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§ France, Conseil constitutionnel, 26 juin 2003, 2003-472

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Loi "urbanisme et habitat"

Sens de l'arrêt : Conformité
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2003-472
Numéro NOR : CONSTEXT000017664770 ?
Numéro NOR : CSCL0306706S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2003-06-26;2003.472 ?

Saisine :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés, d'un recours dirigé contre l'article 64 de la loi « Urbanisme et habitat », adoptée le 5 juin 2003.

Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

A/ L'article 64 de la loi a pour objet de permettre, jusqu'au 31 décembre 2004, le retrait d'une commune d'une communauté d'agglomération pour adhérer à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Ce retrait est autorisé par le représentant de l'Etat. Il n'est possible que dans certaines conditions : il ne doit pas créer d'enclave dans le périmètre de l'agglomération ; il ne peut concerner qu'une commune à laquelle le périmètre de la communauté d'agglomération a été étendu sans son accord ; il est subordonné à l'accord de l'organe délibérant de l'établissement de coopération intercommunale à fiscalité propre auquel la commune souhaite adhérer, sauf à ce que cet établissement soit créé concomitamment par le représentant de l'Etat dans le département.

A l'appui de leur recours, les députés font valoir que cet article, issu d'un amendement parlementaire, aurait été adopté en méconnaissance des articles 39 et 44 de la Constitution parce qu'il serait dépourvu de tout lien avec l'objet du projet de loi qui était soumis au Parlement. Ils soutiennent, en outre, que la disposition contestée serait contraire au principe d'égalité en ce qu'elle instituerait, au bénéfice de certaines communes seulement, une procédure spécifique de retrait d'une communauté d'agglomération.

B/ Cette argumentation ne pourra qu'être écartée.

1/ Il résulte des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution que le droit d'amendement peut s'exercer à chaque stade de la procédure législative, sous réserve des dispositions particulières applicables après la réunion de la commission mixte paritaire.

La jurisprudence récente du Conseil constitutionnel a cessé d'impartir à l'exercice du droit d'amendement des limites tenant à l'ampleur intrinsèque des adjonctions ou modifications apportées au texte initial (voir la décision n° 2001-445 DC du 19 juin 2001 et la décision n°2001-455 DC du 12 janvier 2002, revenant sur la décision n°86-225 DC du 23 janvier 1987).

Mais il demeure que les adjonctions et modifications apportées au texte en cours de discussion ne peuvent être dépourvues de tout lien avec l'objet du texte soumis au Parlement (voir notamment la décision n°2001-455 DC du 12 janvier 2002 et la décision n°2002-459 DC du 22 août 2002). Cette condition est appréciée libéralement par le Conseil constitutionnel, particulièrement quand la loi déférée a vocation à rassembler des dispositions d'ordre divers (voir, par exemple, la décision n°92-317 DC du 21 janvier 1993).

En l'espèce, la disposition critiquée de l'article 64 n'est pas dépourvue de tout lien avec d'autres dispositions de la loi déférée. Le projet de loi portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, à l'habitat et à la construction, qui avait été déposé par le Gouvernement sur le bureau de l'Assemblée nationale, comportait en effet, en son titre Ier, des dispositions relatives à l'aménagement et à l'urbanisme qui ne sont pas sans lien avec les questions d'intercommunalité.

L'article 1er de ce projet faisait notamment référence aux schémas de cohérence territoriale qui, selon l'article L 122-4 du code de l'urbanisme, sont élaborés par un établissement public de coopération intercommunale ou un syndicat mixte. Le lien entre ces schémas et la coopération intercommunale est souligné par l'article L 122-5 du même code, qui précise que « lorsque le périmètre de l'établissement public prévu à l'article L 122-4 est étendu, dans les conditions définies par le code général des collectivités territoriales, à une ou plusieurs communes, ou à un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale, la décision d'extension emporte extension du périmètre du schéma de cohérence territoriale » ; de même, il prévoit que « lorsqu'une commune se retire de l'établissement public compétent en matière de schéma de cohérence territoriale, la décision emporte réduction du périmètre de schéma de cohérence territoriale ».

En outre, les articles du titre Ier du projet de loi avaient pour objet de modifier diverses dispositions du code de l'urbanisme relatives aux compétences exercées par les communes en matière d'aménagement et d'urbanisme, notamment par la voie des plans locaux d'urbanisme. Or il faut relever qu'en vertu de l'article L 5216-5 du code général des collectivités territoriales, les communautés d'agglomération exercent obligatoirement des compétences en matière d'aménagement de l'espace communautaire. A ce titre, il leur revient d'élaborer les schémas directeurs et les schémas de secteur, de créer et de réaliser les zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire. Les communautés d'agglomération veillent aussi à l'organisation des transports urbains. Elles sont encore compétentes en matière d'équilibre social de l'habitat : programme local d'habitat, politiques du logement d'intérêt communautaire, actions et aides financières en faveur du logement social d'intérêt communautaire, réserves foncières pour la mise en oeuvre de la politique communautaire d'équilibre social de l'habitat, actions en faveur du logement des personnes défavorisées, amélioration du parc immobilier bâti d'intérêt communautaire. Ces compétences sont exercées par les communautés d'agglomération à titre obligatoire, de par la loi. Des dispositions relatives aux communautés d'agglomération ne sont ainsi pas sans lien avec les dispositions figurant dans le projet de loi déposé à l'Assemblée nationale relatives aux compétences d'aménagement et d'urbanisme des communes.

On peut enfin observer, de manière plus générale, que les questions relatives à l'urbanisme, à l'aménagement du territoire et à l'intercommunalité sont habituellement perçues comme étant particulièrement liées : elles font ainsi souvent l'objet, ces dernières années, d'un examen corrélatif par le Parlement. Il en a été ainsi des lois n°99-533 du 25 juin 1999 relative à l'aménagement et au développement durable du territoire, n°99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale et n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains ; le Gouvernement entend d'ailleurs procéder à une refonte cohérente et coordonnée de ces différents textes relatifs aux pays, à l'intercommunalité et à l'urbanisme.

Pour ces raisons, le Gouvernement considère que les dispositions de l'article 64 de la loi déférée, adoptées par le législateur, ne sont pas dépourvues de tout lien avec les dispositions figurant dans le projet qu'il avait déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale.

2/ La critique tirée de la méconnaissance du principe d'égalité devra, de même, être écartée.

La disposition critiquée a pour objet de permettre au préfet d'autoriser une commune à se retirer d'une communauté d'agglomération dans l'hypothèse où le périmètre de cet établissement de coopération intercommunale a été étendu à la commune sans son accord. Il est vrai que cette procédure de retrait déroge, pour une période limitée, aux dispositions de l'article L 5211-19 du code général des collectivités territoriales qui organisent les conditions dans lesquelles une commune peut se retirer d'un établissement public de coopération intercommunale, sauf s'il s'agit d'une communauté urbaine.

Mais le Gouvernement estime que les communes qui ont été intégrées, sans leur accord, dans une communauté d'agglomération déjà constituée sont dans une situation différente des autres communes. Cette différence de situation justifie le traitement particulier de retrait que le législateur a entendu autoriser sous de strictes conditions.

En premier lieu, il faut souligner que les communes qui ont été attraites contre leur gré dans une communauté d'agglomération ne sont pas dans la même situation que celles qui ont adhéré volontairement à une telle extension. Au regard du principe de libre administration des collectivités territoriales, on peut admettre sans peine que le législateur ait pu prévoir une procédure de retrait dérogatoire pour les seules communes qui auraient été intégrées dans une communauté d'agglomération contre leur volonté.

En second lieu, il apparaît également que la situation des communes intégrées lors de la création de la communauté d'agglomération n'est pas identique à celle des communes qui ont été intégrées par la voie d'une extension du périmètre de la communauté. En effet, le périmètre initial d'une communauté d'agglomération ne peut comporter d'enclave et doit regrouper un ensemble de plus de 50.000 habitants autour d'une commune-centre dont la population est supérieure à 15.000 habitants. L'inclusion contre leur gré de certaines communes lors de la création initiale de la communauté peut ainsi parfois se révéler indispensable à la mise en place du projet intercommunal : sans cela, la communauté d'agglomération serait susceptible de ne pas être créée ; l'absence de ces communes condamnerait le projet même de communauté d'agglomération.

En revanche, l'extension du périmètre d'une communauté d'agglomération déjà créée, prévue par l'article L 5216-10 du code général des collectivités territoriales pendant une période limitée, n'affecte pas la pérennité de la communauté. Cette extension de périmètre peut être imposée aux communes en vue de permettre le développement de la communauté d'agglomération ; elle n'est pas destinée à préserver l'existence même de la communauté. Dans ces conditions, la situation des communes intégrées dès l'origine dans la communauté d'agglomération et dont la présence est nécessaire au maintien de la communauté n'est pas identique à celle des communes qui ont été intégrées ultérieurement dans cette communauté. Le législateur pouvait, dès lors, organiser une procédure dérogatoire de retrait qui n'est susceptible d'être ouverte, sur décision du préfet, qu'à l'égard des communes de la seconde catégorie.

Au demeurant, il faut souligner les considérations d'intérêt général qui s'attachent à la préservation de l'intercommunalité. Cet objectif serait compromis s'il était aménagé un mécanisme général de retrait des communautés d'agglomération pour toutes les communes qui ont été intégrées contre leur volonté. Un tel mécanisme pourrait en effet conduire à la dissolution des communautés d'agglomération qui ne rempliraient plus les conditions de taille et de continuité de périmètre exigées par la loi, ce qui marquerait un recul certain de l'intercommunalité. Au contraire, il faut observer que le mécanisme de retrait institué par l'article 64 de la loi déférée ne peut être mis en oeuvre qu'à la condition que la commune adhère à un autre établissement de coopération intercommunale à fiscalité propre : il ne se traduit donc pas par un recul de l'intercommunalité.

Enfin, on peut relever que l'article L 5216-10 du code général des collectivités territoriales avait confié au représentant de l'Etat dans le département des pouvoirs d'extension forcée limités dans le temps : ceux-ci sont d'ailleurs éteints depuis le 12 juillet 2002. La mesure introduite par l'article 64 permet, de même, une dérogation provisoire aux modalités de retrait des communautés d'agglomération : elle n'est possible que jusqu'au 31 décembre 2004, afin de permettre au représentant de l'Etat, constatant des dysfonctionnements majeurs dans une communauté d'agglomération au périmètre étendu, de modifier en conséquence le périmètre de la communauté.

*

* *

En définitive, le Gouvernement considère que les critiques adressées par les auteurs du recours ne sont pas de nature à justifier la censure de l'article 64 de la loi déférée. C'est pourquoi il estime que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.

I. Sur la méconnaissance des règles régissant le droit d'amendement (article 39 alinéa 1er et 44 alinéa 1er de la Constitution).

Les dispositions de l'article 6 sexies de la loi déférée sont issues d'un amendement adopté par le Sénat en première lecture.

L'amendement a eu pour objet d'ajouter un article 6 sexies au projet de loi initial et est rédigé en ces termes :

« Jusqu'au 31 décembre 2004, une commune peut être autorisée par le représentant de l'Etat dans le département à se retirer d'une communauté d'agglomération pour adhérer à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre lorsque les conditions suivantes sont réunies :

- le périmètre de la communauté d'agglomération a été étendu, en application de l'article L. 5216-10, à la commune concernée sans son accord lorsque le retrait ne crée pas d'enclave dans l'agglomération restante ;

- l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale auquel la commune souhaite adhérer a accepté cette demande, ou bien le représentant de l'Etat dans le département crée concomitamment un nouvel établissement public de coopération intercommunale comprenant la commune.

Ce retrait s'effectue dans les conditions fixées par l'article L. 5211-25-1. En cas de désaccord, les modalités du retrait sont arrêtées par le représentant de l'Etat dans le département. »

Ces dispositions ont pour objet de prévoir une dérogation au dernier alinéa de l'article L.5211-19 du CGCT, en ouvrant une possibilité de retrait aux communes ayant été intégrées dans une communauté d'agglomération sans leur consentement, en excluant la condition relative à la fin de la période d'unification des taux de taxe professionnelle.

L'article 6 sexies de la loi, issu d'un amendement, a donc pour objet d'introduire des dispositions nouvelles en ce qui concerne la réglementation applicable en matière de coopération intercommunale.

Cet amendement est donc dépourvu de tout lien avec le texte en discussion portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, l'habitat et la construction.

A cet égard, il suffit de se reporter au texte de loi en discussion, et en particulier, au projet de loi tel qu'enregistré à l'Assemblée Nationale le 27 novembre 2002, pour constater que ses dispositions ont uniquement pour objet l'urbanisme, la sécurité des constructions, la participation des employeurs à l'effort de construction, l'activité des organismes d'habitation à loyer modéré, mais en aucun cas la problématique de la coopération intercommunale.

Le communiqué du conseil des ministres du 27 novembre 2002 relatif au projet de loi portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, à l'habitat et à la construction est particulièrement probant. Il présente ainsi le texte :

« Le ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer a présenté un projet de loi portant diverses dispositions dans le domaine de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction.

Ce projet comporte un volet relatif à l'urbanisme. Il permet de répondre, à court terme, au problème de pénurie de terrains, dont la disponibilité est nécessaire à la construction de nouveaux logements. Sans bouleversement du droit et sans attendre la mise en harmonie des lois du 25 juin 1999 relative à l'aménagement et au développement durable du territoire, du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale et de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000 (dite loi " SRU "), annoncée par le Premier Ministre dans son discours de politique générale, il répond aux souhaits exprimés par de nombreux élus locaux. Les principales modifications apportées au code de l'urbanisme consistent à :
- assouplir les limitations apportées à l'urbanisation en l'absence de schéma de cohérence territoriale dans certaines zones des communes littorales ou dans les agglomérations ;
- préciser la portée du projet d'aménagement et de développement durable, qui constitue un élément du plan local d'urbanisme.

- faire de la modification du plan local d'urbanisme la procédure de droit commun et reporter du 1er janvier 2004 au 1er janvier 2006 la date à laquelle les communes dotées d'un POS peuvent recourir à la procédure de révision simplifiée ;

- préciser le régime de la participation pour voiries et réseaux. Par ailleurs, ce projet comprend les dispositions concernant la sécurité des ascenseurs, annoncées par le Gouvernement. Il institue trois obligations : la mise aux normes du parc d'ascenseurs ancien, l'entretien des ascenseurs par un prestataire qualifié et le contrôle technique périodique de ceux-ci.

- Enfin, ce projet comporte diverses dispositions relatives, d'une part, à la participation des employeurs à l'effort de construction et, d'autre part, aux organismes d'habitations à loyer modéré ».

Or, le Conseil Constitutionnel rappelle, de manière constante, que les adjonctions ou modifications apportées au texte en cours de discussion ne sauraient, sans méconnaître les exigences qui découlent des premiers alinéas des articles 39 et 44 de la Constitution, être dépourvues de tout lien avec l'objet du projet ou de la proposition soumis au vote du Parlement (Décision n° 2002-459 en date du 22 août 2002, NOR : CSCL0205849S, relative à la loi portant création d'un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise ; Décision n° 2000-433 en date du 27 juillet 2000, NOR : CSCL0004281S, portant sur la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication).

En l'espèce, force est de considérer que les dispositions en cause, en ce qu'elles ont pour seul objet d'introduire de nouvelles dispositions en matière de coopération intercommunale, sont dépourvues de tout lien avec un projet qui est relatif à la réglementation applicable en matière d'urbanisme, de sécurité des ascenseurs, de participation des employeurs à l'effort de construction et aux organismes d'habitations à loyer modéré.

De ce chef, l'invalidation est encourue.

II. Sur la violation du principe d'égalité consacré par l'article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 .

L'article 6 sexies de la loi portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, l'habitat et la construction est rédigé en ces termes :

« Jusqu'au 31 décembre 2004, une commune peut être autorisée par le représentant de l'Etat dans le département à se retirer d'une communauté d'agglomération pour adhérer à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre lorsque les conditions suivantes sont réunies :

- le périmètre de la communauté d'agglomération a été étendu, en application de l'article L. 5216-10, à la commune concernée sans son accord lorsque le retrait ne crée pas d'enclave dans l'agglomération restante ;

- l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale auquel la commune souhaite adhérer a accepté cette demande, ou bien le représentant de l'Etat dans le département crée concomitamment un nouvel établissement public de coopération intercommunale comprenant la commune.

Ce retrait s'effectue dans les conditions fixées par l'article L. 5211-25-1. En cas de désaccord, les modalités du retrait sont arrêtées par le représentant de l'Etat dans le département.»

Ces dispositions ont pour objet de prévoir une dérogation à certaines dispositions qui sont édictées par l'article L.5211-19 du CGCT, en ce qui concerne les modalités de retrait d'une commune d'un établissement public de coopération intercommunale soumis à l'article 1609 nonies C du Code Général des Impôts.

En effet, l'article L.5211-19 du CGCT, qui est applicable à l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale, dispose :

« Une commune peut se retirer de l'établissement public de coopération intercommunale, sauf s'il s'agit d'une communauté urbaine, dans les conditions prévues à l'article L. 5211-25-1, avec le consentement de l'organe délibérant de l'établissement.

A défaut d'accord entre l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et le conseil municipal concerné sur la répartition des biens ou du produit de leur réalisation et du solde de l'encours de la dette visés au 2º de l'article L. 5211-25-1, cette répartition est fixée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés.

Le retrait ne peut intervenir si plus du tiers des conseils municipaux des communes membres s'y opposent. Le conseil municipal de chaque commune membre dispose d'un délai de trois mois à compter de la notification de la délibération de l'organe délibérant au maire de la commune pour se prononcer sur le retrait envisagé. A défaut de délibération dans ce délai, sa décision est réputée défavorable.

Pour les établissements publics de coopération intercommunale soumis au régime fiscal prévu à l'article 1609 nonies C du code général des impôts, le retrait n'est possible qu'à l'issue de la période d'unification des taux de taxe professionnelle. La décision de retrait est prise par le ou les représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés ».

L'amendement proposé a pour objet de prévoir une dérogation à l'avant dernier alinéa de l'article L.5211-19 du CGCT, en ouvrant une possibilité de retrait aux communes ayant été intégrées dans une communauté d'agglomération en application de l'article L.5216-10 du CGCT, en excluant la condition relative à la fin de la période d'unification des taux de taxe professionnelle.

Cet amendement a donc pour effet d'introduire une exception au principe général applicable à l'ensemble des communes membres d'une communauté d'agglomération soumise de plein droit à l'article 1609 nonies C du CGI, et ce, en faveur des communes intégrées dans une communauté d'agglomération en application de l'article L.5216-10 du CGCT.

Une telle disposition conduit à rompre l'égalité entre les communes membres d'une communauté d'agglomération.

Or, la valeur constitutionnelle du principe d'égalité, en ce qu'elle se rattache à l'article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789, est désormais acquise.

Vous considérez toutefois que le principe d'égalité ne revêt pas une portée absolue :

"... le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit".

Vous jugez que le principe d'égalité n'est pas violé, si la différence de traitement est suffisamment justifiée :

soit par l'existence d'une différence de situation en rapport direct avec l'intention du législateur,

soit par une raison d'intérêt général également en rapport avec celle-ci.

Il ressort de l'analyse de votre jurisprudence en la matière, que le raisonnement que vous employez pour déterminer s'il existe une atteinte au principe d'égalité est très méthodique.

Ainsi, vous vous attachez, dans un premier temps, à déterminer si la différenciation de traitement peut être justifiée par l'existence de situations différentes par rapport à l'objet de la loi.

Si la différenciation de traitement ne peut pas être justifiée par une différence de situation, vous vous employez, dans un second temps, à rechercher s'il existe une raison d'intérêt général en rapport direct avec l'objectif poursuivi par le législateur susceptible de justifier, malgré tout, une différence de traitement (Décision n° 81-132 DC en date du 16 janvier 1982).

En l'espèce, la finalité des dispositions de l'avant dernier alinéa de l'article L.5211-19 du Code Général des Collectivités Territoriales, issues de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, a été très clairement exprimée par le rapporteur du projet de loi devant l'Assemblée nationale (Rapport AN n° 1356) :

« Cette disposition a pour objet d'éviter le retrait d'une commune pendant la période d'harmonisation des taux de taxe professionnelle qui s'étale sur douze années en vertu du présent projet de loi. La mise en oeuvre de cette mécanique d'harmonisation est complexe. Il convient de ne pas la déséquilibrer en cours de route ».

Force est de constater qu'au regard de l'objectif ainsi défini, l'ensemble des communes membres d'une communauté d'agglomération se trouvent dans une situation juridique strictement identique, qu'elles aient été intégrées dans le périmètre de l'établissement avec ou sans leur accord.

Il s'ensuit que la rupture du principe d'égalité devant la loi, résultant de la dérogation aux dispositions de l'avant dernier alinéa de l'article L.5211-19 du CGCT instituée par les dispositions critiquées, en faveur des seules communes intégrées « sans leur accord » dans le périmètre d'une communauté d'agglomération, n'est pas justifiée par une différence de situation entre les communes membres de l'établissement en rapport avec l'objet de la loi.

Cette rupture d'égalité entre les communes membres d'une communauté d'agglomération ne peut pas davantage être justifiée par l'intérêt général.

En effet, en créant une possibilité de retrait dérogatoire au profit des seules communes qui ont été intégrées au sein d'une communauté d'agglomération sur le fondement de l'article L.5216-10 du CGCT, l'article 6 sexies de la loi conduit à priver d'effet les dispositions de cet article.

A cet égard, l'article L.5216-10 du CGCT consacre une procédure d'extension automatique du périmètre des communautés d'agglomération, dans les termes suivants :

« Dans un délai de trois ans à compter de la publication de la loi nº 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, le périmètre des communautés d'agglomération peut être étendu aux communes dont l'inclusion dans le périmètre communautaire est de nature à assurer la cohérence spatiale et économique ainsi que la solidarité financière et sociale qui sont nécessaires au développement de la communauté d'agglomération. Il ne peut toutefois inclure, sans leur accord, les communes membres d'une communauté de communes dont l'éligibilité à la dotation prévue au neuvième alinéa de l'article L. 5211-29 a été constatée dans les conditions fixées à l'article L. 5214-23-1 (.. .).

La procédure peut être renouvelée tous les douze ans à compter de l'expiration du délai de trois ans prévu au premier alinéa ».

La raison d'être de la procédure de l'article L.5216-10 du CGCT est d'étendre le périmètre de la communauté d'agglomération aux communes dont l'inclusion est de nature à assurer la cohérence spatiale et économique, ainsi que la solidarité financière et sociale qui sont nécessaires au développement de la communauté d'agglomération.

Par conséquent, le fait même de prévoir une possibilité de retrait au profit de communes intégrées dans une communauté d'agglomération sur le fondement de cette procédure est contraire aux dispositions de l'article L.5216-10 du CGCT.

Une telle possibilité de retrait dans des conditions dérogatoires est parfaitement contraire à l'esprit du Législateur, lequel poursuit, depuis 1999, un objectif d'unification des règles relatives au fonctionnement et à l'organisation de l'ensemble des structures de coopération intercommunale, et de mise en place de structures intercommunales à fiscalité propre investies de responsabilités croissantes, dont la cohérence spatiale et économique présente un enjeu majeur.

A titre d'illustration, on citera un extrait de l'exposé des motifs du projet de loi d'octobre 1998 relatif au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale :

« La France, par rapport à ses voisins, se caractérise par une double spécificité : le nombre élevé de ses communes et un système développé de coopération intercommunale.

(...) Toutes ces formules de coopération à fiscalité propre ont pour vocation de prendre en charge des projets communs de développement, au travers notamment des compétences obligatoirement transférées en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique. La place prise aujourd'hui par la coopération intercommunale traduit l'importance que les élus accordent à des mécanismes qui leur permettent d'exercer de manière plus efficace les compétences dont la décentralisation les a investis, sans que pour autant soit remise en cause la notion de commune, cellule de base de nos institutions locales. L'intercommunalité prolonge et amplifie ainsi l'oeuvre de la décentralisation, inséparable de l'idée de responsabilité : celle-ci doit s'exercer au niveau le plus pertinent.

Partant de ce constat, le projet de loi vise 4 objectifs principaux :

1° Il propose une nouvelle architecture institutionnelle de l'intercommunalité en milieu urbain, grâce à une forme juridique nouvelle, la communauté d'agglomération. Il relève parallèlement le seuil de création de la communauté urbaine afin de réserver cette forme de coopération, relativement astreignante mais financièrement plus avantageuse, aux très grandes agglomérations.

2° Il met en place un corps de règles unifiées relatives au fonctionnement et à l'organisation de l'ensemble des structures de coopération intercommunale. Ce corpus de règles constituera le tronc commun du régime juridique de la coopération intercommunale.

3° Il renforce enfin la démocratie et la transparence du fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale.

4° Il prévoit des mesures fiscales et financières incitatives en vue de développer une taxe professionnelle unique dans les communautés d'agglomération ».

L'interdiction, imposée par l'avant dernier alinéa de l'article L.5211-19 aux communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale soumis au régime fiscal de la taxe professionnelle unique, participe de ce dernier objectif, en évitant que le retrait d'une commune vienne brutalement déséquilibrer la communauté d'agglomération, en portant atteinte au processus d'intégration progressive des communes que permet le mécanisme complexe d'harmonisation des taux de taxe professionnelle instituée par la loi.

Par ailleurs, on relèvera que l'article 6 sexies de la loi portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, l'habitat et la construction porte également atteinte aux objectifs poursuivis par le Législateur de 1999, dans la mesure où ledit article ne subordonne la faculté de retrait qu'à la condition que « le retrait ne crée pas d'enclave dans l'agglomération restante », sa mise en oeuvre pouvant conduire à ce que deux des conditions posées par l'article L.5216-1 du CGCT pour la création d'une communauté d'agglomération ne soient plus satisfaites.

Il s'agit d'une part, de l'exigence que le périmètre de la communauté d'agglomération soit « sans enclave » et d'autre part, de celle tenant à ce que la communauté forme « un ensemble de plus de 50 000 habitants... autour d'une ou plusieurs communes centre de plus de 15000 habitants ».

Prenant en considération l'ensemble de ces éléments, vous jugerez que la rupture d'égalité entre les communes membres d'une communauté d'agglomération, soumise de plein droit à l'article 1609 nonies C du CGI, ne peut être justifiée ni par une différence de situation entre lesdites communes, ni par l'intérêt général.

De ce chef, l'invalidation est également encourue.

Par ces motifs, et tous autres à déduire, ajouter ou suppléer même d'office, le Conseil Constitutionnel ne pourra qu'invalider l'article 6 sexies de la loi critiquée.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi urbanisme et habitat, le 6 juin 2003, par MM. Jean-Marc AYRAULT, M. Damien ALARY, Mme Sylvie ANDRIEUX-BACQUET, MM. Jean-Marie AUBRON, Jean-Paul BACQUET, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Jean-Claude BATEUX, Jean-Claude BEAUCHAUD, Éric BESSON, Jean-Louis BIANCO, Jean-Pierre BLAZY, Serge BLISKO, Patrick BLOCHE, Jean-Claude BOIS, Maxime BONO, Augustin BONREPAUX, Jean-Michel BOUCHERON, Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Jean-Christophe CAMBADÉLIS, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Jean-Paul CHANTEGUET, Michel CHARZAT, Alain CLAEYS, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mme Claude DARCIAUX, M. Michel DASSEUX, Mme Martine DAVID, MM. Marcel DEHOUX, Michel DELEBARRE, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, Marc DOLEZ, François DOSÉ, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Pierre DUCOUT, Jean-Pierre DUFAU, Jean-Louis DUMONT, Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Henri EMMANUELLI, Claude ÉVIN, Laurent FABIUS, Jacques FLOCH, Pierre FORGUES, Michel FRANÇAIX, Jean GAUBERT, Mmes Nathalie GAUTIER, Catherine GÉNISSON, MM. Jean GLAVANY, Gaétan GORCE, Alain GOURIOU, Mmes Elisabeth GUIGOU, Paulette GUINCHARD-KUNSTLER, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, MM. François HOLLANDE, Jean-Louis IDIART, Mme Françoise IMBERT, MM. Serge JANQUIN, Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jack LANG, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean-Yves LE DRIAN, Jean LE GARREC, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Guy LENGAGNE, Mme Annick LEPETIT, MM. Jean-Claude LEROY, Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. François LONCLE, Victorin LUREL, Bernard MADRELLE, Philippe MARTIN, Christophe MASSE, Didier MATHUS, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Mme Hélène MIGNON, MM. Arnaud MONTEBOURG, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mme Marie-Renée OGET, MM. Michel PAJON, Christian PAUL, Germinal PEIRO, Jean-Claude PEREZ, Mmes Marie-Françoise PEROL-DUMONT, Geneviève PERRIN-GAILLARD, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Paul QUILÈS, Alain RODET, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Patrick ROY, Mme Ségolène ROYAL, M. Michel SAINTE-MARIE, Mme Odile SAUGUES, MM. Henri SICRE, Dominique STRAUSS-KAHN, Pascal TERRASSE, Philippe TOURTELIER, Daniel VAILLANT, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VERGNIER, Alain VIDALIES, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE, Mme Chantal ROBIN-RODRIGO, M. Simon RENUCCI, Mme Christiane TAUBIRA et M. Roger-Gérard SCHWARTZENBERG, députés ;

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 16 juin 2003 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi urbanisme et habitat ; qu'ils contestent la conformité à la Constitution de son article 64, pour des motifs tenant, d'une part, à l'irrégularité de sa procédure d'adoption, d'autre part, à l'atteinte qu'il porterait au principe d'égalité ;

- SUR LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE :

2. Considérant que les dispositions de l'article 64 de la loi déférée, issues d'un amendement adopté par le Sénat en première lecture, confèrent au représentant de l'Etat dans le département, pour une durée limitée, le pouvoir d'autoriser les communes respectant certaines conditions à se retirer d'une communauté d'agglomération pour adhérer à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ; que, selon les requérants, cet amendement aurait "pour seul objet d'introduire de nouvelles dispositions en matière de coopération intercommunale" et serait, dès lors, dépourvu de tout lien avec le texte en discussion ;

3. Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution que le droit d'amendement s'exerce à chaque stade de la procédure législative, sous réserve des dispositions particulières applicables après la réunion de la commission mixte paritaire ; que, toutefois, les adjonctions ou modifications ainsi apportées au texte en cours de discussion, quels qu'en soient le nombre et la portée, ne sauraient, sans méconnaître les exigences qui découlent des premiers alinéas des articles 39 et 44 de la Constitution, être dépourvues de tout lien avec l'objet du projet ou de la proposition soumis au vote du Parlement ;

4. Considérant, en l'espèce, qu'aux termes de l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales, les communautés d'agglomération sont constituées par des communes "en vue d'élaborer et conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d'aménagement de leur territoire" ; que, parmi les attributions qui leur sont dévolues à titre obligatoire par l'article L. 5216-5 du même code, figurent des compétences en matière d'aménagement de l'espace communautaire, d'équilibre social de l'habitat et de politique de la ville ; que, dès lors, les dispositions en cause, relatives au périmètre de certaines communautés d'agglomération, ne peuvent être regardées comme dépourvues de lien avec un projet qui, dès son dépôt sur le bureau de l'Assemblée nationale, portait diverses dispositions relatives à l'urbanisme, à l'habitat et à la construction ; qu'il suit de là que l'article 64 a été adopté selon une procédure conforme à la Constitution ;

- SUR LE PRINCIPE D'ÉGALITÉ :

5. Considérant que, selon les requérants, l'article 64 conduirait à rompre l'égalité entre les communes membres d'une communauté d'agglomération, en rendant possible le retrait de certaines d'entre elles avant la fin de la période d'unification des taux de taxe professionnelle, par dérogation au troisième alinéa de l'article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales ;

6. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;

7. Considérant qu'aux termes mêmes des dispositions contestées, la faculté de demander le retrait n'est ouverte qu'aux communes attraites sans leur accord dans le périmètre d'une communauté d'agglomération existante ; qu'ainsi, le dispositif instauré par l'article 64, qui ne concerne que des communes placées dans une situation différente des autres communes membres de la communauté d'agglomération, ne porte pas atteinte au principe d'égalité ;

8. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution,

Décide :

Article premier :

L'article 64 de la loi urbanisme et habitat est déclaré conforme à la Constitution.

Article 2 :

La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 26 juin 2003, où siégeaient : MM. Yves GUÉNA, Président, Michel AMELLER, Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Pierre JOXE, Pierre MAZEAUD, Mmes Monique PELLETIER, Dominique SCHNAPPER et Simone VEIL.

Références :

DC du 26 juin 2003 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 26 juin 2003 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi urbanisme et habitat (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2003-472 DC du 26 juin 2003

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Origine de la décision

Date de la décision : 26/06/2003

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