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§ France, Conseil constitutionnel, 16 décembre 2004, 2004-508

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Loi de financement de la sécurité sociale pour 2005

Sens de l'arrêt : Non conformité partielle
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2004-508
Numéro NOR : CONSTEXT000017664809 ?
Numéro NOR : CSCL0407874S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2004-12-16;2004.508 ?

Saisine :

Monsieur le Président du Conseil constitutionnel, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous avons l'honneur de vous présenter les observations en réplique suivantes pour répondre aux observations du Gouvernement sur la saisine relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005.

***

Sur l'article 42 et la prévision de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie

L'objectif national des dépenses d'assurance maladie constitue effectivement, comme l'indique le gouvernement dans ses observations, un objectif d'évolution, défini en fonction des choix de santé publique, dont le dépassement justifie la mise en oeuvre de mesures de régulation des dépenses.

Ce rappel renforce les requérants dans leur raisonnement. En effet, la détermination de l'ONDAM, compte tenu des mécanismes d'alerte et de régulation issus de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, ne peut être d'autant moins entachée d'erreurs d'appréciation, c'est-à-dire, selon votre jurisprudence en la matière, d'une volonté de dissimulation qui ne permet pas au Parlement de voter la loi en toute connaissance de cause, que les mesures de redressement qui pourraient être appliquées en cours d'exécution, le seraient sans que le Parlement ne soit nécessairement amené à se prononcer.

Le gouvernement tente de démontrer la sincérité dont il fait preuve dans la détermination de l'ONDAM en mettant en avant les changements de comportements qu'induirait par la loi du 13 août dernier, en omettant soigneusement d'évoquer les mesures nouvelles annoncées qui ne sont manifestement pas intégrées dans l'objectif de dépenses (plan Alzheimer, plan pour lutter contre les maladies rares, plan périnatalité,...) et en négligeant le fait que les mesures dont il attend des économies ne seront pas toutes en application.

L'insincérité de l'ONDAM ne peut faire aucun doute. L'annonce intervenue depuis le vote de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 d'un plan et de moyens supplémentaires pour prendre en charge l'autisme en apporte une preuve nouvelle.

Le gouvernement indique que le mécanisme du comité d'alerte, créé par l'article 40 de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, ne saurait inciter à une sous-estimation manifeste de l'ONDAM, qui impliquerait inévitablement un dépassement en cours d'année.

Il n'en reste pas moins que toute sous-estimation de l'ONDAM au-delà de 0,75% de l'objectif, conduit l'Union nationale des caisses d'assurance maladie à prendre des mesures de correction sans intervention du gouvernement ni vote du Parlement.

Nous sommes face à une sorte d'arme fatale qui renforce l'exigence de sincérité pour que le Parlement au moment où il se prononce sur l'ONDAM, puisse le faire en toute connaissance de cause.

Toute insincérité conduirait finalement à masquer deux fois la réalité au Parlement, au moment du vote du projet de loi de financement de la sécurité sociale et au moment de la décision par l'Union nationale des caisses d'assurance maladie des mesures de régulation sur les dépenses.

Certes, l'Union nationale des caisses d'assurance maladie dispose d'autres moyens de régulation et de maîtrise des dépenses que l'augmentation de la participation forfaitaire sur les actes et consultations, et que toute mesure de maîtrise des dépenses, quelle qu'en soit l'ampleur et le nombre, ne doit pas être prise en méconnaissance des principes constitutionnels de protection de la santé.

Il n'en reste pas moins que le gouvernement cite cette participation forfaitaire comme un moyen de sensibiliser les assurés sociaux aux coûts et qu'elle constitue un instrument d'effet immédiat.

Il s'agit effectivement, pour reprendre les expressions du gouvernement dans ses observations, d'une mesure de nature à obliger les assurés sociaux à contribuer à un plan d'économies ou à induire un changement de comportement de leur part. Cette participation forfaitaire ne pouvant être prise en charge par une assurance complémentaire peut s'avérer ainsi être un véritable frein à l'accès aux soins.

En cas de dépassement de l'ONDAM, la nécessité de sensibiliser davantage les assurés sociaux à l'évolution des dépenses de santé ne peut se faire au détriment de l'accès aux soins constitutionnellement garanti, comme vous l'avez rappelé dans les réserves d'interprétation très fortes formulées dans la décision n°2004-504 DC du 12 août 2004 sur la loi relative à l'assurance maladie (considérant 13 et 19).

Les observations du gouvernement renvoient ainsi à la question évoquée dans la décision citée ci-dessus de la limite au-delà de laquelle le montant de la participation forfaitaire porterait atteinte au principe constitutionnel d'accès aux soins et de protection de la santé.

A la lecture des observations du gouvernement, il apparaît que cette question se pose finalement avec acuité.

Nous vous prions de croire, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, à l'expression de notre haute considération.

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, de deux recours dirigés contre la loi de financement de la sécurité sociale, adoptée le 2 décembre 2004.

Les recours mettent en cause la sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale, au travers des critiques portées aux articles 14 et 42 de la loi. Ces griefs appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

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* *

I/ SUR L'ARTICLE 14

A/ L'article 14 de la loi de financement de la sécurité sociale déférée arrête, pour 2005, les prévisions de recettes, par catégorie, de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement, conformément à ce que prescrit le 2° du I de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale.

Les auteurs des recours soutiennent que la sincérité de ces prévisions de recettes serait affectée par la circonstance que le Parlement aurait été privé de certaines informations alors qu'elles auraient été disponibles au moment du vote de la loi déférée, en particulier en ce qui concerne l'absence de compensation par le budget de l'Etat des pertes de cotisations sociales résultant de la création de contrats aidés figurant dans le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale en cours de discussion devant le Parlement.

B/ Une telle critique ne pourra être retenue par le Conseil constitutionnel.

De manière générale, il faut rappeler que la conformité à la Constitution de la loi de financement de la sécurité sociale ne peut être mise en cause, au regard du principe de sincérité, que si les prévisions faites par le Gouvernement traduisent une mauvaise évaluation manifeste, certaine et volontaire, dénaturant l'exercice par le Parlement de ses prérogatives. Ce n'est que dans cette mesure que pourrait être contestée, au plan juridique, la constitutionnalité de la loi de financement. En outre, le Conseil constitutionnel exerce en la matière un contrôle d'erreur manifeste d'appréciation qui prend en considération les aléas inhérents à l'évaluation des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses.

Au cas présent, on doit souligner que les prévisions de recettes, telles qu'elles sont fixées par l'article 14 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, ne peuvent être regardées comme entachées d'erreur manifeste d'appréciation. Le Gouvernement s'est fondé, pour les établir, sur des projections étayées par des travaux d'experts, qui sont cohérentes avec celles qui ont été retenues pour l'établissement du projet de loi de finances. Les saisissants ne contestent d'ailleurs pas les éléments sur lesquels s'est fondé le Gouvernement pour établir ces prévisions.

Les recours se bornent, s'agissant de l'article 14, à soutenir que la sincérité de ces dispositions serait affectée par la circonstance que le Parlement n'aurait pas été correctement informé de ce que les exonérations de cotisations sociales prévues pour des contrats aidés, dont la création est envisagée dans le cadre de la discussion du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, ne donneraient pas lieu à compensation par le budget de l'Etat.

Une telle critique manque en fait.

D'une part, il faut souligner que le Gouvernement a toujours considéré que les exonérations de cotisations sociales liées aux contrats d'accompagnement dans l'emploi et aux contrats d'avenir régis par les dispositions actuellement en discussion au Parlement ne feraient pas l'objet d'une compensation par le budget de l'Etat. Cette position a été retenue parce que les nouveaux dispositifs s'inscrivent dans la ligne de dispositifs antérieurs à 1994 qui n'avaient pas fait l'objet d'une telle compensation. Cette position du Gouvernement n'a pas varié depuis le dépôt du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale le 15 septembre 2004 : l'amendement adopté par l'Assemblée nationale au cours de la 2ème séance du 1er décembre 2004 dans le cadre de la discussion de la loi de programmation pour la cohésion sociale ne traduit, de ce point de vue, qu'une simple clarification, ainsi que l'a exposé en séance le ministre délégué aux relations du travail. Les prévisions de recettes figurant à l'article 14 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 ont été établies sur la base d'une absence de compensation de ces exonérations par le budget de l'Etat. On ne peut, par suite, soutenir que les prévisions fixées par l'article 14 ne seraient pas sincères de ce fait. Au demeurant, on peut remarquer que le montant des exonérations en cause, estimé pour ces contrats aidés pour l'année 2005, est de l'ordre de 200 millions d'euros, alors que le montant total des prévisions de recettes fixées par l'article 14 dépasse les 350 milliards d'euros.

D'autre part, le Gouvernement entend relever que cette absence de compensation par le budget de l'Etat a été indiquée au Parlement sans la moindre ambiguïté, dès que la question a été soulevée dans le cours de la discussion relative à la loi de financement de la sécurité sociale. Ainsi, le ministre de la santé et de la protection sociale a donné des explications en ce sens, en réponse à une question soulevée, devant la commission des affaires sociales du Sénat au cours de sa séance du 21 octobre 2004. On ne saurait, par suite, soutenir qu'auraient été sciemment dissimulés des éléments indispensables à la correcte information du Parlement, nécessaires pour qu'il se prononce en connaissance de cause sur la loi de financement de la sécurité sociale. La critique adressée à l'article 14 de la loi déférée sera donc écartée.

II/ SUR L'ARTICLE 42

A/ L'article 42 de la loi déférée détermine, pour l'année 2005, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base, par application du 3° du I de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale.

Les parlementaires requérants soutiennent que la fixation de cet objectif serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, susceptible de conduire à la mise en oeuvre de mécanismes correcteurs portant atteinte au droit à la protection de la santé garanti par le onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.

B/ Ces griefs ne sont pas fondés.

De façon liminaire, il faut rappeler que l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) ne constitue pas une enveloppe budgétaire limitative, mais un objectif d'évolution des dépenses de santé, défini en fonction de choix de santé publique, dont le dépassement justifie la mise en oeuvre de mécanismes de régulation des dépenses. Compte tenu des aléas qui marquent nécessairement un tel exercice de prévision, le Conseil constitutionnel n'exerce qu'un contrôle d'erreur manifeste d'appréciation sur la détermination de cet objectif.

En l'espèce, l'ONDAM pour 2005 a été déterminé en tenant compte d'un rythme tendanciel annuel des dépenses d'assurance maladie de 5,5%. Comme chaque année, a en outre été incluse dans l'objectif une provision destinée à prendre en compte des mesures de santé publique ou de revalorisations conventionnelles qui pourraient intervenir au cours de l'année 2005. Mais l'objectif intègre aussi un plan ambitieux d'économies de 3,5 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes, dont 2,9 milliards d'euros pour le seul régime général, qui découle des mesures décidées dans le cadre de la réforme de l'assurance maladie. On peut noter en outre que l'on a observé, d'ores et déjà, un ralentissement de l'évolution des dépenses d'assurance maladie en fin d'année 2004 autour, voire en-dessous, de 5%, ce qui témoigne du caractère réaliste de la fixation de l'ONDAM pour 2005.

On doit également souligner la portée des mesures adoptées, qui conduiront chaque acteur du système de santé à contribuer au plan d'économies. Les assurés sociaux devront acquitter la participation forfaitaire de 1EUR et le relèvement du forfait journalier hospitalier, ce qui devrait conduire à une économie de 700 millions d'euros. Les changements de comportement attendus et le renforcement des contrôles en matière d'arrêts de travail devraient se traduire par une économie de l'ordre de 300 millions d'euros en termes d'indemnités journalières. Les prix et la prise en charge des médicaments et dispositifs médicaux devraient mieux refléter les conditions de concurrence et le service médical rendu : les baisses de prix, le développement de l'utilisation des médicaments génériques, le réexamen des classes de médicaments dont le service médical est insuffisant devraient conduire à des économies de l'ordre de 700 millions d'euros. La modernisation de la gestion des hôpitaux, en particulier en matière d'achats et de pratiques de prescription, devrait se traduire dès 2005 par environ 200 millions d'euros d'économies. Enfin, les médecins devraient limiter leurs prescriptions à ce qui est médicalement justifié, ce qui devrait se traduire par un effort de maîtrise médicalisée de l'ordre d'un milliard d'euros. Cet effort de maîtrise médicalisée est ambitieux. Il traduit l'ampleur des comportements qui doivent être améliorés, en particulier en termes de prescriptions de psychotropes, d'antibiotiques et de statines ; mais la tendance récente montre que sur certains postes la décélération du rythme des dépenses est d'ores et déjà sensible.

Pour permettre de parvenir à de telles économies, la réforme de l'assurance maladie a ajouté aux outils de maîtrise médicalisée progressivement développés au cours des dernières années des outils nouveaux qui visent directement les comportements et dont l'impact sera important. Il faut citer à ce titre la coordination du parcours de soins avec le médecin traitant, la sensibilisation aux coûts avec le forfait de 1 euro par acte, des actions de gestion du risque de façon coordonnée entre la médecine de ville et l'hôpital, la réforme des affections de longue durée, l'intervention de la Haute autorité de santé et le développement des référentiels, la négociation conventionnelle, un dispositif de sanctions. La réforme des institutions de l'assurance maladie et de son réseau, comme le renforcement de ses moyens d'action au niveau régional, devraient également améliorer l'efficacité des actions menées.

On doit ajouter que, par la loi n°2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, le législateur a entendu renforcer l'exigence de mise en oeuvre de mécanismes de régulation en cas de dérapage des dépenses, en instaurant par son article 40 un comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie. Le seuil au-delà duquel le comité d'alerte doit signaler un risque sérieux de dépassement de l'ONDAM a été fixé à 0,75% par le décret n°2004-1077 du 12 octobre 2004. Un tel mécanisme vertueux ne saurait inciter à une sous-estimation manifeste de l'ONDAM, qui se traduirait immanquablement par un dépassement de l'objectif en cours d'année. Il conduit aussi, en cas de dépassement, à ce que le Gouvernement et les caisses d'assurance maladie prennent des mesures appropriées de correction. A cet égard, et contrairement à ce qu'affirment les auteurs des recours, les mesures possibles ne se limitent pas à l'accroissement par l'Union nationale des caisses d'assurance maladie de la participation forfaitaire instaurée par la loi du 13 août 2004 : indépendamment de l'effet psychologique d'une telle alerte sur les comportements des producteurs et consommateurs de soins, dans le sens d'une moindre dépense, un large éventail de mesures autres qu'une réduction des remboursements est susceptible d'être mis en oeuvre, que ce soit l'amplification des contrôles a priori et a posteriori, la modération des prix et des tarifs, le report de certaines mesures coûteuses et, si les moyens de contenir la dépense à court terme s'avéraient insuffisants, l'accroissement des recettes. Les mesures qui seraient prises devraient, en tout état de cause, veiller, ainsi que l'a expressément indiqué le Conseil constitutionnel, à ce que ne soient pas remises en cause les exigences résultant du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.

Dans ces conditions, il n'apparaît pas que la détermination par l'article 42 de la loi déférée de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Le grief dirigé contre l'article 42 de la loi sera donc écarté.

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Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis qu'aucun des griefs articulés par les parlementaires requérants n'est de nature à conduire à la censure des dispositions de la loi déférée. Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 telle qu'adoptée par le Parlement. Plusieurs de ses dispositions sont contraires à la Constitution et particulièrement les articles 4 et 17.

Sur l'article 4 et les prévisions de recettes

L'article 4 de la loi déférée établit pour l'année 2005 les prévisions de recettes, par catégorie, de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement.

Il doit être considéré comme présentant des prévisions irréalistes conduisant à ce que la loi méconnaisse le principe constitutionnel de sincérité tel qu'il s'impose aux termes de votre jurisprudence et notamment de votre décision n°2002-463 DC du 12 décembre 2003, dans son considérant 4.

Celle-ci n'envisage de censure que dans l'hypothèse d'une erreur manifeste d'appréciation. Il ne s'agit donc pas d'enfermer le débat de constitutionnalité dans une querelle d'experts financiers, tenant compte des aléas inhérents à l'exercice de prévision économique, mais de considérer qu'une erreur manifeste d'appréciation résulte d'une volonté de dissimulation qui ne permettrait pas au Parlement de voter la loi en toute connaissance de cause.

L'erreur manifeste d'appréciation sera notamment établie lorsque des informations ne sont pas fournies au Parlement au moment où il est appelé à voter alors que celles-ci sont effectivement disponibles ou pourraient l'être.

I/ En l'occurrence, l'information du Parlement est manifestement incomplète, que ce soit au moment où l'Assemblée nationale examine, en première lecture et en procédure d'urgence, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, au moment où le Sénat fait de même, ainsi qu'au moment où la commission mixte paritaire se réunit et parvient à la rédaction d'un texte commun aux deux assemblées.

En effet, l'article 29 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale prévoit la création d'un nouveau type de contrat aidé, dénommé contrat d'avenir, assorti d'une exonération de cotisations sociales.

L'article L 131-7 du code de la sécurité sociale, modifié par l'article 70 de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, précise que l'Etat doit compenser intégralement aux régimes de base toute mesure d'exonération de cotisations sociales, toute mesure de réduction ou d'exonération de contribution, de taxes ou d'impôts affectés à la sécurité sociale, qu'il décide.

Avant la réunion de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, d'une part, le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale ne pose pas de dérogation au principe de compensation fixé par l'article L 131-7 du code de la sécurité sociale, et d'autre part, le projet de loi de finances pour 2005, et par conséquent le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, ne prévoit pas de crédit pour cette compensation.

A ce stade du débat parlementaire, ni l'Assemblée ni le Sénat ne sont informés sur le respect ou non de l'article L 131-7 du code de la sécurité sociale. Cette situation renvoie directement à la question de la bonne information du Parlement.

Le rapport du Sénat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 (tome I - équilibres financiers généraux et assurance maladie) en décrit parfaitement les conséquences : " La persistance de la situation actuelle - ni dérogation, ni compensation - pose pour le budget et la loi de financement la question de leur sincérité. ".

II/ La loi organique sur les lois de financement de la sécurité sociale n'impose pas pour l'instant à l'Etat le principe de compensation. Elle prévoit cependant l'information précise et complète du Parlement sur les mouvements de recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base.

Avant toute éventuelle modification annoncée de la loi organique sur les lois de financement de la sécurité sociale, il n'en reste pas moins que le respect du principe de sincérité impose la bonne information du Parlement sauf à considérer qu'il puisse se prononcer les yeux fermés.

Force est de constater que l'absence d'information, maintenue même après la réunion de la commission mixte paritaire, porte sur des sommes pourtant considérables pour les régimes de sécurité sociale : 200 à 300 millions d'euros pour l'année 2005 et jusqu'à 1 à 1,5 milliard d'euros à terme. Le défaut de sincérité s'apparente en l'occurrence à une volonté de dissimulation, loin d'être négligeable.

De ce point de vue, l'adoption la veille de l'examen par l'Assemblée nationale et par le Sénat des conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, d'un amendement du gouvernement au projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, prévoyant la dérogation au principe de compensation, ne saurait être un simple amendement de coordination.

Le défaut de sincérité ne peut pas être considéré comme corrigé à la dernière minute, dans la mesure où alors que cette mesure est adoptée, qui plus est dans le cadre d'un autre projet de loi, la commission mixte paritaire sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale a déjà eu lieu et qu'en application du 3ième alinéa de l'article 45 de la Constitution la capacité d'amendement devient alors très strictement limitée.

En l'occurrence, le Parlement s'est trouvé lors de la procédure d'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale face à une volonté de dissimulation qui ne lui a pas permis de se prononcer en ayant à sa disposition toutes les informations nécessaires, en contradiction avec le principe de sincérité.

Sur l'article 17 et la prévision de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie

L'article 17 de la loi déférée établit pour l'année 2005 l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base.

La prévision est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, qui conduit, compte tenu des dispositifs mis en place par la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, à porter atteinte à la protection de la santé, garantie par le 11ième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, et à l'égal accès aux soins.

Vous avez dans votre décision n°2004-504 DC du 12 août 2004 sur la loi relative à l'assurance maladie formulé deux réserves d'interprétation importantes (considérants 13 et 19). Ainsi, le montant de la majoration de la participation personnelle de l'assuré qui ne ferait pas le choix d'un médecin traitant ou qui consulterait un médecin sans prescription de son médecin traitant, ainsi que celui de la participation forfaitaire des assurés sociaux sur les actes et consultations remboursés par l'assurance maladie, doivent être fixés à un niveau tel que ne soit pas méconnu le 11ième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946.

I/ Le dispositif mis en place par la loi relative à l'assurance maladie en cas de dépassement de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie mérite d'être rappelé brièvement.

Le Comité d'alerte, fixé par l'article 40 de la loi relative à l'assurance maladie est chargé d'informer le Parlement, le Gouvernement et les caisses d'assurance maladie de l'évolution des dépenses d'assurance maladie lorsqu'elle est incompatible avec le respect de l'objectif voté par le Parlement.

Il s'agit d'une structure administrative, liée à la Commission des comptes de la sécurité sociale, dont le rôle d'alerte doit conduire les caisses d'assurance maladie à prendre les mesures de redressement nécessaires. Le taux de dépassement critique, au-delà duquel le Comité informe les pouvoirs publics, est fixé à 0,75% du montant de l'objectif.

L'article 55 de la loi relative à l'assurance maladie a créé l'Union nationale des caisses d'assurance maladie et l'a dotée de compétences importantes : décider de l'admission au remboursement des actes et prestations, fixer le niveau de remboursement en déterminant le montant du forfait hospitalier, celui du ticket modérateur et celui de la participation forfaitaire sur les actes et consultations prévue à l'article 20 de la loi relative à l'assurance maladie.

L'ensemble des ces compétences est confié au directeur de l'Union nationale des caisses, qui face à l'avis du Comité d'alerte, se trouve dans l'obligation de présenter au Conseil d'administration de l'Union des caisses les mesures de redressement d'effet immédiat. Le processus de décision au sein du conseil d'administration permet une modification du niveau de prise en charge des soins par la collectivité nationale sans intervention du ministre en charge de la sécurité sociale, ni vote du Parlement.

Le ministre ne peut s'opposer aux décisions de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie que pour des motifs de santé publique.

Rien ne s'oppose au fait que face à un dépassement de 0,75% de l'ONDAM, présenté par le gouvernement et voté par le Parlement, l'Union nationale des caisses d'assurance maladie prenne la décision de réduire la prise en charge par la collectivité des dépenses d'assurance maladie, et notamment celle d'augmenter le niveau de la participation forfaitaire sur les actes et consultations.

L'article 20 de la loi relative à l'assurance maladie prévoit un certain nombre de bornes à cette participation forfaitaire, mais rien ne s'oppose à une augmentation de son montant. Ainsi, l'article 20 prévoit que jusqu'à la mise en place de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, le montant de cette participation est fixé par décret. De même, cet article institue une limite au nombre de participations forfaitaires supportées dans la même journée et dans l'année par un même assuré social.

Non seulement, rien ne s'oppose à une augmentation du montant de cette participation forfaitaire, mais de plus le directeur de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie n'aura pas véritablement d'autres alternatives à mettre en oeuvre.

II/ Pour l'année 2005, 0,75% de dépassement de l'ONDAM représente une somme de 1,01 milliard d'euros.

Il ne s'agit pas de contester le fait que des mesures puissent être prises en cours d'année. Vous avez pour votre part jugé conforme au principe de sincérité la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, compte tenu de l'engagement du gouvernement de présenter un projet de loi de finances rectificative en cas d'écart entre les objectifs et l'exécution constatée en cours d'année (décision n°2002-463 DC, considérant 5).

Il s'agit de souligner que tout défaut de sincérité dans la présentation de l'ONDAM conduit de façon automatique à remettre en cause des principes d'accès à la santé constitutionnellement garantis. En l'occurrence, de telles mesures seraient désormais prises sans que le Parlement ne soit appelé à se prononcer.

Il ne fait aucun doute que l'ONDAM pour 2005 est entaché d'une erreur manifeste d'évaluation et d'appréciation. La progression proposée par rapport à l'année précédente est de 3,2%.

En premier lieu, le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre dernier indique que pour diminuer la tendance actuelle d'évolution des dépenses d'assurance maladie, il faut réaliser 3,5 milliards d'économies. Le projet de loi est présenté avec un montant d'économies de simplement 2,9 milliards d'euros.

Sur ces 2,9 milliards d'euros, 1 milliard d'économie serait réalisé grâce à la mise en oeuvre des nouveaux instruments de maîtrise médicalisée. Cet objectif n'est tenable qu'à la condition que les instruments en question puissent produire leur plein effet dès cette année, ce qui sera d'autant plus difficile qu'ils ne seront pas tous entrer en application.

Par ailleurs, les dépenses nouvelles qui résulteront des nouvelles conventions médicales ne figurent pas non plus dans les prévisions de l'ONDAM, sauf à considérer, ce qui semble peu probable, qu'elles ne conduisent à aucune revalorisation des professionnels de santé.

De plus, la refonte de la nomenclature des actes médicaux et la mise en oeuvre du dossier médical personnel vont entraîner des dépenses en 2005, dont on ne trouve aucune trace dans l'ONDAM.

Finalement, cet objectif n'intègre pas les mesures nouvelles qui, conformément aux annonces faites par le ministre, devront être financés dès l'année 2005. Il s'agit des mesures nouvelles du plan santé et environnement, du plan Alzheimer, du plan périnatalité, du plan national pour lutter contre les maladies rares.

Au-delà de la stricte question de la sincérité et de la bonne information du Parlement au moment où il vote la loi, la multiplication de ce type d'annonces, non prises en compte dans les projets de loi de financement de la sécurité sociale, renvoie à la question de la lisibilité de l'ONDAM et de sa mise en oeuvre. Elle rend pour le moins difficile la mission de contrôle du Parlement.

Au total, la sous-estimation de l'ONDAM en 2005 est plus que manifeste. Elle porte sur une somme supérieure à celle correspondant à 0,75% de dépassement de l'ONDAM, qui suscite la réaction du Comité d'alerte.

III/ En agissant ainsi et au-delà de la simple question de la sincérité, le gouvernement commet une erreur manifeste d'appréciation qui conduit directement à ce qu'au cours de l'année 2005 la participation forfaitaire sur les actes et les consultations fixée à l'article 20 de la loi sur l'assurance maladie, ne soit plus égale à l'euro symbolique, mais soit plus proche de 5 euros.

La remise en cause de la protection de la santé, constitutionnellement garantie, devient prégnante. La participation forfaitaire en question ne pouvant être prise en charge par une couverture complémentaire, le quart du tarif d'une consultation d'un médecin généraliste relevant du secteur conventionné, dit secteur I, serait ainsi, à la charge directe de chaque assuré social.

En tout état de cause, cette situation renvoie à la question que vous avez évoquée dans les réserves d'interprétation sur la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, de la limite au-delà de laquelle le montant de la participation sur les actes et les consultations, porterait atteinte au principe constitutionnel d'accès aux soins et de protection de la santé.

En l'occurrence, le gouvernement est face à un dilemme constitutionnel. Soit il présente un ONDAM plus conforme à la réalité et il méconnaît les réserves d'interprétation très fortes que vous avez formulées à l'occasion de votre décision sur la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie. Soit il ne les méconnaît pas et il présente un ONDAM insincère.

Dans les deux cas, il ne permet pas au Parlement de se prononcer en toute connaissance de cause, car il fait preuve d'une volonté de dissimilation qui contrevient au principe constitutionnel de sincérité.

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 telle qu'adoptée par le Parlement. Plusieurs de ses dispositions sont contraires à la Constitution et particulièrement les articles 4 et 17.

Sur l'article 4 et les prévisions de recettes

L'article 4 de la loi déférée établit pour l'année 2005 les prévisions de recettes, par catégorie, de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement.

Il doit être considéré comme présentant des prévisions irréalistes conduisant à ce que la loi méconnaisse le principe constitutionnel de sincérité tel qu'il s'impose aux termes de votre jurisprudence et notamment de votre décision n°2002-463 DC du 12 décembre 2003, dans son considérant 4.

Celle-ci n'envisage de censure que dans l'hypothèse d'une erreur manifeste d'appréciation. Il ne s'agit donc pas d'enfermer le débat de constitutionnalité dans une querelle d'experts financiers, tenant compte des aléas inhérents à l'exercice de prévision économique, mais de considérer qu'une erreur manifeste d'appréciation résulte d'une volonté de dissimulation qui ne permettrait pas au Parlement de voter la loi en toute connaissance de cause.

L'erreur manifeste d'appréciation sera notamment établie lorsque des informations ne sont pas fournies au Parlement au moment où il est appelé à voter alors que celles-ci sont effectivement disponibles ou pourraient l'être.

I/ En l'occurrence, l'information du Parlement est manifestement incomplète, que ce soit au moment où l'Assemblée nationale examine, en première lecture et en procédure d'urgence, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, au moment où le Sénat fait de même, ainsi qu'au moment où la commission mixte paritaire se réunit et parvient à la rédaction d'un texte commun aux deux assemblées.

En effet, l'article 29 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale prévoit la création d'un nouveau type de contrat aidé, dénommé contrat d'avenir, assorti d'une exonération de cotisations sociales.

L'article L 131-7 du code de la sécurité sociale, modifié par l'article 70 de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, précise que l'Etat doit compenser intégralement aux régimes de base toute mesure d'exonération de cotisations sociales, toute mesure de réduction ou d'exonération de contribution, de taxes ou d'impôts affectés à la sécurité sociale, qu'il décide.

Avant la réunion de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, d'une part, le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale ne pose pas de dérogation au principe de compensation fixé par l'article L 131-7 du code de la sécurité sociale, et d'autre part, le projet de loi de finances pour 2005, et par conséquent le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, ne prévoit pas de crédit pour cette compensation.

A ce stade du débat parlementaire, ni l'Assemblée ni le Sénat ne sont informés sur le respect ou non de l'article L 131-7 du code de la sécurité sociale. Cette situation renvoie directement à la question de la bonne information du Parlement.

Le rapport du Sénat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 (tome I - équilibres financiers généraux et assurance maladie) en décrit parfaitement les conséquences : " La persistance de la situation actuelle - ni dérogation, ni compensation - pose pour le budget et la loi de financement la question de leur sincérité. ".

II/ La loi organique sur les lois de financement de la sécurité sociale n'impose pas pour l'instant à l'Etat le principe de compensation. Elle prévoit cependant l'information précise et complète du Parlement sur les mouvements de recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base.

Avant toute éventuelle modification annoncée de la loi organique sur les lois de financement de la sécurité sociale, il n'en reste pas moins que le respect du principe de sincérité impose la bonne information du Parlement sauf à considérer qu'il puisse se prononcer les yeux fermés.

Force est de constater que l'absence d'information, maintenue même après la réunion de la commission mixte paritaire, porte sur des sommes pourtant considérables pour les régimes de sécurité sociale : 200 à 300 millions d'euros pour l'année 2005 et jusqu'à 1 à 1,5 milliard d'euros à terme. Le défaut de sincérité s'apparente en l'occurrence à une volonté de dissimulation, loin d'être négligeable.

De ce point de vue, l'adoption la veille de l'examen par l'Assemblée nationale et par le Sénat des conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, d'un amendement du gouvernement au projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, prévoyant la dérogation au principe de compensation, ne saurait être un simple amendement de coordination.

Le défaut de sincérité ne peut pas être considéré comme corrigé à la dernière minute, dans la mesure où alors que cette mesure est adoptée, qui plus est dans le cadre d'un autre projet de loi, la commission mixte paritaire sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale a déjà eu lieu et qu'en application du 3ième alinéa de l'article 45 de la Constitution la capacité d'amendement devient alors très strictement limitée.

En l'occurrence, le Parlement s'est trouvé lors de la procédure d'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale face à une volonté de dissimulation qui ne lui a pas permis de se prononcer en ayant à sa disposition toutes les informations nécessaires, en contradiction avec le principe de sincérité.

Sur l'article 17 et la prévision de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie

L'article 17 de la loi déférée établit pour l'année 2005 l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base.

La prévision est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, qui conduit, compte tenu des dispositifs mis en place par la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, à porter atteinte à la protection de la santé, garantie par le 11ième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, et à l'égal accès aux soins.

Vous avez dans votre décision n°2004-504 DC du 12 août 2004 sur la loi relative à l'assurance maladie formulé deux réserves d'interprétation importantes (considérants 13 et 19). Ainsi, le montant de la majoration de la participation personnelle de l'assuré qui ne ferait pas le choix d'un médecin traitant ou qui consulterait un médecin sans prescription de son médecin traitant, ainsi que celui de la participation forfaitaire des assurés sociaux sur les actes et consultations remboursés par l'assurance maladie, doivent être fixés à un niveau tel que ne soit pas méconnu le 11ième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946.

I/ Le dispositif mis en place par la loi relative à l'assurance maladie en cas de dépassement de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie mérite d'être rappelé brièvement.

Le Comité d'alerte, fixé par l'article 40 de la loi relative à l'assurance maladie est chargé d'informer le Parlement, le Gouvernement et les caisses d'assurance maladie de l'évolution des dépenses d'assurance maladie lorsqu'elle est incompatible avec le respect de l'objectif voté par le Parlement.

Il s'agit d'une structure administrative, liée à la Commission des comptes de la sécurité sociale, dont le rôle d'alerte doit conduire les caisses d'assurance maladie à prendre les mesures de redressement nécessaires. Le taux de dépassement critique, au-delà duquel le Comité informe les pouvoirs publics, est fixé à 0,75% du montant de l'objectif.

L'article 55 de la loi relative à l'assurance maladie a créé l'Union nationale des caisses d'assurance maladie et l'a dotée de compétences importantes : décider de l'admission au remboursement des actes et prestations, fixer le niveau de remboursement en déterminant le montant du forfait hospitalier, celui du ticket modérateur et celui de la participation forfaitaire sur les actes et consultations prévue à l'article 20 de la loi relative à l'assurance maladie.

L'ensemble des ces compétences est confié au directeur de l'Union nationale des caisses, qui face à l'avis du Comité d'alerte, se trouve dans l'obligation de présenter au Conseil d'administration de l'Union des caisses les mesures de redressement d'effet immédiat. Le processus de décision au sein du conseil d'administration permet une modification du niveau de prise en charge des soins par la collectivité nationale sans intervention du ministre en charge de la sécurité sociale, ni vote du Parlement.

Le ministre ne peut s'opposer aux décisions de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie que pour des motifs de santé publique.

Rien ne s'oppose au fait que face à un dépassement de 0,75% de l'ONDAM, présenté par le gouvernement et voté par le Parlement, l'Union nationale des caisses d'assurance maladie prenne la décision de réduire la prise en charge par la collectivité des dépenses d'assurance maladie, et notamment celle d'augmenter le niveau de la participation forfaitaire sur les actes et consultations.

L'article 20 de la loi relative à l'assurance maladie prévoit un certain nombre de bornes à cette participation forfaitaire, mais rien ne s'oppose à une augmentation de son montant. Ainsi, l'article 20 prévoit que jusqu'à la mise en place de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, le montant de cette participation est fixé par décret. De même, cet article institue une limite au nombre de participations forfaitaires supportées dans la même journée et dans l'année par un même assuré social.

Non seulement, rien ne s'oppose à une augmentation du montant de cette participation forfaitaire, mais de plus le directeur de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie n'aura pas véritablement d'autres alternatives à mettre en oeuvre.

II/ Pour l'année 2005, 0,75% de dépassement de l'ONDAM représente une somme de 1,01 milliard d'euros.

Il ne s'agit pas de contester le fait que des mesures puissent être prises en cours d'année. Vous avez pour votre part jugé conforme au principe de sincérité la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, compte tenu de l'engagement du gouvernement de présenter un projet de loi de finances rectificative en cas d'écart entre les objectifs et l'exécution constatée en cours d'année (décision n°2002-463 DC, considérant 5).

Il s'agit de souligner que tout défaut de sincérité dans la présentation de l'ONDAM conduit de façon automatique à remettre en cause des principes d'accès à la santé constitutionnellement garantis. En l'occurrence, de telles mesures seraient désormais prises sans que le Parlement ne soit appelé à se prononcer.

Il ne fait aucun doute que l'ONDAM pour 2005 est entaché d'une erreur manifeste d'évaluation et d'appréciation. La progression proposée par rapport à l'année précédente est de 3,2%.

En premier lieu, le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre dernier indique que pour diminuer la tendance actuelle d'évolution des dépenses d'assurance maladie, il faut réaliser 3,5 milliards d'économies. Le projet de loi est présenté avec un montant d'économies de simplement 2,9 milliards d'euros.

Sur ces 2,9 milliards d'euros, 1 milliard d'économie serait réalisé grâce à la mise en oeuvre des nouveaux instruments de maîtrise médicalisée. Cet objectif n'est tenable qu'à la condition que les instruments en question puissent produire leur plein effet dès cette année, ce qui sera d'autant plus difficile qu'ils ne seront pas tous entrer en application.

Par ailleurs, les dépenses nouvelles qui résulteront des nouvelles conventions médicales ne figurent pas non plus dans les prévisions de l'ONDAM, sauf à considérer, ce qui semble peu probable, qu'elles ne conduisent à aucune revalorisation des professionnels de santé.

De plus, la refonte de la nomenclature des actes médicaux et la mise en oeuvre du dossier médical personnel vont entraîner des dépenses en 2005, dont on ne trouve aucune trace dans l'ONDAM.

Finalement, cet objectif n'intègre pas les mesures nouvelles qui, conformément aux annonces faites par le ministre, devront être financés dès l'année 2005. Il s'agit des mesures nouvelles du plan santé et environnement, du plan Alzheimer, du plan périnatalité, du plan national pour lutter contre les maladies rares.

Au-delà de la stricte question de la sincérité et de la bonne information du Parlement au moment où il vote la loi, la multiplication de ce type d'annonces, non prises en compte dans les projets de loi de financement de la sécurité sociale, renvoie à la question de la lisibilité de l'ONDAM et de sa mise en oeuvre. Elle rend pour le moins difficile la mission de contrôle du Parlement.

Au total, la sous-estimation de l'ONDAM en 2005 est plus que manifeste. Elle porte sur une somme supérieure à celle correspondant à 0,75% de dépassement de l'ONDAM, qui suscite la réaction du Comité d'alerte.

III/ En agissant ainsi et au-delà de la simple question de la sincérité, le gouvernement commet une erreur manifeste d'appréciation qui conduit directement à ce qu'au cours de l'année 2005 la participation forfaitaire sur les actes et les consultations fixée à l'article 20 de la loi sur l'assurance maladie, ne soit plus égale à l'euro symbolique, mais soit plus proche de 5 euros.

La remise en cause de la protection de la santé, constitutionnellement garantie, devient prégnante. La participation forfaitaire en question ne pouvant être prise en charge par une couverture complémentaire, le quart du tarif d'une consultation d'un médecin généraliste relevant du secteur conventionné, dit secteur I, serait ainsi, à la charge directe de chaque assuré social.

En tout état de cause, cette situation renvoie à la question que vous avez évoquée dans les réserves d'interprétation sur la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, de la limite au-delà de laquelle le montant de la participation sur les actes et les consultations, porterait atteinte au principe constitutionnel d'accès aux soins et de protection de la santé.

En l'occurrence, le gouvernement est face à un dilemme constitutionnel. Soit il présente un ONDAM plus conforme à la réalité et il méconnaît les réserves d'interprétation très fortes que vous avez formulées à l'occasion de votre décision sur la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie. Soit il ne les méconnaît pas et il présente un ONDAM insincère.

Dans les deux cas, il ne permet pas au Parlement de se prononcer en toute connaissance de cause, car il fait preuve d'une volonté de dissimilation qui contrevient au principe constitutionnel de sincérité.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues par l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la loi de financement de la sécurité sociale, le 3 décembre 2004, par M. Jean-Pierre BEL, Mmes Jacqueline ALQUIER, Michèle ANDRÉ, MM. Bernard ANGELS, David ASSOULINE, Bertrand AUBAN, Mme Maryse BERGÉ-LAVIGNE, M. Jean BESSON, Mme Marie-Christine BLANDIN, MM. Yannick BODIN, Didier BOULAUD, Mmes Alima BOUMEDIENNE-THIERY, Yolande BOYER, Claire-Lise CAMPION, M. Bernard CAZEAU, Mme Monique CERISIER-ben GUIGA, MM. Michel CHARASSE, Pierre-Yves COLLOMBAT, Raymond COURRIÈRE, Roland COURTEAU, Jean-Pierre DEMERLIAT, Claude DOMEIZEL, Michel DREYFUS-SCHMIDT, Mme Josette DURRIEU, MM. Bernard DUSSAUT, Bernard FRIMAT, Jean-Pierre GODEFROY, Jean-Noël GUÉRINI, Claude HAUT, Mmes Odette HERVIAUX, Sandrine HUREL, Bariza KHIARI, MM. Serge LAGAUCHE, Louis LE PENSEC, Mme Raymonde LE TEXIER, MM. André LEJEUNE, Roger MADEC, François MARC, Jean-Pierre MASSERET, Marc MASSION, Pierre MAUROY, Jean-Luc MÉLENCHON, Louis MERMAZ, Gérard MIQUEL, Michel MOREIGNE, Jean-Marc PASTOR, Jean-Claude PEYRONNET, Jean-François PICHERAL, Bernard PIRAS, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Daniel RAOUL, Paul RAOULT, Daniel REINER, Thierry REPENTIN, Roland RIES, Gérard ROUJAS, André ROUVIÈRE, Mme Michèle SAN VICENTE, M. Claude SAUNIER, Mme Patricia SCHILLINGER, MM. Michel SERGENT, Jean-Pierre SUEUR, Simon SUTOUR, Mme Catherine TASCA, MM. Michel TESTON, Jean-Marc TODESCHINI, André VANTOMME, André VÉZINHET, Marcel VIDAL, M. Richard YUNG, sénateurs,

et, le même jour, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mmes Patricia ADAM, Sylvie ANDRIEUX, MM. Jean-Marie AUBRON, Jean-Paul BACQUET, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Jean-Claude BATEUX, Jean-Claude BEAUCHAUD, Éric BESSON, Jean-Louis BIANCO, Jean-Pierre BLAZY, Serge BLISKO, Jean-Claude BOIS, Daniel BOISSERIE, Maxime BONO, Augustin BONREPAUX, Jean-Michel BOUCHERON, Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARRILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Jean-Paul CHANTEGUET, Michel CHARZAT, Alain CLAEYS, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mme Claude DARCIAUX, M. Michel DASSEUX, Mme Martine DAVID, MM. Marcel DEHOUX, Michel DELEBARRE, Jean DELOBEL, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, François DOSÉ, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Pierre DUCOUT, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Mme Odette DURIEZ, MM. Henri EMMANUELLI, Claude ÉVIN, Laurent FABIUS, Albert FACON, Jacques FLOCH, Pierre FORGUES, Michel FRANÇAIX, Jean GAUBERT, Mmes Nathalie GAUTIER, Catherine GÉNISSON, MM. Jean GLAVANY, Gaétan GORCE, Alain GOURIOU, Mme Elisabeth GUIGOU, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, MM. François HOLLANDE, Jean-Louis IDIART, Mme Françoise IMBERT, M. Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jack LANG, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean-Yves LE DRIAN, Jean LE GARREC, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Patrick LEMASLE, Guy LENGAGNE, Mme Annick LEPETIT, MM. Michel LIEBGOTT, François LONCLE, Bernard MADRELLE, Louis-Joseph MANSCOUR, Philippe MARTIN, Didier MATHUS, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Mme Hélène MIGNON, MM. Arnaud MONTEBOURG, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mme Marie-Renée OGET, MM. Michel PAJON, Christian PAUL, Germinal PEIRO, Jean-Claude PEREZ, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Geneviève PERRIN-GAILLARD, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Paul QUILÈS, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Patrick ROY, Mme Ségolène ROYAL, M. Michel SAINTE-MARIE, Mme Odile SAUGUES, MM. Henri SICRE, Dominique STRAUSS-KAHN, Pascal TERRASSE, Philippe TOURTELIER, Daniel VAILLANT, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VERGNIER, Alain VIDALIES, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE, Jean-Pierre DEFONTAINE, Paul GIACOBBI, Simon RENUCCI, Mme Chantal ROBIN-RODRIGO, M. Roger-Gérard SCHWARTZENBERG et Mme Christiane TAUBIRA, députés ;

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu le code de la sécurité sociale, notamment ses articles L.O. 111-3 à L.O. 111-7 ;

Vu le code rural ;

Vu le code de la santé publique ;

Vu le code du travail ;

Vu la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 10 décembre 2004 ;

Vu les observations en réplique présentées par les députés auteurs de la seconde saisine, enregistrées le 15 décembre 2004 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les auteurs des deux saisines défèrent au Conseil constitutionnel la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 ; qu'ils contestent le manque de sincérité tant des recettes prévues par son article 14 que de l'objectif de dépenses fixé par son article 42 ;

- SUR LES RECETTES PRÉVUES PAR L'ARTICLE 14 :

2. Considérant que, conformément au 2° du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, l'article 14 de la loi déférée établit, pour l'année 2005, les prévisions de recettes, par catégorie, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes créés pour concourir à leur financement ;

3. Considérant que, selon les requérants, la façon dont ces prévisions ont été établies remet en cause la sincérité de la loi dans son ensemble ; qu'ils font valoir, à cet égard, que le Gouvernement aurait dissimulé au Parlement, jusqu'à " la dernière minute ", ses intentions en ce qui concerne la prise en charge des exonérations de cotisations de sécurité sociale dont est assorti le " contrat d'avenir ", institué par l'article 29 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale ; qu'ils observent que, jusqu'au 1er décembre 2004, ce projet ne comportait aucune dérogation à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, en vertu duquel de telles exonérations doivent être compensées par le budget de l'Etat, alors que les crédits correspondants ne figuraient pas parmi les prévisions de recettes de la sécurité sociale ; que cette compensation n'a été expressément écartée, par amendement au projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, que la veille de l'examen des conclusions de la commission mixte paritaire sur la loi de financement de la sécurité sociale, soit trop tardivement, selon eux, pour que le défaut de sincérité de celle-ci puisse être considéré comme corrigé ;

4. Considérant, en premier lieu, que les prévisions mentionnées au 2° du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale doivent être initialement établies par le Gouvernement au regard des informations disponibles à la date du dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale ; qu'il lui appartient d'informer le Parlement, au cours de l'examen de ce projet de loi, lorsque surviennent des circonstances de droit ou de fait de nature à remettre en cause les conditions générales de l'équilibre financier des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et, en pareille hypothèse, de corriger les prévisions initiales ;

5. Considérant, en deuxième lieu, qu'il appartient au législateur, lorsqu'il arrête ces prévisions, de prendre en compte l'ensemble des données dont il a connaissance et qui ont une incidence sur le montant des recettes des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement ;

6. Considérant, en troisième lieu, que ces prévisions sont inévitablement affectées des aléas inhérents à de telles estimations ;

7. Considérant que c'est au regard de tout ce qui précède que doit être appréciée la sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 s'agissant des modalités de prise en charge des mesures d'exonération de cotisations de sécurité sociale dont font l'objet les contrats d'avenir ;

8. Considérant qu'en l'absence de disposition expresse contraire, l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale impose que les mesures d'exonération de cotisations sociales soient intégralement compensées par l'Etat aux régimes concernés et que le législateur en tire les conséquences dans la loi de finances et dans la loi de financement de la sécurité sociale ;

9. Considérant, en l'espèce, que le législateur a expressément écarté l'application aux contrats d'avenir des dispositions de l'article L. 131-7 ; que, si cette volonté ne s'est pour la première fois traduite dans un texte soumis au Parlement que le 1er décembre 2004, alors même que la commission mixte paritaire avait déjà été réunie sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, cette circonstance n'est pas critiquable ; qu'en effet, la loi déférée n'avait pas encore été définitivement adoptée ; qu'en outre, l'intention du Gouvernement de ne pas compenser les exonérations de cotisations sociales accompagnant les contrats d'avenir avait été formulée avant que ne débute l'examen en première lecture tant de la loi de programmation pour la cohésion sociale que de la loi de financement de la sécurité sociale ;

10. Considérant, dans ces conditions, que doivent être rejetés les griefs invoqués contre l'article 14 de la loi déférée ;

- SUR L'OBJECTIF NATIONAL DE DÉPENSES D'ASSURANCE MALADIE FIXÉ PAR L'ARTICLE 42 :

11. Considérant que, en application du 4° du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, l'article 42 de la loi déférée fixe à 134,9 milliards d'euros, pour l'année 2005, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour l'ensemble des régimes obligatoires de base ;

12. Considérant que, selon les requérants, cet objectif est manifestement fixé à un niveau trop bas ; qu'ils font également valoir que cette sous-estimation appellera des mesures de redressement portant nécessairement atteinte aux exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 relatives à la protection de la santé ;

13. Considérant, en premier lieu, que l'objectif de dépenses fixé pour l'année 2005 correspond à une progression de 3,2 % par rapport à l'objectif révisé pour l'année 2004 ; qu'il a été déterminé en tenant compte de l'évolution spontanée des dépenses de santé, ainsi que des mesures de rétablissement financier et de réorganisation prévues notamment par la loi du 13 août 2004 susvisée ; qu'au regard des aléas qui lui sont inhérents, l'évaluation contestée n'est entachée d'aucune erreur manifeste ;

14. Considérant, en second lieu, que, conformément aux dispositions du code de la sécurité sociale résultant de la loi du 13 août 2004, et en particulier des articles L. 114-4-1 et D. 114-4-0-7 de ce code, des mesures de redressement doivent intervenir lorsqu'" existe un risque sérieux que les dépenses d'assurance maladie dépassent l'objectif " de plus de 0,75 % ; que, toutefois, il ne ressort pas des éléments soumis au Conseil constitutionnel que, si cette hypothèse se réalisait en 2005, les mesures mises en oeuvre remettraient en cause, par leur nature et leur ampleur, les exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 relatives à la protection de la santé ;

15. Considérant, dans ces conditions, que doivent être rejetés les griefs invoqués contre l'article 42 de la loi déférée ;

- SUR LA PLACE DE CERTAINES DISPOSITIONS DANS LA LOI DÉFÉRÉE :

16. Considérant qu'aux termes du dix-neuvième alinéa de l'article 34 de la Constitution : " Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique " ;

17. Considérant que le I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale dispose :

" Chaque année, la loi de financement de la sécurité sociale :

" 1° Approuve les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale ;

" 2° Prévoit, par catégorie, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement ;

" 3° Fixe, par branche, les objectifs de dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de base comptant plus de vingt mille cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres ;

" 4° Fixe, pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie ;

" 5° Fixe, pour chacun des régimes obligatoires de base visés au 3° ou des organismes ayant pour mission de concourir à leur financement qui peuvent légalement recourir à des ressources non permanentes, les limites dans lesquelles ses besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources " ;

18. Considérant que le III du même article prévoit en son premier alinéa : " Outre celles prévues au I, les lois de financement de la sécurité sociale ne peuvent comporter que des dispositions affectant directement l'équilibre financier des régimes obligatoires de base ou améliorant le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale " ;

19. Considérant que l'article 7 de la loi déférée interdit " la vente, la distribution ou l'offre à titre gratuit de paquets de moins de vingt cigarettes ", au lieu de dix-neuf auparavant ; que son article 11 prévoit qu'un arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale revalorisera chaque année les frais de procédure que le responsable d'un accident doit verser à la caisse d'assurance maladie en sus du remboursement des prestations perçues par la victime ; que son article 44 complète le code du travail en vue de suspendre le contrat de travail lorsque " l'accouchement intervient plus de six semaines avant la date prévue pour l'accouchement et exige l'hospitalisation postnatale de l'enfant " ; que son article 52 majore la prime prévue par l'article L. 531-2 du code de la sécurité sociale en cas d'adoption ; qu'enfin, son article 58 permet à des personnes ayant exercé des activités de chef d'exploitation ou d'entreprise agricole avant leur majorité, sans avoir cotisé à l'assurance vieillesse, de racheter certaines périodes d'activité ; que ces dispositions, par leur faible incidence financière sur les dépenses ou sur les recettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, n'affecteraient pas de façon significative l'équilibre de ces régimes ;

20. Considérant que l'article 21 dispose que " le Gouvernement déposera, au plus tard le 31 décembre 2005, devant le Parlement, un rapport sur le financement de la télémédecine " ; que cette disposition n'a ni pour objet, ni pour effet d'améliorer le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale ;

21. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les articles 7, 11, 21, 44, 52 et 58 ne relèvent d'aucune des catégories mentionnées aux I et III de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale et ne trouvent donc pas leur place dans la loi déférée ; qu'ils doivent être déclarés non conformes à la Constitution comme étrangers au domaine des lois de financement de la sécurité sociale ;

22. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,

Décide :

Article premier.- Les articles 7, 11, 21, 44, 52 et 58 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 sont déclarés contraires à la Constitution.

Article 2.- Les articles 14 et 42 de la même loi sont déclarés conformes à la Constitution.

Article 3.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 16 décembre 2004, où siégeaient : M. Pierre MAZEAUD, Président, MM. Jean-Claude COLLIARD et Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Pierre JOXE et Jean-Louis PEZANT, Mme Dominique SCHNAPPER, M. Pierre STEINMETZ et Mme Simone VEIL.

Références :

DC du 16 décembre 2004 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 16 décembre 2004 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2004-508 DC du 16 décembre 2004

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Origine de la décision

Date de la décision : 16/12/2004

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