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§ France, Conseil constitutionnel, 29 décembre 2004, 2004-511

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Loi de finances pour 2005

Sens de l'arrêt : Non conformité partielle
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2004-511
Numéro NOR : CONSTEXT000017664810 ?
Numéro NOR : CSCL0407924S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2004-12-29;2004.511 ?

Saisine :

La loi de finances pour 2005, adoptée le 22 décembre 2004, a été déférée au Conseil constitutionnel par plus de 60 députés. A l'encontre de ce texte, les auteurs des recours invoquent différents griefs dirigés, en particulier, contre ses articles 22, 28, 47, 48, 49, 52, 87 et 112.

Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

*
* *

I / Sur la sincérité de la loi de finances

A/ Les auteurs du recours mettent en cause la sincérité de la loi de finances. Ils font valoir que les prévisions de recettes auraient été surestimées par le Gouvernement, en ce qu'auraient été retenues des hypothèses de croissance, d'évolution du prix du pétrole, de taux de change ou d'élasticité des recettes fiscales irréalistes. En particulier, ils soutiennent que la réalité de l'évaluation des recettes produites par la taxe intérieure sur les produits pétroliers aurait été dissimulée au Parlement. Ils estiment également que la détermination des plafonds de dépenses ne serait pas sincère, notamment parce que le Gouvernement a annoncé qu'une réserve de précaution serait constituée dès le mois de janvier 2005 à hauteur de 4 milliards d'euros.

B/ Ces différentes critiques ne sont pas fondées.

1/ A titre liminaire, le Gouvernement se doit de rappeler, comme il l'avait déjà indiqué à propos de lois de finances antérieures, que le mise en cause de la conformité à la Constitution de la loi de finances, au regard du principe de sincérité, ne saurait résulter d'éventuelles divergences d'appréciation d'ordre technique ou politique. En termes juridiques, ne sont susceptibles de donner prise à un contrôle de constitutionnalité qu'une surévaluation manifeste et volontaire des prévisions de recettes ou une sous-estimation analogue des dépenses, dans une mesure telle que l'on puisse penser que les termes du débat parlementaire auraient été faussés par des prévisions manifestement et sciemment inexactes.

Le Conseil constitutionnel n'exerce qu'un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, en se fondant sur les informations disponibles à la date du dépôt et de l'adoption de la loi de finances et en prenant en considération les aléas inhérents à l'évaluation des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses (décision n°99-424 DC du 29 décembre 1999 ; décision n°2000-442 DC du 28 décembre 2000 ; décision n°2001-456 DC du 27 décembre 2001 ; décision n°2002-464 DC du 27 décembre 2002 ; décision n°2003-489 DC du 29 décembre 2003).

En l'espèce, les hypothèses sur lesquelles ont été établies les prévisions de recettes et de dépenses pour la loi de finances pour 2005 ne peuvent être regardées comme entachées d'une erreur manifeste d'appréciation. Elles ne manquent pas au principe de sincérité.

2/ Les hypothèses macroéconomiques retenues pour l'élaboration du projet de loi de finances pour 2005 tablent sur une croissance de 2,5% en 2004 et de 2,5% pour 2005. Ces prévisions rejoignent celles des instituts de conjoncture publics et privés qui prévalaient lors de l'élaboration de la loi de finances.

Pour 2004, l'hypothèse retenue correspond exactement à la moyenne du groupe technique de la Commission économique de la Nation réunie en octobre. Les dernières informations conjoncturelles disponibles indiquent que cette prévision est en passe d'être atteinte : en effet, selon la dernière note de conjoncture de l'INSEE, l'activité aurait rebondi à l'automne après le léger tassement de l'été, ce qui assurerait une croissance de 2,4% sur l'ensemble de l'année 2004 ; l'enquête mensuelle de conjoncture de la Banque de France se montre même plus favorable, en ce qu'elle anticipe une progression du PIB au 4ème trimestre de 0,8% contre 0,6% pour l'INSEE, ce qui porterait le rythme annuel de la croissance à 2,5% en 2004.

Pour 2005, le scénario macroéconomique prolonge, de façon réaliste, les tendances observées à la fin de l'année 2004 : les ménages devraient continuer à consommer à un rythme dynamique, comparable à celui enregistré en 2004 (2,5%) en raison de l'accélération de leur pouvoir d'achat. Ce dynamisme de la consommation devrait être conforté par une légère baisse du taux d'épargne des ménages, même si la prévision sur ce point pour 2005 est demeurée prudente en maintenant le taux d'épargne à un niveau élevé (14,9%) au regard de ses déterminants usuels (revenu, inflation, taux d'intérêt). L'année 2005 devrait également enregistrer une poursuite de l'investissement des entreprises : à ce titre, on peut indiquer que la situation financière des sociétés s'est améliorée en 2004 et que les indicateurs de confiance des entrepreneurs semblent bien orientés ; selon la dernière enquête mensuelle de conjoncture de la Banque de France, l'indice synthétique du climat des affaires dans l'industrie s'est nettement redressé en novembre.

De façon générale, la prévision pour 2005 sur laquelle a été construit le projet de loi de finances n'est pas très éloignée du consensus établi à la date du dépôt du projet au Parlement. La moyenne des estimations du groupe technique de la Commission économique de la Nation situait la croissance du PIB pour 2005 à 2,2% ; l'écart entre les prévisions du groupe technique et les prévisions du Gouvernement tenait essentiellement à des divergences d'appréciation sur l'ampleur de certains aléas (croissance aux Etats-unis, prix du pétrole, parité euro/dollar), qu'il est difficile d'anticiper avec certitude. On doit relever de ce point de vue que les indicateurs les plus récents semblent conforter le scénario retenu par le Gouvernement : la bonne tenue de l'économie américaine, qui a continué à progresser de l'ordre de 4% au 3ème trimestre 2004 et le repli récent des cours du pétrole, redescendu entre 36 et 40 dollars le baril au cours des derniers jours - ce qui correspond au niveau retenu par le Gouvernement pour l'année 2005 - pourraient continuer de stimuler le commerce international en 2005 ; en outre, les anticipations des entrepreneurs se sont redressées en fin d'année 2004, ce qui s'est traduit par une bonne orientation de leurs carnets de commande permettant de prévoir une accélération des investissements dans les prochains mois.

3/ Les critiques portées à l'évaluation des recettes de l'Etat pour 2005 seront écartées.

a) On doit relever, tout d'abord, que la prévision de recettes pour 2005 a été coordonnée avec la révision des recettes 2004, les surplus de recettes escomptés du fait de l'amélioration de la conjoncture ayant été intégralement pris en compte au moment de l'élaboration du projet de loi de finances pour 2005 sans attendre la présentation du projet de loi de finances rectificatives pour 2004. Les recettes fiscales nettes 2004 ont ainsi été revues à la hausse de 6 milliards d'euros par rapport aux estimations de la loi de finances initiale pour 2004, dont 5 milliards au titre des plus-values de recettes fiscales liées au rebond de la croissance et 1 milliard au titre de la réduction du prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit des Communautés européennes. Ce montant révisé de recettes constitue la base sur laquelle ont été fondées les projections de recettes pour 2005.

Il faut souligner que les autres ajustements de recettes 2004 qui ont été effectués à l'occasion du projet de loi de finances rectificative pour 2004 n'affectent pas les prévisions de recettes pour 2005. L'ajustement à hauteur de 1,5 milliard d'euros de recettes supplémentaires en 2004 dans la loi de finances rectificative ne reflète en effet pas une modification des déterminants de la conjoncture macroéconomique mais résulte entièrement de facteurs techniques affectant certaines recettes de l'Etat : il s'agit en particulier du contentieux relatif à la taxe d'achat sur les viandes, provisionné initialement à hauteur de 1,4 milliard d'euros, mais dont l'impact a été finalement révisé à la baisse à 400 MEUR, soit une différence de 1 milliard d'euros, au vu de l'analyse précise de la décision rendue par le Conseil d'Etat ; de même, le surcroît de recettes intègre 560 millions d'euros au titre du reversement par la SOFARIS d'excédents de subventions. Ces divers ajustements sont dépourvus d'incidence sur le montant des recettes prévues pour 2005.

On peut, enfin, indiquer que la prévision des recettes pour 2005 apparaît raisonnable compte tenu des prévisions macroéconomiques. En effet, l'élasticité des recettes fiscales s'est révélée particulièrement faible en 2003 (0,1) au regard de la tendance unitaire de long terme. En 2004 et 2005, elle devrait se redresser nettement et devenir supérieure à la valeur unitaire, phénomène qui s'observe généralement en phase de reprise conjoncturelle. Le dynamisme des recettes résulterait notamment d'une croissance soutenue des recettes provenant de l'impôt sur les sociétés, compte tenu de l'amélioration sensible des résultats des entreprises observée en 2004.

Les dernières informations fournies par l'exécution budgétaire confortent les hypothèses techniques qui ont conduit à l'estimation des recettes du projet de loi de finances. Les recettes sur lesquelles se concentrent habituellement les principaux aléas, à ce stade de l'année, sont la TVA, l'impôt sur les sociétés, et l'impôt sur le revenu. Les derniers résultats disponibles pour chacun de ces impôts montrent que les recettes sont en phase avec les prévisions techniques. A la fin novembre, les recettes de TVA nette se sont élevées à 110,5 milliards d'euros, soit un résultat conforme au profil de prévision ; les recettes d'impôt sur les sociétés ont atteint 30,3 milliards d'euros fin novembre, ce qui pourrait annoncer une légère plus-value d'ici la fin de l'année sur cet agrégat ; les recettes d'impôt sur le revenu ont enregistré en novembre un flux de 50,8 milliards d'euros, en ligne avec la prévision. Au total, ces informations corroborent les hypothèses techniques qui ont été retenues pour la révision des recettes 2004, recettes qui constituent la base à partir de laquelle ont été estimées les recettes 2005 figurant dans la loi de finances initiale pour 2005.

b) Les auteurs du recours critiquent également, de façon ponctuelle, l'estimation retenue par la loi de finances pour les prévisions de recettes au titre de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) pour 2005, en soutenant que ces prévisions auraient dû être révisées à la baisse d'environ 150 millions d'euros après l'intervention de la commission chargée d'évaluer les effets de la hausse du prix du pétrole sur le produit de la TIPP et de la TVA applicable aux produits pétroliers.

Il faut observer, à cet égard, que la détente des prix du pétrole constatée ces dernières semaines vient conforter l'hypothèse sous-jacente à l'élaboration de la loi de finances (36,5 dollars le baril en moyenne annuelle 2005) et les conséquences qui en ont été tirées pour l'estimation du produit de la TIPP en 2005. En outre, on doit aussi relever que la critique ne met en cause qu'un très faible écart de prévision rapporté à l'ensemble des recettes de l'Etat. Un écart de cet ordre est insusceptible d'affecter la sincérité de la loi de finances. Au surplus, on doit relever que cet écart de 150 millions d'euros représente 0,6% du montant total attendu de la TIPP en 2005, c'est-à-dire un montant inférieur à la marge statistique d'erreur inhérente à tout exercice de prévision. A titre d'illustration, on peut indiquer que les écarts moyens observés sur les six dernières années entre la prévision de TIPP au stade de la loi de finances initiale et les encaissements réalisés sont de l'ordre de 3%. L'amplitude des aléas positifs ou négatifs affectant la prévision de recettes de TIPP se révèle ainsi supérieure à l'impact de la contestation soulevée par les auteurs du recours. Dans ces conditions, le Gouvernement estime que la prévision retenue n'est, en tout état de cause, pas de nature à altérer la sincérité de la loi de finances.

4/ En ce qui concerne la sincérité de l'évaluation des dépenses de l'Etat, les auteurs du recours mettent en cause, d'une part, la mise en réserve qui a été annoncée par le Gouvernement et, d'autre part, l'évaluation ponctuelle de certaines dépenses.

a) S'agissant de la réserve de précaution, il faut rappeler que les autorisations de dépenses votées par le Parlement constituent des plafonds. Il s'ensuit que le fait que les dépenses effectives, sur un chapitre donné, n'atteignent pas le niveau maximal autorisé ne peut être considéré comme traduisant en soi l'insincérité de la loi de finances. Il en va de même pour une éventuelle mise en réserve d'une partie des crédits autorisés.

A cet égard, il faut souligner, comme les années précédentes, que la mise en réserve annoncée par le Gouvernement a pour objet d'assurer la maîtrise globale des dépenses et, partant, le respect en exécution du plafond de dépenses voté par le Parlement. Elle repose sur les dispositions de l'article 14 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances et permet, au sein de la masse globale des crédits votés, de faire face à des besoins nouveaux apparaissant en cours d'année. Loin de mettre en cause la sincérité de la loi de finances, cette mise en réserve vise à respecter le plafond global de dépenses fixé par le Parlement ; elle manifeste un souci de lisibilité et de transparence. Ainsi, le fait de ménager des marges de manoeuvre budgétaire, afin de garantir la correcte exécution de la loi de finances, ne revient pas à remettre en cause les grandes lignes de l'équilibre budgétaire voté par le Parlement en changeant la nature et l'ampleur de la dépense publique, ni à effectuer des économies qui n'auraient pas été annoncées au Parlement. De telles mesures de précaution présentent au contraire un caractère prudentiel, traduisent une bonne gestion et n'affectent pas la sincérité des prévisions de charges arrêtées par la loi de finances.

Le Conseil constitutionnel a déjà par deux fois jugé qu'il est loisible au Gouvernement, sur le fondement de l'article 20 de la Constitution et de l'article 14 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, de prévoir la mise en réserve, en début d'exercice, d'une faible fraction des crédits ouverts afin de prévenir une détérioration éventuelle de l'équilibre du budget (décision n°2002-464 DC du 27 décembre 2002 ; décision n°2003-489 DC du 29 décembre 2003). Au cas présent, la mise en réserve annoncée, dont l'ampleur sera comparable à celle de l'année écoulée, correspondra à une faible fraction des 345 milliards de crédits ouverts par la loi de finances pour 2005 et le Gouvernement a informé le Parlement de son intention. Dans ces conditions, l'annonce de cette mise en réserve ne peut être jugée contraire au principe de sincérité.

b) Par ailleurs, les députés requérants mettent en cause, de façon ponctuelle, la détermination du plafond de dépenses à laquelle a procédé le législateur financier pour deux postes particuliers, en soutenant que la fixation de ces plafonds aurait été manifestement sous-évaluée au regard des besoins prévisibles.

Le Gouvernement estime que la sincérité de la fixation des plafonds de dépenses fixés par la loi de finances ne peut être appréciée que de façon globale et considère qu'en l'espèce ces plafonds ont été fixés de façon réaliste. Mais, en tout état de cause, il relève que les critiques ponctuelles adressées par la saisine manquent en fait.

Pour ce qui concerne le Fonds national de garantie des calamités agricoles, il faut rappeler qu'il est d'abord alimenté par des contributions acquittées par les exploitations agricoles et conchylicoles. Une subvention directe de l'Etat sur crédits budgétaires n'intervient qu'à titre subsidiaire afin d'assurer l'équilibre du fonds. Pour l'année 2005, la loi de finances a prévu une subvention de l'Etat à hauteur de près de 10 millions d'euros au titre de la participation à la garantie contre les calamités agricoles ; ce montant tient compte des recettes propres du fonds (entre 85 et 90 millions d'euros de contributions) et devrait permettre de couvrir les besoins prévisibles pour l'année 2005 (sinistralité courante à hauteur de 60 à 80 millions d'euros et coût annuel de gestion du fonds à hauteur d'environ 4 millions d'euros). On peut ajouter que si les dépenses du fonds en 2003 et les estimations de dépenses en 2004 ont connu des montants plus élevés, c'est en raison de l'ampleur exceptionnelle des calamités agricoles survenues en 2003.

Pour ce qui concerne l'estimation des dépenses liées à l'accueil des demandeurs d'asile, on doit observer que le fort accroissement du nombre de demandeurs d'asile constaté entre 1998 et 2003 a impliqué d'adapter progressivement les capacités d'accueil et s'est traduit par une augmentation des crédits budgétaires inscrits en lois de finances. En 2004, des dépenses supplémentaires ont dû être couvertes par voie de décret d'avance, ce qui a permis la création de places supplémentaires d'accueil. La loi de finances pour 2005 a, pour sa part, augmenté significativement le montant des crédits considérés en majorant de 28,7 millions d'euros la dotation de l'article 60 du chapitre 46-81. Il faut aussi souligner que les dispositions relatives au droit d'asile ainsi que l'organisation institutionnelle destinée à le mettre en oeuvre ont été modifiées par l'effet de la loi n°2003-1176 du 10 décembre 2003, ce qui devrait se traduire en 2005, du fait de l'accélération attendue des procédures, par une limitation des dépenses liées à l'accueil des demandeurs d'asile. Dans ces conditions, le Gouvernement estime que le plafond de dépenses fixé à ce titre par la loi de finances pour 2005 ne peut être regardé comme étant entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

II/ Sur l'article 22

A/ L'article 22 de la loi déférée, insérant pour l'essentiel un article 244 quater I au code général des impôts, a pour objet d'instituer un crédit d'impôt, sur agrément, au bénéfice des entreprises imposées selon leur bénéfice réel qui, après avoir cessé tout ou partie de leur activité en France et transféré cette activité hors de l'Espace économique européen, domicilient à nouveau cette activité en France entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2006. Le montant de ce crédit d'impôt varie en fonction de la zone de localisation de réimplantation de l'activité.

Les députés requérants soutiennent que ces dispositions méconnaîtraient le principe d'égalité devant les charges publiques.

B/ Ce grief sera écarté par le Conseil constitutionnel.

En instituant un crédit d'impôt sur les sociétés au bénéfice des entreprises qui, après avoir délocalisé tout ou partie de leur activité en dehors de l'Espace économique européen entre le 1er janvier 1999 et le 22 septembre 2004, implantent à nouveau cette activité en France entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2006, le législateur a entendu inciter ces entreprises à revenir s'installer en France afin de soutenir l'activité économique et de lutter contre le chômage. Cette disposition s'inscrit dans un ensemble de mesures destiné à lutter contre les délocalisations et limiter leur impact économique et social. Elle ne vise pas à soutenir l'activité économique en général mais entend, de façon plus ciblée, inciter des entreprises qui ont déjà fait le choix de quitter le territoire national à y localiser à nouveau leur activité.

De ce point de vue, on doit relever la spécificité objective de la situation des entreprises qui ont décidé de quitter le territoire national. Les entreprises qui s'implantent pour la première fois en France ou qui, y étant déjà établies, décident d'une nouvelle implantation sur le territoire national, décident d'un tel investissement par choix stratégique pour des raisons économiques qui tiennent à la qualité du travail fourni par les salariés français dans le type d'activité considéré et à l'attractivité générale du territoire national résultant notamment des régimes généraux d'aides ou des dispositifs fiscaux de portée générale. Au contraire, on ne peut que constater que les entreprises qui ont délocalisé leur activité hors de France ont jugé, lors de leur départ, pour des raisons tenant notamment au coût de la main d'oeuvre, qu'elles ne pouvaient maintenir en France l'exercice de leur activité en dépit des dispositifs fiscaux à caractère général. Dans ces conditions, seule une mesure ciblée supplémentaire, au bénéfice de ces seules entreprises, est susceptible de les inciter à revenir sur cet arbitrage et à réimplanter, en France, l'activité qui a été délocalisée.

C'est pourquoi le législateur a décidé d'adopter les dispositions de l'article 22 de la loi de finances pour 2005. Cette mesure spécifique, limitée dans le temps, est adaptée à l'objectif d'intérêt général spécifique poursuivi par le législateur.

Le Conseil constitutionnel a déjà admis que des mécanismes fiscaux particuliers puissent être mis en place par le législateur pour inciter au retour en France d'avoirs qui avaient quitté irrégulièrement le territoire national (décision n°86-209 DC du 3 juillet 1986), en prenant en considération l'intérêt général qui s'attache à faire bénéficier l'économie nationale d'un apport de ressources nouvelles. Le crédit d'impôt institué par l'article 22 de la loi déférée a une portée toute différente des mécanismes mis en oeuvre par la loi ayant donné lieu à cette décision ; en particulier, on doit relever qu'en soi le fait de délocaliser une activité économique ne traduit pas une violation des réglementations en vigueur. Mais, comme dans ce précédent cas, le Gouvernement estime que de fortes considérations d'intérêt général s'attachent, en termes économiques et sociaux, au retour en France d'activités économiques qui ont quitté le territoire national et que ces considérations, appréciées par le législateur, justifient l'institution du crédit d'impôt résultant de l'article 22 de la loi de finances pour 2005.

Les contours précis de la mesure décidée par le législateur s'expliquent par l'objet de la mesure, la nature des activités considérées et le respect des engagements internationaux de la France.

En premier lieu, le montant du crédit d'impôt varie en fonction de la zone du territoire national où l'entreprise entend implanter à nouveau son activité : ce montant sera plus important en cas d'implantation dans une zone éligible à la prime d'aménagement du territoire classée pour les projets industriels et sera modulé en fonction du classement de la zone. En se référant à ce classement des zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire, le législateur s'est fondé sur des éléments objectifs et rationnels ; la modulation de l'avantage accordé est en rapport avec l'objet de la mesure.

En second lieu, la distinction faite par le législateur entre les entreprises selon qu'elles ont délocalisé leur activité à l'intérieur de l'Espace économique européen ou en dehors de cet espace tire les conséquences des engagements internationaux conclus dans le cadre de la construction européenne, notamment du titre III du Traité instituant la Communauté européenne relatif à la libre circulation des personnes, des services et des capitaux. De même, la plupart des activités explicitement exclues par le législateur du bénéfice du crédit d'impôt l'ont été en vertu de dispositions communautaires ou d'engagements internationaux, notamment les dispositions communautaires relatives aux aides d'Etat. Ainsi, les secteurs de l'agriculture, de la pêche et de l'aquaculture et ceux des transports ont été exclus parce qu'ils ne sont pas dans le champ d'application du règlement CE/69/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 concernant l'application des article 87 et 88 du Traité instituant la Communauté européenne aux aides de minimis ; la construction de véhicules automobiles et de navires civils, la fabrication de fibres artificielles ou synthétiques, la sidérurgie et l'industrie charbonnière sont exclues des lignes directrices concernant les aides d'Etat à finalité régionale ou soumises à des règles spécifiques. S'agissant des activités financières, leur exclusion résulte à la fois de leur nature, qui en raison de leur forte mobilité intrinsèque présente des particularités au regard des délocalisations, et de recommandations internationales : il s'agit notamment des travaux menés dans le cadre du groupe de travail chargé de l'élaboration d'un code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises, créé par le Conseil de l'Union européenne le 9 mars 1998 et des travaux menés par le Comité des affaires fiscales de l'OCDE.

III/ Sur l'article 28

A/ L'article 28, insérant un article 1647 C sexies au code général des impôts, a pour objet de permettre aux redevables de la taxe professionnelle de bénéficier d'un crédit d'impôt pris en charge par l'Etat d'un montant de 1 000 EUR par an et par salarié employé depuis au moins un an dans un établissement situé dans une zone d'emploi reconnue en grande difficulté au regard des délocalisations. La définition précise de ces zones est renvoyée au pouvoir réglementaire, qui devra retenir, d'une part, les vingt zones connaissant la plus faible évolution de l'emploi salarié sur une durée de quatre ans et déterminer, d'autre part, dans la limite de dix zones, celles dans lesquelles des restructurations en cours risquent d'altérer gravement la situation de l'emploi. Si pendant la durée du crédit d'impôt ou dans les cinq années suivantes le redevable transfère les emplois en cause hors de l'Espace économique européen, il est tenu de reverser les sommes perçues à ce titre.

Les auteurs du recours estiment que ces dispositions sont contraires au principe d'égalité devant les charges publiques. Ils soutiennent, en outre, que le législateur n'aurait pas épuisé la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution en renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de déterminer les zones d'éligibilité. Ils considèrent, enfin, que ces dispositions méconnaîtraient le principe de libre administration des collectivités locales et seraient contraires aux termes de l'article 72-2 de la Constitution.

B/ Le Gouvernement estime que ces critiques ne sont pas fondées.

1/ Le grief tiré du principe d'égalité se borne à mettre en cause la distinction, opérée par les dispositions critiquées, entre les entreprises qui quitteraient la France pour l'Espace économique européen et celles qui s'installeraient en dehors de cet espace. Un tel grief ne pourra qu'être écarté.

L'objet du crédit de taxe professionnelle institué par l'article 28 est d'inciter les entreprises à maintenir leur activité dans des zones en grande difficulté pour y préserver l'emploi et les dissuader de délocaliser leur activité. C'est dans ce dernier but que le dispositif prévoit le reversement du crédit d'impôt dans l'hypothèse où l'entreprise bénéficiaire transfèrerait les emplois correspondants hors de l'Espace économique européen pendant la période d'application du crédit ou dans les 5 années qui suivent.

La distinction faite à cet égard entre les entreprises qui demeurent dans l'Espace économique européen et celles qui délocalisent leur activité hors de cet espace est impliquée par le respect des engagements internationaux souscrits dans le cadre de la construction européenne, notamment les termes du titre III du Traité instituant la Communauté européenne relatif à la libre circulation des personnes, des services et des capitaux. Compte tenu de la distinction des régimes juridiques applicables résultant de ces engagements, c'est sans méconnaître le principe d'égalité que le législateur a traité différemment les entreprises selon qu'elles délocaliseraient leur activité dans l'Espace économique européen ou en dehors.

2/ Le grief tiré de l'incompétence négative n'est pas davantage fondé.

Sans doute l'article 34 de la Constitution dispose-t-il qu'il appartient au législateur de fixer les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature. Mais ces dispositions constitutionnelles ne font pas obstacle à ce que le législateur, après avoir suffisamment défini les règles relatives à l'assiette, au taux et au recouvrement d'un impôt, renvoie au pouvoir réglementaire le soin de préciser ces règles. Un tel renvoi est possible à la condition que le législateur précise les critères qui s'imposeront au pouvoir réglementaire. Le Conseil constitutionnel a déjà admis, pour des mécanismes fiscaux ciblés sur des zones géographiques précises, que le législateur puisse renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de délimiter ces zones (V. par exemple la décision n°94-358 DC du 26 janvier 1995 ou la décision n°98-403 DC du 29 juillet 1998).

Au cas présent, si le législateur a effectivement renvoyé au pouvoir réglementaire le soin de déterminer chaque année, jusqu'en 2009, les zones en grande difficulté au regard des délocalisations, il a pris soin de déterminer avec précision les critères s'imposant au pouvoir réglementaire.

En particulier, s'agissant du périmètre des zones, le législateur n'a pas conféré à l'autorité réglementaire un pouvoir discrétionnaire d'appréciation. Il a entendu faire référence, pour l'application du nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts, à des zones préexistantes, à savoir les zones d'emploi définies par l'INSEE. La référence à ces zones, que l'INSEE définit comme " l'espace géographique à l'intérieur duquel la plupart des actifs résident et travaillent ", explicitement mentionnée par le rapporteur général de la Commission des finances de l'Assemblée nationale dans son rapport sur le projet de loi de finances, a été reprise par le législateur au II de l'article 1467 C sexies du code général des impôts résultant de l'article 28 de la loi déférée. Cette référence vaut pour les 20 zones visées au 1° du II de l'article 1467 C sexies comme pour celles mentionnées au 2° du II du même article.

On doit souligner, aussi, que le législateur a fixé les critères permettant d'identifier les zones devant être retenues chaque année. S'agissant des 20 zones d'emploi reconnues en grande difficulté au regard des délocalisations, visées au 1°, il faut relever que le législateur a précisé qu'elles doivent avoir un taux de chômage supérieur de 2 points à la moyenne nationale et un taux d'emploi salarié industriel d'au moins 10%. Parmi ces zones (41 zones d'emploi auraient été concernées en 2003), le pouvoir réglementaire devra retenir les 20 zones qui ont connu l'évolution de l'emploi salarié la plus défavorable sur une période de 4 ans. La loi détermine la date à laquelle s'apprécie le respect de ces critères, soit le 30 septembre.

S'agissant des 10 autres zones, on doit observer que le législateur a entendu appréhender la situation de zones frappées par des restructurations industrielles importantes. Par hypothèse, cette situation est évolutive et peut justifier l'adaptation rapide du dispositif, ce qui justifie de ne pas figer irrévocablement au 30 septembre la date à laquelle l'appréciation est portée. Plutôt que de retenir des critères quantitatifs peu adaptés aux particularités de l'objectif poursuivi, le législateur a fixé des critères qualitatifs stricts et exigeants, en faisant référence, dans la limite de 10 zones, à des restructurations en cours risquant d'altérer gravement la situation de l'emploi. En pratique, les conséquences prévisionnelles sur l'emploi seront examinées au vu de critères objectifs tels que l'existence de plans sociaux, le nombre de licenciements ou l'impact sur les sous-traitants locaux, afin de ne retenir que les seules zones, dans la limite de 10, touchées par de graves accidents industriels.

3/ L'invocation de l'article 72-2 de la Constitution ne saurait, enfin, conduire à juger que les dispositions critiquées seraient contraires à la Constitution.

En indiquant, au I du nouvel article 1467 C sexies du code général des impôts, que le crédit de taxe professionnelle est pris en charge par l'Etat, le législateur a assuré la neutralité du mécanisme qu'il instituait sur les recettes fiscales des collectivités territoriales : si, en effet, le redevable voit sa cotisation diminuée du montant du crédit d'impôt et peut même obtenir le reversement d'éventuels excédents, ces effets sont supportés directement par l'Etat ; la base d'imposition n'est pas affectée par le mécanisme et les collectivités territoriales continueront automatiquement à percevoir le même produit de taxe professionnelle qu'en l'absence de crédit d'impôt. Dans ces conditions, leur ratio de ressources propres ne sera pas affecté.

A cet égard, ce crédit d'impôt s'apparente aux dégrèvements de plein droit, comme l'est par exemple le plafonnement de la cotisation de taxe d'habitation en fonction du revenu. Et on peut rappeler que les travaux parlementaires préalables à l'adoption de la loi organique prise en application de l'article 72-2 de la Constitution et relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales avaient indiqué que les dégrèvements d'impôts locaux n'affectent pas le calcul du montant des ressources propres des collectivités locales (V. notamment le rapport de la Commission des finances du Sénat).

IV/ Sur les articles 47, 48 et 49

A/ Les articles 47, 48 et 49 de la loi déférée procèdent à la refonte des dispositions régissant la dotation globale de fonctionnement des communes, des groupements de communes et des départements.

Les parlementaires requérants estiment que de telles dispositions ne relèvent pas du domaine de la loi de finances. Ils soutiennent, en outre, que l'article 49 méconnaîtrait les dispositions de l'article 72-2 de la Constitution relatives à la péréquation et serait contraire au principe d'égalité.

B/ Ces griefs seront écartés.

1/ S'agissant du domaine des lois de finances, il est vrai que le Conseil constitutionnel a déjà considéré, sous l'empire de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, que des dispositions qui se bornent à modifier les conditions de répartition de dotations entre collectivités territoriales, sans affecter le montant global de ces dotations, sont étrangères au domaine d'intervention des lois de finances (décision n°89-268 DC du 29 décembre 1989 ; décision n°2002-464 DC du 27 décembre 2002).

On peut toutefois noter que des dispositions qui modifient les règles de répartition de telles dotations ne s'exposent pas à des censures systématiques : il en a été ainsi, par exemple, des articles 34 et 35 de la loi de finances rectificatives du 13 juillet 2000, des articles 55, 56 et 57 de la loi de finances rectificatives du 30 décembre 2000, l'article 73 de la loi de finances pour 2001, des articles 43 et 44 de la loi de finances pour 2002 ; de même, la réforme de la dotation globale de fonctionnement à laquelle a procédé la loi de finances pour 2004 ne s'est pas attirée de critiques au plan constitutionnel, alors que son contenu s'apparente aux mesures qui figurent dans la loi de finances pour 2005.

En tout état de cause, on doit relever, en l'espèce, que les dispositions critiquées des articles 47, 48 et 49 de la loi de finances pour 2005 procèdent à une refonte substantielle des règles régissant la dotation globale de fonctionnement des communes, des groupements de communes et des départements, laquelle n'est pas dissociable du montant global de cette dotation tel qu'il a été déterminé par la loi de finances. Cette réforme destinée notamment à renforcer la péréquation au bénéfice des collectivités territoriales les moins favorisées, eu égard à son ampleur et aux dispositions qu'elle intègre, est inséparable de l'article 51 de la loi de finances, qui reconduit le contrat de croissance et de solidarité, ainsi que des montants du prélèvement sur les recettes de l'Etat que constituent les dotations en cause (V. l'article d'équilibre et le C du I de l'état A annexé à la loi de finances).

En effet, la mise en place des nouvelles règles décidées par le législateur emporte des coûts directs, résultant notamment de la réforme de la dotation forfaitaire, des garanties diverses rendues nécessaires par les variations d'attributions, de l'indexation favorable pour certains établissements de coopération intercommunale et intègre également un rebasage des dotations de péréquation, en ciblant les augmentations sur les collectivités les plus défavorisées.

En particulier, s'agissant de la dotation globale de fonctionnement des communes et de leurs groupements, qui constitue une enveloppe globale unique (V. l'article L 2334-1 du code général des collectivités territoriales), la loi de finances a adopté un ensemble indissociable de mesures. Ainsi, le III de l'article 47 met en place, pour les communes, une dotation forfaitaire composée d'une dotation de base attribuée en fonction de la population et d'une dotation proportionnelle à la superficie. Pour le cas où ces dotations ne suffiraient pas à atteindre les montants versés en 2004, une garantie a été décidée par le législateur ; et si ces deux dotations excèdent le montant 2004, alors un surcoût de l'ordre de 60 millions d'euros devra être financé. S'agissant des dotations de péréquation, l'introduction de la notion de potentiel financier à la place de celle de potentiel fiscal (I et II de l'article 47) se traduira par des modifications de seuils d'éligibilité et a également été accompagnée de mécanismes de garantie dont le coût est évalué à 50 millions d'euros. Il faut aussi souligner l'impact, estimé supérieur à 20 millions d'euros, de plusieurs mesures intéressant les collectivités territoriales d'outre-mer.

Pour ce qui concerne les groupements de communes, la réforme implique des coûts directs, comme pour la mise en place d'un mécanisme d'indexation favorable pour les communautés de communes (I de l'article 48) ou la création d'une garantie en fonction de l'atteinte d'un niveau absolu de coefficient d'intégration fiscale (2° du IV du même article). Elle s'est également accompagnée de mécanismes de garanties (V. notamment le V de l'article 48).

S'agissant des départements, l'article 49 prévoit essentiellement la mise en place d'une dotation forfaitaire avec une dotation " population " et un complément de garantie, le passage de la notion de potentiel financier, la création d'une dotation de péréquation urbaine et l'élargissement de la dotation de fonctionnement minimale (DFM). Ces modifications ont été assorties de garanties dont la charge dépasse plusieurs dizaines de millions d'euros.

Il est ainsi certain que cette réforme n'aurait pu être menée à bien sans l'injection de ressources supplémentaires. Les dispositions critiquées sont ainsi directement liées au montant total du prélèvement sur les recettes de l'Etat. Ces ressources supplémentaires ont été dégagées par la reconduction, à l'article 51 de la loi de finances, du contrat de croissance et de solidarité, c'est-à-dire par la décision de reconduire les modalités d'indexation de l'enveloppe normée retenues en 2004, à savoir l'évolution de l'indice des prix à laquelle s'ajoute 33% de l'évolution du PIB). Pour être prévue par l'article L 1613-1 du code général des collectivités territoriales, une telle indexation n'a rien d'automatique ; elle tranche, de façon remarquable avec la norme d'évolution des dépenses de l'Etat (+1,8%). La décision du législateur de maintenir cette évolution exceptionnelle du montant global de la dotation, alourdissant dans cette proportion le montant du prélèvement sur les recettes de l'Etat de près de 500 millions d'euros, s'explique uniquement par la mise en place de la réforme de la DGF. L'alternative consistait soit à s'en tenir, comme pour les autres dépenses de l'Etat, à la seule prise en compte de l'inflation, soit à conserver une évolution plus substantielle pour permettre la réforme.

Dans ces conditions, le Gouvernement considère, comme l'avait estimé l'Assemblée générale du Conseil d'Etat lorsqu'elle avait examiné le projet de loi de finances, que les dispositions des articles 47, 48 et 49 de la loi déférée ont pu figurer dans la loi de finances pour 2005.

2/ S'agissant de l'article 49 relatif à la dotation des départements, les auteurs du recours soutiennent, en outre, que les dispositions adoptées par le législateur méconnaîtraient les termes de l'article 72-2 de la Constitution relatifs à la péréquation et porteraient atteinte au principe d'égalité.

Ces critiques ne sont pas fondées.

L'article 49 crée au sein de la dotation globale de fonctionnement des départements une dotation de péréquation spécifiquement ciblée sur les départements urbains, dite dotation de péréquation urbaine (DPU). Les départements y sont éligibles en fonction de leur potentiel financier, le calcul de la dotation versée à chaque département prenant en compte des critères de ressources et de charges par le biais d'un indice synthétique intégrant le nombre de bénéficiaires d'aides au logement, la proportion de bénéficiaires du RMI, le revenu moyen par habitant et le potentiel financier, à l'instar de ce qui a été mis en place pour les communes urbaines bénéficiant de la dotation de solidarité urbaine (DSU).

L'article 49 procède, en outre, à une réforme de la dotation de fonctionnement minimale (DFM), destinée aux départements ruraux les plus défavorisés, afin de renforcer son effet péréquateur. On doit noter qu'à l'exception de la substitution de la notion de potentiel financier au critère de potentiel fiscal, les critères de répartition de la DFM demeurent inchangés.

Ces dispositions ne méconnaissent nullement l'article 72-2 de la Constitution. Au contraire, elles contribuent à mettre en oeuvre ces dispositions constitutionnelles prévoyant que " la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités ". Elles complètent, à cet égard, les effets résultant de la réforme de l'architecture des dotations entreprise par la loi de finances pour 2004.

Par ailleurs, il n'apparaît pas que le principe d'égalité soit ici en cause. Les dispositions critiquées de l'article 49 se rapportent, en effet, à deux dotations différentes, dont l'objet est distinct, même si elles concourent toutes deux à mettre en oeuvre l'objectif constitutionnel de péréquation.

Le maintien d'une existence autonome de la DFM s'est imposé en raison du caractère particulièrement péréquateur de cette dotation ciblée sur les départements ruraux les plus défavorisés. Certaines critiques étaient portées à la DFM en raison de l'ampleur des effets de seuils entre départements, selon qu'ils étaient éligibles à la DFM ou seulement à la dotation de péréquation. Mais la réforme entreprise par l'article 49 de la loi déférée, en élargissant la dotation à 40 départements non urbains, vise précisément à résoudre ces difficultés. Cet élargissement s'est accompagné d'un accroissement de l'enveloppe à répartir et conduit ainsi à une progression plus forte des attributions des départements : les 24 départements éligibles à la DFM recevaient en moyenne 40 EUR par habitant (28 EUR au titre de la DFM, 12 EUR au titre de la dotation de péréquation) alors que les 40 autres départements recevaient en moyenne 11 EUR par habitant au titre de la dotation de péréquation ; s'il est incontestable que les 24 départements éligibles à la DFM sont plus défavorisés, l'écart avec les autres départements n'est pas tel qu'il justifie une dotation de péréquation par habitant en moyenne quatre fois plus élevée.

Dans ces conditions, les critères en vigueur ont été conservés pour la dotation de fonctionnement minimale réformée parce qu'ils sont apparus pertinents pour apprécier la situation respective des départements éligibles. Il s'agit notamment de la voirie et de la superficie (V. l'article R 3334-2 du code général des collectivités territoriales). Eu égard à l'objet de cette dotation, il n'est pas apparu nécessaire de retenir des critères supplémentaires, qui se seraient traduits par des complications supplémentaires sans utilité véritable.

Indépendamment de la réforme de la DFM, le législateur a décidé de créer une dotation de péréquation urbaine (DPU), pour mieux prendre en compte la situation des départements urbains en difficulté. Sont regardés comme urbains les départements dont la densité de population est supérieure à 100 habitants au km² et dont le taux d'urbanisation est supérieur à 65%.

Les critères utilisés - qui reprennent assez largement ceux utilisés par la dotation de solidarité urbaine - ont été retenus en raison de leur caractère représentatif des charges de ces départements. Ainsi, il a été considéré que le critère du nombre de bénéficiaires du RMI permet de refléter les charges des départements urbains et permet d'établir entre eux des distinctions significatives : près de 60% des bénéficiaires du RMI sont, en effet, recensés dans les 32 départements urbains ; le ratio du nombre de bénéficiaires du RMI rapporté à la population totale dans les départements non urbains est très largement inférieur à celui des départements urbains (départements urbains 1,77% ; départements non urbains 1,32%).

Les choix qui ont été retenus ne peuvent ainsi être tenus pour arbitraire et l'on peut observer que traiter de façon identique les départements urbains et l'ensemble des autres départements aurait conduit à diluer les dotations et à limiter la péréquation. Les griefs seront donc écartés.

V/ Sur l'article 52

A/ L'article 52 de la loi déférée détermine les modalités de la compensation financière des transferts de compétence de l'Etat vers les collectivités territoriales résultant de la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales.

Les auteurs du recours soutiennent que les modalités retenues ne satisferaient pas aux exigences résultant de l'article 72-2 de la Constitution.

B/ Une telle argumentation ne saurait être retenue.

Selon le quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice.

Ces dispositions constitutionnelles impliquent que le montant des ressources attribuées par l'Etat soit fixé au niveau des ressources qui étaient effectivement consacrées par l'Etat à l'exercice de ces compétences avant leur transfert (décision n°2003-489 DC du 29 décembre 2003). Le Conseil constitutionnel a admis que le transfert de compétence puisse être compensé par l'attribution aux collectivités territoriales d'une partie du produit d'un impôt comme la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers, en précisant toutefois qu'il appartiendrait à l'Etat de maintenir un niveau de ressources équivalant à celui qu'il consacrait à l'exercice des compétences avant leur transfert si les recettes provenant de cet impôt venaient à diminuer.

Au cas présent, les dispositions de l'article 52 de la loi de finances déférée satisfont pleinement aux exigences constitutionnelles résultant du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution.

L'article 52 prévoit, en effet, une affectation aux régions d'une fraction de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers appliquée à chaque hectolitre de carburant mis à la consommation sur l'ensemble du territoire national. De manière provisoire, la fraction de tarif de la TIPP sera déterminée, pour l'ensemble des régions, à partir des volumes de carburants mis à la consommation en 2004 et du droit à compensation des régions, tel que défini à l'article 119 de la loi n°2004-809 du 13 août 2004 : il est ainsi égal à la moyenne actualisée des dépenses de l'Etat avant transfert, sur 3 ans pour les dépenses de fonctionnement et sur au moins 5 ans pour les dépenses d'investissement. Au stade du projet de loi de finances pour 2005, la détermination de cette fraction provisoire est fondée sur les prévisions de recettes 2004 ainsi que sur l'estimation des dépenses de l'année 2004 et des années antérieures. Chaque région se voit affecté un pourcentage du tarif attribué globalement aux régions, en fonction de sa part dans le total du droit à compensation des régions.

Le législateur a prévu que la régularisation définitive de la fraction de tarif s'effectuera sur la base de la connaissance du montant définitif du droit à compensation. Celui-ci sera connu dès lors que la dépense effective de l'Etat sera connue sur les années concernées et que la Commission consultative sur l'évaluation des charges aura rendu son avis sur le montant de ce droit à compensation.

Des mécanismes du même ordre ont été retenus par le législateur pour la compensation des compétences transférées aux départements, via l'affectation d'une partie du produit de la taxe sur les conventions d'assurance perçue en application du 5° bis de l'article 1001 du code général des impôts.

Dans les deux cas, les impositions dont une part du produit est attribuée aux collectivités territoriales ont été retenues en raison de leur stabilité et du caractère peu volatile de leurs bases. Mais s'il advenait que ces recettes fiscales viennent à diminuer, il appartiendrait aux lois de finances ultérieures, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel et dans la ligne de ce qui a été prévu par le II de l'article 119 de la loi du 13 août 2004, de procéder aux ajustements nécessaires.

VI/ Sur l'article 87

A/ L'article 87 de la loi déférée, modifiant l'article 199 sexdecies du code général des impôts, relève le plafond de la réduction d'impôt sur le revenu pour l'emploi d'un salarié à domicile à 12 000 EUR pour les dépenses engagées à compter du 1er janvier 2005, ce plafond pouvant être majoré à raison de 1 500 EUR par enfant ou par personne de plus de soixante cinq ans, dans la limite de 15 000 EUR.

Les députés saisissants estiment que ces dispositions seraient contraires au principe d'égalité devant les charges publiques, dans la mesure où la fixation du plafond est fonction du nombre d'enfants à charge.

B/ Le Conseil constitutionnel ne pourra faire sienne cette argumentation.

On peut indiquer, tout d'abord, que le montant de la réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile, créée en 1991, a connu plusieurs variations au cours de ces dernières années. Les dispositions actuelles de l'article 199 sexdecies du code général des impôts permettent aux contribuables de bénéficier, pour les revenus de l'année 2004, d'une réduction d'impôt sur le revenu égale à 50 % d'un montant de dépenses plafonnées à 10 000 EUR ou à 13 800 EUR pour les personnes handicapées. A compter de l'imposition portant sur les revenus de 2005, le plafonnement annuel des dépenses consécutives à l'emploi d'un salarié à domicile est relevé dans les conditions suivantes : d'une part, le plafond de 10 000 EUR est porté à 12 000 EUR, ce dernier montant étant susceptible d'être majoré de 1 500 EUR par enfant à charge ou pour chacun des membres du foyer fiscal âgé de plus de 65 ans, dans la limite maximale de 15 000 EUR ; d'autre part, le plafond spécifique de 13 800 EUR bénéficiant aux personnes handicapées est porté à 20 000 EUR.

En portant le plafond maximal de cette réduction d'impôt à 15 000 EUR à compter du 1er janvier 2005, l'article 87 de la loi déférée fixe le montant de cet avantage à un niveau comparable au plafond de 90.000 F qui avait été retenu par l'article 59 de la loi de finances pour 1995, sans que cette disposition ne suscite alors de critiques sur le plan constitutionnel, pas davantage d'ailleurs que les autres dispositions qui ont successivement modifié les règles régissant ce mécanisme fiscal particulier.

Il faut préciser, ensuite, que la disposition critiquée répond à un objectif économique et social d'intérêt général. Depuis son institution, en 1991, la réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile a pour objet le développement ou le maintien d'emplois de proximité, soit directement, soit par l'intermédiaire d'associations agréées. Elle permet ainsi, notamment, la garde de jeunes enfants au domicile familial, l'aide ménagère ou le maintien à domicile de personnes âgées ou invalides. La mesure concourt aussi à la régularité de ces emplois, l'employeur étant tenu, pour bénéficier de la réduction d'impôt, de déclarer l'identité et l'adresse de la personne employée et d'acquitter les charges sociales afférentes.

Il importe, pour répondre à cet objectif économique et social d'intérêt général, que le montant de la réduction d'impôt soit fixé à un niveau significatif, permettant aux employeurs de créer des emplois adaptés aux besoins visés et de les maintenir dans la durée. En relevant progressivement le plafond de la réduction d'impôt, le législateur a créé les conditions de l'emploi durable de salariés déclarés.

Le Conseil constitutionnel a jugé conformes à la Constitution les dispositions de l'article 8 de la loi de finances pour 2003, qui avaient porté à son niveau actuel le plafond de la réduction d'impôt (décision n°2002-464 DC du 27 décembre 2002). A cette occasion, le Conseil a considéré que les motifs d'intérêt général poursuivi par le législateur, à savoir combattre le chômage en développant l'emploi à domicile, lutter contre l'emploi non déclaré et améliorer la qualité de vie des familles, justifiaient le relèvement du plafond de la réduction d'impôt. Le relèvement supplémentaire décidé par l'article 87 de la loi déférée, dans le cadre d'un mécanisme de réduction d'impôt dont le montant demeure en tout état de cause égal à 50% des dépenses effectivement supportées, n'entraîne pas davantage de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques.

Il faut ajouter que si, à l'occasion de l'examen de l'article 8 de la loi de finances pour 2003, le Conseil constitutionnel a relevé, pour répondre à l'argumentation qui lui était alors soumise, que la fixation d'un plafond unique ne méconnaissait ni la situation matrimoniale des bénéficiaires ni les charges de leur foyer, on ne peut en déduire que le législateur, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, ne pourrait décider de moduler le niveau du plafond de la réduction d'impôt en fonction des charges de famille des foyers fiscaux. Il ressort de la décision précitée que le législateur n'est pas tenu de procéder à une telle modulation ; mais il lui demeure loisible d'y procéder sans méconnaître le principe constitutionnel d'égalité. La prise en compte des charges de famille apparaît, en effet, en rapport avec l'objet de la mesure : les buts poursuivis par le mécanisme sont d'autant mieux atteints que l'augmentation du plafond de la réduction d'impôt concerne les personnes qui sont le plus à même de faire appel à des salariés à domicile, c'est-à-dire les familles, les personnes âgées et les personnes handicapées.

VII/ Sur l'article 112

A/ L'article 112 de la loi déférée, issu d'un amendement parlementaire, modifie le code des juridictions financières et institue auprès de la Cour des comptes un Conseil des prélèvements obligatoires chargé d'apprécier l'évolution et l'impact économique, social et budgétaire de l'ensemble des prélèvements obligatoires, ainsi que de formuler des recommandations sur toute question relative aux prélèvements obligatoires.

Les parlementaires requérants soutiennent que ces dispositions ne relèveraient pas du domaine des lois de finances et qu'elles auraient pour effet de dessaisir les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat de leurs prérogatives constitutionnelles.

B/ Ces critiques appellent les observations suivantes.

Selon l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, les dispositions législatives destinées à organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques sont contenues dans les lois de finances.

De ce point de vue, on peut relever que le Conseil des prélèvements obligatoires institué par l'article 112 de la loi déférée aura pour mission d'apprécier l'évolution et l'impact, notamment budgétaire, de l'ensemble des prélèvements obligatoires et qu'il pourra être chargé, à la demande notamment des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et des affaires sociales, de réaliser des études sur toute question se rapportant aux prélèvements obligatoires. Il est à noter que les résultats de ces études seront transmis de plein droit aux commissions parlementaires.

Lors des débats qui ont abouti à l'adoption de cet article, il a été souligné par les auteurs de l'amendement que ce Conseil " se tiendra[it] aux côtés du Parlement pour éclairer le débat et pour permettre au Gouvernement et au législateur de prendre les décisions appropriées ". Les auteurs de l'amendement ont ainsi clairement entendu instituer le Conseil des prélèvements obligatoires dans le but de renforcer et de compléter l'information du Parlement en matière budgétaire et fiscale.

Dans ces conditions, les dispositions introduites par l'article 112 de la loi déférée constituent un dispositif d'ensemble destiné à améliorer l'information et le contrôle du Parlement sur les prélèvements obligatoires, qui constituent un élément essentiel pour la gestion des finances publiques. On peut ajouter que le législateur financier a prévu que siégeraient au Conseil des prélèvements obligatoires quatre personnalités qualifiées désignées par les présidents des assemblées parlementaires.

Par ailleurs, on ne saurait valablement soutenir que l'institution du Conseil des prélèvements obligatoires, destiné à assister le Parlement dans sa mission de contrôle sur la gestion des finances publiques en complétant son information, aurait pour effet de dessaisir les commissions parlementaires de leurs prérogatives. Les dispositions critiquées ne sont, notamment, pas susceptibles de faire échec à l'application de l'article 52 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Ce dernier grief ne pourra qu'être écarté.

* * *

Pour ces raisons, le Gouvernement considère que les critiques adressées par les auteurs du recours ne sont pas de nature à justifier la censure de la loi de finances pour 2005. C'est pourquoi il estime que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.Monsieur le Président du Conseil constitutionnel, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi de finances pour 2005 telle qu'adoptée par le Parlement.

A l'appui de cette saisine, nous développons les motifs suivants concernant le non respect du principe de sincérité de la loi de finances pour 2005 et à l'encontre en particulier des articles 10, 14, 29, 30, 31, 33, 63, 70 sexies.

1/ Sur le non respect du principe de sincérité

La loi de finances pour 2005 doit être analysée comme méconnaissant le principe de sincérité tel qu'il s'impose en application de l'article 32 de la loi organique n°2001-692 du 1ier août 2001 relative aux lois de finances et tel que votre jurisprudence récente l'a établi et encadré.

L'exigence de sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre budgétaire. Elle a été clairement précisée dans la décision n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002. En effet le considérant 7 rappelle que si au cours de l'exercice " les grandes lignes de la loi de finances s'écartaient sensiblement des prévisions, il appartiendrait au gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de finances rectificative ".

L'évolution des prévisions de recettes

Vous rappelez, dans le même considérant de la décision citée ci-dessus, qu'une surestimation des recettes fiscales de faible ampleur au regard des masses budgétaires ne porterait pas atteinte au principe de sincérité.

Cette jurisprudence venait qualifier une surestimation de recettes égale à 2,9 milliards d'euros. En effet, dans leur saisine sur le projet de loi de finances pour 2003, les requérants estimaient à ce montant la surestimation des prévisions de recettes. Si en réponse, vous avez considéré qu'il n'y avait pas de manquement au principe de sincérité, vous n'avez pas pour autant autorisé le gouvernement à proposer systématiquement un projet de loi de finances intégrant une surestimation de cet ordre.

L'élaboration du projet de loi de finances est effectuée sur la base des informations économiques et financières disponibles, qui permettent d'établir le niveau prévisionnel des recettes fiscales et non fiscales. Le gouvernement n'est en aucune façon autorisé à retenir des hypothèses économiques qui assoupliraient les contraintes auxquelles il doit faire face notamment en matière de solde budgétaire, en tenant compte de la marge de manoeuvre que lui confère votre jurisprudence.

Si tel était le cas, vous ne pourriez que constater le manquement au principe de sincérité, dans la mesure où en agissant de la sorte le gouvernement ferait part d'une volonté manifeste de dissimulation.

Malheureusement, force est de constater que cette année, le gouvernement retient des hypothèses de croissance, d'évolution du prix du pétrole, de parité euro-dollar et d'élasticité des recettes fiscales au niveau de croissance, qui non seulement sont éloignées de la réalité des informations disponibles en la matière, mais dont l'effet combiné conduit à une surestimation des recettes de l'ordre de 2,9 milliards d'euros.

Une telle coïncidence ne saurait relever du seul hasard. La pratique budgétaire ne peut tendre vers une surestimation systématique en loi initiale des prévisions de recettes, qui revient à détourner votre jurisprudence, sauf à méconnaître le principe de sincérité.

De même, les observations du considérant 7 de la décision n°2002-464 DC ne sauraient pour autant justifier qu'une surestimation soit admise, dans la mesure où elle constituerait une erreur certaine, manifeste et volontaire dans la présentation et la détermination des objectifs de recettes ne permettant pas au Parlement d'exercer ses prérogatives.

Il ne s'agit pas d'enfermer le débat sur le respect du principe de sincérité dans une querelle d'experts financiers sur la pertinence des hypothèses économiques, dont le caractère réaliste ou non est inhérent à l'exercice de prévision. Il s'agit au contraire de s'assurer qu'au moment où il vote le projet de loi de finances, le Parlement le fait en toute connaissance de cause.

Une erreur d'appréciation, quel que soit son montant, ne saurait échapper au contrôle de sincérité si elle conduit à dissimuler la réalité au Parlement.

En cours de débat parlementaire, le gouvernement a mis en place une commission afin d'estimer les effets sur le produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) et sur le produit de la TVA applicable à ces produits, de la hausse des prix du pétrole constaté en 2004. Cette commission a confirmé que la hausse des prix du pétrole a conduit à une moindre consommation, et donc à la baisse du produit de TIPP réellement perçu par rapport à celui évalué dans le projet de loi de finances initial pour 2004.

Avant même la mise en place de la commission, cette réalité était connue du gouvernement, comme le démontre l'évaluation révisée pour 2004 dans le fascicule " Voies et moyens " qui porte à 622 millions d'euros la baisse de produit de TIPP liée à un ralentissement net des consommations à fin 2002, à une croissance atone de la consommation en produits pétroliers en 2003 et à la révision des hypothèses de croissance de consommation en 2004.

Si dès la présentation du projet de loi de finances pour 2005, le gouvernement avait intégré la baisse du produit de la TIPP en 2004, les résultats de la commission auraient dû le conduire à réviser à nouveau à la baisse les prévisions de 2004 d'une part, et de 2005, d'autre part, qui seront inévitablement inadaptées en raison de la révision portant sur 2004.

En effet, elle s'est livrée à un chiffrage très précis des moindres recettes. Il apparaît à cet égard que les moindres recettes sur 2004 sont de l'ordre non pas de 622 millions d'euros mais de 855 millions d'euros, dont 770 pour l'Etat et 85 pour les départements.

Le différentiel est ainsi de 148 millions. Il a, de façon automatique, un effet sur la prévision de recettes de TIPP pour l'année 2005 que le gouvernement n'a à aucun moment pris en compte. En agissant ainsi, il a commis une erreur certaine qui n'a pas permis au Parlement de se prononcer sur la base des dernières informations disponibles.

Même si cette surestimation est de faible ampleur, elle constitue un manquement manifeste au principe de sincérité.

La détermination des plafonds de dépenses

Il est avéré, dès le vote du projet de loi de finances pour 2005, que les objectifs en matière de dépenses ne sont pas sincères.

Le 16 décembre 2004, le ministre du budget a annoncé qu'une réserve de précaution de 4 milliards d'euros, sous la forme de gels de crédits budgétaires, sera constituée dès le mois de janvier.

Vous avez déjà indiqué, notamment dans votre décision n°2002-464 du 27 décembre 2002, que le " vote du Parlement, dans la loi de finances, des plafonds afférents aux grandes catégories de dépenses et des crédits mis à la disposition des ministres n'emporte pas, pour ces derniers, obligation de dépenser la totalité des crédits ouverts. "

Mais on peut constater depuis trois ans le développement d'une pratique qui consiste à opérer un décalage systématique entre le niveau des dépenses soumis au vote du Parlement et le niveau des dépenses effectivement envisagées et concrètement engagées par le gouvernement. Cette pratique ne peut pas être le mode normal d'évaluation et de présentation des dépenses de l'Etat.

En agissant ainsi, le gouvernement détourne manifestement l'esprit de la procédure des mises en réserve de crédits et ce dans le seul but de fausser la sincérité des plafonds de dépenses.

La Cour des comptes l'a régulièrement rappelé ces dernières années. Son rapport au Parlement sur les décrets d'avance des 16 juin, 8 septembre, 17 novembre et 26 novembre 2003 constate en effet que pour financer une partie des ouvertures de crédit mise en oeuvre par voie administrative en cours de gestion, le gouvernement a recours à des annulations sur certains chapitres budgétaires de crédits manifestement surévalués en loi de finances initiale et que de telles pratiques posent la question de la sincérité du budget soumis au vote du Parlement.

De même, le rapport de la Cour des comptes sur les mouvements de crédits opérés par voie administrative, établi en application de l'article 58 de la loi organique du 1ier août 2001 relative aux lois de finances, déposé conjointement au projet de loi de finances rectificative pour 2004, souligne que les dépenses inscrites sur plusieurs chapitres budgétaires font l'objet de sous-estimations manifestes qui conduiront le gouvernement à devoir abonder les chapitres en cause en cours d'exécution.

Un premier exemple est fourni par les crédits du ministère de l'agriculture. On peut lire en page 10 du rapport qu' " en soustrayant à la discussion du projet de loi de finances initial les crédits relatifs à la politique d'indemnisation, en renvoyant à un article du collectif budgétaire l'inscription des crédits nécessaires et en induisant un report systématique et intégral des crédits sur l'exercice suivant, cette pratique altère significativement la sincérité de la loi de finances. ". Cette remarque porte sur le chapitre destiné à financer l'indemnisation des calamités agricoles, qui ne relève que formellement de la situation d'urgence prévue par la loi organique. La dotation initiale en 2005 de ce chapitre est de 10 millions d'euros, proche de celle de 2004, et les besoins constatés en 2004 se montent à 232,57 millions d'euros.

Un deuxième exemple présenté en page 17 du même rapport, conduit la Cour des comptes à dénoncer " une entorse répétée à la sincérité du budget de l'Etat " concernant les crédits destinés à couvrir notamment la charge liée à l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile. La Cour des comptes ajoute que " des appréciations de même nature en ce qui concerne l'écart entre la dotation initiale de 2004 et l'exécution d'une part et le niveau des crédits prévu dans le projet pour 2005 ".

Ces pratiques de sous-évaluations, répétées dans la plupart des ministères, conduisent à l'ouverture de crédits en cours d'exécution pour un montant important. La mise en réserve opérée en début d'année est utilisée finalement pour financer en cours de gestion les besoins de crédits manifestement sous-estimés.

Respecter le principe de sincérité ce n'est pas uniquement annoncer au Parlement ce que risque d'être l'exécution de la loi de finances, c'est inscrire dans le projet initial l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent en découler.

La sincérité impose de traduire le plus objectivement possible dans le projet soumis au vote du Parlement la réalité budgétaire de l'année à venir et donc d'inscrire dans la loi la vérité pour que le Parlement soit en mesure d'exprimer un vote sincère.

Les observations de la Cour des comptes traduisent à quel point le gouvernement s'écarte du respect du principe de sincérité. La mise en réserve d'une part, les sous-estimations manifestes d'autre part, constituent la preuve d'une volonté manifeste du gouvernement de ne pas présenter des plafonds de dépenses conformes à ce que sera la réalité de l'exécution.

La pratique de la régulation budgétaire est bel et bien détournée de son objet initial. Celle-ci est destinée à permettre au gouvernement de faire face en cours d'année à un événement conjoncturel imprévu. Compte tenu des dépenses inscrites dans le projet de loi de finances par le gouvernement, l'exécution pour 2005 sera plus conforme au principe de sincérité, dans la mesure où une mise en réserve de 4 milliards d'euros est d'ores et déjà annoncée et que de nombreux chapitres budgétaires pour 2005 sont, comme l'indique la Cour des comptes, manifestement sous-évalués.

La constitution systématique d'une réserve de précaution est par ailleurs d'autant moins respectueuse des prérogatives du Parlement qu'il n'est pas informé au moment du vote du projet de loi de finances du détail des gels envisagés.

Bien entendu, l'article 14 de la loi organique relative aux lois de finances dispose que les crédits ouverts peuvent être annulés par le gouvernement " afin de prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances afférente à l'année concernée " ou s'ils sont devenus sans objet.

Pour l'année 2004, on ne peut pas considérer que les annulations de crédits intervenus après la mise en réserve l'aient été pour préserver l'équilibre budgétaire. Celui-ci l'a été en raison d'une révision à la hausse des hypothèses de croissance économique. De plus, la Cour des comptes indique qu'elles ne visaient pas non plus des crédits devenus sans objet. Au contraire, elle souligne, concernant une part importante des crédits annulés et notamment ceux du ministère de l'intérieur (page 24 de son rapport), que " l'analyse du fonctionnement et de la situation de chacun des chapitres concernés laisse apparaître que, dans leur grande majorité, les crédits objets d'annulation n'étaient pas devenus sans objet au sens organique du terme ".

Pour l'année 2005, les observations de la Cour des comptes ne peuvent demeurer lettre morte, sauf à considérer que puisse ainsi se développer une forme de culture d'insincérité dans la présentation des crédits budgétaires.

2/ Sur le non respect du principe d'égalité

2-1 Sur l'article 10

Cet article insère dans le code général des impôts un nouvel article 244 quater I instituant un crédit d'impôt en faveur des entreprises imposées d'après le bénéfice réel qui, après voir transféré leur activité en dehors de l'Espace économique européen entre le 1er janvier 1999 et le 2 septembre 2004, viendraient l'implanter en France en tout ou partie au sens des articles 4 B et 209 du Code général des impôts.

Le crédit d'impôt applicable sur la totalité du territoire est calculé par l'application aux seules dépenses de personnel d'un coefficient dégressif entre 50% et 0 sur une période de 5 années.

En plus de ce premier crédit d'impôt est proposé un crédit d'impôt particulier et supplémentaire destiné aux entreprises qui " relocaliseraient ", pour reprendre le néologisme utilisé par le gouvernement, leur activité dans des zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire. L'assiette de crédit d'impôt supplémentaire est constituée, selon le calcul le plus avantageux pour le contribuable, soit des dépenses de personnel dans les mêmes conditions que pour le crédit de base, soit du montant hors taxe des investissements considérés comme éligibles. Son taux est constant et fonction des zones définies à l'annexe I du décret n°2001-312 du 11 avril 2001.

Cet article déroge au principe d'égalité devant les charges publiques en ce qu'elle conduira à traiter différemment sur le plan fiscal, des contribuables réalisant un investissement sur une zone identique du territoire national.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel ne permet d'appliquer des règles différentes à des situations identiques que lorsque cette différence de traitement repose sur des critères objectifs et rationnels en relation avec l'objet de la loi.

L'objet réel de la disposition, tel qu'il est présenté par le gouvernement, est de favoriser la création d'activité et d'emploi sur le territoire national. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle, notamment, l'assiette du crédit d'impôt est définie au II de l'article 244 quater I comme égale " aux dépenses de personnel relatives aux emplois créés affectées d'un coefficient ".

Or le dispositif proposé conduira à accorder à une entreprise en provenance d'un pays non membre de l'Espace Economique Européen (EEE) des avantages qui n'existent pas ni pour une entreprise existante qui aurait transféré son activité en provenance d'un autre point du territoire national ou d'un autre Etat membre de l'EEE, ni pour une entreprise nouvellement créée.

Au regard de l'objectif affiché de soutien à l'activité ou à l'emploi, il n'est pas démontré en quoi la circonstance qu'une entreprise contribuable aurait, préalablement à un investissement ou à une création d'emplois, exercé son activité dans un Etat non signataire du traité sur l'Espace Economique Européen (EEE) justifierait qu'elle bénéficie, pour ses dépenses de personnel ou ses investissements, d'un traitement fiscal particulier.

Même s'il est admis que l'exception est encadrée dans le temps et qu'elle est soumise au respect de la règle communautaire de minimis qui en réduit en tout état de cause la portée à un bénéfice de 100 000 euros sur une période de trois années consécutives pour l'entreprise considérée, cette différence de traitement ne peut se justifier au regard du principe d'égalité.

De la même manière en effet, le dispositif retenu conduira à traiter de manière différente des entreprises qui choisiraient de venir s'implanter dans une même zone du territoire national, selon qu'elles exerçaient, entre le 1er janvier 1999 et le 22 septembre 2004, leur activité au sein de l'EEE ou en dehors de celui-ci. Cette localisation passée de l'entreprise n'a aucun lien avec l'objectif réel du dispositif.

La rédaction proposée du deuxième alinéa du I de l'article 244 quater I prévoit de plus que n'ouvrent pas droit au bénéfice du crédit d'impôt les activités exercées dans un certain nombre de secteurs sans que cette exclusion soit motivée par un critère en relation avec l'objet de la loi. Si l'exclusion des secteurs industriels, agricole ou agro-alimentaire peut être expliquée par la nécessité de respecter les règles communautaires, tel n'est pas le cas, notamment, pour les entreprises relevant des secteurs des " assurances, réassurances, crédit ou capitalisation ".

Le Rapporteur général de l'Assemblée nationale, constatant ces exclusions, précise que " dans ce dernier cas, il s'agit d'exclure du bénéfice du crédit d'impôt des activités sensibles qui ont la particularité d'être facilement déplaçables d'un pays à un autre, puisqu'elles n'exigent pas de lourds investissements matériels mais la seule présence d'un personnel qualifié lui-même très mobile. Les intégrer dans les activités susceptibles de bénéficier d'un crédit d'impôt serait un signe très négatif envoyé par la France à ses partenaires (Rapport Général n°1863 sur le projet de loi de finances pour 2005 tome 2, " Conditions générales de l'équilibre financier " page 145).

On ne saurait mieux dire à quel point le dispositif proposé risque de provoquer des mouvements particulièrement préjudiciables aux salariés et à l'emploi de la part d'entreprises ayant la capacité de faire jouer à plein l'effet d'aubaine, que leurs installations soient particulièrement mobiles, ou qu'elles soient prêtes à déménager certaines de leurs usines.

On ne saurait mieux démontrer, également, que sont ainsi exclues sans aucun fondement juridique mais uniquement pour ne pas envoyer de signal négatif à nos voisins, des activités pour lesquelles l'effet d'incitation potentielle à la création d'activité et d'emploi sur le territoire national du crédit d'impôt serait pourtant, selon les défenseurs de ce dispositif, particulièrement vérifié.

En tout état de cause, l'objectif de " ne pas envoyer de signe négatif aux partenaires de la France " est en contradiction manifeste avec l'objectif du dispositif proposé, qui consiste à attirer sur le territoire national des activités localisées jusque-là en dehors, et il ne peut en aucun cas apparaître comme un motif suffisant d'intérêt général.

Le Conseil constitutionnel ne pourra donc que censurer la rupture d'égalité introduite par l'article 10 entre des contribuables pourtant placés, au regard de l'objet de la loi et de l'intérêt général, dans une situation identique.

2-2 Sur l'article 14

Cet article insère un article 1647 C sexies dans le Code général des impôts, a pour objet la mise en place d'un crédit de taxe professionnelle, pris en charge par l'Etat de 1 000 euros par salarié employé depuis au moins 1 an au premier janvier de l'année d'imposition, dans certaines zones " reconnues en grande difficulté au regard des délocalisations ".

Comme le souligne en effet le Rapporteur général du Sénat lui-même, il apparaît qu'une nouvelle fois les contribuables qui choisiraient de quitter le territoire se trouveront, toutes choses égales par ailleurs, dans une situation différente au regard de la loi selon qu'ils iraient s'implanter dans un autre pays de l'Espace Economique Européen ou hors de celui-ci.

En effet, si les bénéficiaires du crédit d'impôt seront tenus de reverser le crédit de taxe professionnelle perçu dans le cadre du dispositif, en cas de transfert hors de l'Espace Economique Européen leur activité dans les 5 ans suivant la fin de cet avantage, tel ne serait pas le cas s'ils choisissaient de transférer " dès le 2 janvier de l'année d'octroi de ce crédit d'impôt, tous les emplois ayant donné lieu à ce crédit d'impôt dans un autre Etat membre de l'Union européenne " ou dans une zone du territoire national non visée par le dispositif.

Au regard de l'objectif de la loi qui est de favoriser la création ou le maintien d'emplois sur le territoire national et plus précisément encore dans certaines zones jugées prioritaires, une telle différence de traitement ne saurait se justifier. Par conséquent, cet article ne respecte pas le principe d'égalité des contribuables devant les charges publiques.

Il apparaît, par ailleurs, que les zones d'application du dispositif seraient choisies chaque année entre 2005 et 2009 par voie réglementaire. Au total, 30 zones devront être identifiées, le législateur précisant seulement qu'il s'agit de " zones en grande difficulté au regard des délocalisations ".

Ceci se traduit en premier lieu, par la considération d'un certain nombre de critères statistiques, dont la responsabilité de la définition est confiée au pouvoir réglementaire, qui devrait déterminer 20 zones d'application du dispositif.

S'ajouteraient au plus 10 autres zones choisies cette fois sans aucune référence à un quelconque critère statistique ou juridique, puisque la rédaction du 2° du II de l'article 1647 C sexies précise seulement qu'il s'agit de zones " dans lesquelles des restructurations industrielles en cours risquent d'altérer gravement la situation de l'emploi ". Le Rapporteur général du Sénat prend le soin de préciser qu'" il convient d'observer que la notion de restructuration ne s'entendrait pas ici au sens juridique (c'est-à-dire ne recouvrirait pas seulement les opérations juridiques de fusion, de scission, d'apport partiel d'actifs ou de reprise d'entreprises en difficulté), mais au sens économique du terme " (Rapport Général n°74 sur le projet de loi de finances pour 2005 tome II, fascicule 1, " Les conditions générales de l'équilibre financier " page 194 et suivantes).

Le caractère particulièrement flou de cette définition, souligné lors des débats en commission des finances à l'Assemblée nationale notamment par des représentants de la majorité parlementaire, a également été souligné par le Rapporteur général du Sénat (compte-rendu de l'examen de cet article p.219 du rapport précité du Rapporteur général de l'Assemblée nationale et le commentaire de cet article p.200 et suivantes du Rapport du Sénat).

Le Parlement autoriserait ainsi l'application d'un dispositif fiscal dans des zones non définies du territoire lors du vote de la loi de finances. Or, la jurisprudence constante du Conseil Constitutionnel en matière de champ d'application d'un avantage fiscal réserve au législateur le pouvoir de déterminer celui-ci, en vertu de l'article 34 de la Constitution.

En confiant au pouvoir réglementaire la compétence pour reconnaître les zones dans lesquelles s'appliquera chaque année le dispositif, le législateur n'exerce pas la compétence qui lui est reconnue par l'article 34 de la Constitution. En effet, le pouvoir ainsi laissé à l'autorité ministérielle dépasse largement celui de s'assurer que, conformément à l'objectif poursuivi par le législateur, une zone donnée correspond aux conditions fixées par la loi.

Notamment, en ne définissant pas précisément les " zones dans lesquelles des restructurations industrielles en cours risquent d'altérer gravement la situation de l'emploi ", le législateur ne se contente pas de charger l'autorité réglementaire de prendre les mesures individuelles nécessaires à l'application de la loi mais lui confère un réel pouvoir discrétionnaire de détermination du champ d'application de l'avantage fiscal institué en matière de taxe professionnelle.

Cette forme d'incompétence négative du Parlement a d'ailleurs été renforcée dans la rédaction issue de l'amendement adopté à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale. Le projet de loi initial évoquait " des zones dans lesquelles des restructurations industrielles en cours au 30 septembre de l'année précédente risquent d'altérer gravement la situation de l'emploi ". La commission des finances a considéré, par la voix de son rapporteur général que " cette rédaction prive le gouvernement de la capacité de répondre rapidement à des restructurations annoncées après le 30 septembre de l'année précédente " et a ouvert encore plus largement la marge d'appréciation discrétionnaire laissée à l'autorité réglementaire.

Pour ces raisons, cet article méconnaît les dispositions de l'article 34 de la Constitution.

2-3 Sur l'article 63

Cet article modifie l'article 199 sexdecies du code général des impôts en relevant le plafond des dépenses prises en compte pour le calcul de la réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile. Cette disposition s'applique aux dépenses engagées à compter du 1ier janvier 2005.

Dans sa rédaction initiale, cet article prévoyait en particulier un relèvement du plafond de dépenses de 10 000 à 15 000 euros. L'adoption par l'Assemblée nationale de deux amendements et d'un sous-amendement a modifié l'économie générale de la mesure. Le plafond de dépenses est porté finalement à 12 000 euros. Il sera majoré de 1 500 euros par enfant à charge et au titre de chacun des membres du foyer fiscal âgé de plus de 65 ans, sans que ces majorations n'aient pour effet de porter le plafond de prise en compte des dépenses au-delà de 15 000 euros. Autrement dit, ce plafond sera majoré en fonction de charges de famille des contribuables.

Cet article est dès lors contraire au principe d'égalité devant les charges publiques. Vous avez eu l'occasion de le préciser dans le cadre de la décision n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002 sur une mesure de relèvement du plafond de dépenses prises en compte pour le calcul de la même réduction d'impôt, qui ne prévoyait pas un relèvement du plafond pour enfant à charge, afin de prendre en compte spécifiquement les charges de famille.

En effet, votre décision indique qu' " il ressort des travaux parlementaires ayant abouti à l'adoption de la loi déférée, comme de ceux à l'origine de l'institution, en 1991, de la réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile, que cette réduction vise à combattre le chômage en développant l'emploi à domicile ; qu'elle tend également à lutter contre l'emploi non déclaré ; qu'elle a par ailleurs pour effet d'améliorer la qualité de vie des familles en favorisant le maintien à domicile des personnes âgées, l'hébergement de personnes invalides, la garde au domicile familial des jeunes enfants, le soutien scolaire et l'aide ménagère " et qu'" en relevant à 10 000 euros le plafond des dépenses éligibles à cet avantage fiscal, le législateur a entendu élargir l'impact de cette mesure pour mieux satisfaire à l'objectif d'intérêt général qu'il s'est assigné ; que l'existence d'un plafond unique de dépenses ne méconnaît ni la situation matrimoniale des bénéficiaires ni les charges de leur foyer ; que, par suite, l'article 8 de la loi déférée n'entraîne pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ".

Les débats parlementaires ont clairement indiqué que l'objet de cette disposition était la lutte contre le chômage et l'emploi non déclaré. Le fait qu'elle ait pour effet l'amélioration de la qualité de vie des familles n'est qu'une conséquence propre à la plupart des dispositifs d'incitation fiscale.

Par ailleurs, si l'objet de la loi était effectivement l'amélioration de la qualité de la vie des familles, il est clair que le dispositif retenu, à savoir celui de la réduction d'impôt, écarte toutes les familles non imposables et qu'il faudrait retenir en l'occurrence le mécanisme du crédit d'impôt pour qu'elles puissent bénéficier d'un avantage fiscal au titre des dépenses engagées pour l'emploi à domicile.

Conformément à votre jurisprudence, la mise en oeuvre de plafonds tenant compte de la situation matrimoniale ne serait justifiée que si l'objet de la loi était de prendre en compte la situation des familles. Tel n'est pas le cas. Comme l'objet de la loi est la lutte contre le chômage et l'emploi non déclaré, l'existence de tels plafonds pour enfant à charge porte atteinte au principe d'égalité devant les charges publiques.

3/ Sur les principes de libre administration des collectivités territoriales, d'autonomie financière et de péréquation

3-1 Sur l'article 14

Cet article ne respecte pas les principes de libre administration et d'autonomie financière des collectivités territoriales reconnus à l'article 72-2 de la Constitution.

Cet article dispose notamment que " les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi " et que " les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ".

L'article 3 de la loi organique 2004-758 du 29 juillet 2004 est venu préciser la définition des ressources propres des collectivités territoriales en disposant que " au sens de l'article 72-2 de la Constitution, les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des produits financiers et des dons et legs ".

S'imputant sur l'imposition qui représente notamment la principale part des recettes fiscales des communes, le crédit d'impôt, s'il ne faisait pas l'objet d'une compensation et pour un niveau de recettes totales maintenu pour les collectivités, viendrait directement dégrader le niveau de leurs ressources propres.

Tel n'est pas le cas avec la rédaction de l'article 1647 C sexies qui dispose, au I, que le crédit est " pris en charge par l'Etat ".

Pourtant, en ne précisant pas la forme retenue pour cette prise en charge, le législateur est resté en deçà de sa compétence puisqu'il lui revient, au terme du premier alinéa de l'article 72-2 de déterminer les conditions dans lesquelles s'applique le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales.

La formulation vague retenue ne permet en effet pas de déterminer si l'autonomie financière, dans la définition posée par la Constitution et la loi organique, est respectée. Selon que la " prise en charge par l'Etat " prendra la forme d'une simple compensation à travers l'augmentation d'une dotation telle que la dotation générale de fonctionnement attribuée à l'ensemble des collectivités territoriales, ou au contraire d'un dégrèvement permettant une compensation de la perte de recettes fonction des bases réelles de l'imposition et des taux votés par la collectivité, la mise en place du crédit d'impôt dégradera ou non la part des ressources propres telle qu'elle est définie à l'article 4 de la loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales.

3-2 Sur l'article 31

L'article 72-2 de la Constitution dispose en son dernier alinéa que " la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ".

L'article 31 de la loi déférée ne respecte pas ce principe en refusant de tenir compte de la réalité des écarts de ressources et de charges entre les départements notamment dans le cadre de la réforme des critères d'attribution des dotations de péréquation urbaine prévue à l'article L. 3334-6-1 du code général des collectivités territoriales et de la dotation de fonctionnement minimale prévue à l'article L. 3334-7.

Pour les départements considérés comme urbains au sens de l'article L. 3334-6-1 du code général des collectivités territoriales, est mis en place par le législateur un indice synthétique des ressources et des charges tenant compte notamment des écarts de potentiel financier tel que défini au d) du II de cet article, des écarts dans le nombre de bénéficiaires d'aides au logement, dans les revenus moyens par habitant, et dans le nombre de personnes bénéficiaires du Revenu minimum d'insertion. Cet indice synthétique permet de rendre éligibles les départements à la dotation de péréquation urbaine.

Pour les départements ruraux ou " non urbains " en revanche, le seul critère d'attribution de la dotation de fonctionnement minimale réside dans les écarts de potentiel financier, cet indicateur ne faisant référence qu'au seul potentiel fiscal augmenté des dotations perçues, et à la longueur de la voirie, et excluant l'ensemble des indices retenus dans le cas des départements urbains.

Cette différence de traitement n'est absolument pas justifiée au regard des objectifs de la loi et va à l'encontre du principe de péréquation qui suppose la prise en compte des différentiels de ressources mais également de charges entre les différentes collectivités locales pour l'attribution de ces dotations.

En particulier, aucun motif qu'il soit d'intérêt général ou lié à l'objectif de la loi ne justifie que les écarts en terme de nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI) ne soit pas pris en compte pour les départements " non urbains ", alors même que la compétence en matière de financement du RMI a précisément été transférée à l'ensemble des départements par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité.

A titre d'illustration, il apparaît que le pourcentage de bénéficiaires du RMI peut varier dans des proportions très importantes entre départements " non urbains " : le nombre de bénéficiaires rapporté à la population totale varie ainsi de 0,81% dans le département de l'Ain (4 165 bénéficiaires pour 515 270 habitants) ou 0,92% pour le département de Savoie (3 445 bénéficiaires pour 373 258 habitants) à 3,04% pour le département de l'Aude (9 430 bénéficiaires pour 309 770 habitants) ou 3,40% pour le département des Pyrénées Orientales (13 337 bénéficiaires pour une population de 392 803 habitants). Les écarts de charges liées au financement du RMI peuvent ainsi varier dans des proportions très importantes (du simple au triple voire au quadruple) sans qu'il en soit tenu compte au titre de la péréquation.

De la même manière, aucune référence n'est faite aux différences de revenu moyen par habitant entre les départements " non urbains ", sans que cette différence de traitement et cette absence ne soient en quelque manière justifiable, au regard des différences de situation entre les départements considérés dans leur ensemble.

L'application de ces critères qui s'éloignent ainsi de l'objectif de péréquation défini par la Constitution conduit à cet égard à un traitement largement différencié d'écarts de ressources pourtant similaires entre départements " riches " et " pauvres " selon que deux départements ayant le même écart appartiendront ou non à la catégorie des départements urbains.

3-3 Sur l'article 33

Cet article précise la forme que prendra la compensation financière des transferts de compétences prévus dans le cadre de la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales.

Le II de l'article 119 de cette loi dispose en effet que " La compensation financière des transferts de compétences s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature, dans des conditions fixées par la loi de finances. Si les recettes provenant des impositions attribuées en application de l'alinéa précédent diminuent pour des raisons étrangères au pouvoir de modulation reconnu aux collectivités bénéficiaires, l'Etat compense cette perte dans des conditions fixées en loi de finances, afin de garantir à ces dernières un niveau de ressources équivalant à celui qu'il consacrait à l'exercice de la compétence avant son transfert. Ces diminutions de recettes et les mesures de compensation prises au titre du présent alinéa font l'objet d'un rapport du Comité des finances locales ".

Dans ce cadre, l'article 33 prévoit que la compensation prend la forme de l'attribution aux régions et à la collectivité territoriale de Corse d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), obtenue par l'application d'une fraction du tarif de la TIPP aux quantités de carburants vendues chaque année sur l'ensemble du territoire national.

Le produit fiscal total obtenu grâce à ce calcul devra égaler le droit à compensation, c'est-à-dire le coût de la compétence transférée.

Ce coût doit être calculé en référence à une moyenne actualisée des dépenses réalisées par l'Etat sur les trois dernières années précédant le transfert lorsqu'il s'agit de dépenses de fonctionnement, et sur une moyenne actualisée sur une période d'au moins 5 ans pour les dépenses d'investissement.

Le Conseil Constitutionnel, dans sa décision n° 2003-489 DC sur la loi de finances pour 2004 a posé, dans ses considérants relatifs à l'article 59 de la loi déférée, que cet article prévoyait " un mécanisme permettant d'adapter la compensation financière à la charge supplémentaire résultant, pour les départements, de la création d'un revenu minimum d'activité et de l'augmentation du nombre d'allocataires du revenu minimum d'insertion par suite de la limitation de la durée de versement de l'allocation de solidarité spécifique ; que, ce faisant, il respecte le principe selon lequel toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ".

Tel n'est pas le cas avec l'article 33 de la loi de finances pour 2005 puisque si un mécanisme d'ajustement est prévu, c'est uniquement en fonction de l'évolution constatée lors de la première année d'application du dispositif.

Il apparaît clairement, au vu des évaluations prévisibles de la recette ainsi affectée et des dépenses transférées, que l'exigence posée par la Constitution et rappelée par le Conseil constitutionnel d'une adaptation de la compensation à la charge transférée ne sera pas assurée dans le temps. Le dispositif proposé conduirait en effet, toutes choses égales par ailleurs, à une évolution des recettes comparable à celle constatée jusqu'ici pour les recettes de TIPP. Or comme le souligne le rapport précité de la commission des finances du Sénat, la TIPP a, sur les dix dernières années, progressé de 10% au total, soit une progression largement inférieure à celle des prix, de même qu'aux principaux concours de l'Etat aux collectivités territoriales, la dotation globale de fonctionnement ayant ainsi progressé de plus de 25% à périmètre constant sur la même période.

Cette évolution ne tient que très faiblement compte de l'inflexion qui marque l'évolution des consommations sur l'année 2004, année au cours de laquelle la hausse des cours du pétrole semble avoir atteint un niveau tel que les pratiques de consommation des usagers se soient fortement modifiées. Dans ce cadre, le produit de TIPP, qui résulte de l'application d'un tarif fixe à la consommation constatée, est en fort recul.

Le pouvoir de fixation par les régions des taux applicables à la fraction de TIPP transférée qui devrait leur être reconnu à compter de 2007 dans des conditions qui restent à définir de façon précise, ne peut constituer une garantie au regard de cette évolution largement défavorable de la recette, sauf à supposer que l'autonomie financière des régions se limiterait à la possibilité d'augmenter indéfiniment le taux de la fiscalité applicable aux ressources transférées, dans les limites que la loi aura fixé, afin de compenser au mieux les pertes de recettes.

Dès lors, la restriction posée au I de l'article 33 déférée selon laquelle le niveau de la fraction transférée pourrait être définitivement fixé en référence au coût historique réel de la compétence transférée ne respecte pas la jurisprudence du Conseil Constitutionnel, qui impose au législateur de fixer un nouveau niveau pour cette fraction si l'évolution de la recette transférée divergeait sensiblement, dans l'avenir, du coût historique de la compétence sans que cette évolution soit liée à la politique fiscale propre des collectivités concernées.

Par ailleurs, il résulte de l'information communiquée aux commissions permanentes qu'une partie des compensations dont les modalités sont définies par l'article 33 de la loi déférée porte sur les compétences transférées aux régions par les articles 53 et 73 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, à savoir la formation des travailleurs sociaux et aides aux étudiants des instituts de formation et le financement des écoles et instituts de formation des professions para-médicales et de sages-femmes.

Compte tenu de l'évolution de ces crédits, les dispositions de l'article 33 de la loi déférée ne prévoient pas l'attribution de ressources équivalentes, en contradiction avec l'article 72-2 de la Constitution.

4/ Sur la présence en loi de finances de dispositions qui y sont étrangères

4-1 Sur les articles 29, 30 et 31

Les articles 29, 30, 31 sont respectivement relatifs à la réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes, des groupements de communes et des départements.

L'article 29 réformant la dotation globale de fonctionnement des communes procède notamment au remplacement de la notion de potentiel fiscal par celle de potentiel financier afin de déterminer les modalités de répartition de la dotation entre les différentes communes. Il réforme également la structure interne de la dotation en identifiant diverses parts au sein de la dotation forfaitaire en fonction notamment de la taille, de la population, et des compensations perçues jusqu'ici par les diverses communes.

De la même façon, les articles 30 et 31 mettent en oeuvre une réforme de la dotation globale de fonctionnement des groupements de communes et de la dotation globale de fonctionnement des départements. Ainsi, l'article 30 modifie les parts de la dotation de base et de la dotation de péréquation au sein de la dotation d'intercommunalité. L'article 31 subdivise l'actuelle dotation de péréquation en créant une enveloppe ciblée sur les départements urbains et réforme les critères d'attribution de la dotation de fonctionnement minimale au sein de l'enveloppe globale de la dotation globale de fonctionnement des départements.

Ces articles ne relèvent pas du domaine des lois de finances tel que défini encore cette année par l'article 1ier de la loi organique n°59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

Vous avez régulièrement censuré, et encore très récemment, alors que la future loi organique relative aux lois de finances était promulguée, des dispositions relatives à la répartition entre collectivités territoriales des concours de l'Etat dans la mesure où elles n'entraînaient pas de modification du niveau des ressources et des charges de l'Etat (décision n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002 sur les articles 28, 91 à 95 et 99 de la loi de finances pour 2003).

La loi organique relative aux lois de finances du 1ier août 2001 prévoit des modifications importantes concernant le contenu et la structure des lois de finances. Ainsi son article 34 dispose que la loi de finances peut " définir les modalités de répartition des concours de l'Etat aux collectivités territoriales. ". Toutefois, conformément à son article 67, les dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959 demeurent applicables, sauf exception prévus aux articles 61 à 66, aux lois de finances afférentes à l'année 2005 et aux années antérieures. Ceci concerne en particulier, l'article 34 de la nouvelle loi organique.

Le gouvernement ne peut se prévaloir des dispositions de la future loi organique pour justifier sa méconnaissance de la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel en la matière.

Les articles 29, 30 et 31 réforment la structure interne de la dotation globale de fonctionnement entre les collectivités territoriales sans en modifier le montant de l'enveloppe globale. Ils sont adoptés en méconnaissance des dispositions en vigueur qui définissent précisément les dispositions qui peuvent figurer dans une loi de finances et ne peuvent qu'être censurés.

4-2 Sur l'article 70 sexies

Cet article est issu d'un amendement sénatorial de MM. Arthuis et Marini au nom de la commission des finances du Sénat. Il complète le code des juridictions financières par un titre nouveau relatif à la création d'un Conseil des prélèvements obligatoires.

Cet organisme dont sont précisées la date de création, et les règles de composition et de fonctionnement, aurait pour mission " d'apprécier l'évolution et l'impact économique, social et budgétaire de l'ensemble des prélèvements obligatoires, ainsi que de formuler des recommandations sur toute question relative aux prélèvements obligatoires ".

Il n'est pas conforme aux dispositions de l'article 1ier de l'ordonnance n°59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, qui comme il a été rappelé dans les griefs sur les articles 29, 30 et 31 est encore en vigueur pour la loi de finances pour 2005.

A cet égard, la création et surtout les règles de composition du Conseil - celles-ci étant de nature réglementaire - ne relèvent pas du domaine de la loi de finances tel que défini par l'article 1ier de l'ordonnance de 1959.

On pourra observer ainsi que le Conseil des impôts, que le présent Conseil des prélèvements obligatoires serait amené à remplacer, avait pour sa part été institué par un décret du 22 février 1971 qui lui donne pour compétence " de constater la répartition de la charge fiscale et d'en mesurer l'évolution compte tenu notamment des caractéristiques économiques et sociales des catégories de redevables concernés ".

Il est à noter également que tant les compétences reconnues au Conseil ainsi institué, que la rédaction proposée des articles L. 351-5 et L. 351-6 du code des juridictions financières, relatifs à la composition du Conseil conduisent à des dispositions largement redondantes avec celles introduites par la loi organique relative aux lois de finances notamment en son article 52 et à un dessaisissement des commissions des finances du Parlement de leurs prérogatives constitutionnellement reconnues et précisées par les règlements de l'Assemblée nationale et du Sénat.

La rédaction actuelle de l'article 36-10 du règlement de l'Assemblée nationale relatif aux compétences de la commission des finances prévoit ainsi que la commission est compétente pour les domaines suivants : " Recettes et dépenses de l'Etat, exécution du budget ; monnaie et crédit ; activités financières intérieures et extérieures ; contrôle financier des entreprises nationales ; domaine de l'Etat ". La rédaction retenue par le règlement du Sénat est a priori plus large encore puisque l'article 22 du règlement dispose que " La commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation suit et contrôle l'exécution des lois de finances et procède à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques ".

Parallèlement, l'article 145 du règlement de l'Assemblée nationale prévoit ainsi que " les commissions permanentes assurent l'information de l'Assemblée pour lui permettre d'exercer son contrôle sur la politique du Gouvernement ".

Ces dispositions souples permettent la rédaction régulière de rapports relatifs à toute question sur les prélèvements obligatoires, que ce soit dans le cadre de rapports d'informations ponctuels ou plus spécifiquement à l'occasion de la remise du rapport " retraçant l'ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que leur évolution " prévu à l'article 52 de la loi organique relative aux lois de finances.

L'article déféré, outre qu'il n'est pas du domaine de la loi de finances, présente ainsi un risque certain de dessaisissement des parlementaires du pouvoir de suivi et de contrôle des questions relatives à l'évolution des finances publiques et des prélèvements obligatoires qu'il leur revient d'assumer, ce au profit d'un organisme dont l'ouverture à des " personnalités qualifiées " n'est pas motivée par des raisons précises.

Pour toutes ces raisons, il ne peut qu'être censuré.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi de finances pour 2005, le 23 décembre 2004, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mmes Patricia ADAM, Sylvie ANDRIEUX, MM. Jean-Marie AUBRON, Jean-Paul BACQUET, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Jean-Claude BATEUX, Jean-Claude BEAUCHAUD, Éric BESSON, Jean-Louis BIANCO, Jean-Pierre BLAZY, Serge BLISKO, Jean-Claude BOIS, Daniel BOISSERIE, Maxime BONO, Augustin BONREPAUX, Jean-Michel BOUCHERON, Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Jean-Christophe CAMBADÉLIS, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARRILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Jean-Paul CHANTEGUET, Michel CHARZAT, Alain CLAEYS, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mme Claude DARCIAUX, M. Michel DASSEUX, Mme Martine DAVID, MM. Marcel DEHOUX, Michel DELEBARRE, Jean DELOBEL, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, Marc DOLEZ, François DOSÉ, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Pierre DUCOUT, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Mme Odette DURIEZ, MM. Henri EMMANUELLI, Claude ÉVIN, Laurent FABIUS, Albert FACON, Jacques FLOCH, Pierre FORGUES, Michel FRANÇAIX, Jean GAUBERT, Mmes Nathalie GAUTIER, Catherine GÉNISSON, MM. Jean GLAVANY, Gaétan GORCE, Alain GOURIOU, Mmes Elisabeth GUIGOU, Paulette GUINCHARD-KUNSTLER, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, MM. François HOLLANDE, Jean-Louis IDIART, Mme Françoise IMBERT, MM. Armand JUNG, Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jack LANG, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean-Yves LE DRIAN, Jean LE GARREC, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Guy LENGAGNE, Mme Annick LEPETIT, M. Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. François LONCLE, Bernard MADRELLE, Louis-Joseph MANSCOUR, Philippe MARTIN, Christophe MASSE, Didier MATHUS, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Mme Hélène MIGNON, MM. Arnaud MONTEBOURG, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mme Marie-Renée OGET, MM. Michel PAJON, Christian PAUL, Germinal PEIRO, Jean-Claude PEREZ, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Geneviève PERRIN-GAILLARD, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Paul QUILÈS, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Patrick ROY, Mme Ségolène ROYAL, M. Michel SAINTE-MARIE, Mme Odile SAUGUES, MM. Henri SICRE, Dominique STRAUSS-KAHN, Pascal TERRASSE, Philippe TOURTELIER, Daniel VAILLANT, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VERGNIER, Alain VIDALIES, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE, Jean-Pierre DEFONTAINE, Paul GIACOBBI, Simon RENUCCI, Mme Chantal ROBIN-RODRIGO, M. Roger-Gérard SCHWARTZENBERG et Mme Christiane TAUBIRA, députés ;

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution,

Vu le traité instituant la Communauté européenne ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique relative aux lois de finances ;

Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;

Vu le code général des impôts ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code monétaire et financier ;

Vu la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 27 décembre 2004 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les auteurs de la saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances pour 2005 en dénonçant son absence de sincérité ; qu'ils contestent par ailleurs la conformité à la Constitution de ses articles 22, 28, 47, 48, 49, 52, 87 et 112 ;

- SUR LA SINCÉRITÉ DE LA LOI DE FINANCES :

2. Considérant que, selon les requérants, " la loi de finances pour 2005 doit être analysée comme méconnaissant le principe de sincérité " ; qu'ils dénoncent, en premier lieu, une surestimation manifeste des prévisions de recettes, fondées sur des hypothèses économiques dont ils contestent le réalisme ; qu'ils font valoir, à l'appui de ce grief, que le Gouvernement n'aurait pas pris en compte les effets de la baisse de la consommation de produits pétroliers, constatée au cours des débats parlementaires, sur les recettes fiscales attendues pour 2005 ; qu'ils mettent en cause, en second lieu, la sincérité des prévisions de dépenses ; qu'ils estiment, en effet, que le Gouvernement aurait surestimé les crédits inscrits sur certains chapitres budgétaires afin de procéder ultérieurement à des gels, annulations et redéploiements pour financer des dépenses délibérément sous-estimées, comme la Cour des comptes l'aurait déjà observé à plusieurs reprises ; que, selon eux, l'annonce, avant la clôture des débats parlementaires, de la constitution d'une " réserve de précaution " dès le début de l'année prochaine révèlerait d'ores et déjà l'intention du Gouvernement de recourir à de telles pratiques ;

3. Considérant qu'aux termes de l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée, applicable depuis le 1er janvier 2002 : " Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'État. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler " ; que, s'agissant de la loi de finances de l'année, la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre ;

4. Considérant que les prévisions de recettes doivent être initialement établies par le Gouvernement au regard des informations disponibles à la date du dépôt du projet de loi de finances ; qu'il lui appartient d'informer le Parlement, au cours de l'examen de ce projet de loi, lorsque surviennent des circonstances de droit ou de fait de nature à les remettre en cause et, en pareille hypothèse, de procéder aux corrections nécessaires ; qu'il incombe au législateur, lorsqu'il arrête les prévisions de recettes, de prendre en compte l'ensemble des données dont il a connaissance et qui ont une incidence sur l'article d'équilibre ;

5. Considérant, toutefois, que les prévisions de recettes sont inévitablement affectées des aléas inhérents à de telles estimations et des incertitudes relatives à l'évolution de l'économie ; qu'il ne ressort pas des éléments soumis au Conseil constitutionnel que les évaluations pour 2005, y compris en ce qui concerne la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers, soient entachées d'une erreur manifeste ;

6. Considérant, par ailleurs, qu'il est loisible au Gouvernement de prévoir la mise en réserve, en début d'exercice, d'une faible fraction des crédits ouverts afin de prévenir une détérioration éventuelle de l'équilibre budgétaire ; qu'en effet, le vote par le Parlement des plafonds afférents aux grandes catégories de dépenses et des crédits mis à la disposition des ministres n'emporte pas, pour ces derniers, obligation de dépenser la totalité des crédits ouverts ; qu'en outre, les autorisations de dépense accordées ne font pas obstacle aux prérogatives que le Gouvernement tient de l'article 20 de la Constitution en matière d'exécution de la loi de finances ; qu'au demeurant, celui-ci a informé le Parlement de son intention de constituer une " réserve de précaution " ;

7. Considérant, enfin, que l'annonce de cette mise en réserve ne révèle ni que certaines dépenses auraient été sous-évaluées à due concurrence, ni que les crédits correspondants seront annulés dans des conditions irrégulières ; que les mesures de gestion susceptibles d'être mises en oeuvre en cours d'exercice devront respecter les prescriptions de la loi organique du 1er août 2001 susvisée ; qu'en particulier, son article 14, applicable depuis le 1er janvier 2002, ne prévoit la possibilité d'annuler un crédit par décret que pour " prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances afférente à l'année concernée " ou lorsque ce crédit est " devenu sans objet " ; qu'en outre, il impose que les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat soient informées de tout décret d'annulation avant sa publication et de " tout acte, quelle qu'en soit la nature, ayant pour objet ou pour effet de rendre des crédits indisponibles " ;

8. Considérant que, sous réserve des observations qui précèdent, les griefs tirés de l'absence de sincérité de la loi déférée doivent être rejetés ;

- SUR L'ARTICLE 22 :

9. Considérant que l'article 22 de la loi déférée insère dans le code général des impôts un article 244 quater I ; que ce nouvel article instaure un crédit d'impôt en faveur des entreprises qui, après avoir transféré tout ou partie de leur activité en dehors de l'Espace économique européen, domicilient à nouveau celle-ci en France ; qu'il prévoit également un crédit d'impôt supplémentaire en faveur des entreprises qui effectueraient une telle domiciliation dans une " zone éligible à la prime d'aménagement du territoire classée pour les projets industriels " ; que ces dispositions ne sont toutefois pas applicables aux entreprises qui exercent certaines activités énumérées au deuxième alinéa du I du nouvel article 244 quater I ;

10. Considérant que les requérants soutiennent que cette disposition, en réservant l'avantage qu'elle établit à des entreprises qui ont transféré en dehors de l'Espace économique européen une activité qu'elles exerçaient antérieurement en France, crée une double inégalité ; que le principe d'égalité devant les charges publiques serait en effet rompu tant par rapport aux entreprises nouvelles ou qui transféreraient leur activité depuis un autre point du territoire national, que par rapport aux entreprises qui procéderaient à un tel transfert depuis un pays appartenant à l'Espace économique européen ; que les requérants mettent également en cause l'exclusion de certains secteurs d'activité du bénéfice de la mesure ;

11. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;

12. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des travaux parlementaires que les dispositions de l'article 22 ont pour objet de favoriser le rapatriement d'emplois et d'investissements précédemment transférés hors de France, afin d'en faire profiter l'économie nationale et de lutter contre le chômage ; que la mesure critiquée poursuit ainsi un objectif d'intérêt général ;

13. Considérant, en deuxième lieu, que le bénéfice du crédit d'impôt qu'il instaure s'applique aux entreprises qui, après avoir transféré tout ou partie de leur activité en dehors de l'Espace économique européen entre le 1er janvier 1999 et le 22 septembre 2004, domicilient à nouveau celle-ci en France entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2006 ; qu'il est soumis à un agrément ministériel et à l'engagement de maintenir les emplois créés ou les investissements réalisés pendant une période minimale de cinq ans après la nouvelle implantation ; que le manquement à cet engagement entraîne le reversement des crédits d'impôt obtenus ; qu'en écartant les entreprises qui transfèrent leur activité depuis un autre endroit du territoire national et celles nouvellement créées, le législateur s'est fondé sur des critères objectifs et rationnels pour définir les bénéficiaires de la mesure ;

14. Considérant, en troisième lieu, qu'en réservant le bénéfice du crédit d'impôt aux entreprises qui ont transféré leur activité en dehors de l'Espace économique européen, le législateur s'est borné à tirer les conséquences des prescriptions du droit communautaire relatives à la libre circulation des personnes, des services et des capitaux ;

15. Considérant, en dernier lieu, que le législateur a exclu du bénéfice de ce nouveau dispositif les activités exercées dans les transports, la construction de véhicules automobiles, la construction de navires civils, la fabrication de fibres artificielles ou synthétiques, la sidérurgie, l'industrie charbonnière, la production, la transformation ou la commercialisation de produits agricoles, la pêche, l'aquaculture, ainsi que les assurances, les réassurances, le crédit et la capitalisation ; qu'en excluant ces activités, le législateur a entendu respecter les obligations communautaires ou les engagements internationaux de la France ;

16. Considérant, dès lors, que le grief tiré d'une rupture d'égalité devant les charges publiques doit être écarté ;

- SUR L'ARTICLE 28 :

17. Considérant que l'article 28 de la loi déférée insère dans le code général des impôts un article 1647 C sexies ; que celui-ci instaure un crédit de taxe professionnelle pris en charge par l'Etat, en faveur de redevables établis dans des zones d'emploi reconnues chaque année par voie réglementaire, jusqu'en 2009, comme étant " en grande difficulté au regard des délocalisations " ; que le choix de vingt de ces zones repose sur des critères statistiques énumérés au 1° du II de ce nouvel article ; que les autres zones, dont le nombre est de dix au plus, sont celles dans lesquelles, aux termes du 2° du II de ce même article, " des restructurations industrielles en cours risquent d'altérer gravement la situation de l'emploi " ; que les redevables sont tenus de reverser le crédit d'impôt si, pendant la période d'application de celui-ci, ou dans les cinq années qui suivent, ils transfèrent hors de l'Espace économique européen des emplois ayant ouvert droit au bénéfice de la mesure ;

18. Considérant que les requérants soutiennent que, faute d'avoir défini de manière suffisamment précise les dix zones supplémentaires dans lesquelles la mesure a vocation à s'appliquer, le législateur n'a pas épuisé sa compétence ; qu'ils font également valoir qu'il a méconnu le principe d'égalité devant les charges publiques en soumettant les entreprises qui quitteraient le territoire national après avoir bénéficié de ces aides à un sort différent selon qu'elles s'implanteraient à l'intérieur ou en dehors de l'Espace économique européen ; qu'ils exposent enfin que ces dispositions sont contraires au principe d'" autonomie financière des collectivités territoriales reconnu à l'article 72-2 de la Constitution " ;

. En ce qui concerne le grief tiré de l'incompétence négative du législateur :

19. Considérant, d'une part, qu'il ressort des travaux parlementaires qu'en précisant que la nouvelle mesure a vocation à s'appliquer dans des " zones d'emploi ", le législateur s'est référé à une notion préexistante, définie par l'Institut national de la statistique et des études économiques comme " un espace géographique à l'intérieur duquel la plupart des actifs résident et travaillent " et utilisée par cet institut et le ministère du travail pour établir une liste comportant 348 zones en France métropolitaine ; que, dans ces conditions, les critères statistiques fixés par le 1° du II du nouvel article 1647 C sexies désignent les zones éligibles ; qu'il s'ensuit que la compétence du pouvoir réglementaire sera liée, chaque année, pour déterminer les vingt premières zones d'emploi éligibles au crédit d'impôt ; que le législateur n'a donc pas méconnu sa compétence ;

20. Considérant, d'autre part, qu'afin de permettre au Gouvernement de réagir rapidement aux restructurations industrielles qui, en raison de leur survenance brutale, n'auraient pu être prises en compte dans le cadre des vingt premières zones éligibles, lesquelles sont déterminées au vu de la situation de l'emploi au 30 septembre de l'année précédente, il était loisible au législateur de l'autoriser à fixer une liste complémentaire recouvrant les zones dans lesquelles des " restructurations industrielles en cours risquent d'altérer gravement la situation de l'emploi " ; qu'il résulte des travaux parlementaires que cet état de " restructuration industrielle " sera apprécié en fonction de critères tels que l'existence de plans sociaux, le nombre de licenciements et l'incidence sur les sous-traitants locaux ; que le législateur a ainsi défini de façon suffisamment précise les zones supplémentaires qui pourront bénéficier de la mesure ;

. En ce qui concerne la violation du principe d'égalité :

21. Considérant que le législateur a prévu que les redevables devraient reverser les sommes correspondant au crédit d'impôt dont ils ont bénéficié s'ils transfèrent les emplois y ayant ouvert droit pendant la période d'application de la mesure, ou dans les cinq années qui suivent ; qu'en limitant cette sanction au cas où le transfert s'effectue hors de l'Espace économique européen, le législateur s'est borné à tirer les conséquences des obligations communautaires de la France, résultant en particulier du titre III du traité instituant la Communauté européenne, relatif à la libre circulation des personnes, des services et des capitaux ; que, par suite, il n'a pas sur ce point méconnu le principe d'égalité ;

22. Considérant, en revanche, que le législateur ne pouvait prévoir, sans méconnaître l'objectif qu'il s'était assigné, que les zones prévues au 2° du II du nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts ne seraient éligibles, chaque année, que dans la limite de dix ; qu'en effet, en instituant un tel plafond, qui, s'il était atteint en cours d'année, interdirait de faire bénéficier de la mesure des zones ayant subi des restructurations aussi ou plus graves que d'autres déclarées précédemment éligibles, le législateur a instauré une différence de traitement injustifiée au regard de l'objectif poursuivi ;

23. Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'au sixième alinéa de l'article 28 de la loi déférée, les mots " dans la limite de dix zones, " doivent être déclarés contraires à la Constitution ;

. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance de l'article 72-2 de la Constitution :

24. Considérant qu'aux termes des trois premiers alinéas de l'article 72-2 de la Constitution : " Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. - Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine. - Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en oeuvre " ;

25. Considérant qu'en prévoyant, au I du nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts, que le crédit de taxe professionnelle est " pris en charge " par l'Etat, le législateur a assuré la neutralité des nouvelles mesures sur le montant des recettes fiscales des collectivités territoriales, comme sur la part de leurs ressources propres dans l'ensemble de leurs ressources ; que, par suite, le grief tiré de la méconnaissance de l'article 72-2 de la Constitution manque en fait ;

- SUR LES ARTICLES 47 À 49 :

26. Considérant que les articles 47 à 49 de la loi déférée réforment la dotation globale de fonctionnement des communes, des groupements de communes et des départements ;

27. Considérant que, selon les requérants, le contenu de ces articles est étranger au domaine des lois de finances ; que l'article 49 méconnaîtrait, en outre, le dernier alinéa de l'article 72-2 de la Constitution relatif à la péréquation financière entre collectivités territoriales ; qu'en effet, selon eux, il ne tiendrait pas compte " des écarts de ressources et de charges entre les départements notamment dans le cadre de la réforme des critères d'attribution des dotations de péréquation urbaine prévue à l'article L. 3334-6-1 du code général des collectivités territoriales et de la dotation de fonctionnement minimale prévue à l'article L. 3334-7 " ;

28. Considérant, en premier lieu, que la réforme de la dotation globale de fonctionnement ne se borne pas à modifier les règles de répartition de chaque dotation ; qu'en modifiant substantiellement leur structure, elle instaure divers mécanismes destinés à compenser les effets préjudiciables que son application aurait causés à certaines collectivités ; que ces mécanismes compensateurs se traduisent en particulier par des garanties de recettes incombant à l'Etat ; que les articles 47 à 49 ont donc une incidence sur la détermination des ressources et des charges de l'État ; qu'ils trouvent place dans une loi de finances ;

29. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes du dernier alinéa de l'article 72-2 de la Constitution : " La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales " ; qu'il est loisible au législateur de mettre en oeuvre la péréquation financière entre ces collectivités en les regroupant par catégories, dès lors que la définition de celles-ci repose sur des critères objectifs et rationnels ; qu'en l'espèce, en distinguant les départements urbains des autres départements et en les définissant comme ceux ayant une densité de population supérieure à 100 habitants au kilomètre carré et un taux d'urbanisation supérieur à 65 %, le législateur a retenu des critères objectifs et rationnels ;

30. Considérant, en troisième lieu, que, pour répartir la dotation de fonctionnement minimale entre les départements non urbains, le législateur a conservé le critère lié à la longueur de la voirie et remplacé la notion de potentiel fiscal par la notion plus large de potentiel financier ; que, pour la répartition de la dotation de péréquation urbaine, il a retenu un indice synthétique de ressources et de charges déterminé par la combinaison de plusieurs critères qu'il a énumérés, à savoir, outre le potentiel financier, le nombre des bénéficiaires d'aides au logement, celui des allocataires du revenu minimum d'insertion, ainsi que le revenu moyen par habitant ;

31. Considérant qu'en tenant spécialement compte des charges supportées par les départements ruraux au titre de la gestion de l'espace, et de celles pesant sur les départements urbains au titre des difficultés sociales, le législateur n'a pas entaché son appréciation d'une erreur manifeste ;

32. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 49 de la loi de finances ne méconnaît pas l'article 72-2 de la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 52 :

33. Considérant que l'article 52 de la loi déférée détermine les modalités de la compensation financière des transferts de compétence aux régions et départements résultant de la loi du 13 août 2004 susvisée ; qu'en particulier, il prévoit que la compensation prend la forme de l'attribution aux régions et à la collectivité territoriale de Corse d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers obtenue par l'application d'une fraction du tarif de cette taxe aux quantités de carburants vendues chaque année sur l'ensemble du territoire national ;

34. Considérant que les requérants estiment que les modalités retenues n'assureront pas la compensation financière des compétences transférées en cas d'évolution défavorable des recettes correspondantes ; qu'elles méconnaissent en conséquence le quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution ;

35. Considérant qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution : " Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi " ; que, si les recettes régionales provenant de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers venaient à diminuer, il appartiendrait à l'Etat de maintenir un niveau de ressources équivalant à celui qu'il consacrait à l'exercice des compétences avant leur transfert ;

36. Considérant que l'article 52 de la loi déférée ne fixe pas de façon définitive la part de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers revenant à chacune des régions ; qu'il renvoie à la loi de finances de chaque année le soin de fixer cette part conformément au droit à compensation défini par l'article 119 de la loi du 13 août 2004 susvisée dont le second alinéa du II dispose : " Si les recettes provenant des impositions attribuées en application de l'alinéa précédent diminuent pour des raisons étrangères au pouvoir de modulation reconnu aux collectivités bénéficiaires, l'Etat compense cette perte dans des conditions fixées en loi de finances afin de garantir à ces dernières un niveau de ressources équivalant à celui qu'il consacrait à l'exercice de la compétence avant son transfert... " ;

37. Considérant, par suite, que manque en fait le grief tiré de ce que l'article 52 de la loi de finances pour 2005 ne respecterait pas le droit à compensation résultant du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 87 :

38. Considérant que l'article 87 de la loi déférée modifie l'article 199 sexdecies du code général des impôts ; qu'il porte à 12 000 EUR, à compter du 1er janvier 2005, le plafond des dépenses prises en compte pour le calcul de la réduction d'impôt sur le revenu accordée au titre de l'emploi d'un salarié à domicile ; qu'il majore ce plafond, sans que celui-ci puisse excéder 15 000 EUR, de 1 500 EUR pour chacun des membres du foyer fiscal âgé de plus de soixante-cinq ans, pour chaque enfant à charge, ainsi que pour chaque ascendant de plus de soixante-cinq ans percevant l'allocation personnalisée d'autonomie ;

39. Considérant que, selon les requérants, la modulation de l'avantage fiscal en fonction de la situation familiale serait sans lien avec une disposition destinée à lutter contre le chômage et l'emploi non déclaré ; qu'elle méconnaîtrait dès lors le principe d'égalité devant les charges publiques ;

40. Considérant que le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur édicte pour des motifs d'intérêt général des mesures d'incitation par l'octroi d'avantages fiscaux ;

41. Considérant qu'il ressort des travaux parlementaires que la réduction d'impôt prévue par la disposition contestée vise à combattre le chômage en développant l'emploi à domicile ; qu'elle tend également à lutter contre l'emploi non déclaré et à alléger les charges affectant le budget des familles qui élèvent de jeunes enfants ou s'occupent de personnes âgées ; qu'elle a enfin pour but d'améliorer la qualité de vie des familles en favorisant notamment le maintien au domicile de ces personnes, le soutien scolaire et l'aide ménagère ;

42. Considérant que la réduction d'impôt prévue par l'article 199 sexdecies du code général des impôts est égale à 50 % du montant des dépenses effectivement supportées, dans la limite d'un plafond précédemment fixé à 10 000 EUR ; qu'en relevant celui-ci à 12 000 EUR et en le majorant en fonction des charges de famille, sans qu'il puisse excéder 15 000 EUR, le législateur a voulu élargir la portée de cette mesure pour mieux satisfaire aux objectifs d'intérêt général qu'il a entendu poursuivre ; que, par suite, l'article 87 de la loi déférée n'entraîne pas de rupture caractérisée d'égalité devant les charges publiques ;

- SUR L'ARTICLE 112 :

43. Considérant que l'article 112 de la loi déférée, qui complète le code des juridictions financières, substitue, auprès de la Cour des comptes, un " Conseil des prélèvements obligatoires " au " Conseil des impôts " ; qu'il charge ce nouvel organisme d'apprécier l'évolution de l'ensemble des prélèvements obligatoires et de formuler des recommandations à leur sujet ; qu'il définit par ailleurs sa composition, ses règles de fonctionnement et ses prérogatives ;

44. Considérant que, selon les requérants, cet article serait étranger au domaine des lois de finances ;

45. Considérant qu'en application des dispositions encore en vigueur de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée et des articles déjà en vigueur de la loi organique du 1er août 2001 susvisée, ne peuvent figurer dans les lois de finances que des dispositions qui concernent la détermination des ressources et des charges de l'État, qui ont trait à des opérations de trésorerie, qui sont destinées à organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ou à imposer aux agents des services publics des responsabilités pécuniaires, qui entraînent des créations ou des transformations d'emplois ou qui sont d'ordre fiscal ;

46. Considérant que l'article 112 de la loi déférée ne peut être regardé, au sens de l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959, comme une disposition " destinée à organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques " ; qu'en effet, s'il peut contribuer à l'information et au contrôle du Parlement, ses dispositions n'ont pas été prévues à cette fin ; qu'il ne relève d'aucune des autres catégories de dispositions trouvant leur place dans une loi de finances ; qu'il est donc étranger au domaine des lois de finances ;

47. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution,

Décide :

Article premier.- Sont déclarées contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la loi de finances pour 2005 :

au sixième alinéa de l'article 28, les mots : " dans la limite de dix zones, " ;

l'article 112.

Article 2.- Ne sont contraires à la Constitution ni le surplus de l'article 28 de la loi de finances pour 2005, ni ses articles 22, 47, 48, 49, 52 et 87.

Article 3.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 29 décembre 2004, où siégeaient : M. Pierre MAZEAUD, Président, MM. Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE et Valéry GISCARD d'ESTAING, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Pierre JOXE, Jean-Louis PEZANT et Pierre STEINMETZ, Mme Simone VEIL.

Références :

DC du 29 décembre 2004 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 29 décembre 2004 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi de finances pour 2005 (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2004-511 DC du 29 décembre 2004

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Origine de la décision

Date de la décision : 29/12/2004

Fonds documentaire ?: Legifrance

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