut-être, de limiter ce danger.

Or, rien de tel en l'occurence.

La censure ne manquera pas d'être prononcée.

IV. Sur l'article 7 de la loi

Cet article introduit un article 78-2-4 dans le code de procédure pénale permettant aux officiers de police judiciaire de procéder à la fouille de tout véhicule aux fins de prévenir une atteinte grave à la sécurité des personnes et des biens.

Il encourt les mêmes griefs que les articles 5 et 6 de la loi, y compris la méconnaissance de l'article 34 de la Constitution.

On se retrouve, s'agissant de l'article 7, confronté à une disposition topique de ce que vous avez censuré dans vos importantes décisions des 12 janvier 1977 et 18 janvier 1995 (précitées). Dans cette dernière décision, était précisément en cause un cas où la fouille du véhicule se déroulait avec une information du procureur de la République réalisée seulement a posteriori.

Sa rédaction repose, en effet, sur un critère insuffisamment précis et la distinction entre les opérations de police administrative et celles de police judiciaire n'est dès lors guère opérable. La lecture comparée de l'article 78-2 du code de procédure pénale applicable en matière de contrôle d'identité montre, à cet égard, la différence et éclaire les carences de l'article critiqué. Dans ce cas, on comprend, et la Cour de Cassation s'y emploie, ce qu'est une personne qui a commis ou tenté de commettre un crime ou un délit, ou se prépare à en commettre un, ou est susceptible de fournir des renseignements sur ce point, ou bien fait l'objet de recherches ordonnées par l'autorité judiciaire.

Dans le cas présent, il est délicat de définir avec certitude ce qu'est une atteinte grave à la sécurité des personnes et des biens seulement potentielle. Tout le monde, et particulièrement les auteurs de la saisine, s'accordera pour sa prévention. Mais l'organisation de tels contrôles préventifs suppose des critères plus précis que ceux choisis, au point qu'il faut considérer que ce pouvoir de police, pour être administratif, est trop général et absolu.

En outre, cet article ne prévoit ni d'intervention ni de contrôle de la part de l'Autorité judiciaire, sinon marginale et hypothétique. Ainsi, sauf à ce que le conducteur du véhicule refuse, le procureur de la République n'interviendra pas. On doit donc considérer que le législateur n'a pris aucune des précautions indispensables pour éviter une interprétation ou des pratiques abusives.

L'incompétence négative du législateur, au moins, la méconnaissance de l'article 66 de la Constitution, certainement, entachent l'article 7 de vices rédhibitoires. A l'instar de tout ou partie des articles 5 et 6, au point que l'on doit se demander si le contrôle n'est pas devenu la règle et les possibilités d'y échapper l'exception.

V. Sur les articles 9 et 13 de la loi

Ces articles prévoient la mise en oeuvre de fichiers faisant appel au traitement automatisé de données personnelles et nominatives recueillies dans le cours de procédures d'enquêtes préliminaires, de flagrance ou lors d'investigations exécutées sur commission rogatoire et concernant tout crime ou délit ainsi que des contraventions de cinquième classe sanctionnant un trouble à la sécurité ou à la tranquillité publique.

La procédure de recollement et de conservation de ces informations, ainsi que le champ des données concernées sont organisés, tout comme la détermination des personnes pouvant accéder à ce fichier et les causes des consultations.

Les auteurs de la saisine sont évidemment attachés à doter l'autorité judiciaire, et les forces de police et de gendarmerie travaillant sous son contrôle, de l'ensemble des moyens les plus efficaces pour assurer la recherche des auteurs des infractions nécessaire à la sauvegarde de principes et droits à valeur constitutionnelle. C'est à la condition, cependant, que la poursuite de cet objectif soit concilié avec les libertés publiques au nombre desquelles compte, notamment, la liberté individuelle. Cet équilibre apparaît ici rompu.

Si la définition par le législateur des conditions d'établissement d'un tel fichier, dont l'un déjà existant avait fait l'objet d'un décret en date du 5 juillet 2001, est préférable à la constitution empirique et mal contrôlée de tels traitement, ainsi que la CNIL l'avait souhaité dans un avis de décembre 2000, il demeure que ce doit être afin de prévoir toutes les garanties nécessaires en la matière.

Les dispositions querellées n'évitent pas ces écueils.

En sorte que la liberté individuelle et la vie privée telles que garanties par les articles 1er, 2 et 4 de la Déclaration de 1789 sont méconnues. Il en va de même du principe fondamental reconnu par les lois de la République de protection pénale spéciale des mineurs. Enfin, le principe de présomption d'innocence, le principe d'égalité et le droit au recours énoncé par l'article 16 de la Déclaration de 1789 sont violés.

V.1. En ce qui concerne les articles 1er, 2 et 4 de la Déclaration de 1789 et l'article 34 de la Constitution

La constitution, la conservation et la consultation d'un traitement automatisé comprenant des données directement ou indirectement nominatives doivent répondre pleinement aux prescriptions de la loi du 6 janvier 1978 et ne doivent pas, quoi qu'il en soit sur ce point, méconnaître d'autres droits fondamentaux. C'est ce que vous avez pris soin de rappeler dans votre jurisprudence (Décision n° 97-389 du 22 avril 1997, considérant 5). Qu'en particulier, il en va ainsi de la liberté individuelle et la vie privée (Décision n° 98-405 DC du 29 décembre 1998). Que la protection des données personnelles en ce qu'elle affecte la liberté individuelle et la vie privée impose que la finalité des traitements les concernant soit strictement entendue et que les personnes appelées à y accéder soient les moins nombreuses possibles et ne puissent le faire qu'en raison de l'objet dudit fichier.

En l'espèce, il importe, en premier lieu, de relever qu'il n'y a pas de référence expresse à la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978, alors que cela constitue une garantie des libertés (voir sur ce point : Décision n° 93-325 DC du 13 août 1993, considérant 133). Cette carence a fait l'objet d'une remarque négative de la part de la Commission Nationale de l'Informatique et des Libertés réunie en séance plénière, le 24 octobre 2002.

C'est en vain que l'on considérerait que le renvoi à un décret par le par. V de l'article 9 suffit à satisfaire cette exigence. Celle-ci devrait imposer, notamment, la consultation de cette autorité administrative indépendante lors de la création de tout nouveau traitement, afin que soient précisément définies dans chaque cas la finalité du traitement, les catégories exactes d'informations nominatives enregistrées, les infractions retenues, les modalités du droit d'accès et la sécurité du traitement.

En second lieu, il apparaît que la liste des personnes pouvant consulter lesdits fichiers et les causes de ces consultations sont trop larges et sans lien réel avec la finalité de ces fichiers, à savoir la poursuite et l'identification des auteurs d'infraction, dont le champ est particulièrement étendu puisqu'il comprend tout crime ou délit et certaines contraventions de cinquième classe.

Or, l'article 13 de la présente loi propose un nouvel article 17-1 pour la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 dont les deuxième et troisième alinéa prévoient la consultation des traitements susvisés aux motifs d'enquêtes administratives de toute sorte.

(i) Le deuxième alinéa envisage, à cet égard, une liste des enquêtes administratives à établir par voie de décret. Une telle disposition heurte le principe de liberté individuelle et la vie privée tant elle est large et pourrait conduire à des pratiques abusives. Force est ici d'admettre que la finalité du fichier, au but judiciaire, est étrangère à la consultation par des autorités administratives faites dans un but tout autre. La moralité et les qualités personnelles d'un individu sont évolutives et la circonstance de figurer dans un tel fichier, encore une fois de conception très large, ne signifie pas nécessairement que l'individu concerné soit coupable, ni soupçonnable au plan administratif, sans compter que les données peuvent également concerner les victimes d'infractions.

Se pose sur ce point, la question de la relation entre les fichiers en cause et le casier judiciaire dont la constitution et la consultation répondent à des garanties que l'article 13 contourne habilement.

En effet, les administrations susceptibles d'avoir un accès aux fichiers de police judiciaire en application des dispositions de l'article 13 sont celles qui, aujourd'hui, peuvent obtenir l'extrait de casier judiciaire dit « bulletin n° 2 » en application des dispositions du code de procédure pénale. Or, ce bulletin ne fait apparaître que certaines décisions de justice qui sont, de surcroît, toutes devenues définitives. En revanche, les informations figurant dans les fichiers de police judiciaire peuvent concerner une personne mise en cause au moment de la consultation administrative mais qui sera ultérieurement innocentée, parfois plusieurs années après, par une décision d'acquittement ou de non-lieu.

Or, l'article 13 ne précisant pas les conséquences juridiques susceptibles de découler de la consultation des fichiers de police judiciaire par les administrations, il permettra à ces dernières de prendre des décisions individuelles faisant grief - à l'instar du refus de recruter la personne faisant l'objet d'une enquête - prises sur le fondement d'informations provisoires et incomplètes et à l'encontre de personnes mises en cause dont certaines sont innocentes.

Ce faisant, le législateur n'a pas apporté de garanties suffisantes en matière de protection des libertés individuelles et n'a donc pas épuisé la compétence qu'il détient en application de l'article 34 de la constitution.

A ce double titre, l'article 13 doit être censuré. »

Il importe de rappeler que la CNIL dans sa Délibération n° 00-064 du 19 décembre 2000 sur le STIC a fait part de sa crainte que ce fichier puisse, eu égard à son « caractère exhaustif, servir à répertorier l'ensemble des procédures pénales dans lesquelles une personne aurait pu être mise en cause » et a conclu en indiquant qu'il ne devait « pas être utilisé comme un casier judiciaire parallèle » (par. 2.1. de la délibération).

Dans cette même délibération, la CNIL a considéré que « le STIC ne pourra pas être utilisé dans le cadre d'enquêtes, dites parfois de moralité, ordonnées par l'autorité administrative sur des personnes sollicitant un titre, une habilitation, une autorisation ou un agrément » (par. 2.2. de la délibération). Ce danger grave pour les libertés individuelles et le respect des droits des personnes a encore été récemment pointé par cette autorité administrative indépendante, lors de sa séance du 24 octobre 2002.

(ii) En tout état de cause, le renvoi à un décret simple ne pourra purger ce vice d'inconstitutionnalité dans la mesure où, en se remettant au pouvoir réglementaire et alors que sont en cause des libertés essentielles, le législateur n'a pas épuisé sa compétence telle que définie par l'article 34 C en matière de protection des libertés.

Il est frappant, à cet égard, de relever que dans une matière le justifiant par essence, la consultation de la CNIL, au préalable de l'adoption de ce décret, n'est pas organisée.

L'incompétence négative est d'autant plus flagrante qu'aucun mécanisme suffisant, aucune intervention de la CNIL ou de l'autorité judiciaire n'étant prévue, ne permet de s'assurer que cette consultation des fichiers sera entourée des garanties indispensables pour les libertés individuelles et la vie privée et familiale des personnes (Décision n° 99-416 DC du 23 juillet 1999).

Enfin, la circonstance que la durée de conservation des données n'est pas précisée, ou tout du moins encadrée par la loi, marque l'absence de garanties des libertés publiques qu'il incombe pourtant au législateur de prévoir. Eu égard à la nature des données en cause, et au nombre considérable d'administrations susceptibles d'y avoir accès, le renvoi à un décret paraît insuffisant, et ce d'autant plus que différents mécanismes, dont ceux de consultation, auront une portée effective susceptible de varier selon la durée de conservation des données. L'actuel décret applicable prévoit vingt ans. Cette durée déjà très longue sera-t-elle reprise ou allongée, ou bien réduite ? Ces variations n'ont pas le même impact sur les libertés.

(iii) Plus grave encore l'obligation faite en matière d'accès à la nationalité et au renouvellement de la carte de séjour par le troisième alinéa de cet article 13.

Les craintes exprimées par la CNIL sont encore plus présentes à cet instant.

Tout d'abord, ces consultations sont en directe opposition avec le principe de finalité des traitements des données personnelles. L'acquisition de la nationalité française ne peut être subordonnée à la consultation d'un fichier qui peut, le cas échéant, contenir, ainsi que le prévoit l'article 9 de la loi, des informations relatives à des personnes mises en cause par les services de police à un moment déterminé et qui seront ultérieurement innocentées par une décision de justice telle qu'un non-lieu, un classement pour insuffisance de charges ou un acquittement.

C'est pourquoi, les dispositions de l'article 13 obligeant les administrations ayant pour mission d'instruire les demandes d'accès à la nationalité ou de délivrer les titres de séjour, à consulter les fichiers de police judiciaire sont susceptibles de les conduire à prendre des décisions de refus infondées (erreur de fait) aux conséquences juridiques et matérielles graves pour le requérant, ce qui méconnaît le droit à la vie privée et familiale des personnes dont vous avez reconnu la valeur constitutionnelle (Décision n° 97-389 DC du 22 avril 1997).

De surcroît, l'obligation de procéder à la consultation en ces matières ne laisse aucune place à l'appréciation de la situation individuelle du requérant par l'administration et tend à transformer toute personne étrangère, qu'elle soit en situation régulière ou en passe de le devenir, en suspect administratif ce qui rompt l'équilibre auquel doit veiller le législateur entre les nécessités du maintien de l'ordre public et les dispositions selon lesquelles les hommes sont présumés innocents et naissent et demeurent libres et égaux en droit ainsi que le prévoient respectivement les articles 9 et 2 de la déclaration des droits de l'homme.

En matière de titre de séjour, il n'est pas indifférent de rappeler que vous avez censuré une disposition tendant à soumettre le renouvellement d'un tel titre à la menace ou non que représente pour l'ordre public, l'étranger titulaire. Vous l'avez jugé en considérant que cette disposition rompait l'équilibre que la Constitution impose au législateur d'assurer entre les nécessités de l'ordre public et le droit au respect de la vie privée et familiale. Une simple menace pour l'ordre public ne pouvant suffire pour justifier un non renouvellement d'une carte de résident ayant permis à son titulaire de tisser des liens forts et durables avec la France (Décision n° 97-389 DC du 22 avril 1997, considérant 45).

Il est vrai que la disposition censurée figurait dans le programme du Front National pour les élections législatives de 1993.

Quoi qu'il en soit, l'obligation de consulter un fichier de police judiciaire comportant des informations très diverses en vue du renouvellement des titres de séjour des étrangers, y compris lorsqu'il s'agit d'une carte de résident, ne peut que violer, même indirectement, le droit à la vie privée.

En tentant de faire revivre, par un biais grossier, une disposition que votre vigilance républicaine avait permis de censurer, le troisième alinéa de l'article 13 doit connaître le même sort.

De tous ces chefs, la censure est encourue.

V.2. En ce qui concerne le principe fondamental reconnu par les lois de la République de la spécialité du droit pénal des mineurs

L'article 9 en ce qu'il prévoit que les traitements en cause peuvent contenir des informations sur les personnes mais sans limitation d'âge, viole le principe fondamental reconnu par les lois de la République que vous avez consacré récemment (Décision n° 2002-461 DC du 29 août 2002, considérant 26).

Qu'en particulier, cette disposition pourrait conduire à ce que des informations portent sur des mineurs de moins de dix ans pour lesquels ce principe est encore plus protecteur. S'agissant des autres mineurs, considérant la nécessité du relèvement éducatif et moral et les mesures adaptées à leur âge et à leur personnalité susceptible d'évolution, il est fortement inconstitutionnel de prévoir un tel dispositif risquant de figer l'appréciation des forces de police mais aussi des autorités administratives conduites à consulter un tel fichier pour des renseignements administratifs ou en vue de l'acquisition de la nationalité française. Dix ans ou vingt ans après les faits, les choses peuvent avoir bien changé depuis les jeunes années.

On observera que la CNIL a pointé, en séance plénière du 24 octobre 2002, le problème qu'ouvrirait une telle possibilité.

Cette disposition dont on voit bien le danger qu'elle recèle pour des enfants ou des adolescents, vient compléter de façon détournée la loi de programmation pour la justice que vous aviez validée en établissant pour l'avenir, les limites à ne pas franchir dans un domaine aussi sensible. Cette limite est franchie par le par. II de l'article 9.

La référence à l'absence de limitation pour motif d'âge ne pouvant servir que pour les mineurs, c'est donc l'ensemble du paragraphe II qui encourt la censure.

V.3. En ce qui concerne la présomption d'innocence garanti par l'article 9 de la Déclaration de 1789, le principe d'égalité et le droit au recours

Le champ très large des informations nominatives ainsi recueillies aurait dû obliger le législateur à prévoir des mécanismes très précis et particulièrement protecteur des droits et libertés. Or, il n'en a rien été.

En premier lieu, il apparaît que le principe de la présomption d'innocence est méconnu dès lors que des informations nominatives relatives à des décisions de non lieu ou de relaxe, voire de classement sans suite, pourront être conservées pendant une durée sans doute assez longue, mais dont on ignore encore tout à ce stade,.

On peut noter la différence avec l'actuel décret organisant le STIC, aux termes duquel, la mise à jour des informations est obligatoire dans cinq hypothèses et, en particulier, en cas de décision définitive de relaxe ou d'acquittement. Cette solution résulte directement de l'avis de la CNIL du 19 décembre 2000 pour l'article 3 du projet de décret concerné.

Dans le cas de la loi, les mises à jour en cas de relaxe ou d'acquittement sont dans la main du procureur et soumises à sa seule appréciation discrétionnaire.

En second lieu, et à l'inverse, les victimes peuvent s'opposer au maintien des données nominatives les concernant dès que l'auteur des faits a été définitivement condamné.

En maintenant deux régimes distincts pour la mise à jour des données personnelles, l'article 9 méconnaît le principe d'égalité.

En dernier lieu, le pouvoir accordé au procureur de la République est sans contre-partie procédurale. D'abord, il convient de s'interroger sur la nature de la décision qu'il prend lorsqu'il décide de maintenir une information dont l'intéressé a demandé la suppression. Soit il s'agit d'une décision de nature judiciaire, soit il s'agit d'une décision de nature administrative. Mais, en tout état de cause, il importe de la qualifier pour garantir le droit de s'y opposer. Car, ensuite et par voie de conséquence, cette décision doit pouvoir faire l'objet, le cas échéant, d'un recours administratif préalable et juridictionnel quoi qu'il en soit.

S'agissant de données personnelles ayant à voir avec la liberté individuelle et la vie privée, il était certainement indispensable de prévoir le mécanisme permettant à chaque individu de faire valoir ses droits, et notamment, celui à l'oubli lorsque les circonstances le méritent.

Faute d'avoir prévu les voies de recours constitutionnellement exigées, le par. III de l'article 9 encourt la censure. Son caractère non séparable de l'ensemble de l'article doit conduire à l'invalidation pour le tout.

VI. Sur l'article 15 A

Cet article insère un article 706-47-1 nouveau dans le code de procédure pénale dont l'objet est de permettre à l'officier de police judiciaire, agissant au cours de l'enquête ou sur commission rogatoire, de faire procéder à un examen médical et à une prise de sang sur toute personne contre laquelle il existe des indices graves ou concordants d'avoir commis certaines agressions sexuelles en référence expresse au code pénal et ce afin de s'assurer que la personne en cause n'est pas atteinte d'une maladie sexuellement transmissible.

Le médecin ou l'infirmier réquisitionné pour ce faire doit « s'efforcer » d'obtenir le consentement de la personne. Toutefois, l'opération peut être effectuée sans ce consentement « à la demande de la victime » ou « lorsque son intérêt le justifie ».

Un tel dispositif dont l'objectif pourrait être admis par les auteurs de la saisine s'avère cependant, en l'état, entaché d'au moins trois vices d'inconstitutionnalité. Non seulement, cette procédure de contrainte s'avère, au moins pour partie, disproportionnée au regard notamment de la présomption d'innocence, mais de surcroît, elle porte atteinte à la liberté individuelle et partant à l'article 66 de la Constitution et, enfin, méconnaît les droits de la défense.

VI.1. En ce qui concerne la méconnaissance des articles 8 et 9 de la Déclaration de 1789

Ce principe suppose que les mesures de répression, y compris au plan de la procédure pénale, soient strictement nécessaires et donc proportionnées au but à atteindre.

Or, en l'espèce, la liste des infractions pouvant justifier un tel prélèvement au regard des maladies sexuellement transmissibles est à l'évidence trop large. Certes, si l'on comprend évidemment sa portée s'agissant des hypothèses de viol, on doit admettre que la justification disparaît lorsqu'est en cause une personne, encore présumée innocente, à propos d'un attentat à la pudeur tel que le prévoit l'article 222-27 du code pénal.

Il importe de rappeler, à cet égard, que la personne concernée peut se trouver en situation de subir cet examen alors que la procédure est encore au stade de la simple enquête préliminaire et qu'il n'y a pas eu d'acte de pénétration sexuelle au sens de la définition du viol. De telles conditions pour la recherche des maladies sexuellement transmissible apparaît, à cet égard, disproportionnée.

A tout le moins, les mots « à 222-27 » devraient être censurés.

VI.2. En ce qui concerne la liberté individuelle, les droits de la défense et l'article 66 de la Constitution

Encore une fois, il convient de rappeler que les auteurs de la saisine ne remettent pas en cause le principe de cet article mais certaines des modalités retenues incroyablement excessives. Il en va ainsi du pouvoir accordé à la victime qui, aux termes de cette disposition, apparaît de droit.

D'une part, le droit de disposer de son corps et son inviolabilité qui en constitue le corollaire (Décision n° 343-344 DC du 27 juillet 1994) ne peuvent être limités qu'à des conditions particulièrement strictes et parce que seraient menacés dans leur substance d'autres droits et libertés fondamentales. Qu'une telle conciliation suppose un contrôle de proportionnalité rigoureux.

En l'espèce, il est peu de dire que la disposition critiquée permet de passer outre aux droits et libertés précités, sans le consentement de la personne et dans des circonstances qui ne relèvent pas nécessairement de la nécessité impérieuse. Comme les auteurs de la saisine l'ont déjà relevé, le flou qui entoure la rédaction de l'article 15 A fait qu'il n'est pas certain que ce consentement soit indispensable y compris lorsque le prélèvement est décidé par un officier de police judiciaire. Dans tous les cas, cette protection disparaît quand la victime le demande, voire même tout simplement « lorsque son intérêt le justifie ».

On observera, en outre, que ce prélèvement pouvant s'exercer au stade de l'enquête préliminaire, il n'est pas certain que la demande de la victime soit toujours fondée. Il faut redouter, d'ailleurs, qu'à ce stade des investigations, plusieurs personnes soient soupçonnées. On doit donc en déduire que la victime pourra réitérer sa demande. Ceci est véritablement excessif et ne se justifie pas.

D'autre part, et alors qu'il s'agit d'une contrainte pesant sur la liberté individuelle, il ressort du texte critiqué que l'autorité judiciaire ne peut jouer son rôle protecteur tel que défini par l'article 66 C. Certes, la demande de la victime est réalisée après que des instructions écrites de magistrats aient été prises puis versées au dossier. Cette précision ne doit pas tromper : l'intervention de l'autorité judiciaire se fait a posteriori de la demande et l'accompagne mais ne la contrôle pas. Elle lui donne sa force juridictionnelle. Pour autant, la demande de la victime est de droit.

Toute autre aurait été la situation, si la demande de la victime avait été faite à l'autorité judiciaire qui aurait eu le choix de refuser ou non cette requête. Un tel refus pouvant survenir, par exemple, en cas de simple attentat à la pudeur ne justifiant pas le dépistage d'une maladie sexuellement transmissible ou de l'absence de justification en l'état de l'enquête. Aucune de ces précautions n'existe et la censure de cette partie de la procédure est méritée.

D'autant plus, en dernière part, que les droits de la défense se trouvent atteints. On sait votre exigence pour que ce principe « implique, notamment en matière pénale, l'existence d'une procédure juste et équitable, garantissant l'équilibre des droits des parties » (Décision n° 89-360 DC du 28 juillet 1989, considérant 43).

En l'occurrence, le pouvoir donné à la victime, au stade de la simple enquête préliminaire, ne peut que déséquilibrer la suite de la procédure et surtout si la personne ayant fait l'objet de ce prélèvement, alors qu'elle n'est pas forcément encore assistée d'un avocat, devait être mise en examen par la suite. On imagine comment du point de vue procédural, voire psychologique, l'égalité des armes sera rompue dès lors que la victime a pu diligenter des actes de procédure à l'encontre de la partie poursuivie et hors le contrôle d'un magistrat du siège.

La place qu'il importe de donner aux victimes d'infraction, évolution pour laquelle les auteurs de la saisine ont oeuvré depuis plusieurs années, ne peut cependant pas aboutir à un déséquilibre des droits des personnes impliquées dans une procédure pénale. La nature des crimes de viol, et certaines autres agressions sexuelles, justifie que pleine attention soit portée à la victime, y compris pour prévenir les risques pour sa santé et celle d'autres personnes. Elle ne doit pas conduire à ouvrir la brèche dans le droit à un procès équitable.

De ces chefs, les invalidations nécessaires interviendront immanquablement.

VII. Sur l'article 16 de la loi

L'article 16 permet à l'officier de police judiciaire de procéder ou de faire procéder à des opérations de « prélèvements externes » sur certaines personnes, pour les nécessités d'une enquête. Le caractère à la fois très large et imprécis de cette disposition fait peser sur les libertés individuelles des risques disproportionnés.

En effet, la notion de « prélèvements externes » n'est pas définie de façon suffisamment précise et les indications qui ont été avancées dans le cadre des débats étaient soit insuffisantes, soit contradictoires.

Un prélèvement externe peut-il permettre de recueillir une empreinte génétique ? La nature de ces prélèvements est particulièrement sujette à discussion...

L'inviolabilité du corps humain, à laquelle il a déjà été fait référence à propos de l'article 15 A, n'est pas même garantie. A tout le moins, on doit considérer que ce manque de précision s'apparente à un nouveau cas de violation par le législateur de sa propre compétence. Or, comme les auteurs de la saisine l'ont précédemment relevé, vous avez déjà eu l'occasion, dans de très nombreuses décisions, de protéger le domaine défini par l'article 34 de la Constitution des abandons que le législateur pouvait consentir au profit du pouvoir réglementaire, notamment en matière de libertés publiques.

En l'espèce, cette incompétence négative du législateur est d'autant plus grave que le refus de se soumettre aux opérations de prélèvement est puni d'un an d'emprisonnement et de 15.000 euros d'amende.

De plus, le champ d'application de l'article 16 est très large. Etaient visées initialement, l'ensemble des personnes « concernées » par la procédure.

Consciente de la difficulté, l'Assemblée nationale a finalement décidé de limiter ce champ en faisant référence, certes, aux suspects (à l'encontre desquels il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'ils ont commis ou tenté de commettre une infraction), mais également aux « personnes susceptibles de fournir des renseignements sur les faits en cause » : cette dernière formulation demeure particulièrement imprécise et de nature à donner lieu à des applications extensives.

Pour ces raisons, l'article critiqué encourt la censure.

VIII. Sur l'article 18 de la loi

L'article 18 de la loi défini comme délit puni de deux mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende, le fait, par tout moyen, y compris par une attitude même passive, de procéder publiquement au racolage d'autrui en vue de l'inciter à des relations sexuelles en échange d'une rémunération ou d'une promesse de rémunération. De plus, il réprime le client d'une personne prostituée en situation de vulnérabilité.

Le sens et la portée de cette disposition ont fait l'objet de multiples débats. L'enjeu est d'importance car il s'agit de la dignité des personnes se livrant à la prostitution, soit qu'elles le fassent comme esclaves de réseaux criminels barbares ou sous la contrainte d'un proxénète, soit qu'elles s'y livrent librement entre adultes consentants. Ce sujet exige de mesurer la réalité de la situation. Or, la disposition en cause voit le degré d'humanité de notre société reculer devant les hypocrisies bien pensantes. Les auteurs de la saisine n'entendent pas, à cet égard et à ce stade de la réflexion sur le sujet, s'éloigner de la tradition française abolitionniste. Ils s'opposent donc à toute dérive prohibitionniste comme la Chine ou l'Iran.

Du point de vue constitutionnel, l'article 18 s'avère contraire au principe de nécessité des peines, au principe de légalité des délits et des peines, et, par voie de conséquence, au principe de dignité humaine. A titre subsidiaire, il faudrait considérer que les peines déterminées sont disproportionnées.

VIII.1. En ce qui concerne l'article 8 de la Déclaration de 1789 et le principe de nécessité des peines et délits

Votre jurisprudence illustre la force de ce principe au titre duquel vous avez censuré des dispositions pénales tendant à introduire de nouvelles incriminations en matière de prévention et de répression des actes de terrorisme. Dans ce cas, les crimes visés pouvaient être poursuivis au travers d'autres dispositions du même code, alors même que la nouvelle infraction ne visait que des faits non matériels et non directement attentatoires à la sécurité des biens et des personnes. De surcroît, vous aviez noté que cette qualification aurait entraîné l'application d'un régime procédural plus contraignant (Décision n° 96-377 DC du 16 juillet 1996, considérant 7 à 9).

Au cas présent, et d'abord, il est acquis que le racolage, actif car étymologiquement il ne peut en aller autrement, fait déjà l'objet d'une répression pénale au titre d'une contravention de 5ème classe prévue par l'article R. 625-8 du code pénal.

On le voit, la répression des actes de racolage actif, ceux susceptibles de provoquer la gêne des riverains et des personnes circulant dans cet environnement, est pleinement satisfaite. De ce seul point de vue, la transformation de ce fait en délit apparaît non nécessaire et l'on a du mal à comprendre ce qu'apporte, au regard de l'objectif de maintien de l'ordre public, une définition de cette nature. Sauf si cette définition constitue un moyen détourné conçu pour soumettre les personnes prostituées à des règles dont l'absence de nécessité serait trop flagrante si elles étaient évoquées comme telles. En effet, derrière cette nouvelle infraction, il y a la volonté de rendre possible le placement en garde à vue des personnes prostituées ou, lorsqu'il s'agira de personnes de nationalité étrangère, de pouvoir les éloigner du territoire national (article 28). Possibilités accentuées par l'organisation d'un fichier des personnes prostituées qui ne dit pas son nom.

Cette infraction absolument pas nécessaire du point de vue de l'ordre public révèle un véritable détournement de procédure contraire à l'article 8 de la Déclaration de 1789.

D'autant moins, encore une fois, que certaines préoccupations de tranquillité publique peuvent trouver une solution dans des arrêtés de police administrative permettant la protection des riverains ou des enfants, à la condition de disposer pour un temps limité et en visant des zones bien déterminées. Dans le cas de circonstances exceptionnelles liées à une période de guerre, le juge administratif a admis une décision préfectorale limitant l'exercice de la prostitution, dans un port militaire, tout en ayant pris soin de consacrer la liberté individuelle des femmes concernées (CE 28 février 1919, Dames Dol et Laurent, Rec. 208 ; voir dans le même sens : Cass. Crim. 9 mai 1961, Bull. crim. n° 242).

Mais, instituer de manière détournée la prostitution en délit ne peut être admissible, sauf à faire primer la relégation sociale sur l'aide aux victimes et la liberté individuelle.

Ensuite, il importe de relever que les personnes prostituées aux mains des réseaux de traite des êtres humains ou sous le joug d'un proxénète sont, avant tout et à l'exclusion de toute autre qualification, des victimes. Quand il s'avère que des femmes ou des hommes se livrent à la prostitution hors de toute contrainte, on est alors en présence de personnes pratiquant, en l'état de notre droit, une activité non prohibée.

Il est donc pour le moins choquant de criminaliser des victimes ou des personnes se livrant à une activité libre.

Les auteurs de la saisine soutiennent, pour avoir engagé au plan national et international des actions en ce sens, la répression inflexible des activités de traite des êtres humains, une des formes actuelles de l'esclavage. Le chapitre V bis de la présente loi va dans cette direction.

C'est pourquoi, il est constitutionnellement inacceptable que les victimes de la barbarie soient, parallèlement à la poursuite de ceux qui les exploitent, l'objet, à leur tour, d'une répression qui pour être heureusement moins lourde, les institue en délinquants. La figure de la victime-délinquante ne peut passer les rigueurs de l'article 8 de la Déclaration de 1789.

D'autant moins, enfin, que le fait de ranger parmi les délits le racolage, aboutit à appliquer des dispositions de procédure pénale auxquelles les personnes prostituées échappaient jusqu'alors.

Ainsi qu'on l'a déjà relevé, les articles 5, 6 et 7 de la loi relatifs à la fouille et la visite des véhicules pour les crimes et les délits ouvrent le champ au contrôle permanent de l'activité de prostitution. En outre, l'article 9 de la loi, en ce qu'il organise les fichiers comprenant tout type de délits permettra ainsi de ficher les personnes prostituées. Si ce fichier permet de retenir des informations nominatives sur les victimes, ce qui pourrait valoir pour les personnes prisonnières de réseaux, il ne saurait être justifié qu'il rende possible la constitution d'un fichier relatif aux personnes se livrant librement à la prostitution.

Ce régime plus contraignant que celui actuellement en vigueur place les victimes, et les personnes se livrant sans contrainte à la prostitution, en situation de grand danger. Car, non seulement cette mesure n'est pas strictement nécessaire au regard des impératifs de l'ordre public, mais, bien au contraire, elle aura pour conséquence de conduire à la clandestinité une part majeure de la prostitution sous toutes ses formes. L'ordre public n'y gagnera rien, sinon la tranquillité des consciences débarrassées de visions souvent pénibles. En revanche, la dignité humaine y perdra malheureusement. On y reviendra, mais avant il importe de montrer que l'absence de nécessité est aggravée par une méconnaissance évidente du principe de légalité des délits et des peines.

VIII.2. En ce qui concerne le principe de légalité des délits et des peines

Nul n'ignore la force de ce principe que vous avez appliqué à de nombreuses reprises en prenant soin d'invalider les dispositions qui ne fixent pas « les éléments constitutifs d'une infraction en des termes clairs et précis » ( voir par exemple : Décision n° 84-183 DC du 18 janvier 1985, considérant 12).

L'unanimité se fait pour considérer, qu'au cas présent, la définition retenue pour le racolage délictueux est floue et imprécise. Les mots « y compris par une attitude même passive » ne peuvent que conduire à la censure.

Il est acquis que l'ancien code pénal réprimait le racolage dit passif et que le nouveau a supprimé cette contravention au motif qu'elle ne répondait pas aux exigences du principe de légalité. Ainsi, la circulaire du 18 janvier 1994 précise que « la contravention de racolage passif, aujourd'hui prévue par l'article R. 34-13°, n'a pas été conservée en raison de l'imprécision de ses éléments constitutifs ».

Cette appréciation conserve toute sa force tant, au demeurant, l'ensemble des dictionnaires de la langue française ne retiennent du racolage qu'une définition incluant une attitude nécessairement active.

La jurisprudence a pris soin de rappeler que la seule attitude de nature à provoquer la débauche n'est pas suffisante pour caractériser l'infraction (T. Police de Paris, 2ème Chambre, 23 janvier 1997, Bull. inf. Cass. 1997, n° 726). Il serait vain de prétendre que la loi nouvelle réglera cette difficulté de qualification. Ce qui ressort de la jurisprudence, y compris celle relative à l'ancien code pénal, c'est bien la difficulté d'apprécier, sans risque d'arbitraire, une attitude passive pour la transformer en acte d'invitation à la débauche. Les juridictions judiciaires ont renoncé à cet exercice juridiquement périlleux du point de vue des libertés et de l'interprétation stricte de la loi pénale. Il serait dangereux, a fortiori, pour les libertés de laisser une telle appréciation « d'attitudes mêmes passives » à la seule appréciation des forces de police, sachant que les fouilles et visites de véhicules sur la voie publique ou en tout lieux accessible au public, leur donnera une latitude de contrôle très élargie.

VIII.3. En ce qui concerne l'atteinte portée à la dignité humaine et la liberté individuelle

Dans votre grande décision du 27 juillet 1994, vous avez reconnu, en application du Préambule de la Constitution de 1946, la valeur constitutionnelle du principe de sauvegarde de la dignité de la personne humaine contre toute forme d'asservissement et de dégradation (Décision n° 343-344 DC du 27 juillet 1994, considérant 2) et vous avez fait application de ce principe à propos du droit au logement (Décision n° 94-359 DC du 19 janvier 1995).

Au cas présent, le délit défini dans les conditions déjà critiquées aboutit à porter atteinte à ce principe si essentiel. Certes, les auteurs de la saisine mesurent les conséquences du moyen développé à cet instant. Ils le font en conscience et entendent faire valoir, cependant, que les conséquences des mesures critiquées connues de tous au moment de l'adoption de la loi en cause, seront tragiques pour nombre des personnes contraintes de se prostituer au travers d'un réseau criminel ou sous la force d'un proxénète, et même pour celles libres de leur choix. C'est le degré d'humanité de notre société qu'il convient d'apprécier plus que le confort des apparences.

Ainsi qu'il a été montré précédemment, de nombreuses personnes prostituées sont les victimes d'esclavage, ainsi que la loi le reconnaît par ailleurs. Par principe, il paraît inconstitutionnel de qualifier de délinquant, au surplus par l'application d'un texte pénal imprécis, des victimes.

Plus gravement, et au-delà de ce paradoxe de principe, il est certain que le premier effet de ces dispositions dont le gouvernement nous dit qu'elles permettront de lutter contre les réseaux de proxénétismes, sera de conduire dans la clandestinité de nombreux prostitués. Cette clandestinité, il faut malheureusement le dire ici, autorise des traitements inhumains et dégradants encore plus inacceptables. L'hygiène est inexistante, les possibilités d'entrer en contact avec des associations d'aide et, dans certains cas, avec la police, sont réduites à presque rien pour ne pas dire à néant. L'abattage est promis à ces femmes et ces hommes.

Il ne faut pas ignorer que pour les réseaux de criminalité, les procédures de fouille et de visite des véhicules, les gardes à vue que permettra la qualification délictuelle du racolage, le fichage qui résultera de cette nouvelle incrimination, rendront suspectes de nombreuses victimes et les obligera, plus qu'à céder du terrain à l'ordre public, à organiser une prostitution cachée.

L'opposition résolue de l'ensemble des associations de défense et d'aide aux prostituées à cette série de dispositions, manifestée par de nombreux courriers adressés au ministre de l'intérieur, puise à la source de leurs combats quotidiens. En rejetant vers la marginalité, y compris les prostitués libres, des femmes et des hommes, ce sont plus de vingt années de travail pour la santé publique, l'accès au soin, la prévention, et la réinsertion qui seront mis à bas.

Sur le terrain de la protection de la liberté individuelle qui rejoint ici la dignité humaine, il faut relever une nouvelle fois que l'application coordonnée de plusieurs dispositions de la loi aboutiront, en particulier, à permettre le fichage des personnes se livrant à la prostitution alors même qu'il s'agit d'une activité non prohibée.

Il n'est pas indifférent de rappeler que la Convention pour la répression de la traite des êtres humains et de l'exploitation de la prostitution d'autrui du 2 décembre 1949, et ratifiée par la France le 19 novembre 1960, prévoit en son article 6, l'abolition de toute disposition ou pratique administrative selon lesquelles les personnes se livrant à la prostitution, ou sont soupçonnés de s'y livrer, doivent se faire inscrire sur des registres spéciaux ou se conformer à des conditions de surveillance ou de déclaration.

On a vu que l'ordre public ne gagnerait rien à la définition de cette nouvelle infraction. Il est donc constitutionnellement insupportable que seule la dignité humaine soit la perdante de cette nouvelle mesure.

Pour toutes ces raisons, au moins, la censure de cet article 18 est encourue pour les parties critiquées.

IX. Sur l'article 18 bis de la loi

Cet article, pour le moins étonnant, défini un nouveau délit consistant à vendre, louer ou tenir à la disposition, de quelque manière que ce soit, d'une ou plusieurs personnes, des véhicules de toute nature en sachant qu'elles s'y livreront à la prostitution.

Une telle disposition méconnaît, à son tour, la liberté individuelle et le principe de dignité humaine, et en tout état de cause, le principe de nécessité des peines.

L'article critiqué peut aboutir, ni plus ni moins, à interdire à des personnes qui se prostituent d'acquérir un véhicule, dès lors que leurs activités sont apparentes ou connues du vendeur. Sauf à considérer qu'elles sont juridiquement inférieures, on ne voit pas pourquoi elles pourraient être privées du droit d'acheter un tel bien de consommation. Le grotesque de cette disposition n'a d'égal que le mépris qu'il laisse transparaître à l'encontre de ces personnes.

Le fait que ces véhicules puissent servir à la prostitution n'ajoute rien. Non seulement une voiture peut avoir un usage mixte, comme les règles d'amortissement fiscaux le prouvent abondamment, mais surtout notre législation n'interdit pas la prostitution, pas plus dans un véhicule qu'ailleurs. Sans doute ce véhicule peut-il se trouver sur la voie publique, mais les infractions éventuellement constatées peuvent alors être appréhendées sous l'angle de l'exhibitionnisme. Au demeurant, le véhicule peut également se trouver à l'abri des regards de tiers et pourquoi pas dans un garage fermé et non accessible au public.

Pour le reste, la répression du proxénétisme permet déjà de réprimer les transports amoureux et, par exemple, la Cour de Cassation a retenu dans les liens de la prévention de proxénétisme le fait pour une prostituée d'accueillir dans sa voiture une autre prostituée, dont la voiture était en panne, afin qu'elle se livre à la prostitution (Crim. 12 octobre 1992, Droit pénal 1995, comm. 38).

Le maintien de l'ordre public est donc déjà pleinement assuré de ce point de vue. La nouvelle infraction n'est pas nécessaire et porte une atteinte disproportionnée à la liberté individuelle, isolant socialement encore plus, les personnes se livrant à la prostitution.

A tout prendre, il faut également considérer que la liberté d'entreprendre est méconnue. La prostitution n'étant pas prohibée en France, l'interdiction de vendre un bien de consommation à une personne, alors même que l'on sait qu'elle va l'utiliser pour se prostituer, ne peut être justifiée par aucun autre principe de valeur constitutionnelle. Il serait pour le moins paradoxal de prétendre que le concessionnaire automobile en cause a tiré profit des revenus de la prostitution. Car, à ce tarif là, l'épicier, l'établissement public fournisseur d'électricité et du gaz, l'opérateur de télécommunication assurant le service universel du téléphone, et tous autres prestataires de services ou fournisseurs de biens, sont susceptibles d'encourir la même critique.

La relégation sociale des personnes se livrant à la prostitution serait au bout du chemin d'un tel raisonnement.

En l'absence de nécessité pour l'ordre public, cet article, qui porte une atteinte, ni nécessaire ni proportionnée, aux droits et libertés des personnes se prostituant, doit être censuré.

X. Sur l'article 19 de la loi

Cet article insère dans le code pénal, les articles 322-4-1, 322-15-1 pour réprimer le fait de s'installer en réunion en vue d'y établir son habitation, même de façon temporaire, soit sur un terrain appartenant à une commune qui s'est conformée aux règles sur l'accueil des gens du voyage, soit appartenant à tout autre propriétaire. La sanction peut atteindre jusqu'à six mois d'emprisonnement et 3 750 euros d'amende.

Les principes de nécessité des délits et des peines ainsi que celui de la responsabilité pénale personnelle sont méconnus.

X.1. Si, selon une formule classique, vous ne substituez pas votre appréciation à celle du législateur, vous censurez les dispositions législatives manifestement contraires au principe de l'article 8 de la Déclaration de 1789 (Décision n° 86-215 DC du 3 septembre 1989).

En l'occurrence, le fait de prévoir comme peine complémentaire la suspension du permis de conduire apparaît clairement disproportionné. Le problème étant l'occupation d'un terrain, il apparaît que la suspension du droit de conduire, au surplus pour une durée longue de trois ans, est sans lien avec l'infraction.

Par ailleurs, et plus gravement, la possibilité de saisir les véhicules automobiles paraît excessif, d'autant plus que pour les gens du voyages, cela aboutira à les priver, de facto, de leur domicile. Certes, le texte excepte de cette saisie le véhicule destiné à l'habitation comme une caravane. Il demeure que la caravane sans la voiture qui la tracte est de peu d'utilité. La loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 a défini l'habitat traditionnel des gens du voyage comme des « résidences mobiles ». C'est dire que la confiscation de la partie assurant la traction de la caravane porte atteinte, par force, à l'ensemble de l'habitation des personnes concernées.

Dès lors, et à cet égard, il convient de mesurer le danger qu'il y a pour le droit au logement, le droit de propriété et la liberté d'aller et venir. Si des conciliations peuvent être opérées entre certains droits et libertés, c'est à la condition de ne pas apporter d'atteinte excessive à certains d'entre eux.

Or, on doit redouter une telle disproportion au cas présent.

Cette confiscation est donc excessive et non nécessaire dès lors qu'une peine principale a été prononcée.

X.2. En outre, le fait de prévoir la sanction de toute personne installée sur le terrain en cause et la confiscation des véhicules concernés porte une atteinte disproportionnée au principe de la responsabilité pénale personnelle (Décision n° 99-411 DC du 16 juin 1999).

Si tel ou tel a décidé de l'installation sur un terrain légalement inaccessible, la sanction pénale éventuellement prononcée ne peut porter que sur sa personne. Il en va de même pour la confiscation des véhicules. Le fait que l'infraction soit commise en réunion n'ajoute rien dès lors que toutes les personnes ne connaissaient pas nécessairement la nature exacte du terrain en cause ou bien n'ont fait qu'obéir à une personne ayant autorité sur elles.

Dès lors, manque, dans ces conditions, l'élément intentionnel de l'infraction.

X.3. En tout état de cause, le niveau des peines ainsi édictées, qu'il s'agisse de la peine d'emprisonnement pouvant aller jusqu'à six mois et 3 750 euros d'amende ou des peines complémentaires dont la confiscation du véhicule, sont notoirement excessives.

La censure est également encourue de ce chef.

X.4. De façon générale, les dispositions critiquées portent atteinte aux principes d'égalité, d'équité et de proportionnalité qui structurent votre jurisprudence.

En effet, les sanctions pénales mises en place par l'article 19 seront applicables sur certaines parties du territoire national et ne le seront pas sur d'autres.

En outre, l'application de la sanction ne dépendra pas de la nature de la faute commise, ni même de l'attitude de la personne incriminée, mais du comportement d'autrui, en l'occurrence les communes, selon qu'elles se seront ou non conformées aux obligations prévues par la loi du 5 juillet 2000.

Enfin, on observera que la personne en cause ne saura qu'a posteriori si ces actes tombent ou non sous le coup de la loi pénale, dans la mesure où elle peut ignorer, lors de son installation sur le terrain, la nature dudit terrain ainsi que la situation de la commune au regard du schéma départemental.

De ces chefs, la censure est encourue.

XI. Sur les articles 22 et 23 de la loi

L'article 22 via le 2° de l'article 225-12-5 nouveau du code pénal réprime, d'une part, le fait de partager les bénéfices de la mendicité, quand, d'autre part, l'article 23 introduit un nouvel article 312-12-1 dans le code pénal aux fins de réprimer le fait, en réunion et de manière agressive, ou sous la menace d'un animal dangereux, de solliciter, sur la voie publique, la remise de fonds, de valeurs ou d'un bien. Cette infraction est punie de six mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende.

Ces deux dispositions sont contraires à l'article 8 de la Déclaration de 1789 prise dans son ensemble.

XI.1. En ce qui concerne l'article 22 réprimant « le partage les bénéfices de la mendicité » force est d'admettre que le fait pour des personnes en situation de détresse extrême les conduisant à quêter sur la voie publique et à dépendre de l'aumône publique pour vivre ne saurait constituer une atteinte à l'ordre public.

Constituer cette circonstance en délit, ce qui conduira à ficher lesdites personnes au terme de l'article 9 de la loi avec les risques de consultation élargie permise par l'article 13 de ce texte, est manifestement disproportionné au regard de l'objectif de maintien de l'ordre public. Deux vieux amis en détresse, un couple à l'abandon, autant de situation dans lesquelles des personnes peuvent effectivement partager le résultat de leurs actes de mendicité sans que cela menace la tranquillité ou la sûreté publique.

En tout état de cause, si ce n'est pas ce type de situation que le législateur a entendu viser, on doit en inférer le caractère imprécis contraire au principe de légalité des délits.

Car, cette situation n'a rien à voir avec l'exploitation de la mendicité et le fait d'en tirer profit que le reste de l'article réprime.

Quant à la peine de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende, elle est tout simplement sans commune mesure avec les faits reprochés.

XI.2. En ce qui concerne l'article 23, la même critique générale mérite d'être portée et ce d'autant plus que les faits en cause sont punissables au titre d'autres infractions déjà existantes. Or, ainsi qu'on l'a vu, vous censurez les dispositions non nécessaires dès lors que les faits visés peuvent être poursuivis par ailleurs, et avec plus de rigueur du point de vue du droit pénal (Décision du 16 juillet 1996, précitée).

En l'espèce, l'extorsion de fonds, c'est à dire le fait d'obtenir par la violence, menace de violences ou contrainte, la remise de fonds, de valeurs ou d'un bien quelconque est punie au titre de l'article 312-1 du code pénal. La sanction peut atteindre sept ans d'emprisonnement.

L'article R. 623-3 du code pénal réprime, pour sa part, le fait, par le gardien d'un animal susceptible de présenter un danger pour les personnes d'exciter ou de ne pas retenir cet animal lorsqu'il attaque ou poursuit un passant. Il s'agit alors d'une contravention de 3ème classe.

On le voit, les différentes hypothèses retenues par l'article 23 font déjà l'objet de dispositions d'ordre pénal adaptées et proportionnées aux atteintes à l'ordre public concernées.

Il s'ensuit une double interrogation. On ne comprend pas pourquoi du point de vue de la répression, il est nécessaire, d'une part, de punir par une peine moins lourde ce qui constitue habituellement une extorsion de fonds, et d'autre part, pour quelle raison le fait de laisser divaguer un animal dangereux doit devenir un délit complexe exigeant la preuve d'autres éléments constitutifs.

Il en résulte une double atteinte aux normes constitutionnelles : d'abord, cette définition surabondante introduit un risque d'incertitude et donc d'arbitraire dans les qualifications pénales adéquates, et ensuite, la garantie pour l'ordre public s'en trouve affaiblie.

Pour prendre un tel risque constitutionnel, il faut donc qu'existe une autre motivation difficilement avouable. En réalité, il ressort des débats parlementaires, qu'à l'instar du régime répressif inventé au détriment des personnes qui se prostituent, on entend rendre possible le placement en garde à vue de personnes se livrant à la mendicité ou bien leur éloignement du territoire national au motif qu'il se seront rendus coupable d'un délit conceptualisé pour cette seule occasion.

Cette définition d'une infraction absolument pas nécessaire du point de vue de l'ordre public, sert pour un véritable détournement de procédure qu'il importe d'invalider. Elle aboutira a une véritable relégation sociale de personnes dans la misère. Ce n'est pas possible.

Dans ces conditions, enfin, la sanction prévue apparaît également disproportionnée. Soit, il s'agit d'une extorsion de fonds et elle est trop faible, soit il s'agit d'une mendicité hyperactive et elle trop lourde. Une personne en situation de dénuement matériel peut elle s'acquitter de la somme de 3 750 euros sans sombrer définitivement dans la marginalité pour échapper à sa dette ou, au contraire, pour récolter l'argent utile. On en doute.

Cet article 23 est donc sans nécessité, à ce double titre.

XII. Sur l'article 28 de la loi

L'article 28 autorise le retrait du visa ou de la carte de séjour temporaire de l'étranger soupçonné d'avoir commis certains faits.

Son caractère très imprécis fait peser sur les libertés individuelles une menace très sérieuse et son application peut conduire à un arbitraire incompatible avec les principes et normes constitutionnels de notre pays.

Il suffit, pour s'en convaincre, de souligner que cette possibilité de retrait du titre de séjour pourra être mise en oeuvre dès lors que l'étranger en cause sera « passible » de certaines poursuites pénales : aucune condamnation n'est donc requise et la mesure pourra être décidée en dehors de toute intervention de l'autorité judiciaire, gardienne des libertés individuelles...

Un simple soupçon, dont la réalité sera laissée à l'appréciation d'un officier de police judiciaire, permettra de prononcer à l'encontre d'une personne une décision aussi lourde de conséquence que le retrait d'un titre de séjour.

Ce risque d'arbitraire est d'autant plus condamnable que le champ des poursuites pénales auquel il est fait référence est très large.

En effet, au-delà de la référence usuelle à la simple « menace pour l'ordre public », sont également visés des actes aussi divers que le racolage actif ou passif (cette activité étant évidemment au coeur du dispositif, qui a été largement conçu pour remettre en cause le droit au séjour de tout étranger dont on peut penser - à tort ou à raison- qu'il se livre à cette activité sur notre sol), ainsi que certaines formes de vol ou de mendicité.

Ainsi, le principe de la présomption d'innocence garanti par l'article 9 de la Déclaration de 1789 est délibérément ignoré.

Les droits de la défense qui impliquent l'existence d'une procédure juste et équitable (décision du 28 juillet 1989 précitée), le sont tout autant.

L'atteinte portée aux libertés individuelles et notamment au respect de la vie privée voire familiale et au droit d'aller et venir (dont les étrangers peuvent également se prévaloir, comme vous l'avez affirmé dans votre décision n° 97-389 du 22 avril 1997) est disproportionnée au regard des motifs d'ordre public invoqués.

L'article ainsi critiqué encourt la censure.

XIII. Sur l'article 39 de la loi

Cet article rend possible des fouilles et palpations par des personnes physiques spécialement habilitées à cet effet, au titre d'un arrêté préfectoral ayant constaté des circonstances particulières liées à des menaces graves pour la sécurité publique. Le procureur de la République reçoit seulement communication de cet arrêté, son intervention pour garantir les libertés individuelles n'étant pas prévue.

La violation des articles 34 et 66 de la Constitution est patente.

Une telle disposition s'inscrit dans le fil de la disposition de la loi du 25 janvier 1995 que vous avez censuré au double motif, d'une part, de la définition floue et imprécise des termes de la loi, et d'autre part, de l'intervention de l'autorité judiciaire prévue seulement a posteriori (Décision 94-352 DC du 18 janvier 1995, précitée).

En l'espèce, cette jurisprudence ne peut qu'être appliquée dès lors que les personnels en cause, même habilités par le préfet, ne sont pas des officiers de police judiciaire ni davantage des agents de police judiciaire, que les circonstances de leur intervention répondent à des critères incertains, et que l'autorité judiciaire est seulement destinataire de l'arrêté préfectoral, sans délai prescrit pour se faire, et ne peut intervenir pour contrôler lesdites fouilles et palpations.

La censure est inévitable.

XIV. Sur l'article 45 bis de la loi

La disposition critiquée, introduite par voie d'amendement lors de la lecture du texte par l'Assemblée Nationale, punit le fait, au cours d'une manifestation organisée ou réglementée par les autorités publiques, d'outrager publiquement l'hymne national ou le drapeau tricolore.

La sanction de 7 500 euros d'amende est complétée par une peine de six mois d'emprisonnement si l'infraction est commis en réunion.

Les auteurs de la saisine partagent le sentiment de tous lorsque l'hymne national est sifflé dans l'enceinte d'un stade à l'occasion d'une rencontre sportive. Que tout le monde regrette une manifestation excessive, voire le symptôme d'un malaise, ne saurait cependant justifier une atteinte aussi grave à la liberté d'expression, de conscience et d'opinion et donc à la liberté individuelle. A titre subsidiaire, il faudra relever l'atteinte au principe de légalité des délits et des peines et au principe de nécessité des sanctions.

XIV.1. En ce qui concerne les articles 1er, 10 et 11 de la Déclaration de 1789

L'article en cause appelle à une réponse de principe tant est menacée, non seulement la liberté individuelle, mais tout également la liberté d'expression et de communication de ses opinions et donc la liberté de conscience. La restriction apportée en commission mixte paritaire quant au champ de l'infraction n'enlève rien à l'inconstitutionnalité.

(i) Vous avez fait application à plusieurs reprises de l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et considéré que la libre communication des pensées et des opinions est « une liberté fondamentale d'autant plus précieuse que son existence est une des garanties essentielles du respect des autres droits et libertés », et, en conséquence, invalidé plusieurs dispositions à cet égard en jugeant, notamment, que « cette liberté implique le droit pour chacun de choisir les termes jugés par lui les mieux appropriés pour l'expression de sa pensée » (Décision n° 94-345 DC du 29 juillet 1994 : relative à l'emploi de langue française, considérant 5 ). Cette décision est d'autant plus intéressante que la langue française est consacrée par l'article 2 de la Constitution. Qu'il en va de même pour l'hymne national, La Marseillaise, et pour le drapeau tricolore, bleu, blanc, rouge.

Par un hymne et un drapeau héritages de notre histoire mouvementée, ainsi inscrits dans le corps même de la Constitution, ce sont les valeurs de la République qui sont symbolisées. Or, ces valeurs sont précisément celles de la tolérance et de la liberté de conscience et d'expression de cette conscience.

On doit considérer que le droit d'outrager l'hymne et le drapeau trouve sa légitimité dans ces symboles là et les renforce même. En protégeant le droit de les outrager, on protège ces symboles ! D'une certaine manière, cet outrage, aussi choquant puisse-t-il paraître à certains, est le signe que les fondements de la République demeurent permanents. C'est par l'exemplarité de la tolérance des institutions démocratiques que le respect de ses symboles se forge au travers des générations.

Dans le cadre du premier amendement de la Constitution protégeant la liberté d'expression, la Cour Suprême des Etats-Unis en a jugé, d'une certaine manière, ainsi. Alors que plusieurs incendies volontaires et publics du drapeau américain, pendant les manifestations liées à la guerre du Viêt-nam, avaient beaucoup choqués, la Cour suprême du Texas avait déjà reconnu le droit de le brûler ( Court suprême du Texas, Texas v. Johnson).

Récemment, une loi fédérale de 1989, Federal Flag Protection Act, avait été adoptée par le Congrès pour protéger le drapeau. La Cour Suprême des Etats-Unis a privilégié la liberté d'expression, et considéré cette nouvelle loi comme inconstitutionnelle en vertu du Premier amendement, le fait de brûler le drapeau étant alors regardé comme une « expression symbolique » digne de protection (Cour suprême des Etats-Unis, E.U. v. Eichman, 1990). Ainsi, le fait que la société trouve désagréable ou offensant une idée ou son expression ne doit pas conduire à la prohiber. Un tel raisonnement tenu au coeur d'une Nation dont on mesure la valeur de l'attachement patriotique aux symboles du pays, mérite d'être remarqué.

C'est une idée proche qu'a exprimé, sur notre vieux continent, la Cour européenne des droits de l'homme en considérant que la liberté d'expression, protégée par l'article 10 de la Convention, « vaut non seulement pour les informations ou les idées accueillies avec faveur ou considérées comme inoffensives ou indifférentes, mais aussi celles qui heurtent, choquent ou inquiètent l'Etat ou une fractions de la population » (CEDH 7 décembre 1976 Handyside, par. 49).

Il est vrai qu'en revanche, le Turkménistan réprime durement l'outrage au drapeau et à l'hymne national. Mais on sait que ce pays compte parmi les dictatures les plus féroces du moment.

En application de votre jurisprudence sur la liberté d'expression et en écho aux jurisprudences libérales des cours évoquées, la censure paraît inévitable. Elle est d'autant plus inévitable que si un test de proportionnalité était effectué, on devrait constater que nulle atteinte à l'ordre public en tant que telle n'est visée dans l'hypothèse retenu par le législateur. C'est donc l'expression en elle-même d'une opinion choquante qui constitue l'atteinte à l'ordre public. Ce n'est tout simplement constitutionnellement pas possible.

(ii) Le fait que seuls les outrages commis au cours d'une manifestation organisée ou réglementée par l'autorité publique sont punis ne change rien au raisonnement.

D'abord, la question est de principe et le droit d'outrager les symboles inscrits à l'article 2 de la Constitution, aussi choquant que cela puisse être ressenti par les uns et les autres au travers de sensibilités diverses et à des degrés variés, doit être absolu dès lors qu'il s'agit d'une idée ou d'une opinion.

Peut-être la protection pourrait-elle s'avérer moindre s'il s'agissait d'une communication commerciale ou publicitaire. Mais tel n'est pas le cas en l'espèce.

Ensuite, force est d'admettre que la réserve ainsi établie est en trompe l'oeil.

Les hypothèses de manifestation organisées ou réglementée par l'autorité publique sont nombreuses et embrassent tant les manifestations sportives que les manifestations sur la voie publique, soumises au décret-loi du 23 octobre 1935 et pour partie à la loi du 25 janvier 1995, les réunions publiques tenues dans un lieu relevant d'une autorité publique, comme dans une école. Les exemples peuvent être multipliés et la restriction apparemment apportée par la Commission mixte paritaire laisse un vaste champ pour l'atteinte à la liberté d'expression.

De tous ces chefs, l'invalidation s'impose.

XIV.2. En ce qui concerne le principe de légalité des délits et des peines

La notion d'outrage public à l'hymne national et au drapeau laisse perplexe. Dès que connue cette nouvelle infraction, les exemples et souvenirs ont fleuri. La création intellectuelle, dans le cinéma, la littérature, la chanson, les arts plastiques, épouse les formes et les expressions les plus variées et nombreuses. L'inventivité humaine va même jusqu'à faire siffler les hymnes nationaux par les supporters de l'équipe adverse.

Autant on peut comprendre ce qu'est l'outrage à une personne investie ou non d'une mission de service public comme le prévoit avec précision l'article 433-5 du code pénal. Mais pour un objet symbolique porteur d'histoire, il est difficile de savoir ce qui constitue l'outrage.

Des citoyens sifflant la Marseillaise chantée par les partisans d'un parti d'extrême droite outragent-ils l'hymne national ou bien ceux qui prétendent l'annexer ?

Des supporters d'une équipe de sport collectif qui sifflent au moment des hymnes nationaux de l'équipe adverse outragent-ils l'hymne et le drapeau ? La question n'est pas théorique puisqu'en application de l'article 113-2 du code pénal, la territorialité de la loi pénale permettrait de poursuivre un supporter étranger ayant sifflé l'hymne français. Commis dans un stade, cela constituerait un outrage en réunion puni de six mois de prison.

En matière de création artistique, le souvenir de la modification du rythme de notre hymne national sous l'autorité d'un ancien président de la République est venu à la mémoire de beaucoup. La version singulière de La Marseillaise imaginée par l'artiste Serge Gainsbourg pour être représentée publiquement, est revenue à l'esprit de tous. Si la version créée par ce chanteur appartient aujourd'hui au patrimoine culturel de notre pays, on doit se rappeler l'aversion qu'elle a pu provoquer en d'autres temps. La répression de l'artiste, comme de ceux reprenant publiquement sa version originale, aurait été certainement à l'ordre du jour. Tout comme pour le chanteur populaire Renaud, dont une chanson de 1980 dit « J'peux pas encaisser les drapeaux, / Quoi qu'le noir soit le plus beau. / La Marseillaise, même en reggae / ça m'a toujours fait dégueuler ».

On le voit, une telle définition aussi large et imprécise ne peut être admise sans violer le principe de légalité des délits et des peines, au risque de soumettre la liberté de création artistique à la répression arbitraire variable selon les époques et la sensibilité du moment.

De ce chef, en tout état de cause, la censure est certaine.

XIV.3. En ce qui concerne la nécessité des peines tel que garanti par l'article 8 de la Déclaration de 1789 et le principe de responsabilité pénale personnelle

A titre infiniment subsidiaire, on est obligé de relever que l'amende de 7 500 euros voire la peine de six mois d'emprisonnement sont évidemment disproportionnées. Dès lors qu'est en cause une liberté publique, les sanctions non nécessaires méritent l'invalidation. Il en va particulièrement lorsqu'il s'agit de l'article 11 de la Déclaration de 1789 (Décision n° 87-237 DC du 30 décembre 1987).

En l'espèce, sans qu'il soit besoin d'insister, les peines sont disproportionnées tant la liberté en cause est essentielle, la définition de l'infraction floue et imprécise. On ajoutera que dans le cas de la commission en réunion, punie de six mois d'emprisonnement, il est particulièrement délicat d'être certain que les forces de l'ordre auront appréhendé l'individu ayant, par exemple et à supposer que l'outrage signifie cela, siffler l'hymne ou le drapeau. Parti avec 80 000 autres au stade, il se retrouverait bien seul au poste de police...

Cette difficulté d'être certain que celui arrêté est bien celui qui a outragé le symbole pose, in fine, le principe de la violation de la responsabilité pénale personnelle.

De tous ces chefs, l'article critiqué encourt la censure.

XV. Sur les articles 47 bis et 47 ter de la loi

Les dispositions reprochées, proposent une adaptation de dispositions applicables en Métropole déjà critiquées et encourent en conséquence les mêmes griefs que ceux exposés ci-dessus.

C'est le cas notamment des articles 47 bis et 47 ter qui appellent les mêmes réserves que l'article 1er bis.

XVI. Sur les articles 59 et 60 de la loi

Les dispositions reprochées, introduites par voie d'amendement lors de la lecture du texte par l'Assemblée Nationale, pérennisent en Guyane et dans la commune de Saint-Martin en Guadeloupe des dispositions prévues à titre temporaire par la loi 98-349 du 11 mai 1998 modifiant l'ordonnance 45-2658 du 2 novembre 1945 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France.

Certes, on doit considérer que les pouvoirs de la police administrative s'exercent dans des conditions qui doivent tenir compte de situations exceptionnelles mais qu'il n'en demeure pas moins que l'adaptation du droit ne saurait faire disparaître pour autant des droits et garanties constitutionnellement protégés tels que les droits de la défense.

Dans la mesure où ces droits et garanties ne sont pas assurés en Guyane et à St Martin, les articles critiqués encourent la censure.

Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, l'expression de notre haute considération.

RECOURS AU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Loi relative à la sécurité intérieure

14 février 2003

Monsieur le Président du Conseil Constitutionnel,
Mesdames et Messieurs les membres du Conseil,
2 rue de Montpensier, 75002 Paris.

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi pour la sécurité intérieure telle qu'adoptée par le Parlement.

A l'appui de cette saisine, nous développons les griefs et moyens suivants à l'encontre, en particulier, des articles 1er, 5, 6, 7, 9, 13, 15 A, 18, 18 bis, 19, 22, 23, 39, 45 bis.

A titre liminaire, et afin d'éviter toute mauvaise compréhension de la présente saisine, ses auteurs entendent rappeler leur attachement républicain au droit à la sécurité pour tous et au maintien de l'ordre public comme un des éléments d'une société garantissant le respect de l'autre. Pourtant, l'Etat de droit ne peut, et ne doit, se satisfaire de dispositions dont la rédaction, et les possibilités de mise en oeuvre, sont, à l'évidence, de nature à porter atteinte, en soi ou de façon disproportionnée, aux droits et libertés constitutionnellement protégés. Qu'il en va de même de la détermination des sanctions applicables qui doivent être proportionnées à l'infraction commise et dont le prononcé doit être entouré de l'ensemble des droits appartenant à chaque individu, quelle que soit son origine ou sa condition sociale. Dans certains cas, en outre, c'est l'ordre public qui risque d'être atteint par les effets pervers inscrits au coeur même de certaines des mesures critiquées.

Il est acquis que le texte en cause rompt, en de multiples occasions, l'équilibre constitutionnellement établit et dont vous assurez la protection au terme de votre jurisprudence.

· I. Sur l'article 1er bis de la loi

Cet article, introduisant un nouveau 4° à l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, accorde au Préfet, en cas d'urgence et lorsque l'atteinte au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publiques l'exige, et qu'il s'y trouve contraint par l'insuffisance des moyens dont il dispose, le pouvoir de prendre des mesures de réquisition et de prescrire « toute mesure utile jusqu'à ce que l'atteinte à l'ordre public ait pris fin ».

En conséquence de ce nouveau pouvoir exorbitant du droit commun, peuvent être prononcées des astreintes par le Tribunal administratif à l'encontre de ceux qui ne défèrent pas volontairement à l'ordre préfectoral et, parallèlement, des peines d'emprisonnement et d'amendes pour ceux qui refusent d'exécuter.

De telles dispositions, trop larges et imprécises au regard des risques pour les droits et libertés, méconnaissent tant les articles 34 et 66 de la Constitution que l'article 8 de la Déclaration de 1789.

I.1. En ce qui concerne les articles 34 et 66 de la Constitution

Il est de jurisprudence constante qu'en matière de libertés publiques, il revient au législateur d'épuiser sa compétence pour garantir celles-ci pleinement. Il en va ainsi dans les domaines les plus variés (Décision n° 96-378 DC du 23 juillet 1996). C'est encore plus vrai lorsqu'il s'agit de préserver la mission constitutionnellement confiée à l'autorité judiciaire. Concernant particulièrement les compétences de police du Préfet, vous avez pris soin d'encadrer toute dévolution de pouvoirs à son bénéfice hors le rôle de l'autorité judiciaire gardienne des libertés individuelles (en particulier : Décision n° 94-352 DC du 18 janvier 1995).

Conformément à cette logique, vous avez donc censuré de nouveaux pouvoirs accordés à l'autorité préfectorale dans le cadre de la réglementation des manifestations soit qu'ils résultaient d'une formulation générale et imprécise, soit qu'ils avaient été accordés en violation de l'article 66 de la Constitution (Décision précitée, considérants 18 et 20 en particulier).

En l'espèce, il s'avère que les conditions de mise en oeuvre de ce nouveau pouvoir manquent singulièrement de précision.

Certes, on doit considérer que les pouvoirs dont d'agit s'exerceront dans le cadre de la police administrative et viseront des circonstances exceptionnelles. Il n'en demeure pas moins que la légalité pour devenir plus élastique dans de telles situations, ne disparaît pas pour autant. Il s'ensuit que le législateur doit encadrer au plus près la dévolution et l'exercice de telles compétences dérogatoires au droit commun et porteuses de risques pour les libertés telle, par exemple, celle d'aller et venir, et qui comprend d'ailleurs celle de stationner, ou le droit de propriété.

Mais, il y a plus dans la mesure où l'article querellé prévoit que le représentant de l'Etat peut alors « prescrire toute mesure utile jusqu'à ce que l'atteinte à l'ordre public ait pris fin ».

Une telle formulation est, à tout le moins, vague et imprécise au sens de votre jurisprudence la plus exigeante. Elle ne réserve pas l'intervention de l'Autorité judiciaire alors même que les circonstances visées, l'urgence et l'atteinte à l'ordre public que les moyens normalement disponibles ne peuvent satisfaire, supposent que certaines libertés sont susceptibles d'être menacées.

La frontière entre police administrative et police judiciaire, et donc les missions constitutionnellement dévolues aux différentes autorités de l'Etat, sont susceptibles de souffrir d'une telle indétermination du champ d'action de l'autorité préfectorale.

On peut prendre, pour illustration de ces risques, l'article 39 de la présente loi qui modifiant la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 permet à des personnes physiques, dans certaines conditions, de procéder à des fouilles et palpations sous l'autorité du seul Préfet, l'autorité judiciaire n'étant alors informée qu'a posteriori. La combinaison de l'article 1er et 39 de la présente loi défie donc la prudence constitutionnelle et les garanties prévues par les articles 34 et 66 de la Constitution.

Le risque n'est donc pas nul que ces opérations de maintien de l'ordre sous l'autorité du représentant de l'Etat conduisent à porter atteinte aux droits et libertés.

I.2. En ce qui concerne l'article 8 de la Déclaration de 1789

Votre jurisprudence, sans avoir encore consacré le principe non bis in idem dans le cas d'un cumul entre une sanction administrative et une sanction pénale, prend soin, en application du principe de proportionnalité d'éviter qu'un tel cumul aboutisse à ce que le montant global des sanctions éventuellement prononcées dépasse le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues (Décision n° 89-260 DC du 28 juillet 1989 ; Décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997).

En l'occurrence, le pouvoir de réquisition accordé au préfet sera susceptible de conduire à ce que le tribunal administratif prononce une astreinte en cas d'inexécution volontaire par la personne concernée, outre la sanction pénale que le juge judiciaire pourra prononcer par ailleurs.

Cela pose un double problème.

D'une part, il s'agit moins là d'un cumul de sanction administrative et de sanction pénale que d'un cumul de deux sanctions pénales, dont l'une déguisée. Il arrive que le juge administratif exerce un pouvoir répressif, comme dans le domaine des contraventions de grande voirie. Au cas présent, en prévoyant que le juge administratif puisse prononcer une telle astreinte à l'encontre d'une personne privée, alors que cette compétence est normalement utilisée à l'encontre de l'administration, le législateur lui a confié, indirectement mais certainement, un pouvoir répressif d'une nature originale. D'autant qu'aux termes même de cet article, la personne requise peut être une personne physique. Il s'ensuit une sorte de procédure de contrainte par corps détournée relevant de la compétence du juge administratif.

Cette sanction de nature répressive se trouve alors en situation de se cumuler avec la peine d'amende prévue à l'alinéa suivant pour le refus d'exécuter.

D'autre part, s'agissant dans le premier cas du prononcé d'une astreinte et dans le second cas d'une sanction pécuniaire pouvant atteindre 10 000 euros, le principe de proportionnalité tel que garanti par l'article 8 de la Déclaration de 1789 est méconnu. Le montant global, en effet, des sommes versés par la personne requise qui aurait fait l'objet d'une double procédure, de contrainte et de poursuite, ne pourra que trop souvent dépasser le montant encouru. Le caractère définitif de l'astreinte liquidée accroît ce risque.

De tous ces chefs, la censure est encourue.

· II. Sur l'article 5 de la loi

Cet article introduit un nouvel article 78-2-2 dans le code de procédure pénale, lequel organise les conditions de fouille des véhicules circulant, arrêtés ou stationnant sur la voie publique ou dans les lieux accessibles au public.

Les conditions de déclenchement de ces fouilles, de leur déroulement et des conséquences qui peuvent y être attachées aboutissent à ce que la liberté individuelle et le droit à la vie privée tels que garantis par les articles 1er, 2 et 4 de la Déclaration de 1789, tout comme l'article 8 du même texte, soient méconnus et ensemble l'article 66 de la Constitution.

Votre jurisprudence relative à la fouille des véhicules se veut protectrice des libertés individuelles en prenant soin de permettre la poursuite de l'objectif de sauvegarde de l'ordre public, et vous recherchez, à cet égard, un équilibre conciliant divers impératifs constitutionnels (Décision n° 76-75 DC du 12 janvier 1977 ; Décision n° 94-352 DC du 18 janvier 1995). Plus récemment, vous avez donc admis une extension des pouvoirs de la police judiciaire en matière de visite sommaire d'un véhicule, excluant toutefois les voitures particulières, dès lors que celle-ci est placée sous la direction et le contrôle permanent du procureur de la République et que l'immobilisation du véhicule ne peut excéder un temps limité, quatre heures ici, et n'est destinée qu'à s'assurer de l'absence de personnes dissimulées (Décision n° 97-389 DC du 22 avril 1997).

Il en ressort donc que : le rôle de l'Autorité judiciaire doit être pleinement garanti pour s'assurer des libertés individuelles et de la vie privée, et que l'exercice de procédures dérogatoires doit être strictement nécessaire, c'est à dire, au sens de l'article 8 de la Déclaration de 1789, justifié au regard de la gravité des infractions visées.

L'absence de nécessité et de garanties, ou leur insuffisance, ne peuvent que conduire à la censure de la disposition en cause.

II.1. Certes, après une brève lecture de la disposition critiquée, on pourrait croire que les garanties indispensables sont observées. La rédaction est destinée à en administrer l'impression. La réalité du mécanisme le dément.

Il appert, d'une part, que le champ de l'autorisation préalable délivrée par le représentant du parquet embrasse un nombre et des catégories d'infractions très large, trop large. Si les auteurs de la saisine sont évidemment conscients, pour avoir légiféré en ce sens encore récemment, que les menaces terroristes exigent les plus grandes précautions et la dernière vigueur, force est d'admettre que la répression du vol ou, plus encore, de la détention de stupéfiants y compris pour sa seule consommation personnelle, ne peuvent conduire à permettre que les forces de police soient autorisées à procéder à la fouille des véhicules. En particulier, le fait de viser l'article 222-37 du code pénal y aboutit pourtant, alors même qu'aucune nécessité n'apparaît à cet égard.

II.2. D'autre part, il faut également relever que l'autorisation du procureur de la République est normalement délivrée pour une période de vingt quatre heures. Il importe cependant d'observer que celle-ci est « renouvelable sur décision expresse et motivée », soit donc sans limites réelles de durée. Le texte, en effet, ne précise pas s'il s'agit d'un unique renouvellement ou si la prolongation peut, de facto et de jure, perdurer pendant plusieurs périodes de vingt-quatre heures.

On doit en inférer que le champ très large des infractions visées, dont certaines très éloignées des dangers de la barbarie terroriste, et le temps pendant lequel les forces de l'ordre peuvent pratiquer ces contrôles, sont de nature à menacer la liberté individuelle.

-- Cette menace pour la liberté individuelle est accrue par le fait que les véhicules concernés seront non seulement ceux qui circulent, stationnent ou sont arrêtés sur la voie publique, ce qui est déjà beaucoup, mais tout pareillement ceux qui sont dans « des lieux accessibles au public ». Cette dernière notion manque pour le moins de précision et pourrait, par exemple, conduire à fouiller un véhicule stationnant dans un champ où se déroule une « rave party » et où deux jeunes se livrent à des échanges amicaux. On imagine qu'en application de l'article de l'article 222-37 du code pénal, de nombreux véhicules personnels pourront être visités par les forces de l'ordre sans que, pourtant, existe un risque majeur pour l'ordre public.

De même, le quatrième alinéa excepte du champ de l'article, pour le soumettre au régime des visites domiciliaires et des perquisitions, « les véhicules spécialement aménagés à usage d'habitation et effectivement utilisés comme résidence ». On s'interrogera, d'abord, sur le sens et la portée de l'adjectif « spécialement ». Certes, la jurisprudence nous renseignera à l'avenir. Mais la protection des libertés individuelles et de la vie privée exigent plus de précision. Comment ignorer que certaines personnes en situation de précarité aménagent parfois leur véhicule de façon sommaire tout en y dormant quand elles n'ont plus les moyens de financer un toit. Il ne s'agit pas d'assimiler tout véhicule à un domicile privé, mais de veiller à ce qu'une voiture qui devient l'ultime refuge d'un individu sans domicile fixe rende possible la préservation de ses libertés fondamentales y compris une part d'intimité.

-- Par ailleurs, nul n'ignore que certaines personnes se livrent à la prostitution dans des véhicules certes aménagés pour l'occasion, mais non « spécialement » pour l'habitation. Or, comme le racolage, y compris passif, constitue désormais un délit et que le quatrième alinéa de l'article critiqué permet de constater des infractions sans risque de nullité des procédures subséquentes, hors le champ des réquisitions du parquet, on doit en déduire que ce sera une autre manière de porter atteinte à la liberté de se prostituer. Ce à quoi, il faut ajouter que la possibilité de procéder à de tels contrôles dans « les lieux accessibles au public » renforce ce risque de traques aux prostituées.

Sans doute le gouvernement répliquera-t-il que ce sont là des conjectures.

Il demeure que du point de vue des libertés individuelles et de la vie privée, ces risques sont réels et l'article critiqué porte en lui trop de menaces d'applications extensives pour satisfaire les normes constitutionnelles.

De surcroît, il est peu de dire que des périodes très longues concernant des infractions multiples, et très diverses quant à leurs éléments constitutifs, n'offrent pas les conditions suffisantes pour que l'Autorité judiciaire puisse assurer un contrôle permanent et direct comme l'exige votre jurisprudence. Le mécanisme est conçu pour qu'en réalité, l'autorité judiciaire ne puisse assurer complètement sa mission. On rappellera qu'en écho à votre jurisprudence, la Cour de Cassation exige pourtant que le juge judiciaire exerce un contrôle effectif durant l'entier déroulement d'une mesure portant atteinte à la liberté individuelle (Cass. Chambre mixte, 15 décembre 1988).

II.3. Car, enfin, la lecture dépassionnée mais constructive de ce texte, laisse apparaître que votre jurisprudence de 1977 trouve à s'appliquer dans la mesure où, en définitive, cet article couvrira trop souvent des opérations de police administrative hors la commission d'une infraction. C'est ici que l'article 8 de la Déclaration de 1789 est le plus clairement méconnu en ce qu'il interdit que le législateur prévoit des mesures qui soumettent de façon disproportionnée les libertés individuelles.

Il en ira ainsi quand une procédure dérogatoire au droit commun est applicable alors, par exemple, que les actes visés ne sont pas d'une gravité telle qu'ils la rendent nécessaire (Décision n° 96-377 DC du 16 juillet 1996).

L'article 5 en fait, par sa propre rédaction, la démonstration.

Le troisième alinéa indique « qu'en cas de découverte d'une infraction » certaines garanties supplémentaires seront apportées au conducteur. C'est donc dire que la recherche d'infraction n'est qu'une hypothèse justifiant les réquisitions du parquet pour ouvrir le droit à ces fouilles.

Le cinquième alinéa prend soin de préciser que la découverte d'une autre infraction que celle visée dans les réquisitions du parquet ne constituera pas une cause de nullité des procédures incidentes.

Autrement dit, cette procédure de fouille ne se justifie pas au titre de la poursuite d'actes d'une particulière gravité, comme ceux de terrorisme, mais prend une série de prétextes au long d'une liste excessivement large d'infractions, pour finalement permettre la fouille la plus étendue possible des véhicules, en réservant, de surcroît, la possibilité de poursuivre des infractions hors du champ des réquisitions initiales de l'Autorité judiciaire.

L'exception de fouille des véhicules est destinée à devenir une règle hors les limites de l'article 8 de la Déclaration de 1789.

On le voit, les risques pour les libertés individuelles sont très importants en raison du champ trop large et de l'absence de contrôle permanent et direct de l'Autorité judiciaire. Faute de précisions suffisantes, l'article 5 encourt la censure et, à tout le moins, les mots et alinéas qui privent des garanties nécessaires les individus.

III. Sur l'article 6 de la loi

Cet article insère un article 78-2-3 nouveau dans le code de procédure pénale pour autoriser les visites de véhicules circulant ou arrêtés sur la voie publique ou dans des lieux accessibles au public lorsqu'il existe à l'égard du conducteur ou d'un passager « une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'il a commis un crime ou un délit flagrant ».

Un tel dispositif encourt, de plus fort, les mêmes critiques que celles précédemment développées relativement à l'article 5, tant en ce qui concerne les articles 1er, 2 et 4 de la Déclaration de 1789 que 66 de la Constitution. En tout état de cause, l'article 34 de la Constitution est méconnu et l'incompétence négative patente.

III.1. Certes, il s'agit ici de simples visites et non de la fouille de véhicule. Cette limitation du champ d'application ne saurait cependant suffire à purger les vices d'inconstitutionnalité qui affligent cet article.

D'abord, on doit relever que la visite dont s'agit n'est pas qualifiée de sommaire. C'est pourtant une telle qualification que vous avez déjà exigé, notamment, pour valider la disposition concernée (Décision n° 97-389 du 27 avril 1997, précitée). Ensuite, il n'apparaît pas que la visite en cause se déroule sous le contrôle permanent et direct de l'Autorité judiciaire, celle-ci n'étant, aux termes de cet article, avisée à aucun moment. En sorte qu'on doit considérer qu'elle ne prend connaissance du contrôle qu'à son issue, par transmission du procès-verbal dans les conditions prévues au quatrième alinéa de l'article précédent et auquel il est renvoyé.

Enfin, force est d'admettre que la notion de « raisons plausibles », seraient-elles plusieurs, laisse sceptique sur la portée de l'article. Là encore, la référence permettant de mettre en oeuvre la procédure critiquée est floue et imprécise.

Dans la même logique de protection contre les contrôles arbitraires, le fait que les passagers puissent faire l'objet de cette procédure, ou plus exactement, puissent être à l'origine d'une telle visite de voiture, montre clairement le champ trop large de la mesure critiquée.

Du point de vue des garanties des libertés publiques, ce n'est tout simplement pas acceptable.

III.2. La circonstance que les hypothèses envisagées se limitent aux crimes et délits flagrants ne doit pas tromper dans la mesure où les enquêtes en cas de flagrance permettent aussi une certaine intervention de l'autorité judiciaire.

L'article 56 du code de procédure pénale qui prévoit que la durée de l'enquête de flagrance peut atteindre huit jours au plus, permet à un magistrat d'intervenir pour autoriser certains actes. Ainsi, alors qu'il s'agissait de visites domiciliaires de nuit en matière de répression des actes de terrorisme, vous avez admis, seulement en cas d'enquête de flagrance, une procédure au cours de laquelle l'Autorité judiciaire intervenait d'une façon ou une autre, à un moment ou un autre, pour légitimer l'intervention des forces de police (Décision n° 96-377 DC du 16 juillet 1996).

Au cas présent, et alors qu'il n'est certes question que de visite de véhicule, aucune intervention de l'Autorité judiciaire n'est organisée. On aurait pourtant pu imaginer qu'à l'instar du régime déjà admis, cette dernière doive être avertie une fois le véhicule immobilisé pendant une période n'excédant pas, par exemple, un délai très bref (voir Décision du 22 avril 1997, précitée).

Encore une fois, il importe de rappeler que la loi critiquée porte création de nouveaux délits, parfois anciennes contraventions, et qu'en conséquence l'extension des pouvoirs de police judiciaire au titre du code de procédure pénale, peut conduire à multiplier les hypothèses d'intervention et donc les risques d'atteintes aux libertés publiques et individuelles. Pour revenir au cas de la prostitution, il est certain que cet article 6 autorisera toute visite de véhicule susceptible d'abriter des amours tarifés, puisqu'en vertu de l'article 18 de la loi, le racolage, même passif, constitue désormais un délit.

On doit ajouter que le 4° nouveau de l'article 225-10 du code pénal punit le fait de vendre un véhicule à une personne sachant qu'elle va se livrer à la prostitution constitue un délit. Rien n'interdirait donc de visiter des véhicules dans le cadre d'une enquête de flagrance relative à cette nouvelle infraction.

L'extension du domaine de la répression simultanément à une extension des procédures dérogatoires au droit commun permises par le code de procédure pénale ouvre le champ où les libertés risquent d'être menacées. Seule un encadrement rigoureux et précis grâce à une intervention utile de l'Autorité judiciaire aurait permis, peut-être, de limiter ce danger.

Or, rien de tel en l'occurrence.

La censure ne manquera pas d'être prononcée.

IV. Sur l'article 7 de la loi

Cet article introduit un article 78-2-4 dans le code de procédure pénale permettant aux officiers de police judiciaire de procéder à la fouille de tout véhicule aux fins de prévenir une atteinte grave à la sécurité des personnes et des biens.

Il encourt les mêmes griefs que les articles 5 et 6 de la loi, y compris la méconnaissance de l'article 34 de la Constitution.

On se retrouve, s'agissant de l'article 7, confronté à une disposition topique de ce que vous avez censuré dans vos importantes décisions des 12 janvier 1977 et 18 janvier 1995 (précitées). Dans cette dernière décision, était précisément en cause un cas où la fouille du véhicule se déroulait avec une information du procureur de la République réalisée seulement a posteriori.

Sa rédaction repose, en effet, sur un critère insuffisamment précis et la distinction entre les opérations de police administrative et celles de police judiciaire n'est dès lors guère opérable. La lecture comparée de l'article 78-2 du code de procédure pénale applicable en matière de contrôle d'identité montre, à cet égard, la différence et éclaire les carences de l'article critiqué. Dans ce cas, on comprend, et la Cour de Cassation s'y emploie, ce qu'est une personne qui a commis ou tenté de commettre un crime ou un délit, ou se prépare à en commettre un, ou est susceptible de fournir des renseignements sur ce point, ou bien fait l'objet de recherches ordonnées par l'autorité judiciaire.

Dans le cas présent, il est délicat de définir avec certitude ce qu'est une atteinte grave à la sécurité des personnes et des biens seulement potentielle. Tout le monde, et particulièrement les auteurs de la saisine, s'accordera pour sa prévention. Mais l'organisation de tels contrôles préventifs suppose des critères plus précis que ceux choisis, au point qu'il faut considérer que ce pouvoir de police, peut être administrative, est trop général et absolu.

En outre, cet article ne prévoit ni d'intervention ni de contrôle de la part de l'Autorité judiciaire, sinon marginale et hypothétique. Ainsi, sauf à ce que le conducteur du véhicule refuse, le procureur de la République n'interviendra pas. On doit donc considérer que le législateur n'a pris aucune des précautions indispensables pour éviter une interprétation ou des pratiques abusives.

L'incompétence négative du législateur, au moins, la méconnaissance de l'article 66 de la Constitution, certainement, entachent l'article 7 de vices rédhibitoires. A l'instar de tout ou partie des articles 5 et 6, au point que l'on doit se demander si le contrôle n'est pas devenu la règle et les possibilités d'y échapper l'exception.

V. Sur les articles 9 à 13 de la loi

Ces articles prévoient la mise en oeuvre de fichiers faisant appel au traitement automatisé de données personnelles et nominatives recueillies dans le cours de procédures d'enquêtes préliminaires, de flagrance ou lors d'investigations exécutées sur commission rogatoire et concernant tout crime ou délit ainsi que des contraventions de cinquième classe sanctionnant un trouble à la sécurité ou à la tranquillité publique.

La procédure de recollement et de conservation de ces informations, ainsi que le champ des données concernées sont organisés, tout comme la détermination des personnes pouvant accéder à ce fichier et les causes des consultations.

Les auteurs de la saisine sont évidemment attachés à doter l'autorité judiciaire, et les forces de police et de gendarmerie travaillant sous son contrôle, de l'ensemble des moyens les plus efficaces pour assurer la recherche des auteurs des infractions nécessaire à la sauvegarde de principes et droits à valeur constitutionnelle. C'est à la condition, cependant, que la poursuite de cet objectif soit concilié avec les libertés publiques au nombre desquelles compte, notamment, la liberté individuelle. Cet équilibre apparaît ici rompu.

Si la définition par le législateur des conditions d'établissement d'un tel fichier, dont l'un déjà existant avait fait l'objet d'un décret en date du 5 juillet 2001, est préférable à la constitution empirique et mal contrôlée de tels traitement, ainsi que la CNIL l'avait souhaité dans un avis de décembre 2000, il demeure que ce doit être afin de prévoir toutes les garanties nécessaires en la matière.

Les dispositions querellées n'évitent pas ces écueils.

En sorte que la liberté individuelle et la vie privée telles que garanties par les articles 1er, 2 et 4 de la Déclaration de 1789 sont méconnus. Il en va de même du principe fondamental reconnu par les lois de la République de protection pénale spéciale des mineurs. Enfin, le principe de présomption d'innocence, le principe d'égalité et le droit au recours énoncé par l'article 16 de la Déclaration de 1789 sont violés.

V.1. En ce qui concerne les articles 1er, 2 et 4 de la Déclaration de 1789 et l'article 34 de la Constitution

La constitution, la conservation et la consultation d'un traitement automatisé comprenant des données directement ou indirectement nominatives doivent répondre pleinement aux prescriptions de la loi du 6 janvier 1978 et ne doivent pas, quoi qu'il en soit sur ce point, méconnaître d'autres droits fondamentaux. C'est ce que vous avez pris soin de rappeler dans votre jurisprudence (Décision n° 97-389 du 22 avril 1997, considérant 5). Qu'en particulier, il en va ainsi de la liberté individuelle et la vie privée (Décision n° 98-405 DC du 29 décembre 1998). Que la protection des données personnelles en ce qu'elle affecte la liberté individuelle et la vie privée impose que la finalité des traitements les concernant soit strictement entendue et que les personnes appelées à y accéder soient les moins nombreuses possibles et ne puissent le faire qu'en raison de l'objet dudit fichier.

En l'espèce, il importe, en premier lieu, de relever qu'il n'y a pas de référence expresse à la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978, alors que cela constitue une garantie des libertés (voir sur ce point : Décision n° 93-325 DC du 13 août 1993, considérant 133). Cette carence a fait l'objet d'une remarque négative de la part de la Commission Nationale de l'Informatique et des Libertés réunie en séance plénière, le 24 octobre 2002.

C'est en vain que l'on considérerait que le renvoi à un décret par le par. V de l'article 9 suffit à satisfaire cette exigence. Celle-ci devrait imposer, notamment, la consultation de cette autorité administrative indépendante lors de la création de tout nouveau traitement, afin que soient précisément définies dans chaque cas la finalité du traitement, les catégories exactes d'informations nominatives enregistrées, les infractions retenues, les modalités du droit d'accès et la sécurité du traitement.

En second lieu, il apparaît que la liste des personnes pouvant consulter lesdits fichiers et les causes de ces consultations sont trop larges et sans lien réel avec la finalité de ces fichiers, à savoir la poursuite et l'identification des auteurs d'infraction, dont le champ est particulièrement large puisqu'il comprend tout crime ou délit et certaines contraventions de cinquième classe.

Or, l'article 13 de la présente loi propose un nouvel article 17-1 pour la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 dont les deuxième et troisième alinéa prévoient la consultation des traitements susvisés aux motifs d'enquêtes administratives de toute sorte.

(i) Le deuxième alinéa envisage, à cet égard, une liste des enquêtes administratives à établir par voie de décret. Une telle disposition heurte le principe de liberté individuelle et la vie privée tant elle est large et pourrait conduire à des pratiques abusives. Force est ici d'admettre que la finalité du fichier, au but judiciaire, est étrangère à la consultation par des autorités administratives faites dans un but tout autre. La moralité et les qualités personnelles d'un individu sont évolutives et la circonstance de figurer dans un tel fichier, encore une fois de conception très large, ne signifie pas nécessairement que l'individu concerné soit soupçonnable au plan administratif, et ce parfois plusieurs années après les faits.

Se pose, sur ce point, la question de la relation entre les fichiers en cause et le casier judiciaire dont la constitution et la consultation répondent à des garanties dont on peut craindre que l'article 13 ne les contourne habilement. Mais précisément, en ce domaine sensible, l'habileté conduit à la censure.

Il importe de rappeler que la CNIL dans sa Délibération n° 00-064 du 19 décembre 2000 sur le STIC a fait part de sa crainte que ce fichier puisse, eu égard à son « caractère exhaustif, servir à répertorier l'ensemble des procédures pénales dans lesquelles une personne aurait pu être mise en cause » et a conclu en indiquant qu'il ne devait « pas être utilisé comme un casier judiciaire parallèle » (par. 2.1. de la délibération).

Dans cette même délibération, la CNIL a considéré que « le STIC ne pourra pas être utilisé dans le cadre d'enquêtes, dites parfois de moralité, ordonnées par l'autorité administrative sur des personnes sollicitant un titre, une habilitation, une autorisation ou un agrément » (par. 2.2. de la délibération). Ce danger grave pour les libertés individuelles et le respect des droits des personnes a encore été récemment pointé par cette autorité administrative indépendante, lors de sa séance du 24 octobre 2002.

(ii) En tout état de cause, le renvoi à un décret simple ne pourra purger ce vice d'inconstitutionnalité dans la mesure où, en se remettant au pouvoir réglementaire et alors que sont en cause des libertés essentielles, le législateur n'a pas épuisé sa compétence telle que définie par l'article 34 C en matière de protection des libertés.

Il est frappant, à cet égard, de relever que dans une matière le justifiant par essence, la consultation de la CNIL, au préalable de l'adoption de ce décret, n'est pas organisée.

L'incompétence négative est d'autant plus flagrante qu'aucun mécanisme suffisant, aucune intervention de la CNIL ou de l'autorité judiciaire n'étant prévue, ne permet de s'assurer que cette consultations des fichiers sera entourée des garanties indispensables pour les libertés individuelles et la vie privée et familiale des personnes (Décision n° 99-416 DC du 23 juillet 1999).

Enfin, la circonstance que la durée de conservation des données n'est pas précisée, ou tout du moins encadrée par la loi, marque l'absence de garanties des libertés publiques qu'il incombe pourtant au législateur de prévoir. Eu égard à la nature des données en cause, le renvoi à un décret paraît insuffisant, et ce d'autant plus que différents mécanismes, dont ceux de consultation, auront une portée effective susceptible de varier selon la durée de conservation des données. L'actuel décret applicable prévoit vingt ans. Cette durée déjà très longue sera-t-elle reprise ou allongée, ou bien réduite. Ces variations n'ont pas le même impact sur les libertés.

(iii) Plus grave encore la faculté ouverte en matière d'accès à la nationalité et au renouvellement de la carte de séjour par le troisième alinéa de cet article 13.

Les craintes exprimées par la CNIL sont encore plus présentes à cet instant.

Tout d'abord, ces consultations sont en directe opposition avec le principe de finalité des traitements des données personnelles. L'acquisition de la nationalité française ne peut être subordonnée à la consultation d'un fichier qui peut, le cas échéant, contenir, ainsi que le prévoit l'article 9 de la loi, des informations relatives à un non lieu ou à un classement sans suite, y compris pour des délits ou des contraventions de cinquième classe dont la gravité pour l'ordre public peuvent, après plusieurs années, n'avoir plus la même importance dès lors que la définition des délits devient une variable d'ajustement des politiques de communication.

En matière de titre de séjour, il n'est pas indifférent de rappeler que vous avez censuré une disposition tendant à soumettre le renouvellement d'un tel titre à la menace ou non que représente pour l'ordre public, l'étranger titulaire. Vous l'avez jugé en considérant que cette disposition rompait l'équilibre que la Constitution impose au législateur d'assurer entre les nécessités de l'ordre public et le droit au respect de la vie privée et familiale. Une simple menace pour l'ordre public ne pouvant suffire pour justifier un non renouvellement d'une carte de résident ayant permis à son titulaire de tisser des liens forts et durables avec la France (Décision n° 97-389 DC du 22 avril 1997, considérant 45).

Il est vrai que la disposition censurée figurait dans le programme du Front National pour les élections législatives de 1993.

Quoi qu'il en soit, la possibilité de consulter un fichier de police judiciaire comportant des informations très diverses en vue du renouvellement des titres de séjour des étrangers, y compris lorsqu'il s'agit d'une carte de résident, ne peut que violer, même indirectement, le droit à la vie privée.

En tentant de faire revivre, par un biais grossier, une disposition que votre vigilance républicaine avait permis de censurer, le troisième alinéa de l'article 13 doit connaître le même sort.

De tous ces chefs, la censure est encourue.

V.2. En ce qui concerne le principe fondamental reconnu par les lois de la République de la spécialité du droit pénal des mineurs

L'article 9 en ce qu'il prévoit que les traitements en cause peuvent contenir des informations sur les personnes mais sans limitation d'âge, viole le principe fondamental reconnu par les lois de la République que vous avez consacré récemment (Décision n° 2002-461 DC du 29 août 2002, considérant 26).

Qu'en particulier, cette disposition pourrait conduire à ce que des informations portent sur des mineurs de moins de dix ans pour lesquels ce principe est encore plus protecteur. S'agissant des autres mineurs, considérant la nécessité du relèvement éducatif et moral et les mesures adaptées à leur âge et à leur personnalité susceptible d'évolution, il est fortement inconstitutionnel de prévoir un tel dispositif risquant de figer l'appréciation des forces de police mais aussi des autorités administratives conduites à consulter un tel fichier pour des renseignements administratifs ou en vue de l'acquisition de la nationalité française. Dix ans ou vingt ans après les faits, les choses peuvent avoir bien changer depuis les jeunes années.

On observera que la CNIL a pointé, en séance plénière du 24 octobre 2002, le problème qu'ouvrirait une telle possibilité.

Cette disposition dont on voit bien le danger qu'elle recèle pour des enfants ou des adolescents, vient compléter de façon détournée la loi de programmation pour la justice que vous aviez validé en établissant pour l'avenir, les limites à ne pas franchir dans un domaine aussi sensible. Cette limite est franchie par le par. II de l'article 9.

La référence à l'absence de limitation pour motif d'âge ne pouvant servir que pour les mineurs, c'est donc l'ensemble du paragraphe II qui encourt la censure.

V.3. En ce qui concerne la présomption d'innocence garanti par l'article 9 de la Déclaration de 1789, le principe d'égalité et le droit au recours

Le champ très large des informations nominatives ainsi recueillies aurait dû obliger le législateur a prévoir des mécanismes très précis et particulièrement protecteur des droits et libertés. Or, il n'en a rien été.

En premier lieu, il appert que le principe de la présomption d'innocence est méconnu dès lors que des informations nominatives relatives à des décisions de non lieu ou de relaxe, voire de classement sans suite, pourront être conservées pendant une durée sans doute assez longue, mais dont on ignore encore tout à ce stade,.

On peut noter la différence avec l'actuel décret organisant le STIC, aux termes duquel, la mise à jour des informations est obligatoire dans cinq hypothèses et, en particulier, en cas de décision définitive de relaxe ou d'acquittement. Cette solution résulte directement de l'avis de la CNIL du 19 décembre 2000 pour l'article 3 du projet de décret concerné.

Dans le cas de la loi, les mises à jour en cas de relaxe ou d'acquittement sont dans la main du procureur et soumises à sa seule appréciation discrétionnaire.

En second lieu, et à l'inverse, les victimes peuvent s'opposer au maintien des données nominatives les concernant dès que l'auteur des faits a été définitivement condamné.

En maintenant deux régimes distincts pour la mise à jour des données personnelles, l'article 9 méconnaît le principe d'égalité.

En dernier lieu, le pouvoir accordé au procureur de la République est sans contre-partie procédurale. D'abord, il convient de s'interroger sur la nature de la décision qu'il prend lorsqu'il décide de maintenir une information dont l'intéressé a demandé la suppression. Soit il s'agit d'une décision de nature judiciaire, soit il s'agit d'une décision de nature administrative. Mais, en tout état de cause, il importe de la qualifier pour garantir le droit de s'y opposer. Car, ensuite et par voie de conséquence, cette décision doit pouvoir faire l'objet, le cas échéant, d'un recours administratif préalable et juridictionnel quoi qu'il en soit.

S'agissant de données personnelles ayant à voir avec la liberté individuelle et la vie privée, il était certainement indispensable de prévoir le mécanisme permettant à chaque individu de faire valoir ses droits, et notamment, celui à l'oubli lorsque les circonstances le méritent.

Faute d'avoir prévu les voies de recours constitutionnellement exigées, le par. III de l'article 9 encourt la censure. Son caractère non séparable de l'ensemble de l'article doit conduire à l'invalidation pour le tout.

VI. Sur l'article 15 A

Cet article insère un article 706-47-1 nouveau dans le code de procédure pénale dont l'objet est de permettre à l'officier de police judiciaire, agissant au cours de l'enquête ou sur commission rogatoire, de faire procéder sur toute personne contre laquelle il existe des indices graves ou concordants d'avoir commis certaines agressions sexuelle en référence expresse au code pénal et ce afin de s'assurer que la personne en cause n'est pas atteinte du maladie sexuellement transmissible.

Si le médecin ou l'infirmier réquisitionné pour ce faire doit obtenir le consentement de la personne, il est prévu que la victime, ou lorsque son intérêt le justifie, obtient sur sa demande, que cet examen soit effectué sans recueillir le consentement de l'intéressé.

Un tel dispositif dont l'objectif pourrait être admis par les auteurs de la saisine s'avère cependant, en l'état, entaché d'au moins trois vices d'inconstitutionnalité. Non seulement, cette procédure de contrainte s'avère, au moins pour partie, disproportionnée au regard notamment de la présomption d'innocence, mais de surcroît, elle porte atteinte à la liberté individuelle et partant à l'article 66 de la Constitution et, enfin, méconnaît les droits de la défense.

En ce qui concerne la méconnaissance de les articles 8 et 9 de la Déclaration de 1789

Ce principe suppose que les mesures de répression, y compris au plan de la procédure pénale, soient strictement nécessaires et donc proportionnées au but à atteindre.

Or, en l'espèce, la liste des infractions pouvant justifier un tel prélèvement au regard des maladies sexuellement transmissibles est à l'évidence trop large. Certes, si l'on comprend évidemment sa portée s'agissant des hypothèses de viol, on doit admettre que la justification disparaît lorsqu'est en cause une personne, encore présumée innocente, à propos d'un attentat à la pudeur tel que le prévoit l'article 222-27 du code pénal.

Il importe de rappeler, à cet égard, que la personne concernée peut se trouver en situation de subir cet examen alors que la procédure est encore au stade de la simple enquête préliminaire et qu'il n'y a pas eu d'acte de pénétration sexuelle au sens de la définition du viol. De telles conditions pour la recherche des maladies sexuellement transmissible apparaît, à cet égard, disproportionnée.

A tout le moins, les mots « à 222-27 » devraient être censurés.

VI.2. En ce qui concerne la liberté individuelle, les droits de la défense et l'article 66 de la Constitution

Encore une fois, il convient de rappeler que les auteurs de la saisine ne remettent pas en cause le principe de cet article mais certaines des modalités retenues incroyablement excessives. Il en va ainsi du pouvoir accordé à la victime qui, aux termes de cette disposition, apparaît de droit.

D'une part, le droit de disposer de son corps et son inviolabilité qui en constitue le corollaire (Décision n° 343-344 DC du 27 juillet 1994) ne peuvent être limités qu'à des conditions particulièrement strictes et parce que seraient menacés dans leur substance d'autres droits et libertés fondamentales. Qu'une telle conciliation suppose un contrôle de proportionnalité rigoureux.

En l'espèce, il est peu de dire que la disposition critiquée conduit à faire dépendre la réalisation d'un examen sur la personne d'autrui sans son consentement hors toute nécessité impérieuse. Rien ne justifie que le prélèvement soit subordonné au consentement de l'intéressé lorsqu'il est décidé par un officier de police judiciaire et que cette condition protectrice disparaisse quand la victime le demande.

On observera, en outre, que ce prélèvement pouvant s'exercer au stade de l'enquête préliminaire, il n'est pas certain que la demande de la victime soit toujours fondée. Il faut redouter, d'ailleurs, qu'à ce stade des investigations, plusieurs personnes soient soupçonnées. On doit donc en déduire que la victime pourra réitérer sa demande. Ceci est véritablement excessif et ne se justifie pas.

D'autre part, et alors qu'il s'agit d'une contrainte pesant sur la liberté individuelle, il ressort du texte critiqué que l'autorité judiciaire ne peut jouer son rôle protecteur tel que défini par l'article 66 C. Certes, la demande de la victime est réalisée après que des instructions écrites de magistrats aient été prises puis versées au dossier. Cette précision ne doit pas tromper : l'intervention de l'autorité judiciaire se fait a posteriori de la demande et l'accompagne mais ne la contrôle pas. Elle lui donne sa force juridictionnelle. Pour autant, la demande de la victime est de droit.

Toute autre aurait été la situation, si la demande de la victime avait été faite à l'autorité judiciaire qui aurait eu le choix de refuser ou non cette requête. Un tel refus pouvant survenir, par exemple, en cas de simple attentat à la pudeur ne justifiant pas le dépistage d'une maladie sexuellement transmissible ou de l'absence de justification en l'état de l'enquête. Aucune de ces précautions n'existe et la censure de cette partie de la procédure est méritée.

D'autant plus, en dernière part, que les droits de la défense se trouvent atteints. On sait votre exigence pour que ce principe « implique, notamment en matière pénale, l'existence d'une procédure juste et équitable, garantissant l'équilibre des droits des parties » (Décision n° 89-360 DC du 28 juillet 1989, considérant 43).

En l'occurrence, le pouvoir donné à la victime, au stade de la simple enquête préliminaire, ne peut que déséquilibrer la suite de la procédure et surtout si la personne ayant fait l'objet de ce prélèvement, alors qu'elle n'est pas forcément encore assistée d'un avocat, devait être mise en examen par la suite. On imagine comment du point de vue procédural, voire psychologique, l'égalité des armes sera rompue dès lors que la victime a pu diligenter des actes de procédure à l'encontre de la partie poursuivie et hors le contrôle d'un magistrat du siège.

La place qu'il importe de donner aux victimes d'infraction, évolution pour laquelle les auteurs de la saisine ont oeuvré depuis plusieurs années, ne peut cependant pas aboutir à un déséquilibre des droits des personnes impliquées dans une procédure pénale. La nature des crimes de viol, et certaines autres agressions sexuelles, justifie que pleine attention soit portée à la victime, y compris pour prévenir les risques pour sa santé et celle d'autres personnes. Elle ne doit pas conduire à ouvrir la brèche dans le droit à un procès équitable.

De ces chefs, les invalidations nécessaires interviendront immanquablement.

VII. Sur l'article 18 de la loi

L'article 18 de la loi défini comme délit puni de deux mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende, le fait, par tout moyen, y compris par une attitude même passive, de procéder publiquement au racolage d'autrui en vue de l'inciter à des relations sexuelles en échange d'une rémunération ou d'une promesse de rémunération.

De plus, il réprime le client d'une prostituée en situation de vulnérabilité.

Le sens et la portée de cette disposition ont fait l'objet de multiples débats. L'enjeu est d'importance car il s'agit de la dignité des personnes se livrant à la prostitution, soit qu'elles le fassent comme esclaves de réseaux criminels barbares ou sous la contrainte d'un proxénète, soit qu'elles s'y livrent librement entre adultes consentants. Loin de la gaudriole, ce sujet exige de mesurer la réalité de la situation. Or, la disposition en cause voit le degré d'humanité de notre société reculer devant les hypocrisies bien pensantes. Les auteurs de la saisine n'entendent pas, à cet égard et à ce stade de la réflexion sur le sujet, s'éloigner de la tradition française abolitionniste. Ils s'opposent donc à toute dérive prohibitionniste comme la Chine ou l'Iran.

Du point de vue constitutionnel, l'article 18 s'avère contraire au principe de nécessité des peines, au principe de légalité des délits et des peines, et, par voie de conséquence, au principe de dignité humaine. A titre subsidiaire, il faudrait considérer que les peines déterminées sont disproportionnées.

VII.1. En ce qui concerne l'article 8 de la Déclaration de 1789 et le principe de nécessité des peines et délits

Votre jurisprudence illustre la force de ce principe au titre duquel vous avez censuré des dispositions pénales tendant à introduire de nouvelles incriminations en matière de prévention et de répression des actes de terrorisme. Dans ce cas, les crimes visés pouvaient être poursuivis au travers d'autres dispositions du même code, alors même que la nouvelle infraction ne visait que des faits non matériels et non directement attentatoires à la sécurité des biens et des personnes. De surcroît, vous aviez noté que cette qualification aurait entraîné l'application d'un régime procédural plus contraignant (Décision n° 96-377 DC du 16 juillet 1996, considérant 7 à 9).

Au cas présent, et d'abord, il est acquis que le racolage, actif car étymologiquement il ne peut en aller autrement, fait déjà l'objet d'une répression pénale au titre d'une contravention de 5ème classe prévue par l'article R. 625-8 du code pénal.

On le voit, la répression des actes de racolage actif, ceux susceptibles de provoquer la gêne des riverains et des personnes circulant dans cet environnement, est pleinement satisfaite. De ce seul point de vue, l'érection de ce fait en délit apparaît non nécessaire et l'on a du mal à comprendre ce qu'apporte, au regard de l'objectif de maintien de l'ordre public, une définition de cette nature. Sauf si cette définition constitue un moyen détourné conçu pour soumettre les prostitués à des règles dont l'absence de nécessité serait trop flagrante si elles étaient évoquées comme telles. En effet, derrière cette nouvelle infraction, il y a la volonté de rendre possible le placement en garde à vue des prostitués ou, lorsqu'il s'agira de personnes de nationalité étrangère, de pouvoir les éloigner du territoire national. Possibilités accentuées par l'organisation d'un fichier des prostitués qui ne dit pas son nom.

Cette infraction absolument pas nécessaire du point de vue de l'ordre public révèle un véritable détournement de procédure contraire à l'article 8 de la Déclaration de 1789.

D'autant moins, encore une fois, que certaines préoccupations de tranquillité publique peuvent trouver une solution dans des arrêtés de police administrative permettant la protection des riverains ou des enfants, à la condition de disposer pour un temps limité et en visant des zones bien déterminées. Dans le cas de circonstances exceptionnelles liées à une période de guerre, le juge administratif a admis une décision préfectorale limitant l'exercice de la prostitution, dans un port militaire, tout en ayant pris soin de consacrer la liberté individuelle des femmes concernées (CE 28 février 1919, Dames Dol et Laurent, Rec. 208 ; voir dans le même sens : Cass. Crim. 9 mai 1961, Bull. crim. n° 242).

Mais, instituer de manière détournée la prostitution en délit ne peut être admissible, sauf à faire primer la relégation sociale sur l'aide aux victimes et la liberté individuelle.

Ensuite, il importe de relever que les prostituées aux mains des réseaux de traite des êtres humains ou sous le joug d'un proxénète sont, avant tout et à l'exclusion de toute autre qualification, des victimes. Quand il s'avère que des femmes ou des hommes se livrent à la prostitution hors de toute contrainte, on est alors en présence de personnes pratiquant, en l'état de notre droit, une activité non prohibée.

Il est donc pour le moins choquant de criminaliser des victimes ou des personnes se livrant à une activité libre.

Les auteurs de la saisine soutiennent, pour avoir engagé au plan national et international des actions en ce sens, la répression inflexible des activités de traite des êtres humains, une des formes actuelles de l'esclavage. Le chapitre V bis de la présente loi va dans cette direction.

C'est pourquoi, il est constitutionnellement inacceptable que les victimes de la barbarie soient, parallèlement à la poursuite de ceux qui les exploitent, l'objet, à leur tour, d'une répression qui pour être heureusement moins lourde, les institue en délinquants. La figure de la victime-délinquante ne peut passer les rigueurs de l'article 8 de la Déclaration de 1789.

D'autant moins, enfin, que le fait de ranger parmi les délits le racolage, aboutit à appliquer des dispositions de procédure pénale auxquelles les prostituées échappaient jusqu'alors.

Ainsi qu'on l'a déjà relevé, les articles 5, 6 et 7 de la loi relatifs à la fouille et la visite des véhicules pour les crimes et les délits ouvrent le champ au contrôle permanent de l'activité de prostitution. En outre, l'article 9 de la loi, en ce qu'il organise les fichiers comprenant tout type de délits permettra ainsi de ficher les prostituées. Si ce fichier permet de retenir des informations nominatives sur les victimes, ce qui pourrait valoir pour les personnes prisonnières de réseaux, il ne saurait être justifié qu'il rende possible la constitution d'un fichier relatif aux personnes se livrant librement à la prostitution.

Ce régime plus contraignant que celui actuellement en vigueur place les victimes, et les personnes se livrant sans contrainte à la prostitution, en situation de grand danger. Car, non seulement cette mesure n'est pas strictement nécessaire au regard des impératifs de l'ordre public, mais, bien au contraire, elle aura pour conséquence de conduire à la clandestinité une part majeure de la prostitution sous toutes ses formes. L'ordre public n'y gagnera rien, sinon la tranquillité des consciences débarrassées de visions souvent pénibles. En revanche, la dignité humaine y perdra malheureusement. On y reviendra, mais avant il importe de montrer que l'absence de nécessité est aggravé par la méconnaissance du principe de légalité des délits et des peines.

VII.2. En ce qui concerne le principe de légalité des délits et des peines

Nul n'ignore la force de ce principe que vous avez appliqué à de nombreuses reprises en prenant soin d'invalider les dispositions qui ne fixent pas « les éléments constitutifs d'une infraction en des termes clairs et précis » ( voir par exemple : Décision n° 84-183 DC du 18 janvier 1985, considérant 12).

(i) L'unanimité se fait pour considérer, qu'au cas présent, la définition retenue pour le racolage délictueux est floue et imprécise. Les mots « y compris par une attitude même passive » ne peuvent que conduire à la censure.

Il est acquis que l'ancien code pénal réprimait le racolage dit passif et que le nouveau a supprimé cette contravention au motif qu'elle ne répondait pas aux exigences du principe de légalité. Ainsi, la circulaire du 18 janvier 1994 précise que « la contravention de racolage passif, aujourd'hui prévue par l'article R. 34-13°, n'a pas été conservée en raison de l'imprécision de ses éléments constitutifs ».

Cette appréciation conserve toute sa force tant, au demeurant, l'ensemble des dictionnaires de la langue française ne retiennent du racolage qu'une définition incluant une attitude nécessairement active. Il est vrai que le racolage s'appliquait, en d'autres temps, au recrutement militaire et que cela ne s'entendait pas d'une démarche passive.

Plus sérieusement, la jurisprudence a pris soin de rappeler que la seule attitude de nature à provoquer la débauche n'est pas suffisante pour caractériser l'infraction (T. Police de Paris, 2ème Chambre, 23 janvier 1997, Bull. inf. Cass. 1997, n° 726). Il serait vain de prétendre que la loi nouvelle réglera cette difficulté de qualification. Ce qui ressort de la jurisprudence, y compris celle relative à l'ancien code pénal, c'est bien la difficulté d'apprécier, sans risque d'arbitraire, une attitude passive pour la transformer en acte d'invitation à la débauche. Les juridictions judiciaires ont renoncé à cet exercice juridiquement périlleux du point de vue des libertés et de l'interprétation stricte de la loi pénale. Il serait dangereux, a fortiori, pour les libertés de laisser une telle appréciation « d'attitudes mêmes passives » à la seule appréciation des forces de police, sachant que les fouilles et visites de véhicules sur la voie publique ou en tout lieux accessible au public, leur donnera une latitude de contrôle très élargie.

(ii) La même critique sur le terrain de la légalité des délits et des peines vaut pour la répression du client d'une prostituée vulnérable.

Evidemment, les auteurs de la saisine ne peuvent accepter l'abus de la faiblesse d'autrui. Il demeure que la définition donnée de la vulnérabilité manque, là aussi, des précisions suffisantes. Quoi qu'on en pense du point de vue moral, il n'est pas certain que la référence à une maladie, à une déficience physique ou psychique, suffise pour préciser les termes de l'infraction.

Ce risque d'arbitraire induit par des définitions aussi vague, et non nécessaires, accroît les dangers très immédiats que tous les acteurs d'aide aux prostitués dénoncent : celui de la désertion des lieux connus pour un transfert vers l'enfer de la clandestinité avec son cortège de dangers plus grands encore.

VII.3. En ce qui concerne l'atteinte portée à la dignité humaine et la liberté individuelle

Dans votre grande décision du 27 juillet 1994, vous avez reconnu, en application du Préambule de la Constitution de 1946, la valeur constitutionnelle du principe de sauvegarde de la dignité de la personne humaine contre toute forme d'asservissement et de dégradation (Décision n° 343-344 DC du 27 juillet 1994, considérant 2) et vous avez fait application de ce principe à propos du droit au logement (Décision n° 94-359 DC du 19 janvier 1995).

Au cas présent, le délit défini dans les conditions déjà critiquées aboutit à porter atteinte à ce principe si essentiel. Certes, les auteurs de la saisine mesurent les conséquences du moyen développé à cet instant. Ils le font en conscience et entendent faire valoir, cependant, que les conséquences des mesures critiquées connues de tous au moment de l'adoption de la loi en cause, seront tragiques pour nombre des personnes contraintes de se prostituer au travers d'un réseau criminel ou sous la force d'un proxénète, et même pour celles libres de leur choix. C'est le degré d'humanité de notre société qu'il convient d'apprécier plus que le confort des apparences.

Ainsi qu'il a été montré précédemment, de nombreuses prostituées sont les victimes d'esclavage, ainsi que la loi le reconnaît par ailleurs. Par principe, il paraît inconstitutionnel de qualifier de délinquant, au surplus par l'application d'un texte pénal imprécis, des victimes.

Plus gravement, et au-delà de ce paradoxe de principe, il est certain que le premier effet de ces dispositions dont le gouvernement nous dit qu'elles permettront de lutter contre les réseaux de proxénétismes, sera de conduire dans la clandestinité de nombreux prostitués. Cette clandestinité, il faut malheureusement le dire ici, autorise des traitements inhumains et dégradants encore plus inacceptables. L'hygiène est inexistante, les possibilités d'entrer en contact avec des associations d'aide et, dans certains cas, avec la police, sont réduites à presque rien pour ne pas dire à néant. L'abattage est promis à ces femmes et ces hommes.

Il ne faut pas ignorer que pour les réseaux de criminalité, les procédures de fouille et de visite des véhicules, les gardes à vue que permettra la qualification délictuelle du racolage, le fichage qui résultera de cette nouvelle incrimination, rendront suspectes de nombreuses victimes et les obligera, plus qu'à céder du terrain à l'ordre public, à organiser une prostitution cachée.

L'opposition résolue de l'ensemble des associations de défense et d'aide aux prostituées à cette série de dispositions, manifestée par de nombreux courriers adressés au ministre de l'intérieur, puise à la source de leurs combats quotidiens. En rejetant vers la marginalité, y compris les prostitués libres, des femmes et des hommes, ce sont plus de vingt années de travail pour la santé publique, l'accès au soin, la prévention, et la réinsertion qui seront mis à bas.

Ce sont les mêmes raisons qui les conduit à dénoncer la criminalisation du client de la prostituée vulnérable. D'abord, parce que cela induit des distinctions entre les prostitués alors même que la vulnérabilité est le sort des victimes des réseaux criminels. Ensuite, cette infraction nouvelle aura les mêmes conséquences néfastes en terme de clandestinité de la prostitution. Autrement dit, ce seront les personnes requérant le plus de soin, d'aide et d'attention qui seront irrémédiablement soustraites au travail des associations et des autorités publiques. Il est cruel, et pour tout dire inhabituel dans une saisine, de noter que pour les réseaux de criminalité cette contrainte supplémentaire sera gérée comme on gère des stocks et des emplacements de marché.

Sur le terrain de la protection de la liberté individuelle qui rejoint ici la dignité humaine, il faut relever une nouvelle fois que l'application coordonnée de plusieurs dispositions de la loi aboutiront, en particulier, à permettre le fichage des personnes se livrant à la prostitution alors même qu'il s'agit d'une activité non prohibée.

Il n'est pas indifférent de rappeler que la Convention pour la répression de la traite des êtres humains et de l'exploitation de la prostitution d'autrui du 2 décembre 1949, et ratifiée par la France le 19 novembre 1960, prévoit en son article 6, l'abolition de toute disposition ou pratique administrative selon lesquelles les personnes se livrant à la prostitution, ou sont soupçonnés de s'y livrer, doivent se faire inscrire sur des registres spéciaux ou se conformer à des conditions de surveillance ou de déclaration.

On a vu que l'ordre public ne gagnerait rien à la définition de cette nouvelle infraction. Il est donc constitutionnellement insupportable que seule la dignité humaine soit la perdante de cette nouvelle mesure.

Pour toutes ces raisons, au moins, la censure de cet article 18 est encourue pour les parties critiquées.

VIII. Sur l'article 18 bis de la loi

Cet article, pour le moins étonnant, défini un nouveau délit consistant à vendre, louer ou tenir à la disposition, de quelque manière que ce soit, d'une ou plusieurs personnes, des véhicules de toute nature en sachant qu'elles s'y livreront à la prostitution.

Une telle disposition méconnaît, à son tour, la liberté individuelle et le principe de dignité humaine, et en tout état de cause, le principe de nécessité des peines.

L'article critiqué aboutit, ni plus ni moins, à interdire à des personnes qui se prostituent d'acquérir un véhicule. Sauf à considérer que les prostitués sont des personnes juridiquement inférieures, on ne voit pas pourquoi elles seraient privées de ce droit d'acheter un tel bien de consommation.

Le fait que ces véhicules puissent servir à la prostitution n'ajoute rien. Non seulement, une voiture peut avoir un usage mixte, comme les règles d'amortissement fiscaux le prouvent abondamment, mais, de surcroît, la prostitution dans un véhicule n'est pas interdite. Le véhicule peut certes se trouver sur la voie publique mais aussi à l'abri des regards de tiers et pourquoi pas dans un garage fermé et non accessible au public.

Pour le reste, la répression du proxénétisme permet déjà de réprimer les transports amoureux et, par exemple, la Cour de Cassation a retenu dans les liens de la prévention de proxénétisme le fait pour une prostituée d'accueillir dans sa voiture une autre prostituée, dont la voiture était en panne, afin qu'elle se livre à la prostitution (Crim. 12 octobre 1992, Droit pénal 1995, comm. 38). Le maintien de l'ordre public est donc déjà pleinement assuré de ce point de vue. La nouvelle infraction n'est pas nécessaire et porte une atteinte disproportionnée à la liberté individuelle, isolant socialement encore plus, les personnes se livrant à la prostitution.

Si une personne qui se prostitue a des enfants, il faudrait lui faire interdiction d'acquérir une voiture pour les emmener à la campagne. Le grotesque de cette infraction le partage avec le mépris qu'il laisse transparaître à l'encontre de ces personnes.

A tout prendre, il faut également considérer que la liberté d'entreprendre est méconnue. La prostitution n'étant pas prohibée en France, l'interdiction de vendre un bien de consommation à une personne, alors même que l'on sait qu'elle va l'utiliser pour se prostituer, ne peut être justifié par aucun autre principe de valeur constitutionnelle. Il serait pour le moins paradoxal de prétendre que le concessionnaire automobile en cause a tiré profit des revenus de la prostitution. Car, à ce tarif là, l'épicier, l'établissement public fournisseur d'électricité et du gaz, l'opérateur de télécommunication assurant le service universel du téléphone, et tous autres prestataires de services ou fournisseurs de biens, sont susceptibles d'encourir la même critique.

La relégation sociale des personnes se livrant à la prostitution serait au bout du chemin d'un tel raisonnement.

En l'absence de nécessité pour l'ordre public, cet article, qui porte une atteinte, ni nécessaire ni proportionnée, aux droits et libertés des personnes se prostituant, doit être censuré.

IX. Sur l'article 29 de la loi

Certaines des conditions de cet article destiné à protéger les prostitués qui dénoncent les proxénètes et les membres des réseaux de criminalité organisée s'avèrent dangereuses pour les personnes concernées.

La liberté individuelle est alors atteinte.

Il en va ainsi de la condition relative à la menace pour l'ordre public que constituerait sa présence sur le territoire. Certes, l'Etat est libre d'accorder le droit au séjour. Il demeure qu'une telle clause est excessivement restrictive dans la mesure où s'agissant de victimes de réseaux, celles-ci ont pu être contraintes à des activités délictueuses sans que leur comportement personnel soit en cause.

De même, le fait de subordonner la délivrance d'un titre de résident à l'issue de la procédure pénale introduit une variable d'ajustement non justifiée. On imagine trop bien ce qui pourrait advenir d'une personne ayant dénoncée un de ces criminels que les hasards de la vie judiciaire auraient fait échapper à une condamnation définitive.

Le statut de victime s'accommode mal d'un mécanisme « donnant-donnant ». La protection de la liberté individuelle et la sauvegarde de l'individu contre toute forme d'asservissement ou de traitement inhumain et dégradant empêchent de telles restrictions.

Au regard de la pratique déjà en cours, ce serait, paradoxalement, une régression, au risque que ces personnes hésitent à se confier. Le but serait alors manqué.

De ces chefs, la censure est aussi encourue.

X. Sur l'article 19 de la loi

Cet article insère dans le code pénal, les articles 322-4-1, 322-15-1 pour réprimer le fait de s'installer en réunion en vue d'y établir son habitation, même de façon temporaire, soit sur un terrain appartenant à une commune qui s'est conformée aux règles sur l'accueil des gens du voyage, soit appartenant à tout autre propriétaire. La sanction peut atteindre jusqu'à six mois d'emprisonnement et 3 750 euros d'amende.

Les principes de nécessité des délits et des peines ainsi que celui de la responsabilité pénale personnelle sont méconnus.

X.1. Si, selon une formule classique, vous ne substituez pas votre appréciation à celle du législateur, vous censurez les dispositions législatives manifestement contraires au principe de l'article 8 de la Déclaration de 1789 (Décision n° 86-215 DC du 3 septembre 1989).

En l'occurrence, le fait de prévoir comme peine complémentaire la suspension du permis de conduire apparaît clairement disproportionné. Le problème étant l'occupation d'un terrain, il apparaît que la suspension du droit de conduire, au surplus pour une durée longue de trois ans, est sans lien avec l'infraction.

Par ailleurs, et plus gravement, la possibilité de saisir les véhicules automobiles paraît excessif, d'autant plus que pour les gens du voyages, cela aboutira à les priver, de facto, de leur domicile. Certes, le texte excepte de cette saisie le véhicule destiné à l'habitation comme une caravane. Il demeure que la caravane sans la voiture qui la tracte est de peu d'utilité. La loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 a définit l'habitat traditionnel des gens du voyage comme des « résidences mobiles ». C'est dire que la confiscation de la partie assurant la traction de la caravane porte atteinte, par force, à l'ensemble de l'habitation des personnes concernées.

Dès lors, et à cet égard, il convient de mesurer le danger qu'il y a pour le droit au logement, le droit de propriété et la liberté d'aller et venir. Si des conciliations peuvent être opérées entre certains droits et libertés, c'est à la condition de ne pas apporter d'atteinte excessive à certains d'entre eux.

Or, on doit redouter une telle disproportion au cas présent.

Cette confiscation est donc excessive et non nécessaire dès lors qu'une peine principale a été prononcée.

X.2. En outre, le fait de prévoir la sanction de toute personne installée sur le terrain en cause et la confiscation des véhicules concernés porte une atteinte disproportionnée au principe de la responsabilité pénale personnelle (Décision n° 99-411 DC du 16 juin 1999).

Si tel ou tel a décidé de l'installation sur un terrain légalement inaccessible, la sanction pénale éventuellement prononcée ne peut porter que sur sa personne. Il en va de même pour la confiscation des véhicules. Le fait que l'infraction soit commise en réunion n'ajoute rien dès lors que toutes les personnes ne connaissaient pas nécessairement la nature exacte du terrain en cause ou bien n'ont fait qu'obéir à une personne ayant autorité sur elles.

Dès lors, manque, dans ces conditions, l'élément intentionnel de l'infraction.

X.3. En tout état de cause, le niveau des peines ainsi édictées, qu'il s'agisse de la peine d'emprisonnement pouvant aller jusqu'à six mois et 3 750 euros d'amende ou des peines complémentaires dont la confiscation du véhicule, sont notoirement excessives.

La censure est également encourue de ce chef.

XI. Sur les articles 22 et 23 de la loi

L'article 22 via le 2° de l'article 225-12-5 nouveau du code pénal réprime, d'une part, le fait de partager les bénéfices de la mendicité, quand, d'autre part, l'article 23 introduit un nouvel article 312-12-1 dans le code pénal aux fins de réprimer le fait, en réunion et de manière agressive, ou sous la menace d'un animal dangereux, de solliciter, sur la voie publique, la remise de fonds, de valeurs ou d'un bien. Cette infraction est punie de six mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende.

Ces deux dispositions sont contraires à l'article 8 de la Déclaration de 1789 prise dans son ensemble.

XI.1. En ce qui concerne l'article 22 réprimant « le partage les bénéfices de la mendicité » force est d'admettre que le fait pour des personnes en situation de détresse extrême les conduisant à quêter sur la voie publique et à dépendre de l'aumône publique pour vivre ne saurait constituer une atteinte à l'ordre public.

Constituer cette circonstance en délit, ce qui conduira à ficher lesdites personnes au terme de l'article 9 de la loi avec les risques de consultation élargie permise par l'article 13 de ce texte, est manifestement disproportionné au regard de l'objectif de maintien de l'ordre public. Deux vieux amis en détresse, un couple à l'abandon, autant de situation dans lesquelles des personnes peuvent effectivement partager le résultat de leurs actes de mendicité sans que cela menace la tranquillité ou la sûreté publique.

En tout état de cause, si ce n'est pas ce type de situation que le législateur a entendu viser, on doit en inférer le caractère imprécis contraire au principe de légalité des délits.

Car, cette situation n'a rien à voir avec l'exploitation de la mendicité et le fait d'en tirer profit que le reste de l'article réprime.

Quant à la peine de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende, elle est tout simplement sans commune mesure avec les faits reprochés.

XI.2. En ce qui concerne l'article 23, la même critique générale mérite d'être portée et ce d'autant plus que les faits en cause sont punissables au titre d'autres infractions déjà existantes. Or, ainsi qu'on l'a vu, vous censurez les dispositions non nécessaires dès lors que les faits visés peuvent être poursuivis par ailleurs, et avec plus de rigueur du point de vue du droit pénal (Décision du 16 juillet 1996, précitée).

En l'espèce, l'extorsion de fonds, c'est à dire le fait d'obtenir par la violence, menace de violences ou contrainte, la remise de fonds, de valeurs ou d'un bien quelconque est punie au titre de l'article 312-1 du code pénal. La sanction peut atteindre sept ans d'emprisonnement.

L'article R. 623-3 du code pénal réprime, pour sa part, le fait, par le gardien d'un animal susceptible de présenter un danger pour les personnes d'exciter ou de ne pas retenir cet animal lorsqu'il attaque ou poursuit un passant. Il s'agit alors d'une contravention de 3ème classe.

On le voit, les différentes hypothèses retenues par l'article 23 font déjà l'objet de dispositions d'ordre pénal adaptées et proportionnées aux atteintes à l'ordre public concernées.

Il s'ensuit une double interrogation. On ne comprend pas pourquoi du point de vue de la répression, il est nécessaire, d'une part, de punir par une peine moins lourde ce qui constitue habituellement une extorsion de fonds, et d'autre part, pour quelle raison le fait de laisser divaguer un animal dangereux doit devenir un délit complexe exigeant la preuve d'autres éléments constitutifs.

Il en résulte une double atteinte aux normes constitutionnelles : d'abord, cette définition surabondante introduit un risque d'incertitude et donc d'arbitraire dans les qualifications pénales adéquates, et ensuite, la garantie pour l'ordre public s'en trouve affaiblie.

Pour prendre un tel risque constitutionnel, il faut donc qu'existe une autre motivation difficilement avouable. En réalité, il ressort des débats parlementaires, qu'à l'instar du régime répressif inventé au détriment des personnes qui se prostituent, on entend rendre possible le placement en garde à vue de personnes se livrant à la mendicité ou bien leur éloignement du territoire national au motif qu'il se seront rendus coupable d'un délit conceptualisé pour cette seule occasion.

Cette définition d'une infraction absolument pas nécessaire du point de vue de l'ordre public, sert pour un véritable détournement de procédure qu'il importe d'invalider. Elle aboutira a une véritable relégation sociale de personnes dans la misère. Ce n'est pas possible.

Dans ces conditions, enfin, la sanction prévue apparaît également disproportionnée. Soit, il s'agit d'une extorsion de fonds et elle est trop faible, soit il s'agit d'une mendicité hyperactive et elle trop lourde. Une personne en situation de dénuement matériel peut elle s'acquitter de la somme de 3 750 euros sans sombrer définitivement dans la marginalité pour échapper à sa dette ou, au contraire, pour récolter l'argent utile. On en doute.

Cet article 23 est donc sans nécessité, à ce double titre.

XII. Sur l'article 39 de la loi

Cet article rend possible des fouilles et palpations par des personnes physiques spécialement habilitées à cet effet, au titre d'un arrêté préfectoral ayant constaté des circonstances particulières liées à des menaces graves pour la sécurité publique. Le procureur de la République reçoit seulement communication de cet arrêté, son intervention pour garantir les libertés individuelles n'étant pas prévue.

La violation des articles 34 et 66 de la Constitution est patente.

Une telle disposition s'inscrit dans le fil de la disposition de la loi du 25 janvier 1995 que vous avez censuré au double motif, d'une part, de la définition floue et imprécise des termes de la loi, et d'autre part, de l'intervention de l'autorité judiciaire prévue seulement a posteriori (Décision 94-352 DC du 18 janvier 1995, précitée).

En l'espèce, cette jurisprudence ne peut qu'être appliquée dès lors que les personnels en cause, même habilités par le préfet, ne sont pas des officiers de police judiciaire ni davantage des agents de police judiciaire, que les circonstances de leur intervention répondent à des critères incertains, et que l'autorité judiciaire est seulement destinataire de l'arrêté préfectoral, sans délai prescrit pour se faire, et ne peut intervenir pour contrôler lesdites fouilles et palpations.

La censure est inévitable.

XIII. Sur l'article 45 bis de la loi

La disposition critiquée, introduit par voie d'amendement lors de la lecture du texte par l'Assemblée Nationale, punit le fait, au cours d'une manifestation organisée ou réglementée par les autorités publiques, d'outrager publiquement l'hymne national ou le drapeau tricolore.

La sanction de 7 500 euros d'amende est complétée par une peine de six mois d'emprisonnement si l'infraction est commis en réunion.

Les auteurs de la saisine partagent le sentiment de tous lorsque l'hymne national est sifflé dans l'enceinte d'un stade à l'occasion d'une rencontre sportive. Que tout le monde regrette une manifestation excessive, voire le symptôme d'un malaise, ne saurait cependant justifier une atteinte aussi grave à la liberté d'expression, de conscience et d'opinion et donc à la liberté individuelle. A titre subsidiaire, il faudra relever l'atteinte au principe de légalité des délits et des peines et au principe de nécessité des sanctions.

XIII.1. En ce qui concerne les articles 1er, 10 et 11 de la Déclaration de 1789

L'article en cause appelle à une réponse de principe tant est menacée, non seulement la liberté individuelle, mais tout également la liberté d'expression et de communication de ses opinions et donc la liberté de conscience. Que la restriction apportée en commission mixte paritaire quant au champ de l'infraction n'enlève rien à l'inconstitutionnalité.

(i) Vous avez fait application à plusieurs reprises de l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et considéré que la libre communication des pensées et des opinions est « une liberté fondamentale d'autant plus précieuse que son existence est une des garanties essentielles du respect des autres droits et libertés », et, en conséquence, invalidé plusieurs dispositions à cet égard en jugeant, notamment, que « cette liberté implique le droit pour chacun de choisir les termes jugés par lui les mieux appropriés pour l'expression de sa pensée » (Décision n° 94-345 DC du 29 juillet 1994 : relative à l'emploi de langue française, considérant 5 ). Cette décision est d'autant plus intéressante que la langue française est consacrée par l'article 2 de la Constitution. Qu'il en va de même pour l'hymne national, La Marseillaise, et pour le drapeau tricolore, bleu, blanc, rouge.

Par un hymne et un drapeau héritages de notre histoire mouvementée, ainsi inscrits dans le corps même de la Constitution, ce sont les valeurs de la République qui sont symbolisées. Or, ces valeurs sont précisément celles de la tolérance et de la liberté de conscience et d'expression de cette conscience.

On doit considérer que le droit d'outrager l'hymne et le drapeau trouve sa légitimité dans ces symboles là et les renforce même. En protégeant le droit de les outrager, on protège ces symboles ! D'une certaine manière, cet outrage, aussi choquant puisse-t-il paraître à certains, est le signe que les fondements de la République demeurent permanents. C'est par l'exemplarité de la tolérance des institutions démocratiques que le respect de ses symboles se forge au travers des générations.

Dans le cadre du premier amendement de la Constitution protégeant la liberté d'expression, la Cour Suprême des Etats-Unis en a jugé, d'une certaine manière, ainsi. Alors que plusieurs incendies volontaires et publics du drapeau américain, pendant les manifestations liées à la guerre du Viêt-nam, avaient beaucoup choqués, la Cour suprême du Texas avait déjà reconnu le droit de le brûler ( Court suprême du Texas, Texas v. Johnson).

Récemment, une loi fédérale de 1989, Federal Flag Protection Act, avait été adoptée par le Congrès pour protéger le drapeau. La Cour Suprême des Etats-Unis a privilégié la liberté d'expression, et considéré cette nouvelle loi comme inconstitutionnelle en vertu du Premier amendement, le fait de brûler le drapeau étant alors regardé comme une « expression symbolique » digne de protection (Cour suprême des Etats-Unis, E.U. v. Eichman, 1990). Ainsi, le fait que la société trouve désagréable ou offensant une idée ou son expression ne doit pas conduire à la prohiber. Un tel raisonnement tenu au coeur d'une Nation dont on mesure la valeur de l'attachement patriotique aux symboles du pays, mérite d'être remarqué.

C'est une idée proche qu'a exprimé, sur notre vieux continent, la Cour européenne des droits de l'homme en considérant que la liberté d'expression, protégée par l'article 10 de la Convention, « vaut non seulement pour les informations ou les idées accueillies avec faveur ou considérées comme inoffensives ou indifférentes, mais aussi celles qui heurtent, choquent ou inquiètent l'Etat ou une fractions de la population » (CEDH 7 décembre 1976 Handyside, par. 49).

Il est vrai qu'en revanche, le Turkménistan réprime durement l'outrage au drapeau et à l'hymne national. Mais on sait que ce pays compte parmi les dictatures les plus féroces du moment.

En application de votre jurisprudence sur la liberté d'expression et en écho aux jurisprudences libérales des cours évoquées, la censure paraît inévitable. Elle est d'autant plus inévitable que si un test de proportionnalité était effectué, on devrait constater que nulle atteinte à l'ordre public en tant que telle n'est visée dans l'hypothèse retenu par le législateur. C'est donc l'expression en elle-même d'une opinion choquante qui constitue l'atteinte à l'ordre public. Ce n'est tout simplement constitutionnellement pas possible.

(ii) Le fait que seuls les outrages commis au cours d'une manifestation organisée ou réglementée par l'autorité publique sont punis ne change rien au raisonnement.

D'abord, la question est de principe et le droit d'outrager les symboles inscrits à l'article 2 de la Constitution, aussi choquant que cela puisse être ressenti par les uns et les autres au travers de sensibilités diverses et à des degrés variés, doit être absolu dès lors qu'il s'agit d'une idée ou d'une opinion.

Peut-être la protection pourrait-elle s'avérer moindre s'il s'agissait d'une communication commerciale ou publicitaire. Mais tel n'est pas le cas en l'espèce.

Ensuite, force est d'admettre que la réserve ainsi établie est en trompe l'oeil.

Les hypothèses de manifestation organisées ou réglementée par l'autorité publique sont nombreuses et embrassent tant les manifestations sportives que les manifestations sur la voie publique, soumises au décret-loi du 23 octobre 1935 et pour partie à la loi du 25 janvier 1995, les réunions publiques tenues dans un lieu relevant d'une autorité publique, comme dans une école. Les exemples peuvent être multipliés et la restriction apparemment apportée par la Commission mixte paritaire laisse un vaste champ pour l'atteinte à la liberté d'expression.

De tous ces chefs, l'invalidation s'impose.

XIII.2. En ce qui concerne le principe de légalité des délits et des peines

La notion d'outrage public à l'hymne national et au drapeau laisse perplexe. Dès que connue cette nouvelle infraction, les exemples et souvenirs ont fleuris. La création intellectuelle, dans le cinéma, la littérature, la chanson, les arts plastiques, épouse les formes et les expressions les plus variées et nombreuses. L'inventivité humaine va même jusqu'à faire siffler les hymnes nationaux par les supporters de l'équipe adverse.

Autant on peut comprendre ce qu'est l'outrage à une personne investie ou non d'une mission de service public comme le prévoit avec précision l'article 433-5 du code pénal. Mais pour un objet symbolique porteur d'histoire, il est difficile de savoir ce qui constitue l'outrage.

Des citoyens sifflant la Marseillaise chantée par les partisans d'un parti d'extrême droite outragent-ils l'hymne national ou bien ceux qui prétendent l'annexer.

Des supporters d'une équipe de sport collectif qui sifflent au moment des hymnes nationaux de l'équipe adverse outragent-ils l'hymne et le drapeau. La question n'est pas théorique puisqu'en application de l'article 113-2 du code pénal, la territorialité de la loi pénale permettrait de poursuivre un supporter étranger ayant sifflé l'hymne français. Commis dans un stade, cela constituerait un outrage en réunion puni de six mois de prisons.

En matière de création artistique, le souvenir de la modification du rythme de notre hymne national sous l'autorité d'un ancien président de la République est venu à la mémoire de beaucoup. La version singulière de La Marseillaise imaginée par l'artiste Serge Gainsbourg pour être représentée publiquement, est revenue à l'esprit de tous. Si la version créée par ce chanteur appartient aujourd'hui au patrimoine culturel de notre pays, on doit se rappeler l'aversion qu'elle a pu provoquer en d'autres temps. La répression de l'artiste, comme de ceux reprenant publiquement sa version originale, aurait été certainement à l'ordre du jour. Tout comme pour le chanteur populaire Renaud, dont une chanson de 1980 dit « J'peux pas encaisser les drapeaux, / Quoi qu'le noir soit le plus beau. / La Marseillaise, même en reggae / ça m'a toujours fait dégueuler ».

On le voit, une telle définition aussi large et imprécise ne peut être admise sans violer le principe de légalité des délits et des peines, au risque de soumettre la liberté de création artistique à la répression arbitraire variable selon les époques et la sensibilité du moment.

De ce chef, en tout état de cause, la censure est certaine.

XIII.3. En ce qui concerne la nécessité des peines tel que garanti par l'article 8 de la Déclaration de 1789 et le principe de responsabilité pénale personnelle

A titre infiniment subsidiaire, on est obligé de relever que l'amende de 7 500 euros voire la peine de six mois d'emprisonnement sont évidemment disproportionnés. Dès lors qu'est en cause une liberté publique, les sanctions non nécessaires méritent l'invalidation. Il en va particulièrement lorsqu'il s'agit de l'article 11 de la Déclaration de 1789 (Décision n° 87-237 DC du 30 décembre 1987).

En l'espèce, sans qu'il soit besoin d'insister, les peines sont disproportionnées tant la liberté en cause est essentielle, la définition de l'infraction floue et imprécise. On ajoutera que dans le cas de la commission en réunion, punie de six mois d'emprisonnement, il est particulièrement délicat d'être certain que les forces de l'ordre auront appréhendé l'individu ayant, par exemple et à supposer que l'outrage signifie cela, siffler l'hymne ou le drapeau. Parti avec 80 000 autres au stade, il se retrouverait bien seul au poste de police...

Cette difficulté d'être certain que celui arrêté est bien celui qui a outragé le symbole pose, in fine, le principe de la violation de la responsabilité pénale personnelle.

De tous ces chefs, l'article critiqué encourt la censure.

Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, l'expression de notre haute considération.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi pour la sécurité intérieure,

le 14 février 2003, par M. Claude ESTIER, Mme Michèle ANDRÉ, MM. Bernard ANGELS, Bertrand AUBAN, Robert BADINTER, Jean-Pierre BEL, Jacques BELLANGER, Mme Maryse BERGÉ-LAVIGNE, M. Jean BESSON, Mme Marie-Christine BLANDIN, M. Didier BOULAUD, Mmes Yolande BOYER, Claire-Lise CAMPION, M. Bernard CAZEAU, Mme Monique CERISIER-ben GUIGA, MM. Gilbert CHABROUX, Michel CHARASSE, Raymond COURRIÈRE, Roland COURTEAU, Yves DAUGE, Marcel DEBARGE, Claude DOMEIZEL, Michel DREYFUS-SCHMIDT, Mme Josette DURRIEU, MM. Jean-Claude FRÉCON, Bernard FRIMAT, Charles GAUTIER, Jean-Pierre GODEFROY, Jean-Noël GUÉRINI, Claude HAUT, Mme Odette HERVIAUX, MM. André LABARRÈRE, Serge LAGAUCHE, Yves KRATTINGER, Louis LE PENSEC, André LEJEUNE, Jacques MAHÉAS, Jean-Yves MANO, François MARC, Jean-Pierre MASSERET, Marc MASSION, Gérard MIQUEL, Michel MOREIGNE, Jean-Marc PASTOR, Daniel PERCHERON, Jean-Claude PEYRONNET, Jean-François PICHERAL, Bernard PIRAS, Jean-Pierre PLANCADE, Mmes Danièle POURTAUD, Gisèle PRINTZ, MM. Daniel RAOUL, Paul RAOULT, Daniel REINER, Roger RINCHET, Gérard ROUJAS, Claude SAUNIER, Michel SERGENT, Jean-Pierre SUEUR, Michel TESTON, Jean-Marc TODESCHINI, Pierre-Yvon TRÉMEL, André VANTOMME, André VÉZINHET, Marcel VIDAL, Henri WEBER, Mme Nicole BORVO, M. Guy FISCHER, Mmes Marie-Claude BEAUDEAU, Marie-France BEAUFILS, Danielle BIDARD, MM. Robert BRET, Yves COQUELLE, Mmes Annie DAVID, Michelle DEMESSINE, Evelyne DIDIER, MM. Thierry FOUCAUD, Gérard LE CAM, Mme Hélène LUC, MM. Roland MUZEAU, Jack RALITE, Ivan RENAR et Mme Odette TERRADE, sénateurs,

et le 19 février 2003, par MM. Jean-Marc AYRAULT, M. Damien ALARY, Mme Sylvie ANDRIEUX-BACQUET, MM. Jean-Marie AUBRON, Jean-Paul BACQUET, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Jean-Claude BATEUX, Jean-Claude BEAUCHAUD, Éric BESSON, Jean-Louis BIANCO, Jean-Pierre BLAZY, Serge BLISKO, Patrick BLOCHE, Jean-Claude BOIS, Maxime BONO, Augustin BONREPAUX, Jean-Michel BOUCHERON, Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Jean-Christophe CAMBADÉLIS, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Jean-Paul CHANTEGUET, Michel CHARZAT, Alain CLAEYS, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mme Claude DARCIAUX, M. Michel DASSEUX, Mme Martine DAVID, MM. Marcel DEHOUX, Michel DELEBARRE, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, Marc DOLEZ, François DOSÉ, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Pierre DUCOUT, Jean-Pierre DUFAU, Jean-Louis DUMONT, Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Henri EMMANUELLI, Claude ÉVIN, Laurent FABIUS, Jacques FLOCH, Pierre FORGUES, Michel FRANÇAIX, Jean GAUBERT, Mmes Nathalie GAUTIER, Catherine GÉNISSON, MM. Jean GLAVANY, Gaétan GORCE, Alain GOURIOU, Mmes Elisabeth GUIGOU, Paulette GUINCHARD-KUNSTLER, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, MM. François HOLLANDE, Jean-Louis IDIART, Mme Françoise IMBERT, MM. Serge JANQUIN, Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jack LANG, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean-Yves LE DRIAN, Jean LE GARREC, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Guy LENGAGNE, Mme Annick LEPETIT, MM. Jean-Claude LEROY, Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. François LONCLE, Victorin LUREL, Bernard MADRELLE, Philippe MARTIN, Christophe MASSE, Didier MATHUS, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Mme Hélène MIGNON, MM. Arnaud MONTEBOURG, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mme Marie-Renée OGET, MM. Michel PAJON, Christian PAUL, Germinal PEIRO, Jean-Claude PEREZ, Mmes Marie-Françoise PEROL-DUMONT, Geneviève PERRIN-GAILLARD, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Paul QUILÈS, Alain RODET, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Patrick ROY, Mme Ségolène ROYAL, M. Michel SAINTE-MARIE, Mme Odile SAUGUES, MM. Henri SICRE, Dominique STRAUSS-KAHN, Pascal TERRASSE, Philippe TOURTELIER, Daniel VAILLANT, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VERGNIER, Alain VIDALIES, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE, Mme Chantal ROBIN-RODRIGO, M. Simon RENUCCI, Mme Christiane TAUBIRA et M. Roger-Gérard SCHWARTZENBERG, députés ;

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;

Vu la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 ;

Vu le code pénal ;

Vu le code de procédure pénale ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code de justice administrative ;

Vu le code des communes applicable en Nouvelle-Calédonie ;

Vu la loi du 12 avril 1906 modifiant les articles 66, 67 du code pénal, 340 du code d'instruction criminelle et fixant la majorité pénale à l'âge de dix-huit ans ;

Vu la loi du 22 juillet 1912 sur les tribunaux pour enfants et adolescents et sur la liberté surveillée ;

Vu l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante ;

Vu l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France ;

Vu la loi n° 77-1460 du 29 décembre 1977 modifiant le régime communal dans le territoire de la Polynésie française ;

Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, notamment ses articles 2 et 39;

Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 modifiée relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public, notamment son article 1er ;

Vu la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 réglementant les activités privées de surveillance, de gardiennage et de transport de fonds ;

Vu la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité ;

Vu la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile ;

Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, notamment son article 24 ;

Vu la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes ;

Vu la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ;

Vu la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne ;

Vu la loi n° 2002-307 du 4 mars 2002 complétant la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes ;

Vu la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 3 mars 2003 ;

Vu les observations en réplique présentées par les sénateurs auteurs de la première saisine, enregistrées le 11 mars 2003 ;

Vu les observations en réplique présentées par les députés auteurs de la seconde saisine, enregistrées le 11 mars 2003 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les auteurs des deux saisines défèrent au Conseil constitutionnel la loi pour la sécurité intérieure ; qu'ils contestent notamment la conformité à la Constitution de ses articles 3, 11, 12, 13, 21, 25, 28, 30, 50, 51, 53, 64, 65, 75, 76, 96, 113, 122, 123, 141 et 142 ;

- SUR L'ARTICLE 3 :

2. Considérant que l'article 3 de la loi déférée complète l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales par un 4° relatif aux pouvoirs de réquisition conférés au préfet en vue de rétablir l'ordre public ; qu'aux termes du premier alinéa de ce 4° : " En cas d'urgence, lorsque l'atteinte au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publiques l'exige et que les moyens dont dispose le préfet ne permettent plus de poursuivre les objectifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police, celui-ci peut, par arrêté motivé, pour toutes les communes du département ou plusieurs ou une seule d'entre elles, réquisitionner tout bien et service, requérir toute personne nécessaire au fonctionnement de ce service ou à l'usage de ce bien et prescrire toute mesure utile jusqu'à ce que l'atteinte à l'ordre public ait pris fin " ; qu'en vertu de son deuxième alinéa, cet arrêté doit être motivé et fixer la nature des prestations requises, la durée de la mesure de réquisition, ainsi que les modalités de son application ; que son troisième alinéa dispose que le préfet peut faire exécuter d'office les mesures prescrites par son arrêté ; que les quatre alinéas suivants sont relatifs à la rétribution due par l'Etat aux personnes requises ; qu'aux termes du huitième alinéa : " En cas d'inexécution volontaire par la personne requise des obligations qui lui incombent en application de l'arrêté édicté par le préfet, le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il délègue peut, sur demande de l'autorité requérante, prononcer une astreinte dans les conditions prévues aux articles L. 911-6 à L. 911-8 du code de justice administrative " ; qu'enfin, le dernier alinéa dispose que " Le refus d'exécuter les mesures prescrites par l'autorité requérante constitue un délit qui est puni de six mois d'emprisonnement et de 10 000 euros d'amende " ;

3. Considérant que les auteurs des deux saisines reprochent à cette disposition d'être rédigée en termes trop généraux et imprécis pour satisfaire aux exigences de l'article 34 de la Constitution, alors même que les pouvoirs qu'elle confère au préfet seraient susceptibles d'affecter l'exercice des libertés publiques ; qu'il en serait ainsi en particulier de la formule : " prescrire toute mesure utile jusqu'à ce que l'atteinte à l'ordre public ait pris fin " ; que la disposition contestée serait en outre, selon eux, contraire au principe de nécessité des peines, dès lors que l'astreinte prononcée par le tribunal administratif, en cas d'inexécution volontaire par la personne requise des obligations lui incombant en vertu de l'arrêté préfectoral, pourra se cumuler avec la sanction pénale prévue en cas d'inexécution des mesures prescrites par l'autorité requérante ;

4. Considérant, en premier lieu, que les dispositions contestées tendent à préciser et à compléter les pouvoirs de police administrative appartenant d'ores et déjà à l'autorité préfectorale en cas d'urgence, lorsque le rétablissement de l'ordre public exige des mesures de réquisition ; qu'en apportant les précisions et compléments en cause, le législateur n'est pas resté en deçà de sa compétence ; qu'en outre, les mesures prises par le préfet, sur le fondement de ces dispositions, pourront être contestées par les intéressés devant le juge administratif, notamment dans le cadre d'un référé ou d'une procédure d'astreinte ;

5. Considérant, en second lieu, que l'astreinte dont le principe est institué par les dispositions précitées a pour finalité de contraindre la personne qui s'y refuse à exécuter les obligations auxquelles l'arrêté de réquisition la soumet ; qu'elle ne saurait être regardée comme une peine ou une sanction au sens de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; que, par suite, les moyens tirés de la violation des principes de nécessité des peines et de non-cumul des peines pour une même faute doivent être écartés comme inopérants ;

- SUR LES ARTICLES 11 A 13 :

6. Considérant que ces articles prévoient de nouvelles modalités de visite des véhicules par les officiers de police judiciaire et les agents placés sous leur contrôle ; que les auteurs des deux saisines reprochent à ces articles de porter des atteintes excessives au respect de la vie privée, à l'inviolabilité du domicile, à la liberté d'aller et venir et à la liberté individuelle ; que, selon eux, ils font une place insuffisante au juge judiciaire, gardien de la liberté individuelle, dans le déroulement de la procédure ; que les articles critiqués seraient enfin entachés d'une incompétence négative en raison de l'imprécision qui affecterait leur formulation ;

- Quant aux normes constitutionnelles applicables à la visite des véhicules :

7. Considérant qu'aux termes de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : " Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'Homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à l'oppression " ; que son article 4 proclame que " La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi, l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par la loi " ; qu'en vertu de l'article 66 de la Constitution : " Nul ne peut être arbitrairement détenu. - L'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi " ;

8. Considérant qu'il appartient au législateur d'assurer la conciliation entre, d'une part, la prévention des atteintes à l'ordre public et la recherche des auteurs d'infractions, toutes deux nécessaires à la sauvegarde de droits et de principes de valeur constitutionnelle, et, d'autre part, l'exercice des libertés constitutionnellement garanties, au nombre desquelles figurent la liberté d'aller et venir et le respect de la vie privée, protégés par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, ainsi que la liberté individuelle, que l'article 66 de la Constitution place sous la surveillance de l'autorité judiciaire ;

9. Considérant que les mesures de police administrative susceptibles d'affecter l'exercice des libertés constitutionnellement garanties doivent être justifiées par la nécessité de sauvegarder l'ordre public ;

10. Considérant que, en dehors des cas où ils agissent sur réquisition de l'autorité judiciaire, les agents habilités ne peuvent disposer d'une personne que lorsqu'il y a des raisons plausibles de soupçonner qu'elle vient de commettre une infraction ou lorsqu'il y a des motifs raisonnables de croire à la nécessité de l'empêcher d'en commettre une ; qu'en pareil cas, l'autorité judiciaire doit en être au plus tôt informée et le reste de la procédure placé sous sa surveillance ;

- Quant à l'article 11 :

11. Considérant que l'article 11 rétablit dans le code de procédure pénale un article 78-2-2 ainsi rédigé : " Sur réquisitions écrites du procureur de la République aux fins de recherche et de poursuite des actes de terrorisme visés par les articles 421-1 à 421-5 du code pénal, des infractions en matière d'armes et d'explosifs visées par l'article 3 de la loi du 19 juin 1871 qui abroge le décret du 4 septembre 1870 sur la fabrication des armes de guerre et par les articles 20, 31 et 32 du décret du 18 avril 1939 fixant le régime des matériels de guerre, armes et munitions, des infractions de vol visées par les articles 311-3 à 311-11 du code pénal, de recel visées par les articles 321-1 et 321-2 du même code ou des faits de trafic de stupéfiants visés par les articles 222-34 à 222-38 dudit code, les officiers de police judiciaire, assistés, le cas échéant, des agents de police judiciaire et des agents de police judiciaire adjoints mentionnés aux 1°, 1° bis et 1° ter de l'article 21 peuvent, dans les lieux et pour la période de temps que ce magistrat détermine et qui ne peut excéder vingt-quatre heures, renouvelables sur décision expresse et motivée selon la même procédure, procéder non seulement aux contrôles d'identité prévus au sixième alinéa de l'article 78-2 mais aussi à la visite des véhicules circulant, arrêtés ou stationnant sur la voie publique ou dans des lieux accessibles au public. - Pour l'application des dispositions du présent article, les véhicules en circulation ne peuvent être immobilisés que le temps strictement nécessaire au déroulement de la visite qui doit avoir lieu en présence du conducteur. Lorsqu'elle porte sur un véhicule à l'arrêt ou en stationnement, la visite se déroule en présence du conducteur ou du propriétaire du véhicule ou, à défaut, d'une personne requise à cet effet par l'officier ou l'agent de police judiciaire et qui ne relève pas de son autorité administrative. La présence d'une personne extérieure n'est toutefois pas requise si la visite comporte des risques graves pour la sécurité des personnes et des biens. - En cas de découverte d'une infraction ou si le conducteur ou le propriétaire du véhicule le demande ainsi que dans le cas où la visite se déroule en leur absence, il est établi un procès-verbal mentionnant le lieu et les dates et heures du début et de la fin de ces opérations. Un exemplaire en est remis à l'intéressé et un autre est transmis sans délai au procureur de la République. - Toutefois, la visite des véhicules spécialement aménagés à usage d'habitation et effectivement utilisés comme résidence ne peut être faite que conformément aux dispositions relatives aux perquisitions et visites domiciliaires. - Le fait que ces opérations révèlent des infractions autres que celles visées dans les réquisitions du procureur de la République ne constitue pas une cause de nullité des procédures incidentes " ;

12. Considérant, s'agissant de visites de véhicules réalisées sur réquisitions du procureur de la République, que la conciliation assurée par ces dispositions entre les principes constitutionnels rappelés ci-dessus n'est entachée d'aucune erreur manifeste ; que la liste des infractions figurant au premier alinéa du nouvel article 78-2-2 du code de procédure pénale n'est pas manifestement excessive au regard de l'intérêt public qui s'attache à la recherche des auteurs de ces infractions ; que ces dispositions ne méconnaissent pas l'article 66 de la Constitution ; que leurs termes sont assez clairs et précis pour répondre aux exigences de l'article 34 de celle-ci ; qu'il en est notamment ainsi, contrairement aux affirmations des requérants, de l'expression " lieux accessibles au public " et de celle de " véhicules spécialement aménagés à usage d'habitation et effectivement utilisés comme résidence " ; qu'ainsi qu'il ressort des termes mêmes du premier alinéa du nouvel article 78-2-2 du code de procédure pénale, chaque renouvellement de l'autorisation du procureur de la République vaudra pour une durée de vingt-quatre heures ;

- Quant à l'article 12 :

13. Considérant que l'article 12 de la loi déférée insère dans le code de procédure pénale un article 78-2-3 ainsi rédigé : " Les officiers de police judiciaire, assistés, le cas échéant, des agents de police judiciaire et des agents de police judiciaire adjoints mentionnés aux 1°, 1° bis et 1° ter de l'article 21, peuvent procéder à la visite des véhicules circulant ou arrêtés sur la voie publique ou dans des lieux accessibles au public lorsqu'il existe à l'égard du conducteur ou d'un passager une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'il a commis, comme auteur ou comme complice, un crime ou un délit flagrant ; ces dispositions s'appliquent également à la tentative. - Les dispositions des deuxième, troisième et quatrième alinéas de l'article 78-2-2 sont applicables aux dispositions du présent article " ;

14. Considérant, s'agissant des visites de véhicules réalisées en vue de constater des infractions flagrantes, que ces dispositions sont conformes aux exigences constitutionnelles ci-dessus rappelées en raison de la condition à laquelle elles subordonnent les visites ; qu'elles ne méconnaissent pas l'article 66 de la Constitution ; qu'elles sont formulées en termes assez clairs et précis pour respecter la mission confiée au législateur par l'article 34 de celle-ci ;

- Quant à l'article 13 :

15. Considérant que l'article 13 de la loi déférée insère dans le code procédure pénale un article 78-2-4 ainsi rédigé : " Pour prévenir une atteinte grave à la sécurité des personnes et des biens, les officiers de police judiciaire et, sur l'ordre et sous la responsabilité de ceux-ci, les agents de police judiciaire et les agents de police judiciaire adjoints mentionnés aux 1°, 1° bis, 1° ter de l'article 21 peuvent procéder non seulement aux contrôles d'identité prévus au septième alinéa de l'article 78-2 mais aussi, avec l'accord du conducteur ou, à défaut, sur instructions du procureur de la République communiquées par tous moyens, à la visite des véhicules circulant, arrêtés ou stationnant sur la voie publique ou dans des lieux accessibles au public. - Dans l'attente des instructions du procureur de la République, le véhicule peut être immobilisé pour une durée qui ne peut excéder trente minutes. - Les deuxième, troisième et quatrième alinéas de l'article 78-2-2 sont applicables aux dispositions du présent article " ;

16. Considérant, s'agissant des visites de véhicules réalisées dans le cadre de la police administrative, que ces dispositions satisfont aux exigences constitutionnelles rappelées ci-dessus en raison de la condition à laquelle elles subordonnent ces visites ; qu'elles ne méconnaissent pas l'article 66 de la Constitution ; qu'elles sont formulées en termes assez clairs et précis pour respecter la mission confiée au législateur par l'article 34 de celle-ci ;

- SUR LES ARTICLES 21 ET 25 :

17. Considérant que ces articles portent sur les traitements automatisés de données nominatives mis en oeuvre par les services de la police nationale et de la gendarmerie nationale dans le cadre de leurs missions ;

18. Considérant qu'il est soutenu par les auteurs des deux saisines que les dispositions contestées porteraient atteinte au respect de la vie privée ; qu'en renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de fixer certaines caractéristiques desdits traitements, en particulier la durée de conservation des données, le législateur n'aurait pas épuisé sa compétence ; que certaines utilisations seraient sans lien avec la finalité des traitements ; qu'en particulier, en permettant la consultation des données nominatives à des fins d'enquête administrative, le législateur permettrait qu'il en soit fait un usage préjudiciable aux droits des personnes concernées ; que seraient méconnus le principe fondamental reconnu par les lois de la République en matière de droit pénal des mineurs ainsi que la présomption d'innocence et le principe d'égalité ;

- Quant aux normes constitutionnelles applicables :

19. Considérant que la liberté proclamée par l'article 2 de la Déclaration de 1789 implique le respect de la vie privée ;

20. Considérant qu'il appartient au législateur, en vertu de l'article 34 de la Constitution, de fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; qu'il lui appartient notamment d'assurer la conciliation entre, d'une part, la sauvegarde de l'ordre public et la recherche des auteurs d'infractions, toutes deux nécessaires à la protection de principes et de droits de valeur constitutionnelle et, d'autre part, le respect de la vie privée et des autres droits et libertés constitutionnellement protégés ;

- Quant au respect de la vie privée :

21. Considérant que le I de l'article 21 prévoit que : " Les services de la police nationale et de la gendarmerie nationale peuvent mettre en oeuvre des applications automatisées d'informations nominatives recueillies au cours des enquêtes préliminaires ou de flagrance ou des investigations exécutées sur commission rogatoire et concernant tout crime ou délit ainsi que les contraventions de la cinquième classe sanctionnant un trouble à la sécurité ou à la tranquillité publiques ou une atteinte aux personnes, aux biens ou à l'autorité de l'Etat, afin de faciliter la constatation des infractions à la loi pénale, le rassemblement des preuves de ces infractions et la recherche de leurs auteurs " ; qu'aux termes du II du même article : " Les traitements mentionnés au I peuvent contenir des informations sur les personnes, sans limitation d'âge, à l'encontre desquelles il existe des indices graves ou concordants rendant vraisemblable qu'elles aient pu participer, comme auteurs ou complices, à la commission des infractions mentionnées au premier alinéa du I. - Ils peuvent également contenir des informations sur les victimes de ces infractions ; ces dernières peuvent toutefois s'opposer à ce que les informations nominatives les concernant soient conservées dans le fichier dès lors que l'auteur des faits a été définitivement condamné " ;

22. Considérant que le III de l'article 21 place le traitement des informations nominatives sous le contrôle du procureur de la République compétent ; que celui-ci peut demander qu'elles soient effacées, complétées ou rectifiées, notamment en cas de requalification judiciaire ; que la rectification pour requalification judiciaire est de droit lorsque la personne concernée la demande ; qu'en cas de décision de relaxe ou d'acquittement devenue définitive, les données personnelles concernant les personnes mises en cause sont effacées sauf si le procureur de la République en prescrit le maintien pour des raisons liées à la finalité du fichier, auquel cas elle fait l'objet d'une mention ; que les décisions de non-lieu et, lorsqu'elles sont motivées par une insuffisance de charges, de classement sans suite font l'objet d'une mention, sauf si le procureur de la République ordonne l'effacement des données personnelles ;

23. Considérant que le IV de l'article 21 définit strictement les personnes, autres que les magistrats judiciaires, habilitées, en raison de leurs attributions de police judiciaire, à utiliser les traitements en cause ; qu'en vertu du V du même article : " Un décret en Conseil d'Etat, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, fixe les modalités d'application du présent article. Il précise notamment la liste des contraventions mentionnées au I, la durée de conservation des informations enregistrées, les modalités d'habilitation des personnes mentionnées au IV ainsi que, le cas échéant, les conditions dans lesquelles les personnes intéressées peuvent exercer leur droit d'accès " ;

24. Considérant que l'article 22 de la loi déférée, qui modifie l'article 39 de la loi du 6 janvier 1978 susvisée, fixe les conditions et modalités selon lesquelles les données nominatives contenues dans les fichiers intéressant en particulier la sécurité publique peuvent être communiquées aux personnes intéressées ;

25. Considérant que l'article 23 dresse limitativement la liste des décisions judiciaires au titre desquelles une personne peut être inscrite dans le fichier des personnes recherchées ;

26. Considérant, enfin, ainsi qu'il ressort des débats parlementaires, que la loi du 6 janvier 1978 susvisée, que le législateur n'a pas entendu écarter, s'appliquera aux traitements en cause ;

27. Considérant que l'ensemble de ces garanties est de nature à assurer, entre le respect de la vie privée et la sauvegarde de l'ordre public, une conciliation qui n'est pas manifestement déséquilibrée ;

- Quant à l'utilisation des traitements à des fins administratives :

28. Considérant que l'article 25 ne permet la consultation à des fins administratives de données nominatives recueillies dans le cadre d'activités de police judiciaire que pour des finalités déterminées ;

29. Considérant qu'il s'agit, en premier lieu, " des décisions de recrutement, d'affectation, d'autorisation, d'agrément ou d'habilitation, prévues par des dispositions législatives ou réglementaires, concernant soit les emplois publics participant à l'exercice des missions de souveraineté de l'Etat, soit les emplois publics ou privés relevant du domaine de la sécurité ou de la défense, soit les emplois privés ou activités privées réglementées relevant des domaines des jeux, paris et courses, soit l'accès à des zones protégées en raison de l'activité qui s'y exerce, soit l'utilisation de matériels ou produits présentant un caractère dangereux " ; qu'en pareil cas, la consultation a pour but exclusif de vérifier que le comportement des intéressés n'est pas incompatible avec l'exercice des fonctions ou missions envisagées ; qu'elle s'effectue dans la stricte mesure exigée par la protection de la sécurité des personnes et par la défense des intérêts fondamentaux de la Nation ; qu'elle donne lieu à information des intéressés ; qu'un décret en Conseil d'Etat doit fixer la liste des enquêtes administratives qui, en application de l'article 25 de la loi déférée, pourront donner lieu à la consultation des traitements automatisés d'informations personnelles mentionnés à son article 21 ;

30. Considérant que la consultation est également prévue " pour l'instruction des demandes d'acquisition de la nationalité française et de délivrance et de renouvellement des titres relatifs à l'entrée et au séjour des étrangers ainsi que pour la nomination et la promotion dans les ordres nationaux " ; qu'en pareil cas, la consultation est faite par des agents de la police et de la gendarmerie spécialement habilités à cet effet ou, dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'Etat, par des personnels investis de missions de police administrative désignés selon les mêmes procédures ;

31. Considérant que la consultation est enfin permise pour " l'exercice de missions ou d'interventions lorsque la nature de celles-ci ou les circonstances particulières dans lesquelles elles doivent se dérouler comportent des risques d'atteinte à l'ordre public ou à la sécurité des personnes et des biens, ainsi qu'au titre des mesures de protection ou de défense prises dans les secteurs de sécurité des installations prioritaires de défense visés à l'article 17 de l'ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense " ; qu'en pareil cas, la consultation est effectuée par des agents de la police et de la gendarmerie nationale spécialement habilités à cet effet ;

32. Considérant qu'aucune norme constitutionnelle ne s'oppose par principe à l'utilisation à des fins administratives de données nominatives recueillies dans le cadre d'activités de police judiciaire ; que, toutefois, cette utilisation méconnaîtrait les exigences résultant des articles 2, 4, 9 et 16 de la Déclaration de 1789 si, par son caractère excessif, elle portait atteinte aux droits ou aux intérêts légitimes des personnes concernées ;

33. Considérant qu'eu égard aux motifs qu'elle fixe pour ces consultations, comme aux restrictions et précautions dont elle les assortit, la loi déférée ne méconnaît par elle-même aucune des exigences constitutionnelles ci-dessus mentionnées ;

34. Considérant, en outre, qu'en vertu de l'article 2 de la loi du 6 janvier 1978 susvisée, que ne remettent pas en cause les dispositions contestées : " Aucune décision administrative ou privée impliquant une appréciation sur un comportement humain ne peut avoir pour seul fondement un traitement automatisé d'informations donnant une définition du profil ou de la personnalité de l'intéressé " ; que les données recueillies dans les fichiers ne constitueront donc, dans chaque cas, qu'un élément de la décision prise, sous le contrôle du juge, par l'autorité administrative ;

35. Considérant, enfin, que ces dispositions ne portent pas par elles-mêmes atteinte aux droits des étrangers, lesquels ne comprennent aucun droit de caractère général et absolu d'acquérir la nationalité française ou de voir renouveler leur titre de séjour ; qu'elles ne sauraient en revanche être entendues comme remettant en cause l'acquisition de la nationalité française lorsque celle-ci est, en vertu de la loi, de plein droit, ni le renouvellement d'un titre de séjour lorsque celui-ci est, en vertu de la loi, de plein droit ou lorsqu'il est commandé par le respect du droit de chacun à mener une vie familiale normale ;

- Quant au principe fondamental reconnu par les lois de la République en matière de droit pénal des mineurs :

36. Considérant que l'atténuation de la responsabilité pénale des mineurs en fonction de l'âge, comme la nécessité de rechercher leur relèvement éducatif et moral par des mesures adaptées à leur âge et à leur personnalité, prononcées par une juridiction spécialisée ou selon des procédures appropriées, ont été constamment reconnues par les lois de la République depuis le début du vingtième siècle ; que ces principes trouvent notamment leur expression dans la loi du 12 avril 1906 sur la majorité pénale des mineurs, la loi du 22 juillet 1912 sur les tribunaux pour enfants et l'ordonnance du 2 février 1945 sur l'enfance délinquante ;

37. Considérant que ce principe n'est pas méconnu du seul fait que les dispositions contestées ne comportent pas de limitation quant à l'âge des personnes sur lesquelles sont recueillies des informations dans les conditions prévues à l'article 21 de la loi déférée ;

38. Considérant toutefois qu'il appartiendra au décret prévu au V de l'article 21 de la loi déférée de déterminer une durée de conservation conciliant, d'une part, la nécessité d'identifier les auteurs d'infractions et, d'autre part, celle de rechercher le relèvement éducatif et moral des mineurs délinquants ;

- Quant au respect de la présomption d'innocence :

39. Considérant qu'aux termes de l'article 9 de la Déclaration de 1789 : " Tout homme étant présumé innocent, jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable, s'il est jugé indispensable de l'arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s'assurer de sa personne doit être sévèrement réprimé par la loi " ;

40. Considérant, en premier lieu, que l'enregistrement de données nominatives dans des traitements de la nature de ceux auxquels fait référence l'article 21 de la loi déférée ne porte par lui-même aucune atteinte au principe de la présomption d'innocence ;

41. Considérant, en deuxième lieu, qu'en cas de décision de relaxe ou d'acquittement devenue définitive, les données personnelles concernant les personnes mises en cause sont effacées ; que, si le procureur de la République peut en prescrire le maintien " pour des raisons liées à la finalité du fichier ", cette exception à la règle générale d'effacement ne peut être justifiée que par des nécessités d'ordre public appréciées par l'autorité judiciaire ; qu'il est alors fait mention de la décision de relaxe ou d'acquittement dans le fichier ;

42. Considérant, en troisième lieu, qu'en cas de décision de non lieu ou de classement sans suite, les données personnelles concernant les personnes mises en cause sont conservées sauf si le procureur de la République en ordonne l'effacement ; que, s'il ne le fait pas, les décisions de non lieu et, lorsqu'ils sont motivés par une insuffisance de charges, les classements sans suite font l'objet d'une mention dans le fichier ; qu'il appartiendra ainsi à l'autorité judiciaire d'apprécier dans chaque cas, compte tenu des motifs de la décision prise, si les nécessités de l'ordre public justifient ou non le maintien des données en cause ;

43. Considérant, enfin, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, que toute personne inscrite dans le fichier devra pouvoir exercer son droit d'accès et de rectification des données la concernant dans les conditions prévues par l'article 39 de la loi du 6 janvier 1978 susvisée ;

- Quant au principe d'égalité :

44. Considérant qu'en vertu du II de l'article 21, la victime peut s'opposer au maintien dans le fichier des informations nominatives la concernant dès lors que l'auteur des faits a été définitivement condamné ; que les sénateurs requérants ne sauraient invoquer utilement, à l'encontre de cette disposition, une quelconque rupture du principe d'égalité ;

- Quant à la compétence du législateur :

45. Considérant que, loin d'avoir méconnu l'étendue de sa compétence, le législateur a assorti les dispositions critiquées de précisions dont certaines relèvent du pouvoir réglementaire et qui, au demeurant, avaient jusqu'ici été traitées comme telles ;

46. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que, sous les réserves énoncées aux considérants 26, 34, 35, 38 et 43, les articles 21 et 25 ne sont pas contraires à la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 28 :

47. Considérant que l'article 28 insère dans le code de procédure pénale un article 706-47-1 ; qu'aux termes des trois premiers alinéas du nouvel article : " L'officier de police judiciaire, agissant au cours de l'enquête ou sur commission rogatoire, peut faire procéder sur toute personne contre laquelle il existe des indices graves ou concordants d'avoir commis un viol, une agression sexuelle ou une atteinte sexuelle prévus par les articles 222-23 à 222-26 et 227-25 à 227-27 du code pénal, à un examen médical et à une prise de sang afin de déterminer si cette personne n'est pas atteinte d'une maladie sexuellement transmissible. - Le médecin, l'infirmier ou la personne habilitée par les dispositions du code de la santé publique à effectuer les actes réservés à ces professionnels, qui est requis à cette fin par l'officier de police judiciaire, doit s'efforcer d'obtenir le consentement de l'intéressé. - A la demande de la victime ou lorsque son intérêt le justifie, cette opération peut être effectuée sans le consentement de l'intéressé sur instructions écrites du procureur de la République ou du juge d'instruction qui sont versées au dossier de la procédure " ; que le quatrième alinéa du nouvel article 706-47-1 prévoit que le résultat du dépistage est porté à la connaissance de la victime par l'intermédiaire d'un médecin ; que son cinquième alinéa punit le refus de se soumettre au dépistage ;

48. Considérant que, pour les auteurs des deux saisines, ces dispositions méconnaîtraient les articles 8 et 9 de la Déclaration de 1789 en raison de la liste d'infractions dressée, selon eux, de façon trop extensive par le premier alinéa du nouvel article 706-47-1 du code de procédure pénale ; que l'obligation d'un examen médical et d'une prise de sang serait excessive au stade de l'enquête préliminaire ; que rien ne justifierait qu'un prélèvement sanguin soit effectué à la demande de la victime sans le consentement de l'intéressé ; que, s'agissant d'une atteinte à la liberté individuelle, l'autorité judiciaire ne saurait, selon la saisine, se borner à ratifier la demande de la victime ; que l'obligation de se soumettre à un examen médical et à une prise de sang méconnaîtrait les droits de la défense, le principe du procès équitable et " l'égalité des armes " entre l'auteur et la victime ;

49. Considérant, en premier lieu, que les dispositions critiquées prévoient, dans l'intérêt de la victime d'un viol, d'une agression ou d'une atteinte sexuelle, la possibilité de procéder à un simple examen médical et à un simple prélèvement sanguin sur une personne à l'encontre de laquelle il existe des indices graves ou concordants d'avoir commis l'un des actes mentionnés aux articles 222-23 à 222-26 et 227-25 à 227-27 du code pénal ; qu'à défaut de consentement de l'intéressé, l'opération ne peut être pratiquée que sur instructions écrites du procureur de la République ou du juge d'instruction, et seulement à la demande de la victime ou lorsque son intérêt le justifie, notamment, dans cette dernière hypothèse, lorsque la victime est mineure ; que, dans ces conditions, la contrainte à laquelle est soumise la personne concernée n'entraîne aucune rigueur qui ne serait pas nécessaire au regard des autres exigences constitutionnelles en cause et, plus particulièrement, conformément au onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, de la protection de la santé de la victime ; que l'examen médical et le prélèvement sanguin ne portent atteinte ni aux droits de la défense, ni aux exigences du procès équitable, ni à la présomption d'innocence ;

50. Considérant, en deuxième lieu, que la liste des infractions fixée au premier alinéa du nouvel article 706-47-1 du code de procédure pénale n'est entachée d'aucune erreur manifeste eu égard à l'objectif que s'est assigné le législateur ;

51. Considérant, enfin, qu'il résulte des termes mêmes du troisième alinéa du nouvel article 706-47-1 du code de procédure pénale que l'autorité judiciaire disposera de toute latitude d'appréciation lorsque la victime demandera que soit pratiqué un examen médical ou un prélèvement sanguin nonobstant le refus de l'intéressé ; qu'elle pourra en particulier, lorsque la nature de l'infraction ne comporte pas de risque pour la santé de la victime, ne pas donner suite à la demande de celle-ci ;

- SUR L'ARTICLE 30 :

52. Considérant que cet article insère notamment dans le code de procédure pénale un article 55-1 ainsi rédigé : " L'officier de police judiciaire peut procéder, ou faire procéder sous son contrôle, sur toute personne susceptible de fournir des renseignements sur les faits en cause ou sur toute personne à l'encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis ou tenté de commettre l'infraction, aux opérations de prélèvements externes nécessaires à la réalisation d'examens techniques et scientifiques de comparaison avec les traces et indices prélevés pour les nécessités de l'enquête. - Il procède, ou fait procéder sous son contrôle, aux opérations de signalisation nécessaires à l'alimentation et à la consultation des fichiers de police selon les règles propres à chacun de ces fichiers. - Le refus de se soumettre aux opérations de prélèvement ordonnées par l'officier de police judiciaire est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende " ;

53. Considérant que les députés requérants font valoir que ces dispositions sont imprécises ; qu'elles portent atteinte à la liberté individuelle et à l'inviolabilité du corps humain ; qu'en soumettant aux opérations de prélèvement toute " personne susceptible de fournir des renseignements ", elles méconnaissent la présomption d'innocence ; que la peine prévue en cas de refus de se soumettre au prélèvement est disproportionnée ;

54. Considérant que les dispositions contestées sont formulées en termes assez clairs et précis pour satisfaire aux prescriptions de l'article 34 de la Constitution ; que les " personnes susceptibles de fournir des renseignements sur les faits en cause " sont celles qui sont déjà tenues de comparaître devant l'officier de police judiciaire en vertu de l'article 62 du code de procédure pénale ; qu'il résulte des dispositions de l'article 706-54 du code de procédure pénale, dans sa rédaction issue de l'article 29 de la loi déférée, que les empreintes génétiques de ces personnes ne pourront en aucun cas être enregistrées, ni donc a fortiori conservées, dans le fichier national automatisé des empreintes génétiques ; que, dans ces conditions, lesdites personnes ne sont ni définies de façon trop imprécise, ni soumises, du fait de l'obligation nouvelle que leur impose l'article contesté, à une rigueur non nécessaire au sens de l'article 9 de la Déclaration de 1789 ;

55. Considérant, ainsi qu'il ressort de ses termes mêmes, éclairés par les débats parlementaires, que l'expression " prélèvement externe " fait référence à un prélèvement n'impliquant aucune intervention corporelle interne ; qu'il ne comportera donc aucun procédé douloureux, intrusif ou attentatoire à la dignité des intéressés ; que manque dès lors en fait le moyen tiré de l'atteinte à l'inviolabilité du corps humain ; que le prélèvement externe n'affecte pas davantage la liberté individuelle de l'intéressé ; qu'enfin, le prélèvement étant effectué dans le cadre de l'enquête et en vue de la manifestation de la vérité, il n'impose à la " personne à l'encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis ou tenté de commettre l'infraction " aucune rigueur qui ne serait pas nécessaire ;

56. Considérant que les prélèvements externes ne portent pas atteinte à la présomption d'innocence ; qu'ils pourront, au contraire, établir l'innocence des personnes qui en sont l'objet ;

57. Considérant, enfin, qu'en l'absence de voies d'exécution d'office du prélèvement et compte tenu de la gravité des faits susceptibles d'avoir été commis, le législateur n'a pas fixé un quantum disproportionné pour le refus de prélèvement ; qu'il appartiendra toutefois à la juridiction répressive, lors du prononcé de la peine sanctionnant ce refus, de proportionner cette dernière à celle qui pourrait être infligée pour le crime ou le délit à l'occasion duquel le prélèvement a été demandé ; que, sous cette réserve, l'article 30 n'est pas contraire à la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 50 :

58. Considérant que cet article insère dans le code pénal un article 225-10-1 ainsi rédigé : " Le fait, par tout moyen, y compris par une attitude même passive, de procéder publiquement au racolage d'autrui en vue de l'inciter à des relations sexuelles en échange d'une rémunération ou d'une promesse de rémunération est puni de deux mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende " ; qu'il complète en outre l'article 225-12-1 du même code par un alinéa aux termes duquel : " Est puni des mêmes peines le fait de solliciter, d'accepter ou d'obtenir, en échange d'une rémunération ou d'une promesse de rémunération, des relations sexuelles de la part d'une personne qui se livre à la prostitution, y compris de façon occasionnelle, lorsque cette personne présente une particulière vulnérabilité, apparente ou connue de son auteur, due à une maladie, à une infirmité, à une déficience physique ou psychique ou à un état de grossesse " ;

- Quant au nouvel article 225-10-1 du code pénal :

59. Considérant que les auteurs des deux saisines reprochent au nouvel article 225-10-1 du code pénal de porter atteinte aux principes de la nécessité et de la légalité des peines ; qu'il méconnaîtrait en outre, selon eux, le principe de la dignité de la personne humaine ;

60. Considérant qu'il est loisible au législateur de prévoir de nouvelles infractions en déterminant les peines qui leur sont applicables ; que, toutefois, il lui incombe d'assurer, ce faisant, la conciliation entre les exigences de l'ordre public et la garantie des droits constitutionnellement protégés ; qu'il lui incombe également, en vertu de l'article 8 de la Déclaration de 1789, de respecter le principe de la légalité des peines et le principe de la nécessité et de la proportionnalité des peines et des sanctions ;

61. Considérant, en premier lieu, que le racolage public est susceptible d'entraîner des troubles pour l'ordre public, notamment pour la tranquillité, la salubrité et la sécurité publiques ; qu'en privant le proxénétisme de sources de profit, la répression du racolage sur la voie publique fait échec au trafic des êtres humains ; que la création par le législateur d'un délit de racolage public ne se heurte dès lors à aucune règle, ni à aucun principe de valeur constitutionnelle ;

62. Considérant, en deuxième lieu, que le principe de légalité des peines n'est pas méconnu par les dispositions critiquées, dès lors que celles-ci définissent en termes clairs et précis le délit de racolage public ;

63. Considérant, enfin, que les peines prévues par le nouvel article 225-10-1 du code pénal ne sont pas manifestement disproportionnées ; qu'il appartiendra cependant à la juridiction compétente de prendre en compte, dans le prononcé de la peine, la circonstance que l'auteur a agi sous la menace ou par contrainte ; que, sous cette réserve, la disposition critiquée n'est pas contraire au principe de la nécessité des peines ;

- Quant au nouvel alinéa ajouté à l'article 225-12-1 du code pénal :

64. Considérant que, selon les sénateurs requérants, cette disposition méconnaîtrait le principe selon lequel nul ne peut être sanctionné que de son propre fait et celui selon lequel la définition des crimes et délits doit comporter un élément intentionnel ;

65. Considérant, d'une part, que le délit n'est constitué que si la vulnérabilité de la personne qui se prostitue est apparente ou connue de l'auteur ; que, d'autre part, cette vulnérabilité est précisément définie par son caractère " particulier " et par le fait qu'elle est due à la maladie, à une déficience physique ou psychique ou à l'état de grossesse ; que, par suite, les deux principes de valeur constitutionnelle invoqués par les sénateurs requérants sont respectés en l'espèce ;

- SUR L'ARTICLE 51 :

66. Considérant que l'article 51 de la loi déférée complète par un 4° l'article 225-10 du code pénal en vue de réprimer le fait, par quiconque, agissant directement ou par personne interposée, " de vendre, de louer ou de tenir à la disposition, de quelque manière que ce soit, d'une ou plusieurs personnes, des véhicules de toute nature en sachant qu'elles s'y livreront à la prostitution " ;

67. Considérant que, contrairement aux affirmations contenues dans les deux saisines, ces dispositions n'interdisent nullement aux personnes qui se prostituent d'acquérir un véhicule et de l'utiliser ; qu'elles ne portent pas non plus atteinte à la liberté d'entreprendre des vendeurs et loueurs de véhicules, qui trouve sa limite dans le fait de contribuer, en toute connaissance de cause, à des activités illicites ou contraires à l'ordre public ;

- SUR L'ARTICLE 53 :

68. Considérant que cet article insère les articles 322-4-1 et 322-15-1 dans le code pénal ; que le premier de ces articles dispose que " Le fait de s'installer en réunion, en vue d'y établir une habitation, même temporaire, sur un terrain appartenant soit à une commune qui s'est conformée aux obligations lui incombant en vertu du schéma départemental prévu par l'article 2 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ou qui n'est pas inscrite à ce schéma, soit à tout autre propriétaire autre qu'une commune, sans être en mesure de justifier de son autorisation ou de celle du titulaire du droit d'usage du terrain, est puni de six mois d'emprisonnement et de 3 750euros d'amende. - Lorsque l'installation s'est faite au moyen de véhicules automobiles, il peut être procédé à leur saisie, à l'exception des véhicules destinés à l'habitation, en vue de leur confiscation par la juridiction pénale " ; qu'aux termes du nouvel article 322-15-1 du code pénal : " Les personnes physiques coupables de l'infraction prévue à l'article 322-4-1 encourent les peines complémentaires suivantes : - 1° La suspension, pour une durée de trois ans au plus, du permis de conduire ; - 2° La confiscation du ou des véhicules automobiles utilisés pour commettre l'infraction, à l'exception des véhicules destinés à l'habitation " ;

69. Considérant que, selon les députés et sénateurs requérants, les mesures ainsi prévues portent une atteinte disproportionnée aux droits des " gens du voyage " en raison des restrictions qu'elles imposent à leur mode de vie ; qu'il en irait ainsi de la suspension du permis de conduire et de la saisie des véhicules servant à tracter les caravanes ; que les dispositions critiquées méconnaîtraient en outre le principe selon lequel la définition des délits et des peines doit comporter un élément intentionnel, dès lors que certains des occupants du terrain pourraient ne pas être conscients d'user de la propriété d'autrui sans autorisation ;

70. Considérant que la prévention d'atteintes au droit de propriété et à l'ordre public sont nécessaires à la sauvegarde de principes et de droits de valeur constitutionnelle ; qu'il appartient cependant au législateur, en prévoyant la répression de telles atteintes, d'assurer la conciliation entre ces exigences constitutionnelles et l'exercice des libertés constitutionnellement garanties, au nombre desquelles figurent la liberté d'aller et venir, le respect de la vie privée et l'inviolabilité du domicile ; qu'il lui revient également, compte tenu des objectifs qu'il s'assigne, de fixer, dans le respect des principes constitutionnels, les règles concernant la détermination des crimes et délits, ainsi que des peines qui leur sont applicables ;

71. Considérant, en premier lieu, que le législateur n'a pas entaché d'erreur manifeste la conciliation qu'il lui appartenait d'opérer en l'espèce entre, d'une part, la protection de la propriété et la sauvegarde de l'ordre public et, d'autre part, l'exercice des libertés constitutionnellement protégées ;

72. Considérant, en deuxième lieu, qu'en l'absence de disproportion manifeste entre les infractions et les sanctions concernées, il n'appartient pas au Conseil constitutionnel de substituer son appréciation à celle du législateur ; qu'eu égard à la nature des pratiques en cause, le législateur n'a pas méconnu le principe de nécessité des peines en prévoyant les peines complémentaires de suspension du permis de conduire pendant une durée maximale de trois ans et la confiscation des véhicules automobiles utilisés pour commettre l'infraction, à l'exception de ceux destinés à l'habitation ;

73. Considérant, en troisième lieu, que l'occupation du terrain d'autrui rend vraisemblable la volonté de commettre l'infraction ; que la condamnation de l'ensemble des occupants illicites du terrain dans les conditions prévues par la disposition contestée n'est pas contraire à l'article 9 de la Déclaration de 1789 dès lors que s'appliqueront de plein droit, dans le respect des droits de la défense, les principes généraux du droit pénal énoncés aux articles 121-3 et 122-3 du code pénal, qui précisent respectivement qu'" Il n'y a point de délit sans intention de le commettre " et que " N'est pas pénalement responsable la personne qui justifie avoir cru, par une erreur sur le droit qu'elle n'était pas en mesure d'éviter, pouvoir légitimement accomplir l'acte " ;

74. Considérant, enfin, que la distinction opérée par l'article critiqué entre les communes qui se sont conformées aux obligations que leur impose la loi du 5 juillet 2000 susvisée relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage et les communes qui ont négligé de le faire repose sur des critères objectifs et rationnels en rapport direct avec le but que s'est assigné le législateur en vue d'accueillir les gens du voyage dans des conditions compatibles avec l'ordre public et les droits des tiers ; que c'est dès lors à tort que les députés requérants soutiennent que l'incrimination critiquée serait contraire au principe d'égalité devant la loi pénale ;

75. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que, sous la réserve énoncée au considérant 73, l'article 53 n'est pas contraire à la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 64 :

76. Considérant que l'article 64 insère dans le code pénal une section 2 ter intitulée " de l'exploitation de la mendicité " ; que l'exploitation de la mendicité est notamment définie, aux termes du 2° du nouvel article 225-12-5 du code pénal, par le fait " d'en partager les bénéfices " ; que les auteurs des deux recours font valoir que cette disposition définit un délit dépourvu de caractère intentionnel et serait dès lors contraire aux articles 8 et 9 de la Déclaration de 1789 ;

77. Considérant toutefois que s'appliquera de plein droit à la définition critiquée, dans le respect des droits de la défense, le principe général du droit pénal énoncé à l'article 121-3 du code pénal qui précise qu'" Il n'y a point de délit sans intention de le commettre " ; que, sous cette réserve, la disposition contestée ne méconnaît pas les articles 8 et 9 de la Déclaration de 1789 ;

- SUR L'ARTICLE 65 :

78. Considérant que cet article insère dans le code pénal un article 312-12-1 ainsi rédigé : " Le fait, en réunion et de manière agressive, ou sous la menace d'un animal dangereux, de solliciter, sur la voie publique, la remise de fonds, de valeurs ou d'un bien, est puni de six mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende " ;

79. Considérant que, selon les députés et sénateurs requérants, cette disposition permet de réprimer des comportements tombant déjà sous le coup du délit d'extorsion de fonds défini à l'article 312-1 du code pénal ; qu'ils soutiennent qu'une telle " double incrimination " serait contraire au principe de nécessité des peines ;

80. Considérant que le délit défini à l'article 65 vise, par ses éléments constitutifs, des agissements distincts de ceux mentionnés à l'article 312-1 du code pénal ; que le moyen tiré d'une double incrimination manque dès lors en fait ;

- SUR L'ARTICLE 75 :

81. Considérant que l'article 75 modifie l'ordonnance du 2 novembre 1945 susvisée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France ; qu'il ajoute notamment au dernier alinéa de son article 12 une phrase ainsi rédigée : " La carte de séjour temporaire peut être retirée à l'étranger passible de poursuites pénales sur le fondement des articles 225-4-1 à 225-4-4, 225-4-7, 225-5 à 225-11, 225-12-5 à 225-12-7, 311-4 (7°) et 312-12-1 du code pénal " ;

82. Considérant qu'il est fait grief à cette disposition par les députés requérants de placer les étrangers sous un régime arbitraire, ainsi que de porter atteinte à la présomption d'innocence, aux droits de la défense et au droit de chacun à une vie familiale normale ;

83. Considérant qu'aucun principe, non plus qu'aucune règle de valeur constitutionnelle, n'assure aux étrangers des droits de caractère général et absolu de séjour sur le territoire national ; que, dès lors, le législateur peut, sans méconnaître aucun droit ni aucun principe de valeur constitutionnelle, subordonner le maintien ou la délivrance d'un titre temporaire de séjour à l'absence de menace pour l'ordre public ;

84. Considérant qu'eu égard à la nature des infractions visées, qui portent toutes préjudice à l'ordre public, il était loisible au législateur de permettre le retrait de la carte de séjour temporaire des personnes passibles de poursuites de ce chef ; que, pour l'application de la disposition contestée, éclairée par les débats parlementaires, il conviendra cependant d'entendre par " personnes passibles de poursuites " les seuls étrangers ayant commis les faits qui les exposent à l'une des condamnations prévues par les dispositions du code pénal auxquelles renvoie l'article 75 de la loi déférée ;

85. Considérant que, si le principe de la présomption d'innocence ne peut être utilement invoqué en dehors du domaine répressif, ni le principe des droits de la défense utilement invoqué à l'encontre du retrait de la carte de séjour pour des motifs d'ordre public, lequel constitue non une sanction mais une mesure de police, l'intéressé sera mis à même de présenter ses observations sur la mesure de retrait envisagée dans les conditions prévues par la législation de droit commun relative à la procédure administrative ;

86. Considérant, toutefois, qu'il appartiendra à l'autorité compétente, lorsqu'elle envisagera de faire application de la disposition contestée, de prendre en considération le droit de chacun à mener une vie familiale normale ;

87. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sous les réserves énoncées aux considérants 84, 85 et 86, l'article 75 n'est pas contraire à la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 76 :

88. Considérant qu'aux termes des deux premiers alinéas de l'article 76 de la loi déférée : " Sauf si sa présence constitue une menace à l'ordre public, une autorisation provisoire de séjour peut être délivrée à l'étranger qui dépose plainte contre une personne qu'il accuse d'avoir commis à son encontre les infractions visées aux articles 225-4-1 à 225-4-6 et 225-5 à 225-10 du code pénal ou témoigne dans une procédure pénale concernant une personne poursuivie pour ces mêmes infractions. Cette autorisation provisoire de séjour ouvre droit à l'exercice d'une activité professionnelle. - En cas de condamnation définitive de la personne mise en cause, une carte de résident peut être délivrée à l'étranger ayant déposé plainte ou témoigné " ;

89. Considérant que, selon la saisine sénatoriale, ces dispositions porteraient atteinte à la liberté individuelle des étrangers qui se livrent à la prostitution ;

90. Considérant qu'en dehors de la délivrance de l'autorisation de travail, les dispositions contestées ne créent aucun droit nouveau au profit des étrangers et ne les soumettent à aucune obligation nouvelle ; qu'elles ne confèrent pas non plus à l'autorité administrative des pouvoirs dont elle ne disposerait pas déjà ; qu'elles sont par suite, et dans cette mesure, dépourvues de caractère normatif et ne sauraient donc être utilement arguées d'inconstitutionnalité ;

91. Considérant que la délivrance d'une autorisation de travail aux étrangers concernés ne porte atteinte ni à leur liberté individuelle ni à aucun autre de leurs droits constitutionnellement garantis ;

- SUR L'ARTICLE 96 :

92. Considérant que le II de l'article 96 introduit les articles 3-1 et 3-2 dans la loi du 12 juillet 1983 susvisée réglementant les activités privées de surveillance, de gardiennage et de transport de fonds ;

93. Considérant qu'aux termes du nouvel article 3-1 de la loi du 12 juillet 1983 : " Les personnes physiques exerçant l'activité mentionnée au 1° de l'article 1er peuvent procéder à l'inspection visuelle des bagages à main et, avec le consentement de leur propriétaire, à leur fouille - Les personnes physiques exerçant l'activité mentionnée au 1° de l'article 1er, spécialement habilitées à cet effet et agréées par le préfet du département ou, à Paris, par le préfet de police dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat, peuvent, en cas de circonstances particulières liées à l'existence de menaces graves pour la sécurité publique, procéder, avec le consentement exprès des personnes, à des palpations de sécurité. Dans ce cas, la palpation de sécurité doit être faite par une personne de même sexe que la personne qui en fait l'objet. Ces circonstances particulières sont constatées par un arrêté du préfet qui en fixe la durée et détermine les lieux ou catégories de lieux dans lesquels les contrôles peuvent être effectués. Cet arrêté est communiqué au procureur de la République " ;

94. Considérant qu'aux termes du nouvel article 3-2 de ladite loi : " Pour l'accès aux enceintes dans lesquelles est organisée une manifestation sportive, récréative ou culturelle rassemblant plus de 1 500 spectateurs, les personnes physiques exerçant l'activité mentionnée au 1° de l'article 1er, agréées par le préfet dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat, ainsi que celles, membres du service d'ordre affecté par l'organisateur à la sécurité de la manifestation sportive, récréative ou culturelle en application des dispositions de l'article 23 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité, titulaires d'un diplôme d'Etat et agréées par le préfet, peuvent procéder, sous le contrôle d'un officier de police judiciaire et avec le consentement exprès des personnes, à des palpations de sécurité. Dans ce cas, la palpation doit être effectuée par une personne de même sexe que la personne qui en fait l'objet. - Elles peuvent, ainsi que les agents de police municipale affectés sur décision du maire à la sécurité de la manifestation, procéder à l'inspection visuelle des bagages à main et, avec le consentement de leur propriétaire, à leur fouille. - A Paris, les pouvoirs conférés au préfet par le présent article sont exercés par le préfet de police " ;

95. Considérant que les auteurs des deux saisines font grief à ces dispositions de porter atteinte à la liberté individuelle et d'être formulées de façon trop imprécise ;

96. Considérant, ainsi qu'il ressort des termes mêmes des dispositions contestées, qu'en les édictant, le législateur a posé des règles claires et précises ; que, par suite, il n'est pas resté en deçà de sa compétence ;

97. Considérant que le nouvel article 3-1 de la loi du 12 juillet 1983 impose une stricte procédure d'agrément en vue d'habiliter des personnels de sécurité privés à participer à des opérations de contrôle ; que ces derniers ne peuvent procéder, sans le consentement de l'intéressé, qu'à l'inspection visuelle des bagages à main ; que l'opération dans le cadre de laquelle ils peuvent pratiquer, sauf refus des personnes concernées, des palpations de sécurité ou des fouilles de bagages à main ne peut être ordonnée que par le préfet, en raison de menaces graves pour la sécurité publique et de circonstances particulières, pour un temps et dans des lieux déterminés ; que les modalités ainsi prévues ne portent pas atteinte à la liberté individuelle ; qu'une telle mesure de police administrative, dont la nécessité sera contrôlée par la juridiction administrative, n'est contraire par elle-même à aucun principe, ni à aucune règle de valeur constitutionnelle ;

98. Considérant qu'il en va de même du nouvel article 3-2 de la loi du 12 juillet 1983 ; qu'en effet, l'accès aux enceintes où se déroulent de grandes manifestations sportives, culturelles et récréatives justifie des mesures de surveillance particulières pour protéger la sécurité physique des participants ; qu'aucune des mesures prévues par ledit article ne porte atteinte à la liberté individuelle ;

- SUR L'ARTICLE 113 :

99. Considérant que cet article insère dans le code pénal un article 433-5-1 ainsi rédigé : " Le fait, au cours d'une manifestation organisée ou réglementée par les autorités publiques, d'outrager publiquement l'hymne national ou le drapeau tricolore est puni de 7 500 euros d'amende. - Lorsqu'il est commis en réunion, cet outrage est puni de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende " ;

100. Considérant que les députés et sénateurs requérants estiment que ces dispositions portent " une atteinte grave à la liberté d'expression, de conscience et d'opinion " ; qu'elles sont en outre contraires " au principe de légalité des délits et des peines et au principe de nécessité des sanctions " ;

101. Considérant, d'une part, que l'article 10 de la Déclaration de 1789 dispose que " Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la loi " ; qu'en vertu de l'article 11 de la Déclaration : " La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre à l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi " ;

102. Considérant, d'autre part, qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 2 de la Constitution " L'emblème national est le drapeau tricolore, bleu, blanc, rouge " ; qu'à ceux de son troisième alinéa : " L'hymne national est La Marseillaise " ;

103. Considérant, enfin, qu'il est loisible au législateur de prévoir de nouvelles infractions en déterminant les peines qui leur sont applicables ; que, toutefois, il lui incombe d'assurer, ce faisant, la conciliation des exigences de l'ordre public et la garantie des libertés constitutionnellement protégées ;

104. Considérant que sont exclus du champ d'application de l'article critiqué les oeuvres de l'esprit, les propos tenus dans un cercle privé, ainsi que les actes accomplis lors de manifestations non organisées par les autorités publiques ou non réglementés par elles ; que l'expression " manifestations réglementées par les autorités publiques ", éclairée par les travaux parlementaires, doit s'entendre des manifestations publiques à caractère sportif, récréatif ou culturel se déroulant dans des enceintes soumises par les lois et règlements à des règles d'hygiène et de sécurité en raison du nombre de personnes qu'elles accueillent ;

105. Considérant qu'en instituant un tel délit, le législateur a effectué la conciliation qu'il lui appartenait d'assurer entre les exigences constitutionnelles rappelées ci-dessus ; que la peine qu'il a fixée ne revêt pas de caractère manifestement disproportionné par rapport à l'infraction ;

106. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sous la réserve d'interprétation énoncée au considérant 104, l'article 113 de la loi déférée n'est pas contraire à la Constitution ;

- SUR LES ARTICLES 122 ET 123 :

107. Considérant que les articles 122 et 123 de la loi déférée appliquent respectivement en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française des dispositions analogues à celles de son article 3 ; que les députés requérants leur adressent les mêmes reproches ; que, pour des motifs identiques à ceux exposés à propos de l'article 3, les moyens ainsi invoqués doivent être écartés ;

- SUR LES ARTICLES 141 ET 142 :

108. Considérant que les articles 141 et 142 pérennisent en Guyane et dans la commune de Saint-Martin en Guadeloupe les dispositions dérogatoires rendues applicables pour cinq ans dans les départements d'outre-mer par la loi du 11 mai 1998 susvisée ; qu'en vertu de ces dispositions, les refus de délivrance de titre de séjour à certains étrangers ne sont pas soumis pour avis à la commission du titre de séjour prévue par l'article 12 quater de l'ordonnance du 2 novembre 1945 et le recours dirigé contre un arrêté de reconduite d'un étranger à la frontière ne revêt pas de caractère suspensif ;

109. Considérant que les députés requérants soutiennent qu'en pérennisant un tel régime, les articles 141 et 142 méconnaissent " des droits et garanties constitutionnellement protégés, tels que les droits de la défense " et vont au-delà des adaptations au régime législatif des départements d'outre-mer autorisées par l'article 73 de la Constitution ;

110. Considérant que le législateur a pu, pour prendre en compte la situation particulière et les difficultés durables du département de la Guyane et, dans le département de la Guadeloupe, de la commune de Saint-Martin, en matière de circulation internationale des personnes, y maintenir le régime dérogatoire institué par les articles 12 quater et 40 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 susvisée, sans rompre l'équilibre que le respect de la Constitution impose d'assurer entre les nécessités de l'ordre public et la sauvegarde des droits et libertés constitutionnellement garantis ; que les intéressés conserveront un droit de recours juridictionnel contre les mesures de police administrative ; qu'ils auront notamment la faculté de saisir le juge des référés administratifs ; que le législateur n'a pas non plus porté atteinte au principe constitutionnel d'égalité compte tenu de cette situation particulière, laquelle est en relation directe avec l'objectif qu'il s'est fixé de renforcer la lutte contre l'immigration clandestine ; que les adaptations ainsi prévues ne sont pas contraires à l'article 73 de la Constitution ;

111. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution,

Décide :

Article premier :

Ne sont pas contraires à la Constitution, sous les réserves énoncées aux considérants 26, 34, 35, 38, 43, 57, 63, 73, 77, 84, 85, 86 et 104, les dispositions de la loi pour la sécurité intérieure critiquées par l'une ou l'autre saisine.

Article 2 :

La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 13 mars 2003, où siégeaient : MM. Yves GUÉNA, Président, Michel AMELLER, Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Pierre JOXE, Pierre MAZEAUD, Mmes Monique PELLETIER, Dominique SCHNAPPER et Simone VEIL.

Références :

DC du 13 mars 2003 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 13 mars 2003 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi pour la sécurité intérieure (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2003-467 DC du 13 mars 2003

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Origine de la décision

Date de la décision : 13/03/2003

Fonds documentaire ?: Legifrance

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