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§ France, Conseil constitutionnel, 20 janvier 2005, 2004-510

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Loi relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance

Sens de l'arrêt : Non conformité partielle
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2004-510
Numéro NOR : CONSTEXT000017664914 ?
Numéro NOR : CSCL0508052S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2005-01-20;2004.510 ?

Saisine :

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, les observations en défense du gouvernement présentées sur le recours dirigé contre l'ensemble de la loi relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance appellent de notre part les brèves remarques suivantes.

* * *

I. Sur l'article 3 de la loi critiquée

Pour l'essentiel, le gouvernement se borne à affirmer, mais sans le démontrer objectivement, que l'accroissement des compétences des juges de proximité ne concernerait, in fine, qu'environ 20 % des affaires du volume des affaires relevant des tribunaux d'instance. Etant entendu que la loi critiquée modifie parallèlement le taux de ressort des tribunaux d'instance.

Dans ces conditions, la compétence des juges de proximité ne recouvrirait toujours qu'une part limitée de la compétence des juges d'instance.

Ce raisonnement ne peut emporter l'adhésion tant il joue sur les chiffres et les mots.

I.1. D'une part, on observera que votre décision du 29 août 2002 relative à la création de cette juridiction était rédigée de telle sorte que, dans le droit fil des décisions précédentes sur l'exercice de la fonction de juge par un magistrat non professionnel, la création et l'office de cette nouvelle juridiction ad hoc soient strictement bornées.

A cet égard, votre critère de la " part limitée " ne vise pas qu'une appréciation quantitative, délicate à trancher pour le juge constitutionnel. Il s'agit bien d'une condition constitutionnelle touchant au principe d'égalité devant la justice qui suppose la qualité de celle-ci et le respect en toutes occasions des principes du procès équitable. Or, à l'évidence de la pratique judiciaire en matière d'obligations civiles et commerciales, plus le taux de ressort augmente plus les questions juridiques et les forces en présence complexifient les problèmes portés devant le juge.

L'augmentation parallèle du taux de ressort du tribunal d'instance est ici indifférente. Sauf à imaginer qu'il suffirait, par exemple, de porter, dans le futur, ce taux à 20 000 euros pour justifier que la compétence du juge de proximité soit étendue aux affaires allant, autre exemple, jusqu'à 8 000 euros. Ce serait une fuite en avant sans fin. Ce raisonnement ne tient donc pas.

Car, la possibilité ouverte aux personnes morales de saisir ce juge de proximité n'est pas ici sans effet, contrairement à ce que prétend le gouvernement.

Certes, dans le régime actuel, une personne morale peut se trouver en situation de défendeur devant le juge de proximité si une personne physique l'y a attrait. Mais c'est alors le choix du demandeur à l'action et sa stratégie propre élaborée au terme d'un bilan des coûts et des avantages en présence.

En revanche, la circonstance d'ouvrir l'accès en demande au juge de proximité aux personnes morales, lesquelles disposent de moyens autrement plus conséquents que ceux du simple particulier, ne peut qu'aboutir à modifier substantiellement la nature et la qualité de l'office du juge de proximité, et au-delà l'exercice des droits de la défense et du principe du contradictoire. En définitive, le principe de l'égalité des armes consacré par votre jurisprudence comme par celle de la Cour Européenne des droits de l'homme, et singulièrement pour cette dernière quand sont en cause les obligations civiles et commerciales visées à l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme et du citoyen, est atteint.

I.2. Cette question est d'autant plus cruciale, d'autre part, que cette augmentation du taux de ressort des juges de proximité est opérée alors que n'existe aucune évaluation de la qualité du travail effectué par ceux déjà en place. A moins que la réponse tienne dans " les fiches " transmises à votre juridiction par le Secrétariat général du gouvernement (voir lettre de transmission) mais non communiquées aux requérants...

Bien sûr, il n'appartient pas au Conseil Constitutionnel de substituer son appréciation à celle souveraine du Parlement s'agissant des questions d'opportunités. Toutefois, ainsi que monsieur le Président du Conseil Constitutionnel l'a dit lors de ses voeux présentés à Monsieur le Président de la République, la loi ne devrait pas revenir sans cesse et sans raison sur une question déjà tranchée par elle quelques mois auparavant. Etait ainsi critiquée une forme de " hoquet législatif ".

En l'occurrence, alors qu'est en cause le Titre VIII de la Constitution et notamment son article 64, il ne peut être admis que le législateur, apparemment pris d'un tel " hoquet législatif ", accroisse la part limitée de la compétence du juge de proximité sans que l'on sache si à ce jour sa mission, déjà étendue, est correctement remplie au regard des principes constitutionnels applicables.

Carence d'évaluation qui mobilise l'ensemble des organisations de magistrat et qui pose la question de savoir si ces juges non professionnels sont en situation d'assumer un élargissement de leurs compétences, avec ce que cela implique en technicité judiciaire et de maîtrise du prétoire.

A cet instant, cette question ne relève pas seulement du pouvoir d'appréciation souveraine du Parlement mais bien d'exigences constitutionnelles. Car, il faut ici rappeler que dans votre décision n° 2003-466 DC relative à la loi organique précisant le statut de ces juges de proximité, vous aviez repris une réserve d'interprétation qui figurait déjà dans un précédent relatif à un recrutement latéral de magistrats judiciaires (n° 98-396 DC du 19 février 1998, cons. 9 à 12, Rec. p. 153) : la compétence juridique et l'aptitude à juger des candidats aux fonctions de juge de proximité devront être strictement appréciées et les places prévues chaque année non nécessairement pourvues en totalité. Car, cela implique évidemment la manière dont la justice est rendue et, chose très importante, le sentiment qu'elle a été bien rendue.

Il faut noter également que la décision n° 2003-466 DC fait reposer les exigences d'impartialité et d'indépendance du juge sur l'article 16 de la Déclaration de 1789. L'intérêt de cette référence tient à ce que l'article 16 DDHC porte, en droit interne, les exigences du " procès équitable " énoncées, en droit européen, par l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Plus généralement, cette référence à l'article 16 DDHC permet d'ancrer dans le droit positif constitutionnel beaucoup des composantes de la notion de " sécurité juridique ".

Or, il faut se demander comment l'on peut décemment accroître les compétences d'une juridiction à l'office nécessairement " limité " en raison des exigences constitutionnelles applicables en matière de justice, alors pourtant que le législateur ignore totalement, au moment où il vote la loi, le bilan objectif et rationnel de l'activité de cette juridiction, créée depuis à peine quelques mois. Une telle précipitation sans justification tirée de la bonne administration de la justice ou du besoin de continuité du service public de la justice, ne peut qu'aboutir à une violation des principes constitutionnels applicables en matière judiciaire.

Dès lors qu'aucune nécessité impérieuse n'a été avancée, ni par les auteurs de la proposition de loi ni par le gouvernement, les violations du Titre VIII de la Constitution et l'erreur manifeste d'appréciation doivent être sanctionnées par l'invalidation de l'article critiqué.

De ces chefs, la censure est certaine.

* *

II. Sur l'article 5 de la loi critiquée

Pour écarter le grief tiré de l'article 66 de la Constitution, le gouvernement se retranche derrière le précédent des magistrats dits temporaires qui peuvent siéger dans une formation collégiale de tribunal correctionnel, solution que vous n'avez pas censuré dans votre décision du 10 janvier 1995.

Quant au principe d'égalité devant la justice, il serait respecté, toujours selon le gouvernement, dès lors que ces juges de proximité seront désignés selon l'ordonnance de répartition prévue à l'article L. 710-1 du code de l'organisation judiciaire.

Ces arguments ne pourront sérieusement prospérer.

D'autant plus que l'enchevêtrement des différents textes sur les magistrats temporaires et non professionnels aboutirait à ce qu'un tribunal correctionnel puisse désormais être composé, contrairement aux exigences de l'article 66 de la Constitution et du principe d'égalité devant la justice, d'une majorité de magistrats non professionnels. C'est ce que l'on verra en dernier lieu.

En premier lieu, et s'agissant de la comparaison avec les magistrats dits temporaires et donc du parallèle avec votre décision du 10 janvier 1995, on observera que la comparaison n'est en rien valable.

Il apparaît, en effet, que les règles de recrutement et de formation des magistrats temporaires sont substantiellement différentes de celles applicables aux juges de proximité et les garanties entourant leurs missions sont donc radicalement distinctes au regard du principe d'égalité devant la loi, notamment de la loi pénale.

Ainsi, s'agissant des magistrats temporaires, l'article 41-12 du statut de la magistrature dispose que :

" Les magistrats recrutés dans le cadre du présent chapitre sont nommés pour une durée de sept ans non renouvelable dans les formes prévues pour les magistrats du siège.

Les nominations interviennent, après avis conforme de la commission prévue à l'article 34 [du statut de la magistrature], parmi les candidats proposés par les assemblées générales des magistrats du siège des cours d'appel. L'article 27-1 ne leur est pas applicable.

Les magistrats nommés suivent une formation organisée par l'Ecole nationale de la magistrature et comportant un stage en juridiction effectué selon les modalités prévues à l'article 19. "

Il s'en évince que ces magistrats sont nommés selon une procédure qui fait intervenir le mécanisme de l'article 34 du statut de la magistrature et que, autre différence fondamentale, ils suivent tous et obligatoirement une même formation telle que prévue par ce même statut.

Il convient de relever que dans votre décision du 10 janvier 1995 (considérant12), vous aviez pris soin de mettre en avant au titre des exigences constitutionnelles, ces garanties de l'article 41-12 précité.

En terme de garanties de nomination et de formation, on ne saurait donc décemment assimilés les magistrats temporaires aux juges de proximité. Car, il faut rappeler que les juges de proximité, déjà nommés selon une procédure différente, ne reçoivent pas tous la même formation, et ne suivent pas tous un stage probatoire.

Du point de vue des garanties imposées par l'article 66 de la Constitution et par le principe d'égalité devant la loi, cette situation est constitutionnellement impossible.

En second lieu, cette situation de moindre garantie viole le principe d'égalité devant la loi et donc devant la justice dans la mesure où les modalités de la participation des juges de proximité à la justice correctionnelle n'est pas rationnellement définie.

La nomination de ces juges de proximité relève d'un pouvoir discrétionnaire du président de la juridiction, hypothèse que rejette expressément votre décision du 23 juillet 1975. On en voudra pour preuve que le gouvernement est totalement muet sur le reproche tiré de l'emploi du mot " susceptible " qui démontre, si les mots ont encore un sens, que seuls certains juges de proximité seront désignés pour siéger dans certaines formations collégiales correctionnelles. La question est alors posée au regard du principe d'égalité, de savoir pourquoi certains de ces juges et pas d'autres. Le silence total règne sur les critères de choix de ces magistrats, critères qui pourront varier d'un président à l'autre.

La référence à l'article L. 710-1 du code de l'organisation judiciaire ne peut alors suffire dès lors qu'il ne s'agit pas de prévoir le roulement des juges de proximité pour animer cette juridiction d'exception, mais de les mêler aux magistrats professionnels et éventuellement à ceux temporaires. Or, cet article est rédigé de telle sorte qu'il prévoit un roulement de tous les magistrats de la juridiction après avis de l'assemblée générale des magistrats du siège, assemblée dont les juges de proximité ne font pas partie, et non pas une désignation discrétionnaire de tel ou tel juge.

En dernier lieu, on ajoutera que le caractère précipité et la malfaçon de cette nouvelle loi rend désormais possible l'existence d'un tribunal correctionnel où le magistrat professionnel sera minoritaire au milieu de deux juges non professionnels.

L'hypothèse est simple à concevoir. Elle est tirée du chevauchement des statuts des juges non professionnels.

Concrètement, on pourrait très bien avoir une juridiction correctionnelle composée d'un magistrat professionnel, d'un magistrat temporaire et d'un juge de proximité. En effet, l'accumulation de textes modifiant le statut de la magistrature, ce fameux " hoquet législatif ", interdit qu'il y ait plus d'un magistrat temporaire au sein d'une formation collégiale. Mais, il n'interdit pas que s'y ajoute un juge de proximité. A l'inverse, la loi aujourd'hui critiquée interdit qu'il y ait plus d'un juge de proximité par formation correctionnelle collégiale. Mais, elle est muette sur le fait qu'il puisse y avoir dans la même formation un magistrat temporaire à ses côtés.

Autrement dit, il se pourrait qu'une formation correctionnelle collégiale soit composée avec un seul magistrat professionnel pour deux juges non professionnels.

La loi déférée à votre examen étant totalement silencieuse sur ce point, et la difficulté étant liée à un autre texte législatif de nature organique - l'article 41-11 du statut de la magistrature - aucune réserve d'interprétation respectant la souveraineté du Parlement, car elle devrait alors ajouter à une loi ordinaire et à une loi organique, ne peut venir sauver une disposition qui rend l'ensemble de l'article violemment inconstitutionnel.

L'article 66 de la Constitution et le principe d'égalité devant la justice sont radicalement méconnus et la censure encourue.

* * *

Par ces motifs, et tous autres à suppléer même d'office, les saisissants persistent de plus fort dans tous leurs griefs et moyens.

Nous vous prions de croire, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel à l'expression de notre haute considération.

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, les observations en défense du gouvernement présentées sur le recours dirigé contre l'ensemble de la loi relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance appellent de notre part les brèves remarques suivantes.

* * *

I. Sur l'article 3 de la loi critiquée

Pour l'essentiel, le gouvernement se borne à affirmer, mais sans le démontrer objectivement, que l'accroissement des compétences des juges de proximité ne concernerait, in fine, qu'environ 20 % des affaires du volume des affaires relevant des tribunaux d'instance. Etant entendu que la loi critiquée modifie parallèlement le taux de ressort des tribunaux d'instance.

Dans ces conditions, la compétence des juges de proximité ne recouvrirait toujours qu'une part limitée de la compétence des juges d'instance.

Ce raisonnement ne peut emporter l'adhésion tant il joue sur les chiffres et les mots.

I.1. D'une part, on observera que votre décision du 29 août 2002 relative à la création de cette juridiction était rédigée de telle sorte que, dans le droit fil des décisions précédentes sur l'exercice de la fonction de juge par un magistrat non professionnel, la création et l'office de cette nouvelle juridiction ad hoc soient strictement bornées.

A cet égard, votre critère de la " part limitée " ne vise pas qu'une appréciation quantitative, délicate à trancher pour le juge constitutionnel. Il s'agit bien d'une condition constitutionnelle touchant au principe d'égalité devant la justice qui suppose la qualité de celle-ci et le respect en toutes occasions des principes du procès équitable. Or, à l'évidence de la pratique judiciaire en matière d'obligations civiles et commerciales, plus le taux de ressort augmente plus les questions juridiques et les forces en présence complexifient les problèmes portés devant le juge.

L'augmentation parallèle du taux de ressort du tribunal d'instance est ici indifférente. Sauf à imaginer qu'il suffirait, par exemple, de porter, dans le futur, ce taux à 20 000 euros pour justifier que la compétence du juge de proximité soit étendue aux affaires allant, autre exemple, jusqu'à 8 000 euros. Ce serait une fuite en avant sans fin. Ce raisonnement ne tient donc pas.

Car, la possibilité ouverte aux personnes morales de saisir ce juge de proximité n'est pas ici sans effet, contrairement à ce que prétend le gouvernement.

Certes, dans le régime actuel, une personne morale peut se trouver en situation de défendeur devant le juge de proximité si une personne physique l'y a attrait. Mais c'est alors le choix du demandeur à l'action et sa stratégie propre élaborée au terme d'un bilan des coûts et des avantages en présence.

En revanche, la circonstance d'ouvrir l'accès en demande au juge de proximité aux personnes morales, lesquelles disposent de moyens autrement plus conséquents que ceux du simple particulier, ne peut qu'aboutir à modifier substantiellement la nature et la qualité de l'office du juge de proximité, et au-delà l'exercice des droits de la défense et du principe du contradictoire. En définitive, le principe de l'égalité des armes consacré par votre jurisprudence comme par celle de la Cour Européenne des droits de l'homme, et singulièrement pour cette dernière quand sont en cause les obligations civiles et commerciales visées à l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme et du citoyen, est atteint.

I.2. Cette question est d'autant plus cruciale, d'autre part, que cette augmentation du taux de ressort des juges de proximité est opérée alors que n'existe aucune évaluation de la qualité du travail effectué par ceux déjà en place. A moins que la réponse tienne dans " les fiches " transmises à votre juridiction par le Secrétariat général du gouvernement (voir lettre de transmission) mais non communiquées aux requérants...

Bien sûr, il n'appartient pas au Conseil Constitutionnel de substituer son appréciation à celle souveraine du Parlement s'agissant des questions d'opportunités. Toutefois, ainsi que monsieur le Président du Conseil Constitutionnel l'a dit lors de ses voeux présentés à Monsieur le Président de la République, la loi ne devrait pas revenir sans cesse et sans raison sur une question déjà tranchée par elle quelques mois auparavant. Etait ainsi critiquée une forme de " hoquet législatif ".

En l'occurrence, alors qu'est en cause le Titre VIII de la Constitution et notamment son article 64, il ne peut être admis que le législateur, apparemment pris d'un tel " hoquet législatif ", accroisse la part limitée de la compétence du juge de proximité sans que l'on sache si à ce jour sa mission, déjà étendue, est correctement remplie au regard des principes constitutionnels applicables.

Carence d'évaluation qui mobilise l'ensemble des organisations de magistrat et qui pose la question de savoir si ces juges non professionnels sont en situation d'assumer un élargissement de leurs compétences, avec ce que cela implique en technicité judiciaire et de maîtrise du prétoire.

A cet instant, cette question ne relève pas seulement du pouvoir d'appréciation souveraine du Parlement mais bien d'exigences constitutionnelles. Car, il faut ici rappeler que dans votre décision n° 2003-466 DC relative à la loi organique précisant le statut de ces juges de proximité, vous aviez repris une réserve d'interprétation qui figurait déjà dans un précédent relatif à un recrutement latéral de magistrats judiciaires (n° 98-396 DC du 19 février 1998, cons. 9 à 12, Rec. p. 153) : la compétence juridique et l'aptitude à juger des candidats aux fonctions de juge de proximité devront être strictement appréciées et les places prévues chaque année non nécessairement pourvues en totalité. Car, cela implique évidemment la manière dont la justice est rendue et, chose très importante, le sentiment qu'elle a été bien rendue.

Il faut noter également que la décision n° 2003-466 DC fait reposer les exigences d'impartialité et d'indépendance du juge sur l'article 16 de la Déclaration de 1789. L'intérêt de cette référence tient à ce que l'article 16 DDHC porte, en droit interne, les exigences du " procès équitable " énoncées, en droit européen, par l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Plus généralement, cette référence à l'article 16 DDHC permet d'ancrer dans le droit positif constitutionnel beaucoup des composantes de la notion de " sécurité juridique ".

Or, il faut se demander comment l'on peut décemment accroître les compétences d'une juridiction à l'office nécessairement " limité " en raison des exigences constitutionnelles applicables en matière de justice, alors pourtant que le législateur ignore totalement, au moment où il vote la loi, le bilan objectif et rationnel de l'activité de cette juridiction, créée depuis à peine quelques mois. Une telle précipitation sans justification tirée de la bonne administration de la justice ou du besoin de continuité du service public de la justice, ne peut qu'aboutir à une violation des principes constitutionnels applicables en matière judiciaire.

Dès lors qu'aucune nécessité impérieuse n'a été avancée, ni par les auteurs de la proposition de loi ni par le gouvernement, les violations du Titre VIII de la Constitution et l'erreur manifeste d'appréciation doivent être sanctionnées par l'invalidation de l'article critiqué.

De ces chefs, la censure est certaine.

* *

II. Sur l'article 5 de la loi critiquée

Pour écarter le grief tiré de l'article 66 de la Constitution, le gouvernement se retranche derrière le précédent des magistrats dits temporaires qui peuvent siéger dans une formation collégiale de tribunal correctionnel, solution que vous n'avez pas censuré dans votre décision du 10 janvier 1995.

Quant au principe d'égalité devant la justice, il serait respecté, toujours selon le gouvernement, dès lors que ces juges de proximité seront désignés selon l'ordonnance de répartition prévue à l'article L. 710-1 du code de l'organisation judiciaire.

Ces arguments ne pourront sérieusement prospérer.

D'autant plus que l'enchevêtrement des différents textes sur les magistrats temporaires et non professionnels aboutirait à ce qu'un tribunal correctionnel puisse désormais être composé, contrairement aux exigences de l'article 66 de la Constitution et du principe d'égalité devant la justice, d'une majorité de magistrats non professionnels. C'est ce que l'on verra en dernier lieu.

En premier lieu, et s'agissant de la comparaison avec les magistrats dits temporaires et donc du parallèle avec votre décision du 10 janvier 1995, on observera que la comparaison n'est en rien valable.

Il apparaît, en effet, que les règles de recrutement et de formation des magistrats temporaires sont substantiellement différentes de celles applicables aux juges de proximité et les garanties entourant leurs missions sont donc radicalement distinctes au regard du principe d'égalité devant la loi, notamment de la loi pénale.

Ainsi, s'agissant des magistrats temporaires, l'article 41-12 du statut de la magistrature dispose que :

" Les magistrats recrutés dans le cadre du présent chapitre sont nommés pour une durée de sept ans non renouvelable dans les formes prévues pour les magistrats du siège.

Les nominations interviennent, après avis conforme de la commission prévue à l'article 34 [du statut de la magistrature], parmi les candidats proposés par les assemblées générales des magistrats du siège des cours d'appel. L'article 27-1 ne leur est pas applicable.

Les magistrats nommés suivent une formation organisée par l'Ecole nationale de la magistrature et comportant un stage en juridiction effectué selon les modalités prévues à l'article 19. "

Il s'en évince que ces magistrats sont nommés selon une procédure qui fait intervenir le mécanisme de l'article 34 du statut de la magistrature et que, autre différence fondamentale, ils suivent tous et obligatoirement une même formation telle que prévue par ce même statut.

Il convient de relever que dans votre décision du 10 janvier 1995 (considérant12), vous aviez pris soin de mettre en avant au titre des exigences constitutionnelles, ces garanties de l'article 41-12 précité.

En terme de garanties de nomination et de formation, on ne saurait donc décemment assimilés les magistrats temporaires aux juges de proximité. Car, il faut rappeler que les juges de proximité, déjà nommés selon une procédure différente, ne reçoivent pas tous la même formation, et ne suivent pas tous un stage probatoire.

Du point de vue des garanties imposées par l'article 66 de la Constitution et par le principe d'égalité devant la loi, cette situation est constitutionnellement impossible.

En second lieu, cette situation de moindre garantie viole le principe d'égalité devant la loi et donc devant la justice dans la mesure où les modalités de la participation des juges de proximité à la justice correctionnelle n'est pas rationnellement définie.

La nomination de ces juges de proximité relève d'un pouvoir discrétionnaire du président de la juridiction, hypothèse que rejette expressément votre décision du 23 juillet 1975. On en voudra pour preuve que le gouvernement est totalement muet sur le reproche tiré de l'emploi du mot " susceptible " qui démontre, si les mots ont encore un sens, que seuls certains juges de proximité seront désignés pour siéger dans certaines formations collégiales correctionnelles. La question est alors posée au regard du principe d'égalité, de savoir pourquoi certains de ces juges et pas d'autres. Le silence total règne sur les critères de choix de ces magistrats, critères qui pourront varier d'un président à l'autre.

La référence à l'article L. 710-1 du code de l'organisation judiciaire ne peut alors suffire dès lors qu'il ne s'agit pas de prévoir le roulement des juges de proximité pour animer cette juridiction d'exception, mais de les mêler aux magistrats professionnels et éventuellement à ceux temporaires. Or, cet article est rédigé de telle sorte qu'il prévoit un roulement de tous les magistrats de la juridiction après avis de l'assemblée générale des magistrats du siège, assemblée dont les juges de proximité ne font pas partie, et non pas une désignation discrétionnaire de tel ou tel juge.

En dernier lieu, on ajoutera que le caractère précipité et la malfaçon de cette nouvelle loi rend désormais possible l'existence d'un tribunal correctionnel où le magistrat professionnel sera minoritaire au milieu de deux juges non professionnels.

L'hypothèse est simple à concevoir. Elle est tirée du chevauchement des statuts des juges non professionnels.

Concrètement, on pourrait très bien avoir une juridiction correctionnelle composée d'un magistrat professionnel, d'un magistrat temporaire et d'un juge de proximité. En effet, l'accumulation de textes modifiant le statut de la magistrature, ce fameux " hoquet législatif ", interdit qu'il y ait plus d'un magistrat temporaire au sein d'une formation collégiale. Mais, il n'interdit pas que s'y ajoute un juge de proximité. A l'inverse, la loi aujourd'hui critiquée interdit qu'il y ait plus d'un juge de proximité par formation correctionnelle collégiale. Mais, elle est muette sur le fait qu'il puisse y avoir dans la même formation un magistrat temporaire à ses côtés.

Autrement dit, il se pourrait qu'une formation correctionnelle collégiale soit composée avec un seul magistrat professionnel pour deux juges non professionnels.

La loi déférée à votre examen étant totalement silencieuse sur ce point, et la difficulté étant liée à un autre texte législatif de nature organique - l'article 41-11 du statut de la magistrature - aucune réserve d'interprétation respectant la souveraineté du Parlement, car elle devrait alors ajouter à une loi ordinaire et à une loi organique, ne peut venir sauver une disposition qui rend l'ensemble de l'article violemment inconstitutionnel.

L'article 66 de la Constitution et le principe d'égalité devant la justice sont radicalement méconnus et la censure encourue.

* * *

Par ces motifs, et tous autres à suppléer même d'office, les saisissants persistent de plus fort dans tous leurs griefs et moyens.

Nous vous prions de croire, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel à l'expression de notre haute considération.

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, de deux recours dirigés contre la loi relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance, adoptée le 22 décembre 2004.

Les requérants articulent à l'encontre de la loi, notamment ses articles 3 et 5, différents griefs qui appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

*
* *

I/ SUR L'ARTICLE 3

A/ L'article 3 de la loi déférée, modifiant l'article L 331-2 du code de l'organisation judiciaire, dispose que la juridiction de proximité est compétente, en matière civile, pour connaître en dernier ressort des actions personnelles ou mobilière jusqu'à la valeur de 4 000 EUR ainsi que, à charge d'appel, des demandes indéterminées qui ont pour origine l'exécution d'une obligation dont le montant n'excède pas 4 000 EUR. L'article 3 prévoit également que la juridiction de proximité est compétente, dans les mêmes conditions, pour donner force exécutoire à une demande d'homologation d'un constat d'accord formé entre les parties.

Les députés et sénateurs requérants soutiennent que ces dispositions se traduisent par un élargissement de la compétence de la juridiction de proximité qui méconnaîtrait l'article 64 de la Constitution et serait contraire au principe d'égalité. Ils font valoir, à cet égard, que les dispositions critiquées auraient pour conséquence d'attribuer une compétence aux juges de proximité qui ne pourrait plus être regardée comme une part limitée des attributions dévolues aux juridictions judiciaires ordinaires ; ils relèvent que ces dispositions permettront la saisine du juge de proximité par des personnes morales ; ils estiment que les garanties d'indépendance résultant de la loi organique seraient inadaptées à l'exercice de ces nouvelles attributions. Ils considèrent, enfin, que le législateur aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en adoptant l'article 3 de la loi déférée.

B/ Ces différents griefs seront écartés par le Conseil constitutionnel.

1/ Il faut souligner, d'abord, que l'article 64 de la Constitution ne s'oppose pas, par principe, à ce que des fonctions normalement réservées aux magistrats de carrière soient exercées par des personnes qui n'entendent pas embrasser la carrière judiciaire. A cet égard, on peut relever, d'une part, que notre organisation judiciaire connaît, depuis longtemps, des juridictions composées, en tout ou en partie, de juges non professionnels, comme les tribunaux de commerce, les conseils de prud'hommes, les tribunaux pour enfants ou les cours d'assises. On doit rappeler, d'autre part, que le Conseil constitutionnel a explicitement jugé, à plusieurs reprises, que la Constitution ne s'oppose pas à ce que des fonctions juridictionnelles soient, pour une part limitée, exercées à titre temporaire par des personnes qui ne sont pas des magistrats professionnels (décision n° 92-305 DC du 21 février 1992 ; décision n°94-355 DC du 10 janvier 1995 ; décision n°98-396 DC du 19 février 1998 ; décision n°2002-461 DC du 29 août 2002).

En particulier, le Conseil constitutionnel a jugé conformes à la Constitution les dispositions de la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 portant création des juridictions de proximité dont les membres ne sont pas des magistrats de carrière, dès lors que ces juges exercent une part limitée des compétences dévolues aux tribunaux d'instance et aux tribunaux de police (décision n°2002-461 DC du 29 août 2002). Il a également jugé conformes à la Constitution, pour l'essentiel, les dispositions à valeur organique résultant de la loi n°2003-153 du 26 février 2003 fixant les dispositions statutaires applicables à ces juges de proximité (décision n°2003-466 DC de 20 février 2003).

2/ Les dispositions de la loi déférée, qui modifient les compétences dévolues aux juridictions de proximité, ne sont pas susceptibles de remettre en cause l'appréciation qui a été portée, au plan constitutionnel, en 2002 et 2003. En effet, s'il est vrai que l'article 3 de la loi déférée a pour objet d'élargir la compétence en matière civile des juridictions de proximité, on doit considérer que cette extension de compétence, contrairement à ce que soutiennent les recours, n'a pas pour effet d'attribuer à ces juridictions des compétences qui excéderaient une part limitée des compétences dévolues aux juridictions civiles de première instance.

L'article 3 de la loi déférée élève le taux de compétence de la juridiction de proximité, pour les actions personnelles ou mobilières, de 1 500 EUR à 4 000 EUR pour ce qui concerne sa compétence de dernier ressort. Il relève de façon analogue la compétence de premier ressort de la juridiction de proximité pour lui attribuer le jugement des demandes indéterminées ayant pour origine l'exécution d'une obligation n'excédant pas 4 000 EUR. Ces nouveaux montants traduisent toujours une part limitée du contentieux civil porté devant les juridictions judiciaires de première instance : on doit, d'ailleurs, noter que la compétence du tribunal d'instance, qui était en premier ressort de 7 600 EUR avant l'intervention de la loi déférée, a été portée à 10 000 EUR par l'effet de l'article 1er de la loi déférée.

On doit préciser que la compétence de la juridiction de proximité ne porte que sur les actions personnelles ou mobilières, à l'exclusion des actions réelles, et que le législateur a maintenu hors du champ de compétence de la juridiction de proximité les contentieux de masse que représentent les litiges relatifs aux crédits à la consommation et aux baux d'habitation, à la seule exception des actions en restitution des dépôts de garantie. En termes quantitatifs, on peut estimer, par extrapolation de sondages effectués auprès d'un échantillon de plus de quarante juridictions, que le volume des affaires appelées, du fait de la loi déférée, à relever de la compétence des juridictions de proximité représentera environ 20% du volume des affaires relevant actuellement de la compétence des tribunaux d'instance(c'est-à-dire avant que ne prenne effet l'extension de compétence des tribunaux d'instance décidée par la loi déférée), dont 12 à 14% émaneraient de personnes physiques et 6 à 8% de personnes morales. Par comparaison, le volume des affaires relevant actuellement de la compétence des juridictions de proximité est estimé à 5% du volume des affaires relevant de la compétence des tribunaux d'instance. Ainsi, en dépit de cet accroissement, le volume d'affaires relevant de la compétence des juridictions de proximité en matière civile demeurera limité par rapport au volume des affaires relevant des tribunaux d'instance (il sera inférieur à 20%), a fortiori du volume de l'ensemble des juridictions civiles de première instance.

Pour ce qui concerne les actions introduites par des personnes morales, il est exact que la loi déférée a pour effet de leur permettre de saisir la juridiction de proximité, alors que les dispositions en vigueur de l'article L 331-2 du code de l'organisation judiciaire réservent actuellement l'initiative des saisines aux personnes physiques pour les besoins de leur vie non professionnelle. Mais cette modification n'est pas de nature à modifier, de façon substantielle, la part des affaires civiles attribuées, en première instance, aux juridictions de proximité. Ainsi qu'il a été indiqué, on peut estimer le volume des actions susceptibles d'être engagées par des personnes morales comme représentant 6 à 8% du volume des affaires relevant actuellement de la compétence des tribunaux d'instance. Ces affaires concerneraient principalement le recouvrement de primes d'assurance impayées, le reversement de trop-perçu d'allocations d'assurance chômage ou le paiement de menus travaux domestiques ou de réparation de véhicules. S'agissant de la difficulté, alléguée par les saisissants, des affaires impliquant des personnes morales, on doit observer que les personnes morales peuvent, d'ores et déjà, être attraites devant les juridictions de proximité en qualité de défenderesses ; il n'apparaît pas que leur ouvrir la possibilité de saisir la juridiction de proximité se traduise par une évolution notable de la nature et de la difficulté des affaires susceptibles d'être soumises aux juridictions de proximité.

Dans ces conditions, il apparaît que les juridictions de proximité, même après l'élargissement de leur compétence décidé par la loi déférée, ne seront toujours appelées à connaître que d'une part limitée des litiges soumis aux juridictions civiles de première instance, dont l'importance apparaît, de surcroît, particulièrement modeste. Le grief tiré de l'article 64 de la Constitution ne pourra, dès lors, qu'être écarté, de même que celui tiré du principe d'égalité.

3/ De l'avis du Gouvernement, les modifications apportées à la détermination des compétences civiles des juridictions de proximité n'impliquent pas de modifier les dispositions à valeur organique déterminant les garanties applicables aux juges de proximité.

Les dispositions du chapitre V quinquies de l'ordonnance du 22 décembre 1958, résultant de la loi organique n°2003-153 du 26 février 2003, prévoient, en effet, des garanties appropriées qui demeurent adaptées aux nouvelles compétences confiées aux juges de proximité. L'article 41-17 de cette ordonnance précise que les juges de proximité exercent une part limitée des fonctions des magistrats des juridictions judiciaires de première instance ; il résulte de ce qui a été dit précédemment que la part dévolue aux juridictions de proximité demeure une part limitée des compétences des juridictions civiles. Il n'apparaît pas davantage nécessaire de modifier la durée de leurs fonctions, leur mode de désignation, leurs conditions de formation, la soumission au statut de la magistrature, les conditions d'exercice de leurs fonctions et leur rémunération, fixés par les articles 41-19 à 41-21, 41-23 et 41-24 de l'ordonnance du 22 décembre 1958.

Il en va de même pour les dispositions de l'article 41-22 qui énoncent les règles régissant le cumul des fonctions de juge de proximité avec une autre activité professionnelle. Ces dispositions ont été jugées conformes à la Constitution sous deux réserves d'interprétation, par la décision n°2003-466 DC du 20 février 2003. Elles prévoient, en particulier, que les juges de proximité ne peuvent connaître des litiges présentant un lien avec leur activité professionnelle ou lorsqu'ils entretiennent ou ont entretenu des relations professionnelles avec l'une des parties. Le Conseil constitutionnel a précisé que cette disposition s'applique aux activités professionnelles exercées à titre individuel ainsi qu'à celles exercées dans le cadre d'une association ou d'une société, de telle sorte qu'elle fasse obstacle, en toutes circonstances, à ce qu'un juge de proximité connaisse d'un litige en rapport avec ses autres activités professionnelles.

Il n'apparaît pas que ces dispositions devraient être modifiées en raison de la modification de compétence décidée par la loi déférée. Les règles organiques, telles qu'interprétées par le Conseil constitutionnel, permettent de garantir l'indépendance et l'impartialité des juges de proximité dans le cadre de leurs compétences actuelles comme dans celui des compétences élargies par la loi déférée. S'agissant de la critique particulière formulée par les requérants à propos des actions intentées par les personnes morales, on doit observer que la modification apportée par la loi apparaît dépourvue d'incidence sur le régime des incompatibilités, dès lors que les personnes morales étaient déjà susceptibles d'être parties à l'instance devant la juridiction de proximité en qualité de défenderesses ; la circonstance qu'elles puissent désormais également engager une action ne modifie pas les termes du débat.

II/ SUR L'ARTICLE 5

A/ L'article 5 de la loi déférée, modifiant l'article L 331-5 du code de l'organisation judiciaire, a pour objet de permettre à des juges de proximité désignés avant le début de l'année judiciaire par le président du tribunal de grande instance de siéger en qualité d'assesseur au sein de la formation collégiale du tribunal correctionnel, cette formation ne pouvant comprendre plus d'un juge de proximité.

Selon les auteurs des recours, ces dispositions méconnaîtraient l'article 66 de la Constitution et porteraient atteinte au principe d'égalité devant la loi. Les députés et sénateurs requérants relèvent que ces dispositions permettront aux juges de proximité de participer au prononcé de peines privatives de liberté et font valoir qu'en faisant dépendre la composition des formations correctionnelles d'un pouvoir discrétionnaire d'appréciation du président de la juridiction et du nombre des juges de proximité disponibles, ces dispositions seraient contraires au principe d'égalité.

B/ Ces critiques ne sont pas fondées.

1/ Ainsi qu'il a été dit précédemment, la Constitution ne fait pas obstacle par principe à ce que des fonctions juridictionnelles, en matière civile comme en matière pénale, puissent être exercées par des personnes qui n'ont pas embrassé la carrière judiciaire. On peut relever que dans les cas où un recrutement de magistrats exerçant à titre temporaire a été organisé et jugé conforme à la Constitution - par exemple pour les conseillers et avocats généraux à la Cour de cassation en service extraordinaire, pour les magistrats exerçant à titre temporaire en qualité de juge d'instance ou d'assesseur dans les formations collégiales des tribunaux de grande instance ou pour les conseillers de cour d'appel en service extraordinaire -, le Conseil constitutionnel a admis que ces magistrats ont vocation à exercer les mêmes fonctions que les magistrats de carrière et qu'ils peuvent, en particulier, traiter indifféremment des contentieux civil ou pénal relevant de la compétence de leur juridiction d'affectation. Ils peuvent alors participer à des formations collégiales de jugement avec des magistrats professionnels, sans que de ce fait il soit porté atteinte au principe d'égalité ou à un autre principe de valeur constitutionnelle.

Le droit positif connaît plusieurs cas dans lesquels les dispositions régissant l'organisation des juridictions prévoient, en matière pénale, la participation de personnes qui ne sont pas des magistrats professionnels à des formations collégiales de jugement. Outre le jury des cours d'assises, on peut mentionner les assesseurs des tribunaux pour enfants nommés à raison de leur compétence et de l'intérêt qu'ils portent aux questions de l'enfance ou les assesseurs des chambres de l'application des peines des cours d'appel, créées à compter du 1er janvier 2005 par l'effet de l'article 712-13 du code de procédure pénale résultant de la loi n°2004-204 du 9 mars 2004, choisis parmi les responsables des associations d'aide aux victimes et des associations de réinsertion des détenus. On peut mentionner aussi les dispositions particulières à des juridictions ayant leur siège dans des collectivités d'outre-mer, qui prévoient, dans certains cas, la participation de personnes qui ne sont pas des magistrats professionnels (V. notamment l'article L 933-1 du code de l'organisation judiciaire pour les assesseurs du tribunal correctionnel en Nouvelle Calédonie, l'article L 942-11 du même code pour le tribunal supérieur d'appel de Mayotte ou l'article L 951-3 du même code pour la chambre des appels correctionnels de Saint Pierre et Miquelon).

S'agissant des tribunaux correctionnels, on doit, d'une part, relever que l'article L 311-9 du code de l'organisation judiciaire permet de compléter les formations du tribunal de grande instance en faisant appel à des avocats et, d'autre part, souligner que le législateur a prévu que pourraient siéger en qualité d'assesseur dans les formations collégiales des tribunaux correctionnels des magistrats à titre temporaire (V. l'article 41-10 de l'ordonnance modifiée du 22 décembre 1958). Le Conseil constitutionnel a admis la conformité à la Constitution du recrutement de ces magistrats à titre temporaire et de leur participation à ces formations collégiales (décision n°95-355 DC du 10 janvier 1995), y compris lorsque ces formations prononcent des peines privatives de liberté ; cette solution apparaît tout à fait transposable au cas des juges de proximité.

Le Conseil constitutionnel a certes relevé, par sa décision n°2002-461 DC du 29 août 2002, que si l'article 66 de la Constitution ne s'oppose pas à ce que soient dévolues à la juridiction de proximité des compétences en matière pénale, c'est " dès lors que ne lui est pas confié le pouvoir de prononcer des mesures privatives de liberté ". Mais ces motifs visaient les compétences de la juridiction de proximité, c'est-à-dire le seul exercice, par le juge de proximité, de ses compétences propres comme juge unique de la juridiction de proximité. Ils n'ont pas pour effet d'interdire au législateur de permettre aux juges de proximité, au delà des compétences de la juridiction de proximité, de participer aux audiences des tribunaux correctionnels en qualité d'assesseur, dans des conditions comparables à ce qui a été antérieurement institué pour les magistrats à titre temporaire.

Par ailleurs, il apparaît que le grief tiré du principe d'égalité ne peut qu'être écarté dès lors que l'on admet que des magistrats non professionnels peuvent remplir, pour une part limitée, les mêmes fonctions que celles exercées par les magistrats professionnels, sous réserve que des garanties appropriées soient prévues par des dispositions à valeur organique. De ce dernier point de vue, l'ordonnance du 22 décembre 1958 modifiée par la loi organique du 26 février 2003 apporte ces garanties, l'article 41-20 de l'ordonnance modifiée précisant explicitement que les juges de proximité sont soumis au statut de la magistrature, c'est à dire aux droits et obligations applicables à l'ensemble des magistrats sous la seule réserve des dispositions spécifiques résultant de leur situation particulière. Les formations collégiales des tribunaux correctionnels demeurant, pour tous les justiciables appelés à comparaître, composées de trois membres soumis au même statut, la critique tirée du principe d'égalité devant la justice ne pourra être retenue. On ne peut qu'observer, à cet égard, que la portée de l'article 5 de la loi déférée diffère sensiblement de la disposition législative, jugée contraire au principe d'égalité devant la justice par la décision n°75-56 DC du 23 juillet 1975, qui avait entendu permettre au président du tribunal de grande instance de décider, de façon discrétionnaire, que des affaires de même nature pourraient être jugées par une formation collégiale ou par un juge unique.

Dans ces conditions, il apparaît que le législateur pouvait prévoir, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation et sans méconnaître aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle, que des juges de proximité pourraient siéger en qualité d'assesseur dans les formations collégiales des tribunaux correctionnels, chaque formation ne pouvant comprendre plus d'un juge de proximité.

2/ S'agissant de la désignation des juges de proximité appelés à participer aux formations collégiales correctionnelles, on peut observer qu'elle s'inscrira dans le cadre des dispositions générales relatives à l'organisation des juridictions.

En vertu des articles L 710-1 et R 311-23 du code de l'organisation judiciaire, il appartient au président du tribunal de grande instance de fixer par ordonnance la répartition des juges affectés dans les différents services de la juridiction avant le début de l'année judiciaire, après avis de l'assemblée générale des magistrats du siège. Cette répartition est arrêtée dans le souci d'une bonne administration de la justice et compte tenu de l'effectif des magistrats affectés au tribunal. Au préalable, en vertu de l'article R 321-44 du même code, le juge chargé de l'administration du tribunal d'instance établit une ordonnance de répartition pendant la première quinzaine du mois qui précède l'année judiciaire, après avoir recueilli l'avis des chefs du tribunal de grande instance.

C'est dans le cadre de ces dispositions que le président du tribunal de grande instance déterminera, en fonction de considérations tirées d'une bonne administration de la justice, les juges de proximité appelés à siéger dans les formations du tribunal correctionnel et établira le projet d'ordonnance de répartition, les incluant, soumis à l'avis de l'assemblée générale des magistrats du siège. De telles dispositions, pas davantage que les dispositions analogues relatives aux magistrats à titre temporaire, ne sont contraires à la Constitution.

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Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis qu'aucun des griefs articulés par les parlementaires requérants n'est de nature à conduire à la censure des dispositions de la loi déférée. Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer, en application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance.

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I. Sur l'article 3 de la loi critiquée

Cet article a pour objet de réécrire l'article L. 331-2 du code de l'organisation judiciaire en étendant le champ de compétence, en dernier ressort, de la juridiction de proximité aux litiges en matière civile des actions personnelles ou mobilières jusqu'à la valeur de 4 000 euros. Pour les demandes indéterminées qui ont pour origine l'exécution d'une obligation dont le montant n'excède pas la même somme, cette juridiction sera également compétente à charge d'appel.

Un tel élargissement de la compétence de la juridiction de proximité méconnaît le Titre VIII de la Constitution et notamment son article 64, ensemble le principe d'égalité devant la justice, et est entaché d'une disproportion manifeste.

I.1. Vous avez ainsi jugé que si l'article 64 de la Constitution n'interdit pas, par lui-même, la création des juridictions de proximité dont les membres ne sont pas des magistrats de carrière, dès lors que ces juges exercent une part limitée des compétences dévolues aux tribunaux d'instance et aux tribunaux de police (Décision n° 2002-461 DC du 22 août 2002, cons. 16). Cette acceptation du principe particulièrement encadré par l'exigence constitutionnelle que cette compétence demeure strictement limitée a été confirmée dans votre décision sur la loi organique portant statut de ces juges non professionnels (Décision n° 2003-466 DC du 20 février 2003, considérant 3 et 4).

Dans le commentaire autorisé publié dans les Cahiers du Conseil Constitutionnel, il est donc souligné qu'au regard de l'article 64 de la Constitution, le transfert de compétences judiciaires à un nouvel ordre composé de juges non professionnels n'est possible que s'il porte sur une part limitée des attributions dévolues aux juridictions judiciaires ordinaires (CCC n°13).

I.2. Or, en l'espèce, l'extension de compétence prévue par l'article attaquée sort du cadre que vous avez pris soin de définir dans les décisions précitées.

D'une part, il s'avère que le nouveau montant de 4 000 euros aboutit à transférer une part substantielle des affaires civiles aux juges de proximité. Cela signifie donc plus du doublement du montant du taux de compétence des ces juridictions non professionnelles.

D'un point de vue strictement quantitatif, la part de contentieux civil dévolue au juge de proximité n'est plus limitée au sens de votre jurisprudence.

En l'absence de statistiques ou d'études d'impact fournies par la chancellerie permettant de contester les conclusions avancées tant par les organisations professionnelles de magistrats que lors des débats parlementaires, force est d'admettre que cette extension devrait conduire à ce que près de la moitié des dossiers confiés aujourd'hui aux juges d'instance soit demain soumise aux juges de proximité. Cela devrait représenter entre 220 000 et 240 000 dossiers, auxquels il conviendrait d'ajouter l'activité pénale complémentaire.

En outre, il importe de relever que l'importance des affaires désormais concernées, tout comme leur complexité, conduira le plus souvent les justiciables à recourir à un avocat et, eu égard aux matières visées, pourra nécessiter des expertises dont les frais viendront augmenter d'autant le coût de cette justice de proximité.

D'autre part, et d'un point de vue qualitatif, la disposition querellée ouvre l'accès au juge de proximité à la saisine par des personnes morales et non plus seulement par des personnes physiques comme initialement prévu par la loi du 29 août 2002.

Cela change profondément la nature des contentieux qui pourront lui être soumis et par voie de conséquence, change la nature de son office. Confronté à des litiges introduits par des personnes morales, avec tout ce que cela suppose de moyens mis dans la balance, le juge de proximité sera alors appelé à statuer sur des litiges de plus en plus complexes et sur des questions souvent de très grandes importantes pour les parties à l'instance, notamment la personne physique concernée.

Enfin, et ce point mérite d'être souligné, au regard des garanties d'indépendance que l'article 41-22 du statut de la magistrature a prévu pour ces juges non professionnels, et telles que vous les avez admises dans votre décision du 20 février 2003, cette extension des compétences du juge de proximité dépasse la logique du ressort de la juridiction en cause. En effet, la présence à l'instance de personnes morales, notamment d'entreprises commerciales, mettra inévitablement le juge de proximité en présence de justiciables dont l'activité s'étend éventuellement à l'ensemble du territoire national. Dans ces conditions, il est acquis que le statut de ces juges non professionnels n'est plus adapté au nouveau taux de ressort prévu par l'article 3 de la loi critiquée.

Conçu pour une juridiction aux compétences limitées et destinées à statuer sur des " petits litiges ", ledit statut, de nature organique, n'a évidemment pas appréhendé les nouvelles situations à naître d'une modification substantielle de la nature de cet ordre juridictionnel.

En sorte que cette disposition, si vous ne la censuriez pas sur son principe, ne pourrait entrer en vigueur qu'après une modification, par voie de loi organique, du statut de ces juges afin de tenir compte de la nouvelle situation ainsi créée. C'est ce que conduit à conclure votre décision du 22 août 2002 (Décision précitée, considérant 15).

I.3. En dernier lieu, il importe de relever que cette disposition est entachée d'erreur manifeste d'appréciation dans la mesure où elle tend à méconnaître l'article 64 de la Constitution alors qu'aucune étude d'impact n'existe à ce jour aux fins d'apprécier si cette juridiction de proximité apporte les satisfactions requises par l'égalité des citoyens devant la justice.

Autrement dit, étendre la part actuellement limitée du champ de compétence de cette juridiction non professionnelle à une part désormais substantielle du contentieux civil sans avoir pu, au préalable, apprécier les résultats concrets de cette justice dérogatoire au droit commun, entache l'article critiqué d'une disproportion manifeste au regard du principe d'égalité devant la loi.

On ajoutera que si la notion de " part limitée " n'est pas précisément définie, les éléments objectifs et rationnels indispensables pour établir une frontière constitutionnellement rigoureuse exige un recul et ces études d'impact aujourd'hui inexistantes. Etudes d'impact qui pourraient, par exemple, démontrer que c'est au contraire une diminution du taux de compétence de la juridiction de proximité qui devrait être décidée afin de respecter pleinement le principe d'égalité devant la justice et donc devant la loi.

Si les auteurs de la saisine savent pertinemment que le Conseil Constitutionnel ne saurait substituer son appréciation à celle du Parlement et juger en opportunité, ils considèrent cependant que toute exception aux exigences constitutionnelles dont celles relatives à la Justice doivent être strictement encadrées et se fonder sur des paramètres objectifs et rationnels. Ici, ces éléments font totalement défaut.

Au contraire même, l'extension de compétence de la juridiction de proximité critiquée est faite au détriment du juge d'instance, sans qu'aucun élément objectivement constatable ne vienne le justifier, ne serait-ce qu'un peu.

Dans ces conditions, alors que l'exigence de proximité de la justice est déjà satisfaite par l'office du juge d'instance et que rien ne vient éclairer la nécessité de contourner la qualité de son action, l'article 3 de la loi porte atteinte de manière disproportionnée au Titre VIII de la Constitution et au principe d'égalité devant la loi.

De tous ces chefs, la censure est encourue.

II. Sur l'article 5 de la loi critiquée

Cette disposition modifie la rédaction de l'article L. 331-5 du code de l'organisation judiciaire en conférant au président du tribunal de grande instance le pouvoir discrétionnaire de choisir certains juges de proximité de son ressort pour, le cas échéant - " susceptibles " - de siéger en qualité d'assesseur au sein de la formation collégiale du tribunal correctionnel.

Cet article viole l'article 66 de la Constitution et le principe d'égalité devant la loi.

II.1. L'article 66 de la Constitution fait de l'Autorité judiciaire, la gardienne de la liberté individuelle. Vous avez, en conséquence, jugé que le juge de proximité pouvait exercer des compétences en matière pénale - le jugement de certaines contraventions - dès lors que ne lui est pas confié le pouvoir de prononcer des mesures privatives de liberté (Décision du 22 août 2002, précitée, considérant 19).

En l'espèce, la possibilité ainsi ouverte de faire participer le juge de proximité à des décisions de nature pénale privatives de liberté fait échec à l'article 66 C et à votre propre jurisprudence.

Désormais, la collégialité en matière correctionnelle est réservée aux affaires les plus importantes, et particulièrement depuis la loi du 8 février 1995 (article 398-1 du code de procédure pénale). Ce sont donc les questions les plus graves pour l'enjeu des libertés et de l'ordre public qui sont ici concernées par l'entrée du juge de proximité dans le sein de l'article 66 de la Constitution.

Or, en droit comme en fait, le juge de proximité participera à l'exercice du pouvoir de prononcer des peines privatives de liberté. Certes, le tribunal correctionnel est, à cet instant, un organe collégial. Mais, dans une décision collégiale, chacun assume une part de celle-ci. Il s'agit d'un pouvoir global auquel chacun participe. Dès l'instant où le juge de proximité siège, peut poser des questions, livrer son analyse du dossier, participer à l'échange d'arguments rationnels, participer au délibéré, il exerce bien la puissance de juger et donc le pouvoir de prononcer des peines privatives de liberté au titre de l'unicité du pouvoir juridictionnel.

Dans la réalité judiciaire, si les deux magistrats professionnels sont d'avis divergents sur l'opportunité d'une telle peine ou sur son quantum, c'est le juge de proximité qui, par son choix, décidera en pratique de la peine d'emprisonnement et de sa durée. Et si l'unanimité s'est faite dans la formation collégiale, il est de l'essence du pouvoir juridictionnel de considérer que le juge de proximité aura pleinement participé au prononcé d'une peine privative de liberté.

Nul sophisme ne peut démentir cette dimension du pouvoir de juger.

C'est en vain que l'on opposerait le fait que dans les Cours d'assises, les citoyens, non professionnels, siègent et participent au prononcé de peines parmi les plus graves. En effet, les jurés populaires sont ici tirés au sort au titre de leur qualité de citoyen et non d'une quelconque compétence de juge non professionnel. De surcroît, les jurés peuvent être récusés dans la phase de constitution de la Cour. Solution impossible en l'espèce.

De ce seul chef, la censure est certaine.

II.2. Elle l'est d'autant plus que le principe d'égalité est manifestement méconnu.

Vous avez dans votre décision du 23 juillet 1975 (Décision n° 75-56 DC du 23 juillet 1975) consacré le principe d'égalité devant la justice comme corollaire du principe d'égalité devant la loi en " considérant que les dispositions nouvelles du code de procédure pénale laissent au président du tribunal de grande instance la faculté, en toutes matières relevant de la compétence du tribunal correctionnel à l'exception des délits de presse, de décider de manière discrétionnaire et sans recours si ce tribunal sera composé de trois magistrats ou d'un seul de ces magistrats exerçant les pouvoirs conférés au président ;

Considérant que des affaires de même nature pourraient ainsi être jugées ou par un tribunal collégial ou par un juge unique, selon la décision du président de juridiction ;

Considérant qu'en conférant un tel pouvoir l'article 6 de la loi déférée ... met en cause, alors surtout qu'il s'agit d'une loi pénale, le principe d'égalité devant la justice ; "

Vos décisions du 22 août 2002 et 2 mars 2004 (Décisions n° 2002-461DC et n° 2004-492 DC) n'ont pas remis en cause ce principe et ont, bien au contraire, insistées implicitement mais nécessairement sur l'impossibilité constitutionnelle de choisir des procédures et des formations de jugement de façon discrétionnaire, et sans, encore une fois, de critères objectifs et rationnels suffisants.

Au cas présent, une triple méconnaissance du principe d'égalité résulte de la disposition attaquée.

D'une part, cette possibilité est laissée à la discrétion du président du tribunal. Dès lors, selon les ressorts, les justiciables seront jugés par des tribunaux composés différemment : par trois juges professionnels ou par deux magistrats professionnels et un juge non professionnel.

D'autre part, il est pour le moins surprenant de relever que le président du tribunal de grande instance sera libre, non pas d'affecter l'ensemble des juges de proximité de son ressort dans les formations correctionnelles, mais de choisir ceux qui lui paraissent " susceptibles " de remplir cette fonction. On doit avouer que ce choix discrétionnaire laisse ouverte la porte aux compositions les plus arbitraires des juridictions pénales. Quelles qualités et aptitudes particulières, appréciées au travers de quels critères, feront de certains juges non professionnels des échevins dignes de prononcer des peines privatives de libertés ?

Une telle question laissée ouverte par la loi en matière pénale disqualifie radicalement la disposition querellée. Sauf à passer de la juridiction de proximité à la justice de commodité !

Enfin, il faut constater que cette faculté sera dépendante du pouvoir discrétionnaire du président de la juridiction mais, aussi, du nombre de juges de proximité disponibles. Autrement dit, la composition de la formation collégiale du tribunal correctionnel sera soumise à l'aléa des recrutements.

C'est en vain que l'on ferait défense à cette argumentation en prenant l'exemple de l'article L. 710-1 du code de l'organisation judiciaire qui donne pouvoir au président du tribunal de grande instance de fixer par ordonnance la répartition des juges dans les différents services de la juridiction. Pouvoir que l'article R. 921-4 du même code encadre par l'intervention préalable de l'assemblée générale des magistrats du siège, étant entendu qu'il s'agit de répartir tous les magistrats professionnels affectés dans le ressort.

A la lecture de l'article critiqué, on mesure toute la différence qui existe avec l'organisation rationnelle d'une juridiction telle que les articles précités le prévoient.

Dans le cas présent, c'est une décision solitaire prises hors de tout critère objectif et rationnel défini par la loi qui est donc de nature à placer les justiciables devant des juridictions composées différemment pour prononcer, le cas échéant, des peines privatives de liberté.

De ce chef, la censure est encore encourue.Monsieur le Président, mesdames et messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer, en application du deuxième alinéa de l'article 61 de la constitution, l'ensemble de la loi relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance.

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I. - Sur l'article 3 de la loi critiquée

Cet article a pour objet de réécrire l'article L. 331-2 du code de l'organisation judiciaire en étendant le champ de compétence, en dernier ressort, de la juridiction de proximité aux litiges en matière civile des actions personnelles ou mobilières jusqu'à la valeur de 4 000 euros. Pour les demandes indéterminées qui ont pour origine l'exécution d'une obligation dont le montant n'excède pas la même somme, cette juridiction sera également compétente à charge d'appel.

Un tel élargissement de la compétence de la juridiction de proximité méconnaît le titre VIII de la Constitution et notamment son article 64, ensemble le principe d'égalité devant la justice, et est entaché d'une disproportion manifeste.

I-1. Vous avez ainsi jugé que, si l'article 64 de la Constitution n'interdit pas, par lui-même, la création des juridictions de proximité dont les membres ne sont pas des magistrats de carrière, dès lors que ces juges exercent une part limitée des compétences dévolues aux tribunaux d'instance et aux tribunaux de police (décision n° 2002-461 DC du 22 août 2002, considérant 16). Cette acceptation du principe particulièrement encadré par l'exigence constitutionnelle que cette compétence demeure strictement limitée a été confirmée dans votre décision sur la loi organique portant statut de ces juges non professionnels (décision n° 2003-466 DC du 20 février 2003, considérants 3 et 4).

Dans le commentaire autorisé publié dans les Cahiers du Conseil constitutionnel, il est donc souligné qu'au regard de l'article 64 de la Constitution le transfert de compétences judiciaires à un nouvel ordre composé de juges non professionnels n'est possible que s'il porte sur une part limitée des attributions dévolues aux juridictions judiciaires ordinaires (CCC n° 13).

I-2. Or, en l'espèce, l'extension de compétence prévue par l'article attaqué sort du cadre que vous avez pris soin de définir dans les décisions précitées.

D'une part, il s'avère que le nouveau montant de 4 000 euros aboutit à transférer une part substantielle des affaires civiles aux juges de proximité. Cela signifie donc plus du doublement du montant du taux de compétence des ces juridictions non professionnelles.

D'un point de vue strictement quantitatif, la part de contentieux civil dévolue au juge de proximité n'est plus limitée au sens de votre jurisprudence.

En l'absence de statistiques ou d'études d'impact fournies par la chancellerie permettant de contester les conclusions avancées tant par les organisations professionnelles de magistrats que lors des débats parlementaires, force est d'admettre que cette extension devrait conduire à ce que près de la moitié des dossiers confiés aujourd'hui aux juges d'instance soit demain soumise aux juges de proximité. Cela devrait représenter entre 220 000 et 240 000 dossiers, auxquels il conviendrait d'ajouter l'activité pénale complémentaire.

En outre, il importe de relever que l'importance des affaires désormais concernées, tout comme leur complexité, conduira le plus souvent les justiciables à recourir à un avocat et, eu égard aux matières visées, pourra nécessiter des expertises dont les frais viendront augmenter d'autant le coût de cette justice de proximité.

D'autre part, et d'un point de vue qualitatif, la disposition querellée ouvre l'accès au juge de proximité à la saisine par des personnes morales et non plus seulement par des personnes physiques comme initialement prévu par la loi du 29 août 2002.

Cela change profondément la nature des contentieux qui pourront lui être soumis et, par voie de conséquence, change la nature de son office. Confronté à des litiges introduits par des personnes morales, avec tout ce que cela suppose de moyens mis dans la balance, le juge de proximité sera alors appelé à statuer sur des litiges de plus en plus complexes et sur des questions souvent de très grande importance pour les parties à l'instance, notamment la personne physique concernée.

Enfin, et ce point mérite d'être souligné, au regard des garanties d'indépendance que l'article 41-22 du statut de la magistrature a prévu pour ces juges non professionnels, et telles que vous les avez admises dans votre décision du 20 février 2003, cette extension des compétences du juge de proximité dépasse la logique du ressort de la juridiction en cause. En effet, la présence à l'instance de personnes morales, notamment d'entreprises commerciales, mettra inévitablement le juge de proximité en présence de justiciables dont l'activité s'étend éventuellement à l'ensemble du territoire national. Dans ces conditions, il est acquis que le statut de ces juges non professionnels n'est plus adapté au nouveau taux de ressort prévu par l'article 3 de la loi critiquée.

Conçu pour une juridiction aux compétences limitées et destinées à statuer sur des « petits litiges », ledit statut, de nature organique, n'a évidemment pas appréhendé les nouvelles situations à naître d'une modification substantielle de la nature de cet ordre juridictionnel.

En sorte que cette disposition, si vous ne la censuriez pas sur son principe, ne pourrait entrer en vigueur qu'après une modification, par voie de loi organique, du statut de ces juges afin de tenir compte de la nouvelle situation ainsi créée. C'est ce que conduit à conclure votre décision du 22 août 2002 (décision précitée, considérant 15).

I-3. En dernier lieu, il importe de relever que cette disposition est entachée d'erreur manifeste d'appréciation dans la mesure où elle tend à méconnaître l'article 64 de la Constitution alors qu'aucune étude d'impact n'existe à ce jour aux fins d'apprécier si cette juridiction de proximité apporte les satisfactions requises par l'égalité des citoyens devant la justice.

Autrement dit, étendre la part actuellement limitée du champ de compétence de cette juridiction non professionnelle à une part désormais substantielle du contentieux civil sans avoir pu, au préalable, apprécier les résultats concrets de cette justice dérogatoire au droit commun entache l'article critiqué d'une disproportion manifeste au regard du principe d'égalité devant la loi.

On ajoutera que si la notion de « part limitée » n'est pas précisément définie, les éléments objectifs et rationnels indispensables pour établir une frontière constitutionnellement rigoureuse exigent un recul et ces études d'impact sont aujourd'hui inexistantes. Etudes d'impact qui pourraient, par exemple, démontrer que c'est au contraire une diminution du taux de compétence de la juridiction de proximité qui devrait être décidée afin de respecter pleinement le principe d'égalité devant la justice et donc devant la loi.

Si les auteurs de la saisine savent pertinemment que le Conseil constitutionnel ne saurait substituer son appréciation à celle du Parlement et juger en opportunité, ils considèrent cependant que toute exception aux exigences constitutionnelles dont celles relatives à la Justice doivent être strictement encadrées et se fonder sur des paramètres objectifs et rationnels. Ici, ces éléments font totalement défaut.

Au contraire même, l'extension de compétence de la juridiction de proximité critiquée est faite au détriment du juge d'instance, sans qu'aucun élément objectivement constatable ne vienne le justifier, ne serait-ce qu'un peu.

Dans ces conditions, alors que l'exigence de proximité de la justice est déjà satisfaite par l'office du juge d'instance et que rien ne vient éclairer la nécessité de contourner la qualité de son action, l'article 3 de la loi porte atteinte de manière disproportionnée au titre VIII de la Constitution et au principe d'égalité devant la loi.

De tous ces chefs, la censure est encourue.

II. - Sur l'article 5 de la loi critiquée

Cette disposition modifie la rédaction de l'article L. 331-5 du code de l'organisation judiciaire en conférant au président du tribunal de grande instance le pouvoir discrétionnaire de choisir certains juges de proximité de son ressort pour, le cas échéant - « susceptibles de » - siéger en qualité d'assesseur au sein de la formation collégiale du tribunal correctionnel.

Cet article viole l'article 66 de la Constitution et le principe d'égalité devant la loi.

II-1. L'article 66 de la Constitution fait de l'autorité judiciaire la gardienne de la liberté individuelle. Vous avez, en conséquence, jugé que le juge de proximité pouvait exercer des compétences en matière pénale - le jugement de certaines contraventions - dès lors que ne lui est pas confié le pouvoir de prononcer des mesures privatives de liberté (décision du 22 août 2002 précitée, considérant 19).

En l'espèce, la possibilité ainsi ouverte de faire participer le juge de proximité à des décisions de nature pénale privatives de liberté fait échec à l'article 66 C et à votre propre jurisprudence.

Désormais, la collégialité en matière correctionnelle est réservée aux affaires les plus importantes, et particulièrement depuis la loi du 8 février 1995 (art. 398-1 du code de procédure pénale). Ce sont donc les questions les plus graves pour l'enjeu des libertés et de l'ordre public qui sont ici concernées par l'entrée du juge de proximité dans le sein de l'article 66 de la Constitution.

Or, en droit comme en fait, le juge de proximité participera à l'exercice du pouvoir de prononcer des peines privatives de liberté. Certes, le tribunal correctionnel est, à cet instant, un organe collégial. Mais, dans une décision collégiale, chacun assume une part de celle-ci. Il s'agit d'un pouvoir global auquel chacun participe. Dès l'instant où le juge de proximité siège, peut poser des questions, livrer son analyse du dossier, participer à l'échange d'arguments rationnels, participer au délibéré, il exerce bien la puissance de juger et donc le pouvoir de prononcer des peines privatives de liberté au titre de l'unicité du pouvoir juridictionnel.

Dans la réalité judiciaire, si les deux magistrats professionnels sont d'avis divergents sur l'opportunité d'une telle peine ou sur son quantum, c'est le juge de proximité qui, par son choix, décidera en pratique de la peine d'emprisonnement et de sa durée. Et si l'unanimité s'est faite dans la formation collégiale, il est de l'essence du pouvoir juridictionnel de considérer que le juge de proximité aura pleinement participé au prononcé d'une peine privative de liberté.

Nul sophisme ne peut démentir cette dimension du pouvoir de juger.

C'est en vain que l'on opposerait le fait que dans les cours d'assises, les citoyens, non professionnels, siègent et participent au prononcé de peines parmi les plus graves. En effet, les jurés populaires sont ici tirés au sort au titre de leur qualité de citoyens et non d'une quelconque compétence de juge non professionnel. De surcroît, les jurés peuvent être récusés dans la phase de constitution de la cour. Solution impossible en l'espèce.

De ce seul chef, la censure est certaine.

II-2. Elle l'est d'autant plus que le principe d'égalité est manifestement méconnu.

Vous avez dans votre décision du 23 juillet 1975 (décision n° 75-56 DC du 23 juillet 1975) consacré le principe d'égalité devant la justice comme corollaire du principe d'égalité devant la loi en « considérant que les dispositions nouvelles du code de procédure pénale laissent au président du tribunal de grande instance la faculté, en toutes matières relevant de la compétence du tribunal correctionnel à l'exception des délits de presse, de décider de manière discrétionnaire et sans recours si ce tribunal sera composé de trois magistrats ou d'un seul de ces magistrats exerçant les pouvoirs conférés au président ;

Considérant que des affaires de même nature pourraient ainsi être jugées ou par un tribunal collégial ou par un juge unique, selon la décision du président de juridiction ;

Considérant qu'en conférant un tel pouvoir l'article 6 de la loi déférée... met en cause, alors surtout qu'il s'agit d'une loi pénale, le principe d'égalité devant la justice ; »

Vos décisions du 22 août 2002 et du 2 mars 2004 (décisions n° 2002-461 DC et n° 2004-492 DC) n'ont pas remis en cause ce principe et ont, bien au contraire, insisté implicitement mais nécessairement sur l'impossibilité constitutionnelle de choisir des procédures et des formations de jugement de façon discrétionnaire, et sans, encore une fois, de critères objectifs et rationnels suffisants.

Au cas présent, une triple méconnaissance du principe d'égalité résulte de la disposition attaquée.

D'une part, cette possibilité est laissée à la discrétion du président du tribunal. Dès lors, selon les ressorts, les justiciables seront jugés par des tribunaux composés différemment par trois juges professionnels ou par deux magistrats professionnels et un juge non professionnel.

D'autre part, il est pour le moins surprenant de relever que le président du tribunal de grande instance sera libre, non pas d'affecter l'ensemble des juges de proximité de son ressort dans les formations correctionnelles, mais de choisir ceux qui lui paraissent « susceptibles » de remplir cette fonction. On doit avouer que ce choix discrétionnaire laisse ouverte la porte aux compositions les plus arbitraires des juridictions pénales. Quelles qualités et aptitudes particulières, appréciées au travers de quels critères, feront de certains juges non professionnels des échevins dignes de prononcer des peines privatives de libertés ?

Une telle question laissée ouverte par la loi en matière pénale disqualifie radicalement la disposition querellée. Sauf à passer de la juridiction de proximité à la justice de commodité !

Enfin, il faut constater que cette faculté sera dépendante du pouvoir discrétionnaire du président de la juridiction mais, aussi, du nombre de juges de proximité disponibles. Autrement dit, la composition de la formation collégiale du tribunal correctionnel sera soumise à l'aléa des recrutements.

C'est en vain que l'on ferait défense à cette argumentation en prenant l'exemple de l'article L. 710-1 du code de l'organisation judiciaire, qui donne pouvoir au président du tribunal de grande instance de fixer par ordonnance la répartition des juges dans les différents services de la juridiction. Pouvoir que l'article R. 921-4 du même code encadre par l'intervention préalable de l'assemblée générale des magistrats du siège, étant entendu qu'il s'agit de répartir tous les magistrats professionnels affectés dans le ressort.

A la lecture de l'article critiqué, on mesure toute la différence qui existe avec l'organisation rationnelle d'une juridiction telle que les articles précités le prévoient.

Dans le cas présent, c'est une décision solitaire prise hors de tout critère objectif et rationnel défini par la loi qui est donc de nature à placer les justiciables devant des juridictions composées différemment pour prononcer, le cas échéant, des peines privatives de liberté.

De ce chef, la censure est encore encourue.

*

* *

Monsieur le président, mesdames et messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous vous prions de croire à l'expression de notre haute considération.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues par l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la loi relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance, le 23 décembre 2004, par M. Jean-Pierre BEL, Mmes Jacqueline ALQUIER, Michèle ANDRÉ, MM. Bernard ANGELS, David ASSOULINE, Bertrand AUBAN, Robert BADINTER, Mme Maryse BERGÉ-LAVIGNE, MM. Jean BESSON, Jean-Marie BOCKEL, Yannick BODIN, Didier BOULAUD, Mmes Yolande BOYER, Nicole BRICQ, M. Jean-Pierre CAFFET, Mme Claire-Lise CAMPION, MM. Jean-Louis CARRÈRE, Bernard CAZEAU, Mme Monique CERISIER-ben GUIGA, MM. Pierre-Yves COLLOMBAT, Raymond COURRIÈRE, Roland COURTEAU, Yves DAUGE, Jean-Pierre DEMERLIAT, Mme Christiane de MONTÈS, MM. Claude DOMEIZEL, Michel DREYFUS-SCHMIDT, Mme Josette DURRIEU, MM. Bernard DUSSAUT, Jean-Claude FRÉCON, Bernard FRIMAT, Charles GAUTIER, Jean-Pierre GODEFROY, Jean-Noël GUÉRINI, Claude HAUT, Mmes Odette HERVIAUX, Sandrine HUREL, Bariza KHIARI, MM. Yves KRATTINGER, André LABARRÈRE, Philippe LABEYRIE, Serge LAGAUCHE, Louis LE PENSEC, Mme Raymonde LE TEXIER, MM. André LEJEUNE, Claude LISE, Roger MADEC, Philippe MADRELLE, Jacques MAHÉAS, François MARC, Jean-Pierre MASSERET, Marc MASSION, Pierre MAUROY, Jean-Luc MÉLENCHON, Louis MERMAZ, Jean-Pierre MICHEL, Gérard MIQUEL, Michel MOREIGNE, Jean-Marc PASTOR, Daniel PERCHERON, Jean-Claude PEYRONNET, Jean-François PICHERAL, Bernard PIRAS, Jean-Pierre PLANCADE, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Daniel RAOUL, Paul RAOULT, Thierry REPENTIN, Gérard ROUJAS, André ROUVIÈRE, Mme Michèle SAN VICENTE, M. Claude SAUNIER, Mme Patricia SCHILLINGER, MM. Michel SERGENT, René-Pierre SIGNÉ, Jean-Pierre SUEUR, Simon SUTOUR, Mme Catherine TASCA, MM. Michel TESTON, Jean-Marc TODESCHINI, Pierre-Yvon TRÉMEL, André VANTOMME, André VÉZINHET, Marcel VIDAL et Richard YUNG, sénateurs,

et, le même jour, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mmes Patricia ADAM, Sylvie ANDRIEUX, MM. Jean-Marie AUBRON, Jean-Paul BACQUET, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Jean-Claude BATEUX, Jean-Claude BEAUCHAUD, Éric BESSON, Jean-Louis BIANCO, Jean-Pierre BLAZY, Serge BLISKO, Jean-Claude BOIS, Daniel BOISSERIE, Maxime BONO, Augustin BONREPAUX, Jean-Michel BOUCHERON, Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Jean-Christophe CAMBADÉLIS, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARRILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Jean-Paul CHANTEGUET, Michel CHARZAT, Alain CLAEYS, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mme Claude DARCIAUX, M. Michel DASSEUX, Mme Martine DAVID, MM. Marcel DEHOUX, Michel DELEBARRE, Jean DELOBEL, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, Marc DOLEZ, François DOSÉ, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Pierre DUCOUT, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Mme Odette DURIEZ, MM. Henri EMMANUELLI, Claude ÉVIN, Laurent FABIUS, Albert FACON, Jacques FLOCH, Pierre FORGUES, Michel FRANÇAIX, Jean GAUBERT, Mmes Nathalie GAUTIER, Catherine GÉNISSON, MM. Jean GLAVANY, Gaétan GORCE, Alain GOURIOU, Mmes Elisabeth GUIGOU, Paulette GUINCHARD-KUNSTLER, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, MM. François HOLLANDE, Jean-Louis IDIART, Mme Françoise IMBERT, MM. Armand JUNG, Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jack LANG, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean-Yves LE DRIAN, Jean LE GARREC, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Guy LENGAGNE, Mme Annick LEPETIT, MM. Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. François LONCLE, Bernard MADRELLE, Louis-Joseph MANSCOUR, Philippe MARTIN, Christophe MASSE, Didier MATHUS, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Mme Hélène MIGNON, MM. Arnaud MONTEBOURG, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mme Marie-Renée OGET, MM. Michel PAJON, Christian PAUL, Germinal PEIRO, Jean-Claude PEREZ, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Geneviève PERRIN-GAILLARD, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Paul QUILÈS, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Patrick ROY, Mme Ségolène ROYAL, M. Michel SAINTE-MARIE, Mme Odile SAUGUES, MM. Henri SICRE, Dominique STRAUSS-KAHN, Pascal TERRASSE, Philippe TOURTELIER, Daniel VAILLANT, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VERGNIER, Alain VIDALIES, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE, Jean-Pierre DEFONTAINE, Paul GIACOBBI, Simon RENUCCI, Mme Chantal ROBIN-RODRIGO, M. Roger-Gérard SCHWARTZENBERG et Mme Christiane TAUBIRA, députés ;

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature ;

Vu le code de l'organisation judiciaire ;

Vu le code pénal ;

Vu le code de procédure pénale ;

Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 2003-466 DC du 20 février 2003 ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 12 janvier 2005 ;

Vu les observations en réplique, enregistrées le 17 janvier 2005 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les sénateurs et députés auteurs des recours défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance ; qu'ils contestent notamment la conformité à la Constitution de ses articles 3 et 5 ;

2. Considérant que l'article 3 de la loi déférée et le 1° de son article 5, qui doivent être combinés avec le II de son article 7, sont relatifs aux compétences de la juridiction de proximité en matière civile et pénale ; que le 2° de son article 5 a trait à la composition du tribunal correctionnel ;

- SUR LES COMPÉTENCES DE LA JURIDICTION DE PROXIMITÉ :

3. Considérant que l'article 64 de la Constitution n'interdit pas, par lui-même, d'accroître les compétences des juridictions de proximité, dont les membres ne sont pas des magistrats de carrière, dès lors que la part de ces compétences demeure limitée au regard de celles qu'exercent les tribunaux d'instance et les tribunaux de police ;

. En ce qui concerne les compétences en matière civile :

4. Considérant que les articles 1er à 4 de la loi déférée, qui modifient le code de l'organisation judiciaire, étendent les attributions de la juridiction de proximité et du tribunal d'instance en matière civile et relèvent le taux de leur compétence ;

5. Considérant que, selon les requérants, l'élargissement de la compétence de la juridiction de proximité " méconnaît le titre VIII de la Constitution et notamment son article 64, ensemble le principe d'égalité devant la justice, et est entaché d'une disproportion manifeste " ; qu'ils critiquent également la possibilité donnée aux personnes morales de saisir cette juridiction ;

6. Considérant que le législateur a prévu que la juridiction de proximité pourrait désormais être saisie de toute action personnelle ou mobilière, tant par les personnes physiques, y compris pour les besoins de leur vie professionnelle, que par les personnes morales ; que, dans ces matières, il a porté de 1 500 à 4 000 EUR le taux de sa compétence en premier et dernier ressort ; qu'il lui a également attribué, à charge d'appel, la connaissance des " demandes indéterminées qui ont pour origine l'exécution d'une obligation dont le montant n'excède pas 4 000 EUR " ;

7. Considérant, toutefois, que les litiges relatifs à la famille, à l'état civil, à la propriété immobilière et au crédit à la consommation demeurent de la compétence des tribunaux d'instance ou de grande instance ; que relèvent désormais des seuls tribunaux d'instance les contentieux afférents aux baux d'habitation, en dehors des actions en restitution de dépôts de garantie d'une valeur n'excédant pas 4 000 EUR, ainsi que ceux portant sur l'expulsion des occupants sans droit ni titre des immeubles à usage d'habitation ; que, pour les actions personnelles ou mobilières et les demandes indéterminées ayant pour origine l'exécution d'une obligation, le seuil de compétence en premier ressort des tribunaux d'instance est relevé de 7 600 à 10 000 EUR ;

8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la part dévolue à la juridiction de proximité reste limitée par rapport à celle exercée par les tribunaux d'instance, au regard du nombre, de la complexité et de la nature des affaires civiles en cause ;

9. Considérant, par ailleurs, que, si la loi déférée permet aux personnes morales de saisir la juridiction de proximité, ces personnes pouvaient déjà intervenir devant elle en défense ; que cette faculté nouvelle n'affecte pas l'office du juge de proximité et ne porte atteinte ni aux droits de la défense, ni au principe du procès équitable garanti par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ;

. En ce qui concerne les compétences en matière pénale :

10. Considérant, en matière pénale, que le II de l'article 7 de la loi déférée modifie l'article 521 du code de procédure pénale ; qu'il simplifie la répartition des compétences exercées par la juridiction de proximité et le tribunal de police en confiant à la juridiction de proximité les contraventions des seules quatre premières classes, sauf exception prévue par décret en Conseil d'Etat ou connexité avec une contravention relevant de la compétence du tribunal de police et poursuivie concomitamment devant cette juridiction ; que, désormais, les contraventions de la cinquième classe relèveront exclusivement du tribunal de police ;

11. Considérant que, si ces dispositions ont pour effet de majorer, toutes classes confondues, la proportion des contraventions dont la juridiction de proximité aura à connaître par rapport à celle traitée par le tribunal de police, seront de la seule compétence de ce dernier les contraventions de cinquième classe ; que celles-ci sont les plus graves, les plus complexes et les seules susceptibles de faire l'objet d'une inscription au casier judiciaire et d'être prises en compte pour retenir l'état de récidive ; que, de ce fait, la part attribuée à la juridiction de proximité doit être regardée comme limitée par rapport à l'activité des tribunaux de police ;

12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le législateur n'a pas confié à la juridiction de proximité des compétences excédant la part limitée que l'article 64 de la Constitution permet de lui attribuer ; qu'il n'a pas non plus commis d'erreur manifeste d'appréciation en déterminant, comme il l'a fait, ces nouvelles attributions ; que, dès lors, les articles 3 et 7 de la loi déférée ne sont pas contraires à la Constitution ;

- SUR LA COMPOSITION DU TRIBUNAL CORRECTIONNEL :

13. Considérant que le 2° de l'article 5 de la loi déférée complète l'article L. 331-5 du code de l'organisation judiciaire par deux alinéas ainsi rédigés : " Le président du tribunal de grande instance établit avant le début de l'année judiciaire la liste des juges de proximité de son ressort susceptibles de siéger en qualité d'assesseur au sein de la formation collégiale du tribunal correctionnel. - Cette formation ne peut comprendre plus d'un juge de proximité " ;

14. Considérant que les auteurs des saisines soutiennent que ces dispositions méconnaissent tant l'article 66 de la Constitution que le principe d'égalité devant la justice ;

. En ce qui concerne l'article 66 de la Constitution :

15. Considérant que, selon les requérants, l'article 66 de la Constitution serait méconnu du fait de l'attribution au juge de proximité du pouvoir de prononcer des mesures privatives de liberté ;

16. Considérant qu'aux termes de l'article 66 de la Constitution : " Nul ne peut être arbitrairement détenu. - L'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi " ; que, si ces dispositions s'opposent à ce que le pouvoir de prononcer des mesures privatives de liberté soit confié à une juridiction qui ne serait composée que de juges non professionnels, elles n'interdisent pas, par elles-mêmes, que ce pouvoir soit exercé par une juridiction pénale de droit commun au sein de laquelle siègent de tels juges ;

17. Considérant, toutefois, que doivent être apportées en pareil cas des garanties appropriées permettant de satisfaire au principe d'indépendance, indissociable de l'exercice de fonctions judiciaires, ainsi qu'aux exigences de capacité, qui découlent de l'article 6 de la Déclaration de 1789 ; que, s'agissant des formations correctionnelles de droit commun, la proportion des juges non professionnels doit rester minoritaire ;

18. Considérant, d'une part, que les juges de proximité sont soumis aux mêmes droits et obligations que les magistrats de carrière, sous réserve des dérogations et aménagements justifiés par le caractère temporaire de leurs fonctions et leur exercice à temps partiel ; que, par sa décision du 20 février 2003 susvisée, le Conseil constitutionnel a considéré que, sous les réserves qu'il a émises et compte tenu de la déclaration de non conformité qu'il a prononcée, les dispositions organiques fixant le statut des juges de proximité apportaient les garanties d'indépendance et de capacité requises par la Constitution ;

19. Considérant, d'autre part, qu'en vertu du dernier alinéa de l'article 5 de la loi déférée, un seul juge de proximité pourra siéger parmi les trois juges composant le tribunal correctionnel ; qu'en pareille hypothèse, afin d'assurer le respect des exigences constitutionnelles rappelées au considérant 17, les autres membres du tribunal devront être des magistrats professionnels ;

20. Considérant que, sous cette réserve, les dispositions critiquées ne méconnaissent pas l'article 66 de la Constitution ;

. En ce qui concerne l'égalité devant la justice :

21. Considérant que, selon les requérants, les dispositions critiquées entraînent une rupture d'égalité devant la justice ; qu'en premier lieu, les justiciables pourraient être jugés par des formations composées différemment, notamment en raison des disparités de recrutement des juges de proximité ; qu'en second lieu, le président du tribunal de grande instance pourrait choisir arbitrairement ceux de ces juges appelés à remplir la fonction d'assesseur ;

22. Considérant que, si le législateur peut prévoir des règles de procédure différentes selon les faits, les situations et les personnes auxquelles elles s'appliquent, c'est à la condition que ces différences ne procèdent pas de distinctions injustifiées et que soient assurées aux justiciables des garanties égales, notamment quant au respect du principe des droits de la défense, qui implique en particulier l'existence d'une procédure juste et équitable ;

23. Considérant, en premier lieu, que les justiciables seront jugés par une formation collégiale du tribunal correctionnel qui, quelle que soit sa composition, appliquera les mêmes règles de procédure et de fond ;

24. Considérant, en second lieu, que la latitude laissée au président du tribunal de grande instance, pour établir la liste des juges de proximité de son ressort susceptibles de siéger en qualité d'assesseur, a pour objet de lui permettre de choisir les mieux à même de remplir cette fonction ; qu'elle ne prive le justiciable d'aucune garantie ;

25. Considérant, au demeurant, que cette procédure de désignation permet de prendre en compte la disponibilité des juges de proximité et répond à un souci de bonne administration de la justice ; que l'ordonnance fixant leur répartition dans les formations du tribunal correctionnel sera d'ailleurs prise après avis de l'assemblée générale des magistrats du siège, en vertu des articles L. 710-1 et R. 311-23 du code de l'organisation judiciaire ;

26. Considérant que sont, par suite, infondés les griefs tirés d'une violation du principe d'égalité devant la justice ;

- SUR L'ARTICLE 10 :

27. Considérant que l'article 10 de la loi déférée habilite le Gouvernement, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnances les mesures de nature législative permettant " de rendre applicable la présente loi, le cas échéant avec les adaptations nécessaires ", en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis et Futuna et à Mayotte ;

28. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 38 de la Constitution : " Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi " ; qu'il résulte de cette disposition que seul le Gouvernement peut demander au Parlement l'autorisation de prendre de telles ordonnances ;

29. Considérant que l'article 10 figurait dans le texte initial de la proposition de loi dont est issue la loi déférée ; qu'en l'absence de demande du Gouvernement, il doit être déclaré contraire à la Constitution ;

30. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,

Décide :

Article premier.- L'article 10 de la loi relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance est déclaré contraire à la Constitution.

Article 2.- Ne sont pas contraires à la Constitution les articles 3 et 7 de la même loi, ainsi que, sous la réserve énoncée au considérant 19, son article 5.

Article 3.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 20 janvier 2005, où siégeaient : M. Pierre MAZEAUD, Président, MM. Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Pierre JOXE et Jean-Louis PEZANT, Mme Dominique SCHNAPPER, M. Pierre STEINMETZ et Mme Simone VEIL.

Références :

DC du 20 janvier 2005 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 20 janvier 2005 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2004-510 DC du 20 janvier 2005

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Origine de la décision

Date de la décision : 20/01/2005

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