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§ France, Conseil constitutionnel, 12 février 2004, 2004-491

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Loi complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française

Sens de l'arrêt : Conformité
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2004-491
Numéro NOR : CONSTEXT000017664796 ?
Numéro NOR : CSCL0407139S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2004-02-12;2004.491 ?

Saisine :

1 L'article 16 alinéa 8 de loi prévoit d'insérer dans le code de justice administrative un article L.311-7, qui modifie les conditions de recours en matière de justice administrative.

Selon cet article, le Conseil d'Etat sera désormais compétent pour connaître en premier et dernier ressort :

1°/ des recours formés contre le règlement intérieur de l'assemblée de la Polynésie française ;

3°/ des recours dirigés contre les délibérations décidant l'organisation d'un référendum local prévues à l'article 158 de la loi organique.

Le 2° de cet article n'est pas discuté puisque le Constituant lui-même a décidé que, s'agissant des actes de l'article 139, ce serait désormais le Conseil d'Etat qui serait compétent.

Cette décision souligne, a contrario, que pour les autres délibérations, et notamment les alinéas 1 et 3, le Constituant n'a pas souhaité modifier l'organisation judiciaire de la Polynésie.

Ainsi que l'indiquait, en 1996, le Président de la commission des lois de l'Assemblée nationale : « L'un des principes fondamentaux, presque institutionnels de notre droit qui assure la garantie de nos libertés individuelles et de la défense de nos intérêts propres réside dans la possibilité de s'adresser d'abord à un premier juge - en matière administrative comme en droit commun - puis à un deuxième, voire à un troisième en cassation » (Assemblée nationale ; compte rendu intégral des débats ; 2ème séance du 1er février 1996 ; page 558)

Déjà par rapport aux habitants des îles, le tribunal administratif de Papeete est éloigné (les îles Marquises, par exemple, sont à 1500 Km de Tahiti).

A fortiori, le recours exclusif et immédiat au Conseil d'Etat constituerait une difficulté supplémentaire. Comme le disait, en 1996, le rapporteur du texte « on ne franchit pas les portes du Palais Royal comme celles du tribunal d'instance du quartier ou du conseil des prud'hommes dans laquelle on vit. Cette considération nous a paru essentielle. »

Ce recours au Conseil d'Etat, alors que les autres citoyens français ont accès au tribunal administratif pour les mêmes recours constitue une rupture d'égalité que le Conseil constitutionnel ne manquera pas de sanctionner, en ce qu'aucune différence de situation, au regard de l'objet de la loi, ne saurait la justifier.

2 L'article 25 bis (nouveau) de la loi étend la possibilité ouverte par l'article 24 de la loi organique d'autoriser « certains jeux de hasard » dans les casinos ainsi que l'ouverture de casinos ou de salles de jeux dans les navires de croisière basés en Polynésie.

Or, d'une part, si on lit l'article 24 de la loi organique à la lumière des dispositions prévues à son article 31 de la loi organique, on ne manquera de noter que l'Etat peut habiliter la Polynésie française à exercer certaines compétences pénales en matière de jeux. D'autre part, dans la mesure où l'ouverture sans autorisation de cercles de jeux est interdite sous peine de sanction pénale, la possibilité qui serait ouverte à la Polynésie d'autoriser ces ouvertures contreviendrait aux dispositions de l'article 73 alinéa 4 de la Constitution, auquel se réfère l'article 74, lequel ne permet pas à l'Etat de transférer ses compétences en matière de droit pénal.

A tous ces titres, les dispositions ainsi contestées ne manqueront pas d'être censurées.

Observations sur la loi organique

Le fait que la loi organique vous soit automatiquement soumise n'exclut pas que des observations puissent vous être présentées, compte tenu du lien entre ces deux textes. C'est l'objet des propos qui suivent.

1 Lors des débats à l'occasion de la révision constitutionnelle de 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, le Constituant n'a pas souhaité reprendre à l'article 74 de la Constitution - qui concerne l'ensemble des collectivités d'outre-mer, y compris la Polynésie française - l'appellation de « pays ». Il a délibérément choisi de maintenir celle de « collectivité ».

Cela permet de distinguer le statut fixant le cadre institutionnel des collectivités d'outre-mer (article 74 de la constitution) de celui, sui generis, de la Nouvelle Calédonie qui se trouve au titre XIII de la Constitution.

2 L'article 19 pose le principe d'une priorité accordée aux personnes nées en Polynésie française en matière de protection du patrimoine foncier. Dans son projet de loi organique, le Gouvernement n'avait retenu comme critère de la population locale qu'une durée suffisante de résidence en Polynésie française.

Bien que le dixième alinéa de l'article 74 de la Constitution permette à la loi organique de déterminer les conditions dans lesquelles des mesures, justifiées par les nécessités locales peuvent être prises par la collectivité en faveur de sa population, les modifications apportées à cet article par l'amendement sénatorial vont bien au-delà de l'objet poursuivi.

En effet, la population s'entend de tous ceux qui vivent sur un territoire (éventuellement sous condition de durée), par opposition au peuple, dans la définition duquel le lieu de naissance peut, parmi d'autres éléments, être pris en considération.

Admettre l'application de critères tirés du lieu de naissance reviendrait indirectement à reconnaître l'existence d'une citoyenneté polynésienne et, directement, à porter atteinte aux articles premiers et 3 de la Constitution, dans la mesure où, contrairement à ce que prévoit le quatrième alinéa de l'article 77 pour la seule Nouvelle-Calédonie, l'article 74 n'autorise ici aucune particularité relative à la citoyenneté.

3 Les dispositions de l'article 24 de la loi organique donnent compétence à l'assemblée de la Polynésie française de « déterminer les règles applicables aux casinos et cercles de jeux, aux loteries, tombolas et paris».

Ainsi qu'il a déjà été souligné à propos de la loi ordinaire (supra), les dispositions combinées des articles 24 et 31 de la loi organique aboutiraient à transférer des compétences en matière de droit pénal, ce que la Constitution interdit formellement.

4 L'article 25 met en cause la liberté de communication audiovisuelle et le rôle reconnu par la loi au CSA de garantir cette liberté.

La convention (prévue au II) qui « associe » le gouvernement de la Polynésie à la politique de communication audiovisuelle n'étant pas autrement définie et précisée, l'exécutif local disposera d'un droit de regard sur les interventions du CSA.

La référence au statut de la Nouvelle Calédonie évoquée par le Gouvernement ne saurait être retenue, car pour ce pays, les accords de Nouméa faisaient de la communication audiovisuelle une compétence partagée, ce qui n'est pas le cas en Polynésie française.

En outre, le 2° du III prévoyant la « consultation » du gouvernement de Polynésie par le CSA sur « toute » décision réglementaire ou individuelle relevant de sa compétence concernant la Polynésie implique un droit de regard des autorités locales sur, par exemple, les contrats négociés avec les sociétés éditrices concernant tant la radiodiffusion que la télévision.

Dans tous les cas, cet article porte atteinte aux missions du CSA et, partant, aux garanties légales destinées à protéger la liberté de communication.

5 A nos yeux, l'article 30 de la loi organique appelle la censure pour deux motifs.

D'une part, parce que la rédaction de l'alinéa premier n'est ni claire ni précise. Or le juge constitutionnel exige de la précision dès lors qu'une loi apporte des limitations à la liberté d'entreprendre ; d'autre part, parce que les autorisations de participation au capital de sociétés privées relèvent de la compétence du conseil des ministres et non d'une délibération de l'assemblée de la Polynésie. (cf. article 91 - 23°).

6 Les articles 31 et 32 donnent à la Polynésie française la possibilité d'intervenir dans le domaine législatif après que l'Etat lui en a donné l'autorisation par décret. Toute intervention dans le domaine législatif n'est possible qu'autant qu'elle a été prévue par la Constitution. Force est de constater que la capacité législative du Parlement ne peut être déléguée qu'au seul Gouvernement, sous la forme d'ordonnances, et non à une collectivité territoriale, ainsi que le Conseil l'a jugé dans une décision relative à la Corse.

7 Nous souhaitons par ailleurs attirer votre attention sur les atteintes multiples (article 52 à propos du FIP, article 49 pour les règles des marchés publics...) portées au principe constitutionnel selon lequel aucune collectivité ne peut exercer une tutelle, y compris financière, sur une autre.

8 L'article 54 de la loi organique dans son alinéa premier dispose que «...la Polynésie française peut apporter son concours financiers et techniques aux communes...» ; de plus, l'alinéa second précise que « La Polynésie française peut participer au fonctionnement des services municipaux par la mise à disposition de tout personnel de ses services, cabinets ministériels ou établissements publics...»

Dans les faits, ces dispositions ne manqueront pas de rétablir une tutelle sur les communes.

Or, l'article 72 de la Constitution dispose, sans qu'il y ait la moindre équivoque, qu'« aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre »

9 La Polynésie française demeurant une collectivité territoriale, on ne peut qu'être étonné par les dispositions figurant à l'article 69 de la loi organique concernant l'élection du Président de la Polynésie

En effet on ne peut manquer de s'interroger sur la compatibilité entre la rédaction de l'article 69 et la possibilité d'élire un président non issu de l'assemblée, d'autant que les pouvoirs du président seront sensiblement accrus. Ainsi, il peut nommer des ministres qui eux-mêmes ne seraient pas des élus de l'assemblée. Il en résulte que l'exécutif pourrait être composé entièrement de non élus.

Cet article est donc contraire au troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution, applicable aux collectivités d'outre-mer régies par l'article 74, qui dispose que « les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus ».

10 Contrairement à ce qui se passe dans toute collectivité territoriale - et la Polynésie reste une collectivité -, le mode de scrutin est modifié selon des dispositions qui laissent perplexe puisqu'il n'y a plus que deux tours de scrutin (au lieu de trois pour toutes les autres collectivités) sans que ne soit rendu obligatoire la présence des deux candidats arrivés en tête au premier tour.

Il est évident que dans ce cas de figure, on ne peut qu'avoir des doutes sur la sincérité des retraits.

11 Les dispositions prévues à l'article 127 de la loi organique sont sans précédent dans les conditions d'exercice des mandats locaux. Ainsi la seconde phrase de l'alinéa premier dispose que « Cette indemnité est versée jusqu'à la première réunion de l'assemblée prévue au deuxième alinéa de l'article 119 », sans faire une exception en cas de dissolution.

Cette mesure est tout à fait contestable

a/ au regard du principe d'égalité et de la différence de traitement, sans raisons objectives, par rapport aux autres élus d'assemblées de collectivités territoriales

b/ au regard du principe de bonne utilisation des deniers publics tel qu'il ressort des articles 13 et 14 de la Déclaration des Droits de l'homme et du citoyens de 1789

12 Aux articles 138 et 139 du texte adopté, la dénomination « lois du pays » est un abus de langage, puisqu'à la différence des lois du pays que le Congrès de nouvelle Calédonie peut prendre et qui ne peuvent être contestées que devant le Conseil constitutionnel avant leur publication, celles de la Polynésie française demeurent des actes administratifs, soumis comme tels au juge administratif.

Outre la confusion encore accrue par la suppression décidée au Sénat de la qualification « d'actes administratifs » qui caractérisaient ces actes, seuls peuvent être qualifiés « lois » les actes (référendaires selon l'article 11, parlementaire selon les articles 34, de pays selon l'accord explicitement visé aux articles 76 et 77) pour lesquels une disposition constitutionnelle l'a expressément prévu. Tel n'est pas le cas en l'espèce de sorte que, bien au-delà d'un abus de langage, l'on se trouve en présence d'une violation de la Constitution.

13 Le dernier alinéa de l'article 139 de la loi organique va, selon nous, à l'encontre de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. En effet, il y est précisé que « les actes pris sur le fondement du présent article peuvent être applicables, lorsque l'intérêt général le justifie, aux contrats en cours ».

On entre là dans le cadre des validations législatives et on peut craindre que ces dispositions permettent de valider des contrats litigieux (notamment les marchés publics annulés par le juge administratifs) d'autant plus que la loi organique ne fait nulle mention du respect de l'autorité de la chose jugée.

14 Concernant le referendum local (article 158), les modifications apportées lors du débat au Sénat qui laissent à l'exécutif le soin de l'organiser sont contraires aux dispositions de la loi du 1er août 2003, dont vous avez reconnu qu'elle s'applique à toutes les collectivités.

En dernier lieu, il nous est apparu opportun d'attirer l'attention de Conseil constitutionnel sur la question de la modification de la loi électorale.

15 Cette modification porte tant sur le découpage électoral que sur le mode de scrutin. Ces modifications substantielles résultent d'amendements déposés en séance au Sénat par le sénateur Flosse et sur lequel ni le conseil d'Etat ni l'assemblée de Polynésie n'ont pu donner leur avis.

Par ailleurs, la commission du Sénat a préféré ne pas examiner cet article dans l'attente de l'avis du Gouvernement.

Il en résulte qu'aucune conséquence chiffrée n'a été fournie aux sénateurs.

Celles qui ont été portées à la connaissance de l'Assemblée sont ou sommaires ou erronées.

L'improvisation de ces dispositions se manifeste par le niveau du seuil requis pour obtenir des élus. Relevé à 10% des exprimés dans le projet de loi, il a été abaissé à 5% des inscrits par un amendement déposé par un député de Polynésie, avant d'être fixé à 3% des exprimés par la commission mixte paritaire.

En raison de l'importance de ces modifications et de l'absence de justifications nous considérons que ces dispositions excèdent les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement et que, dès lors, elles ne pouvaient être introduites par voie d'amendement

16 S'agissant du nouveau découpage, il accroît les écarts démographiques par rapport à la situation présente, ainsi qu'il ressort du tableau ci-joint.

Pour les Iles du Vent et les Iles sous le Vent, l'écart à la moyenne est légèrement accru ; pour les Iles Marquises et les Iles Australes, cet écart est légèrement diminué. Par contre pour les nouvelles circonscriptions Tuamotu Ouest et Est-Gambier, cet écart est sensiblement aggravé.

Ce nouveau découpage aggrave les écarts de représentation entre les élus et la population.

Si l'aggravation de ces écarts est légère pour les quatre circonscriptions non modifiées (mais il y a toujours aggravation), par contre le nouveau découpage donne aux deux nouvelles circonscriptions 10,5% des sièges au lieu de 8,2% précédemment alors que la population représente 6,5% de la Polynésie.

Enfin, si l'on considère les évolutions démographiques entre les deux recensements et l'évolution des sièges attribués, on constate que dans les Iles de Vent un siège supplémentaire correspond à 4307 habitants nouveaux, chiffre qui passe à 3383 habitants pour les Iles sous le Vent.

Concernant les Tuamotu-Gambier, où sont créés deux nouveaux sièges, il existe deux modes d'analyse :

soit dans le cadre de l'ancienne circonscription : dans ce cas, un siège nouveau correspond à 302 habitants

soit dans le cadre des deux nouvelles circonscriptions : dans les Tuamotu Ouest un siège nouveau correspond à 1304 habitants ; dans la circonscription de Tuamotu Est Gambier, il y a un siège nouveau alors que la population diminue de 701 habitants ;

Le nouveau découpage ne repose donc pas essentiellement sur des bases démographiques mais sur des considérations de nature plus électoraliste.

Nous vous prions, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Conseillers, d'agréer l'expression de notre haute considération.Le 29 janvier 2004 ont été adoptées, d'une part, une loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française et, d'autre part, une loi ordinaire complétant ce statut d'autonomie.

La loi organique a été transmise au Conseil constitutionnel aux fins qu'il exerce le contrôle prévu par le premier alinéa de l'article 61 de la Constitution. En outre, le Conseil constitutionnel a été saisi, en vertu du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, d'un recours formé par plus de soixante députés et dirigé contre la loi complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française.

Ce recours met en cause le 8° de l'article 16 et l'article 29 de la loi ordinaire. Il appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

I/ Sur l'article 16

A/ L'article 16 de la loi déférée modifie diverses dispositions du code de justice administrative particulières à la Polynésie française. Le 8° de cet article 16 ajoute un article L 311-7 au code de justice administrative et prévoit, notamment, que le Conseil d'Etat est compétent en premier et de dernier ressort pour connaître des recours formés contre le règlement intérieur de l'assemblée de la Polynésie française et ceux dirigés contre les délibérations décidant l'organisation d'un référendum local.

Selon les députés requérants, cette attribution de compétence au Conseil d'Etat statuant en premier et dernier ressort méconnaîtrait le principe d'égalité.

B/ Le Conseil constitutionnel ne saurait faire sienne cette argumentation.

La Polynésie française constitue une collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution. Selon les termes mêmes de la Constitution, son statut tient compte de ses intérêts propres au sein de la République. Déterminé par la loi organique, ce statut fixe notamment les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la collectivité ainsi que ses compétences. Les autres modalités de son organisation particulière sont arrêtées par la loi ordinaire. Ainsi, les règles que le législateur choisit d'édicter pour la Polynésie française sont appelées à régir une collectivité spécifique dont la situation est particulière. Il s'ensuit que le principe d'égalité n'est pas méconnu lorsque le Parlement adopte, pour la Polynésie, des dispositions qui diffèrent de celles qui sont applicables aux collectivités territoriales de métropole, aux départements et régions d'outre-mer ou à d'autres collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution.

Au cas présent, la loi a attribué compétence au Conseil d'Etat pour connaître en premier et dernier ressort du règlement intérieur de l'assemblée de la Polynésie française et des recours dirigés contre les délibérations décidant l'organisation d'un référendum local prévues à l'article 159 de la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française. La situation particulière de la Polynésie française permettait au législateur d'adopter de telles dispositions sans méconnaître le principe d'égalité.

On doit souligner, d'une part, que l'établissement du règlement intérieur de l'assemblée de Polynésie française est prévu par l'article 123 de la loi organique et que ce règlement est appelé à fixer les modalités de fonctionnement de l'assemblée qui ne sont pas directement réglées par la loi organique. L'article 123 prévoit lui-même que le règlement intérieur peut être déféré au Conseil d'Etat statuant au contentieux. L'intérêt d'une bonne administration de la justice justifie pleinement l'institution de cette voie de recours particulière, permettant qu'il puisse être statué rapidement et définitivement sur la légalité du règlement intérieur appelé à régir le fonctionnement de l'assemblée de Polynésie française en complément de la loi organique.

On peut relever, d'autre part, que l'article 159 de la loi organique permet à l'assemblée de Polynésie française de soumettre à référendum local tout projet ou proposition d'acte dénommé « loi du pays », prévu à l'article 140 de la loi organique. Un référendum peut aussi porter sur tout projet ou proposition tendant à régler une affaire de la compétence de l'assemblée de la Polynésie française, à l'exception de certains avis ou résolutions précisément énumérés. Le régime particulier du référendum portant sur de tels actes - qu'il s'agisse des actes dénommés « lois du pays » ou des délibérations relevant de la compétence de l'assemblée d'une collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution - justifie là aussi l'institution d'une voie de recours particulière, apte à satisfaire aux exigences de stabilité des situations juridiques.

II/ Sur l'article 29

A/ L'article 29 de la loi déférée, modifiant l'article 6 de la loi n°83-628 du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard, prévoit qu'il pourra être accordée, dans les conditions prévues aux articles 24 et 91 de la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française, aux casinos l'autorisation temporaire d'ouvrir au public des locaux spéciaux où seront pratiqués certains jeux de hasard, aux cercles l'autorisation d'organiser d'autres jeux et à certains navires de commerce l'autorisation d'ouvrir un casino ou une salle de jeux dont l'accès sera limité aux passagers titulaires d'un titre régulier.

Les députés requérants soutiennent que ces dispositions seraient contraires au quatrième alinéa de l'article 73 de la Constitution, en ce qu'elles reviendraient à transférer à la collectivité d'outre-mer des compétences exercées par l'Etat au titre du droit pénal.

B/ Une telle critique n'est pas fondée.

L'article 74 de la Constitution prévoit que le statut de chaque collectivité d'outre-mer relevant de cet article constitutionnel fixe les compétences de cette collectivité et il est vrai qu'il précise que le transfert de compétences de l'Etat ne peut porter sur les matières énumérées au quatrième alinéa de l'article 73 de la Constitution, c'est à dire notamment le droit pénal et la procédure pénale. Pour autant, les dispositions critiquées de l'article 29 de la loi déférée ne peuvent être regardées comme relevant de ces notions de droit pénal ou de procédure pénale.

L'article 24 de la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française habilite l'assemblée de la Polynésie française à déterminer les règles applicables aux casinos et aux cercles de jeux, dans le respect des règles de contrôle et des pénalités définies par l'Etat. Le 28° de l'article 91 précise que le conseil des ministres est compétent pour délivrer les autorisations d'ouverture des cercles et casinos dans les conditions fixées à l'article 24. Pour sa part, l'article 29 de la loi déférée a modifié les cas de dérogations à l'interdiction des jeux de hasard qui avaient été énoncés, pour la Polynésie, au vu de la loi organique n°96-312 du 12 avril 1996 portant statut de cette collectivité.

Contrairement à ce qui est soutenu, les dispositions critiquées de l'article 29 de la loi déférée ne relèvent pas de la matière du droit pénal ou de la procédure pénale que les articles 73 et 74 de la Constitution ont entendu réserver à l'Etat. Ces dispositions, par elles-mêmes, n'édictent pas de règles relevant du droit pénal. En particulier, elles ne créent pas d'incriminations pénales ni n'instituent de sanctions pénales. La seule circonstance qu'elles se rapportent à une matière qui comporte des dispositions pénalement sanctionnées ne suffit pas pour la faire relever des notions de droit pénal et de procédure pénale mentionnées par les articles 73 et 74 de la Constitution. En juger différemment reviendrait à considérer que ne peut être confié aux collectivités d'outre-mer le pouvoir de fixer les règles relatives aux matières qui leur sont transférées, à chaque fois que le non-respect de ces règles s'avère pénalement sanctionné, ce qui ne serait conforme ni à la lettre ni à l'esprit du quatrième alinéa de l'article 73 de la Constitution et qui se révélerait contraire à l'autonomie que l'article 74 de la Constitution a entendu accorder aux collectivités qu'il régit. Dans ces conditions, il apparaît que le grief tiré du quatrième alinéa de l'article 73 et de l'article 74 de la Constitution devra être écarté.

*

* *

Pour ces raisons, le Gouvernement considère que les critiques adressées par les auteurs du recours ne sont pas de nature à justifier la censure de la loi déférée. C'est pourquoi il estime que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi complétant le statut de la Polynésie française, le 30 janvier 2004, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mme Patricia ADAM, M. Damien ALARY, Mme Sylvie ANDRIEUX-BACQUET, MM. Jean-Marie AUBRON, Jean-Paul BACQUET, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Jean-Claude BATEUX, Jean-Claude BEAUCHAUD, Éric BESSON, Jean-Louis BIANCO, Jean-Pierre BLAZY, Serge BLISKO, Patrick BLOCHE, Jean-Claude BOIS, Daniel BOISSERIE, Maxime BONO, Augustin BONREPAUX, Jean-Michel BOUCHERON, Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Jean-Paul CHANTEGUET, Alain CLAEYS, Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mme Claude DARCIAUX, M. Michel DASSEUX, Mme Martine DAVID, MM. Marcel DEHOUX, Bernard DEROSIER, Marc DOLEZ, François DOSÉ, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Pierre DUCOUT, Jean-Pierre DUFAU, Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Henri EMMANUELLI, Claude ÉVIN, Laurent FABIUS, Jacques FLOCH, Pierre FORGUES, Michel FRANÇAIX, Jean GAUBERT, Mmes Nathalie GAUTIER, Catherine GÉNISSON, MM. Jean GLAVANY, Gaétan GORCE, Alain GOURIOU, Mmes Elisabeth GUIGOU, Paulette GUINCHARD- KUNSTLER, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, MM. François HOLLANDE, Jean-Louis IDIART, Mme Françoise IMBERT, MM. Serge JANQUIN, Armand JUNG, Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jack LANG, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean LE GARREC, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Guy LENGAGNE, Mme Annick LEPETIT, MM. Jean-Claude LEROY, Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. François LONCLE, Bernard MADRELLE, Christophe MASSE, Didier MATHUS, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Mme Hélène MIGNON, MM. Arnaud MONTEBOURG, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mme Marie-Renée OGET, MM. Christian PAUL, Germinal PEIRO, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Geneviève PERRIN-GAILLARD, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Paul QUILÈS, Alain RODET, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Mmes Ségolène ROYAL, Odile SAUGUES, MM. Henri SICRE, Dominique STRAUSS-KAHN, Pascal TERRASSE, Philippe TOURTELIER, Daniel VAILLANT, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VERGNIER, Alain VIDALIES, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE, Jean-Pierre DEFONTAINE, Paul GIACOBBI, Joël GIRAUD, Simon RENUCCI, Mme Chantal ROBIN-RODRIGO, M. Roger-Gérard SCHWARTZENBERG et Mme Christiane TAUBIRA, députés ;

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu le code de justice administrative ;

Vu la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 modifiée portant statut d'autonomie de la Polynésie française ;

Vu la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française adoptée le 29 janvier 2004, ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 2004-490 DC du 12 février 2004 ;

Vu la loi n° 83-628 du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard ;

Vu le décret n° 97-1135 du 9 décembre 1997 fixant les règles relatives à l'installation et au fonctionnement des casinos, cercles, jeux et loteries en Polynésie française ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les auteurs de la saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi complétant le statut de la Polynésie française ; qu'ils contestent la conformité à la Constitution de ses articles 16 et 29 ;

- SUR L'ARTICLE 16 :

2. Considérant que l'article 16 de la loi déférée modifie et complète le code de justice administrative pour tenir compte des dispositions relatives à la procédure administrative contentieuse figurant dans la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française adoptée le 29 janvier 2004 ; qu'en particulier, le 8° de l'article 16 insère dans le code de justice administrative un article L. 311-7 ainsi rédigé : " Le Conseil d'État est compétent pour connaître en premier et dernier ressort, conformément aux dispositions de la loi organique... portant statut d'autonomie de la Polynésie française : - 1° Des recours formés contre le règlement intérieur de l'assemblée de la Polynésie française ; - 2° Des recours juridictionnels spécifiques formés contre les actes prévus à l'article 140 de ladite loi organique ; - 3° Des recours dirigés contre les délibérations décidant l'organisation d'un référendum local prévues à l'article 159 de ladite loi organique " ;

3. Considérant que les requérants soutiennent que les 1° et 3° du nouvel article L. 311-7 du code de justice administrative ne respectent pas le principe du double degré de juridiction, éloignent le justiciable de son juge et entraînent une rupture d'égalité devant la justice ;

4. Considérant, en premier lieu, que le principe du double degré de juridiction n'a pas, en lui-même, valeur constitutionnelle ;

5. Considérant, en deuxième lieu, qu'il était loisible au législateur, eu égard au rôle de l'assemblée de la Polynésie française au sein des institutions de cette collectivité d'outre-mer dotée du statut d'autonomie, de prévoir que le contentieux des délibérations en cause relèverait du contrôle direct du Conseil d'État ; que ces délibérations présentent au demeurant un lien avec les actes définis à l'article 140 de la loi organique statutaire, dénommés " lois du pays ", qui relèvent en premier et dernier ressort du Conseil d'État ;

6. Considérant d'ailleurs que les dispositions contestées ne font que tirer les conséquences nécessaires des dispositions ayant valeur de loi organique figurant à l'article 123 et au II de l'article 159 de la loi organique statutaire ;

7. Considérant qu'il s'ensuit que les griefs présentés à l'encontre de l'article 16 de la loi déférée doivent être rejetés ;

- SUR L'ARTICLE 29 :

8. Considérant que l'article 29 de la loi déférée prévoit que, par dérogation aux dispositions de l'article premier de la loi du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard et dans les conditions prévues par l'article 24 et le 28° de l'article 91 de la loi organique statutaire, " il pourra être accordé aux casinos l'autorisation temporaire d'ouvrir au public des locaux spéciaux, distincts et séparés où seront pratiqués certains jeux de hasard et aux cercles l'autorisation d'organiser d'autres jeux de hasard à l'exclusion de ceux pratiqués dans les casinos " ; que l'article 29 prévoit en outre que : " Dans les mêmes conditions, les navires de commerce transporteurs de passagers n'assurant pas de lignes régulières immatriculés au registre de la Polynésie française pourront être autorisés à ouvrir un casino ou une salle réservée aux jeux de hasard, sous réserve que l'accès en soit limité aux passagers titulaires d'un titre régulier " ;

9. Considérant qu'en vertu de l'article 14 de la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française, adoptée le 29 janvier 2004, les autorités de l'État sont compétentes en matière de droit pénal et de procédure pénale ; qu'aux termes de son article 24 : " L'assemblée de la Polynésie française détermine les règles applicables aux casinos et cercles de jeux, aux loteries, tombolas et paris, dans le respect des règles de contrôle et des pénalités définies par l'État " ; que l'article 91 dispose que : " Dans la limite des compétences de la Polynésie française, le conseil des ministres :... 28° Autorise l'ouverture des cercles et des casinos dans les conditions fixées à l'article 24... " ;

10. Considérant que les requérants soutiennent que " dans la mesure où l'ouverture sans autorisation de cercles de jeux est interdite sous peine de sanction pénale, la possibilité qui serait ouverte à la Polynésie d'autoriser ces ouvertures contreviendrait aux dispositions de l'article 73, alinéa 4 de la Constitution, auquel se réfère l'article 74, lequel ne permet pas à l'État de transférer ses compétences en matière de droit pénal " ;

11. Considérant que le quatrième alinéa de l'article 74 de la Constitution dispose que le statut d'une collectivité d'outre-mer fixe " les compétences de cette collectivité " et que, " sous réserve de celles déjà exercées par elle, le transfert de compétences de l'État ne peut porter sur les matières énumérées au quatrième alinéa de l'article 73, précisées et complétées, le cas échéant, par la loi organique " ; que le droit pénal figure au nombre des matières énumérées au quatrième alinéa de l'article 73 ;

12. Considérant, toutefois, que l'article 28 de la loi organique du 12 avril 1996 susvisée donne déjà compétence au gouvernement de la Polynésie française pour autoriser l'ouverture des cercles et des casinos ;

13. Considérant, en outre, que l'article 24 de la loi organique statutaire, qui n'a ni pour objet ni pour effet d'accroître les compétences de la Polynésie française en matière de droit pénal, n'habilite son assemblée à déterminer les règles applicables aux casinos et cercles de jeux, aux loteries, tombolas et paris, que dans le respect des règles de contrôle et des pénalités définies par l'État ;

14. Considérant, dès lors, que doit être écarté le grief tiré de ce que l'article 29 de la loi déférée transférerait à la Polynésie française des compétences en matière de droit pénal en méconnaissance des dispositions combinées des quatrièmes alinéas des articles 73 et 74 de la Constitution ;

15. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution,

Décide :

Article premier .- Les articles 16 et 29 de la loi complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française sont conformes à la Constitution.

Article 2 .- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 12 février 2004, où siégeaient : MM. Yves GUÉNA, Président, Michel AMELLER, Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Pierre JOXE, Pierre MAZEAUD, Mmes Monique PELLETIER, Dominique SCHNAPPER et Simone VEIL.

Références :

DC du 12 février 2004 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 12 février 2004 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2004-491 DC du 12 février 2004

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Origine de la décision

Date de la décision : 12/02/2004

Fonds documentaire ?: Legifrance

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