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§ France, Conseil constitutionnel, 14 avril 2005, 2005-513

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Loi relative aux aéroports

Sens de l'arrêt : Conformité
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2005-513
Numéro NOR : CONSTEXT000017664916 ?
Numéro NOR : CSCL0508335S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2005-04-14;2005.513 ?

Saisine :

Monsieur le Président,

Mesdames et messieurs les membres du Conseil constitutionnel,

En application de l'alinéa 2 de l'article 61 de la Constitution, nous avons déféré à votre examen plusieurs dispositions de la loi relative aux aéroports.

Le Gouvernement a produit des observations que vous avez bien voulu nous communiquer. Elles appellent de notre part les réponses suivantes.

Sur l'article 6 de la loi, en tant qu'il confie à la société Aéroports de Paris une mission de service public exercée en monopole sans limite de temps et sans possibilité de retrait

Le Gouvernement fait valoir d'abord que des établissements publics chargés d'une mission de service public ont, par le passé, été transformés en sociétés anonymes, sans que le Conseil constitutionnel s'y oppose. Il cite à cet égard deux exemples, celui de France Télécom et celui d'Electricité de France et de Gaz de France.

Mais la situation de la société Aéroports de Paris n'est pas comparable à celle de ces trois sociétés. En effet, dans le domaine des télécommunications puis de l'énergie, les lois du 23 juillet 1996 et du 5 août 2004 ont organisé, conformément aux directives communautaires et selon un calendrier prédéfini, l'ouverture de ces secteurs à la concurrence.

Dans le domaine aéroportuaire, la situation est bien différente. Comme il a déjà été indiqué dans le recours, les activités de la société Aéroports de Paris sont exercées en monopole, de fait et de droit. En effet, il n'existe pas d'autres aéroports que ceux de Roissy-Charles-de-Gaulle et de Paris-Orly susceptibles d'assurer la desserte aérienne de la capitale et du pays. En d'autres termes, les aéroports franciliens constituent, au sens du droit de la concurrence, des infrastructures essentielles. C'est d'ailleurs pour cette raison que la société Aéroports de Paris, contrairement à France Télécom, ne pourrait pas sortir du secteur public, sous peine de méconnaître l'article 9 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.

Le Gouvernement fait valoir ensuite que le cahier des charges déterminera les sanctions administratives qui pourront être infligées à la société au cas où elle manquerait à ses obligations.

Mais, précisément, le cahier des charges ne pourra pas prévoir, à titre de sanction ultime, le retrait de la délégation accordée à la société, puisque cette délégation lui a été conférée par le législateur sans limitation de durée et sans que le Gouvernement ait la faculté d'y mettre fin.

Au surplus, aux termes de l'article 8 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen " la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ". Il résulte de ces dispositions, comme des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, qu'une peine ne peut être infligée qu'à la condition que soit respecté notamment le principe de légalité des délits et des peines [1]. Ces exigences ne concernent pas seulement les peines prononcées par les juridictions répressives mais s'étendent à toute sanction ayant le caractère d'une punition même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non judiciaire. Au cas présent, le législateur, en se bornant à prévoir, à l'article 6 de la loi, que le cahier des charges approuvé par décret définit " les sanctions administratives susceptibles d'être infligées à Aéroports de Paris ", sans fixer plus précisément la nature des peines applicables, méconnaît cette exigence constitutionnelle.

Le Gouvernement fait valoir aussi que, en cas de défaillance de la société, défaillance qu'il estime improbable mais non impossible, il appartiendrait au législateur, par une loi ultérieure, de déterminer un nouveau cadre pour l'exécution du service public. Par cet argument, le Gouvernement admet ainsi implicitement que la loi, telle qu'elle a été votée, ne suffit pas, en elle-même, pour répondre au risque d'atteinte à la continuité du service public. Or la constitutionnalité d'une loi ne peut pas être subordonnée à l'adoption hypothétique d'une loi ultérieure.

Le Gouvernement fait valoir enfin que l'article L. 2213-1 du code de la défense permettrait au Gouvernement de réquisitionner les biens et services nécessaires pour assurer les besoins du pays. Mais cette disposition, qui figure au chapitre 3 du titre 1er du livre 2 de la deuxième partie du code de la défense, est applicable dans le cadre des principes généraux définis au chapitre 1er qui le précède et selon lequel les prestations qui peuvent être obtenues par réquisitions sont celles " nécessaires pour assurer les besoins de la défense ", c'est à dire, selon l'article L. 1111-1 du même code, " pour assurer, en tout temps, en toutes circonstances et contre toutes les formes d'agression, la sécurité et l'intégrité du territoire, ainsi que la vie de la population ". Ce pouvoir de réquisition ne permettrait donc pas de faire face légalement à une situation où la société Aéroports de Paris manquerait gravement à ses obligations de service public, sans pour autant que le pays doive faire face à une agression. Ainsi, une grave crise du transport aérien, qui mettrait en péril la viabilité économique et financière de la société, ne justifierait pas légalement la mise en oeuvre par le Gouvernement de son pouvoir de réquisition mentionné. C'est d'ailleurs pour cette raison que le code de l'aviation civile a prévu, à l'article L. 223-1, que le ministre chargé de l'aviation civile, lorsque le signataire de la convention prévue à l'article L. 221-1 n'exécute pas les obligations qui lui incombent, peut prononcer soit la mise en régie de l'exploitation de l'aérodrome aux frais du signataire de la convention, soit la résiliation de la convention. Il est paradoxal de constater que cette disposition est applicable aux aéroports ouverts à la circulation aérienne publique, à la seule exception de ceux exploités par Aéroports de Paris.

Enfin, les auteurs du recours souhaitent ajouter que la différence de traitement entre les grands aéroports de province et les aéroports d'Ile-de-France, qui n'est pas justifiée par une différence de situation en rapport avec l'objet de la loi ou par un motif d'intérêt général, méconnaît le principe d'égalité.

Il est en effet paradoxal de constater que, pour les aéroports de Roissy-Charles-de-Gaulle et de Paris-Orly, dont l'importance pour la vie économique du pays et la défense nationale est bien supérieure à celle des aéroports de province, les missions de service public sont déléguées à l'exploitant à titre définitif, sans que soit prévue par le législateur la possibilité de mettre un terme à cette délégation, alors que, pour les grands aéroports de province, une concession aéroportuaire, que l'autorité concédante peut évidemment résilier avant son terme pour un motif d'intérêt général, sera conclue entre l'Etat et la société d'exploitation aéroportuaire constituée en application du II de l'article 7 de la loi. La différence de situation entre les aéroports d'Ile-de-France aurait sans doute permis d'instituer un régime moins protecteur du service public pour les aéroports de province que pour les aéroports d'Ile-de-France, mais elle ne permet pas un choix inverse.

Ce sont évidemment des considérations financières qui ont conduit le Gouvernement à présenter au Parlement un projet de loi prévoyant de transférer à la société la pleine propriété des infrastructures aéroportuaires, sans pour autant prévoir de mécanisme l'autorisant à se substituer à la société au cas où celle-ci manquerait à ses obligations. La valorisation de la société et donc le prix auquel l'Etat pourra céder à des actionnaires privés 49 % de son capital dépendent en effet de la valeur actualisée des cash-flows futurs. L'introduction d'un mécanisme permettant, le cas échéant, à l'Etat de se substituer à la société aurait créé une incertitude sur la pérennité de l'activité, des revenus et des cash-flows de la société, réduisant en conséquence son attrait pour les investisseurs. Mais une telle raison, d'ordre financier, ne constitue pas un motif d'intérêt général suffisant pour justifier qu'il soit porté atteinte tout à la fois à l'exigence constitutionnelle de continuité du service public et au principe d'égalité.

Ainsi les auteurs du recours persistent à estimer que l'article 6 de la loi, en tant qu'il modifie l'article L. 251-2 du code de l'aviation civile, devrait, pour ces motifs, être déclaré contraire à la Constitution.

2. Sur l'article 6 de la loi, en tant qu'il se borne à prévoir que le décret approuvant le cahier des charges de la société Aéroports de Paris apporte à l'Etat son concours pour l'exercice des services de navigation aérienne

Le Gouvernement, sans répondre au moyen invoqué, affirme qu'en ne précisant ni le détail du concours apporté à l'Etat ni ses modalités de prise en charge, le législateur n'a pas méconnu la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution. Il indique en outre que la société ne percevra plus les redevances pour services terminaux du contrôle aérien, que certaines prestations annexes continueront à être assurées, à titre transitoire, par Aéroports de Paris et que le cahier des charges approuvé par décret décrira précisément les contours du concours apporté par Aéroports de Paris aux missions de navigation aérienne et qu'il précisera que ces prestations, dont le coût est évalué à une vingtaine de millions d'euros par an, seront remboursées par l'Etat.

Il faut relever d'abord que la disposition législative contestée ne mentionne pas, contrairement à ce qu'indique le Gouvernement, que ce concours sera apporté à titre transitoire.

Il faut relever ensuite que le législateur en omettant, dans la loi, soit de fixer le montant maximal du concours apporté par la société à l'Etat, soit de prévoir que la charge correspondante serait remboursée à celle-ci, a entaché la disposition contestée d'incompétence négative. La mention selon laquelle les prestations assurées par la société Aéroports de Paris lui seront remboursées par l'Etat, dont le Gouvernement affirme qu'elle figurera dans le décret approuvant le cahier des charges, aurait du ainsi être incluse dans la loi elle-même.

Ainsi les auteurs du recours persistent à estimer que l'article 6 de la loi, en tant qu'il se borne à prévoir que le décret approuvant le cahier des charges de la société Aéroports de Paris apporte à l'Etat son concours pour l'exercice des services de navigation aérienne est entaché d'incompétence négative et devrait, pour ce motif, être déclaré contraire à l'article 34 de la Constitution.

3. Sur l'article 8, en tant qu'il permet de fixer le montant d'une redevance à un niveau qui excède, pour un usager, le coût du service rendu.

Comme le Gouvernement l'indique lui-même, une redevance se distingue d'une taxe en ce sens que la redevance, selon la formule du Conseil d'Etat, " est demandée à des usagers en vue de couvrir les charges d'un service public déterminé ou les frais d'établissement ou d'entretien d'un ouvrage public et trouve sa contrepartie directe dans des prestations fournies par le service ou dans l'utilisation de l'ouvrage " ou, selon celle du Conseil constitutionnel, " trouve sa contrepartie directe dans des prestations fournies par le service ". Et, comme le Gouvernement le rappelle à juste titre, " il importe que le montant de la redevance exigée à titre de prix de la prestation corresponde au service rendu " et " un montant excessif par rapport au prix de la prestation est susceptible d'être sanctionné par le juge de la légalité de l'acte instituant la redevance ou déterminant son montant ".

Les requérants ne contestent pas, quant à eux, que puissent être pris en compte, pour établir le coût du service rendu, le coût d'infrastructures futures ou d'installations nouvelles. Il convient en effet de distinguer la nature des éléments pris en compte pour calculer les coûts dont la couverture est demandée à l'usager et l'appréciation de la mesure dans laquelle le niveau de la redevance est effectivement proportionnée au coût du service rendu aux usagers. coûts qui peuvent légalement être pris en compte pour établir la redevance [2].

En revanche, l'affirmation du Gouvernement selon laquelle, pour un motif d'intérêt général, le produit d'une redevance pourra être modulé et dépasser ainsi le coût du service correspondant méconnaît la définition même de la redevance, telle qu'elle a été rappelée, même si le montant de ce dépassement demeure limité.

De manière contraire à la rédaction même de la loi, le Gouvernement affirme que la disposition selon laquelle " Le produit global de ces redevances ne peut excéder le coût des services rendus sur l'aéroport " n'a ni pour objet ni pour effet de permettre à l'autorité fixant le montant des redevances d'organiser une compensation entre les différentes redevances. Simultanément et de manière contradictoire, le Gouvernement affirme que la limite d'ordre global instituée par le législateur s'oppose à ce que les modulations effectivement décidées, pour des motifs qui seront propres à chaque redevance, ne puissent conduire à ce que le montant global des redevances excède l'ensemble des coûts des services rendus sur l'aéroport.

Le véritable risque auquel expose la disposition législative contestée est que la société Aéroports de Paris, lorsque 49 % de son capital sera détenu par un actionnaire privé, cherche, comme l'ont déjà fait les gestionnaires d'aéroports de province, notamment ceux de Strasbourg et de Bâle-Mulhouse, à attirer sur les plates formes parisiennes des compagnies dites " low cost ", en les faisant bénéficier d'avantages tarifaires, et compense le manque à gagner en majorant le montant des redevances des compagnies qui sont des usagers captifs de ces plates formes, au delà du coût du service rendu qui leur est rendu.

Le principe d'équivalence entre le service rendu et le coût de ce service, que traduit la notion selon laquelle la somme exigée doit " trouver sa contrepartie directe dans les prestations fournies ou dans l'utilisation de l'ouvrage ", doit s'appliquer pour chacun des usagers individuellement concerné. En effet, " si la règle du plafonnement interdit de mettre à la charge de l'usager une redevance d'un montant supérieur au coût du service, au risque qu'elle revête une coloration fiscale, ce montant peut en revanche être inférieur sans que la somme demandée perde son caractère de redevance... ". Du point de vue du redevable d'une redevance, il importe peu que, pour l'ensemble de la catégorie de redevables dont il fait partie, le principe d'équivalence soit globalement respecté, si, dans le même temps, les modulations à la baisse et à la hausse introduites par l'exploitant de l'ouvrage aboutissent, en pratique, à ce que la majoration des sommes qu'il sera lui-même contraint de supporter, parce qu'il se trouve placé en situation de dépendance économique vis-à vis du gestionnaire, sert à compenser les réductions consenties à ceux de ses concurrents qui, pour leur part, se trouvent en situation de négocier leur venue ou leur maintien sur les aéroports.

Ainsi les auteurs du recours persistent à estimer que l'article 8 de la loi, en tant qu'il permet de fixer le montant d'une redevance à un niveau qui excède, pour un usager déterminé, le coût du service rendu, méconnaît la définition constitutionnelle de la redevance pour service rendu, autorise en réalité la création d'une imposition dont il ne détermine ni le montant, ni l'assiette et est ainsi contraire à l'article 34 de la Constitution.

Pour ces motifs, les auteurs de la saisine persistent dans les conclusions de leur recours et vous prient de croire, monsieur le président, mesdames et messieurs les membres du Conseil constitutionnel, à l'expression de leur haute considération.

1 Décision n° 88-248 DC du 17 janvier 1989, Loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

2 Voir en ce sens le rapport cité du Conseil d'Etat " Redevances pour services rendus et redevances pour occupation du domaine public ", page 19.Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés, d'un recours dirigé contre la loi relative aux aéroports, adoptée le 31 mars 2005. Les auteurs de la saisine mettent en cause les articles 6 et 9 de la loi.

Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

*

* *

I/ SUR L'ARTICLE 6

A/ L'article 6 de la loi déférée, modifiant le code de l'aviation civile, détermine le statut et les missions de la société Aéroports de Paris, société anonyme dont la majorité du capital est détenue par l'Etat. Il précise, notamment, qu'un cahier des charges approuvé par décret en Conseil d'Etat fixe les conditions dans lesquelles la société assure les services publics liés à l'exploitation des aérodromes et, en particulier, définit les modalités du concours de la société à l'exercice des services de navigation aérienne assurés par l'Etat. Il prévoit, en outre, que lorsqu'un ouvrage ou terrain appartenant à Aéroports de Paris situé dans le domaine aéroportuaire est nécessaire à la bonne exécution par la société de ses missions de service public ou au développement de celles-ci, l'Etat s'oppose à sa cession, à son apport, à la création d'une sûreté ou subordonne leur réalisation à la condition qu'il ne soit pas porté préjudice à l'accomplissement de ces missions.

Les députés requérants soutiennent, d'une part, que ces dispositions, en ce qu'elles ne prévoient pas de dispositif permettant à l'autorité administrative de reprendre sans délai la maîtrise directe de l'exploitation des aéroports, porteraient atteinte au principe constitutionnel de continuité du service public. Ils considèrent, d'autre part, que le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence en ne précisant ni la consistance du concours susceptible d'être apporté par la société pour l'exercice des services de navigation aérienne ni que le coût de ce concours serait remboursé par l'Etat.

B/ De telles critiques ne pourront qu'être écartées.

1/ On doit rappeler, de façon liminaire, qu'il est toujours loisible au législateur de modifier le cadre juridique dans lequel s'exercent des missions de service public. On peut observer qu'il a déjà décidé de transformer un établissement public de l'Etat chargé d'un service public en société anonyme dont la majorité du capital est détenue par l'Etat, sans que le Conseil constitutionnel ne censure, eu égard aux modalités retenues, un tel choix d'organisation du service (V. par exemple la décision n°96-380 DC du 23 juillet 1996 ou la décision n°2004-501 DC du 5 août 2004).

En particulier, on peut noter que les modalités décidées au cas présent par le législateur sont proches de celles qui avaient été retenues lors de la transformation de l'exploitant public France Télécom en une entreprise nationale détenue par l'Etat. Le Conseil constitutionnel avait alors expressément considéré que ces modalités permettaient de garantir le respect des exigences constitutionnelles relatives à la continuité du service public (décision n°96-380 DC du 23 juillet 1996).

De la même façon, les garanties instituées par la loi déférée sont de nature à garantir le respect de la continuité du service. L'article 6 de la loi impartit à la société Aéroports de Paris d'aménager, d'exploiter et de développer les aérodromes de la région parisienne dont la liste est déterminée par le législateur et par le pouvoir réglementaire et d'y fournir des services aéroportuaires adaptés : il lui appartient évidemment d'assurer ces missions de telle sorte que les exigences constitutionnelles relatives à la continuité du service public soient satisfaites. Le cahier des charges prévu par l'article 6 déterminera les conditions dans lesquelles Aéroports de Paris assure le service public ; il définira, notamment, les modalités du contrôle de l'Etat quant au respect des obligations de service public incombant à la société ; il déterminera aussi les sanctions administratives susceptibles d'être infligées à la société en cas de manquement à ses obligations.

Par ailleurs, l'article 6 prévoit les garanties permettant d'assurer que les biens attribués en pleine propriété à Aéroports de Paris, nécessaires à l'accomplissement des missions de service public, demeureront affectés au service. Il investit l'Etat du pouvoir de s'opposer à la cession par la société Aéroports de Paris d'un ouvrage ou d'un terrain qui serait nécessaire à la bonne exécution du service public. L'Etat pourra, de même, s'opposer à l'apport, sous quelque forme que ce soit, ou à la création d'une sûreté sur un tel terrain ou ouvrage. Il pourra subordonner la cession, la réalisation de l'apport ou la création de la sûreté à la condition qu'il ne puisse être porté préjudice à l'accomplissement des missions de service public. En outre, l'article 6 de la loi déclare nuls de plein droit les actes de cession, d'apport ou de création de sûreté qui auraient été réalisés sans que l'Etat ait été mis à même de s'y opposer ou en méconnaissance de son opposition ou des conditions auxquelles il avait subordonné l'opération. L'article 6 prévoit, encore, que ces terrains et ouvrages, par ailleurs qualifiés d'ouvrages publics par l'article 2 de la loi, ne peuvent faire l'objet d'aucune saisie et que le régime des baux commerciaux ne leur est pas applicable.

Dans ces conditions, eu égard aux garanties précises instituées par le législateur, on ne peut considérer que l'article 6 de la loi déférée ne permettrait pas de s'assurer que les biens nécessaires au service public y demeurent affectés. On peut ajouter que la détention par l'Etat de la majorité du capital de la société Aéroports de Paris, ainsi que les pouvoirs généraux que les autorités de l'Etat tiennent du code de l'aviation civile, contribuent également à garantir le respect des exigences constitutionnelles liées à la continuité du service public.

Les auteurs de la saisine soutiennent, certes, que la loi déférée n'aurait pas prévu les mesures qui seraient nécessaires à la continuité du service dans l'hypothèse où la société Aéroports de Paris serait défaillante et ne pourrait plus assurer la correcte exécution de ses missions de service public.

Mais le Gouvernement considère, pour sa part, que les exigences constitutionnelles n'imposent pas au législateur de régler, par avance, les mesures qui devraient être prises en pareille hypothèse. Il observe qu'aucune loi antérieure ayant procédé à la transformation du statut d'un établissement chargé d'un service public ne l'a fait, sans que le législateur n'encourre de reproches à cet égard. Il entend faire valoir, aussi, que l'hypothèse d'une faillite de la société Aéroports de Paris est hautement improbable, en raison de la nature de son activité et de la structure propre de ses ressources financières et de ses coûts, ainsi que de la circonstance que l'Etat détient la majorité de son capital. Il relève, en tout état de cause, que si une telle défaillance intervenait, il appartiendrait au législateur, par une loi ultérieure, de déterminer un nouveau cadre pérenne pour assurer l'exécution du service public ; et si, par extraordinaire, il importait de maintenir, dans l'urgence, la continuité concrète du service public, les autorités de l'Etat pourraient toujours mettre en oeuvre les pouvoirs exceptionnels de réquisition qui sont prévus, pour assurer les besoins du pays, par les dispositions du code de la défense (V. en particulier le chapitre 3 du titre 1er du livre 2 de la deuxième partie de ce code - articles L 2213-1 et suivants).

Le Gouvernement estime, ainsi, que les critiques formulées par les auteurs du recours et fondées sur les exigences constitutionnelles liées à la continuité du service public ne sont pas fondées.

2/ Les députés saisissants critiquent également, de façon ponctuelle, les dispositions de l'article 6 de la loi déférée relatives au cahier des charges destiné à fixer les conditions dans lesquelles la société Aéroports de Paris assurera ses missions de service public. A cet égard, ils soutiennent que le législateur serait demeuré en deçà de sa compétence en se bornant à préciser que le cahier des charges définit les modalités " du concours d'Aéroports de Paris à l'exercice des services de navigation aérienne assurés par l'Etat " sans définir la consistance de ce concours ni prévoir qu'il donnerait lieu à remboursement.

On peut sans doute admettre que relève du domaine de la loi, en vertu des dispositions de l'article 34 de la Constitution relatives aux principes fondamentaux des obligations civiles et commerciales, le principe d'un cahier des charges définissant les obligations imparties à une société chargée d'un service public de par la loi directement, et non en vertu d'un contrat qu'elle aurait librement souscrit. En revanche, le détail du contenu de ce cahier des charges ne relève pas de la compétence du législateur. Les parlementaires requérants ne peuvent, par suite, utilement soutenir qu'en ne précisant ni le détail du concours apporté à l'Etat ni ses modalités de prise en charge, le législateur aurait méconnu la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution.

Au demeurant, on peut indiquer qu'à ce jour l'établissement public Aéroports de Paris assume directement, pour le compte de l'Etat, les services de navigation aérienne pour les aéroports parisiens, en vertu des dispositions en vigueur de l'article L 215-2 du code de l'aviation civile. Pour ce faire, si des contrôleurs aériens sont mis à disposition par l'Etat, les autres prestations sont réalisées par l'établissement public, qui perçoit pour couvrir les charges correspondantes, une partie du produit de la redevance pour services terminaux de contrôle aérien. La loi déférée modifie cette organisation et prévoit qu'à l'avenir la société Aéroports de Paris n'assumera plus de mission de contrôle aérien, celle-ci étant entièrement exercée par les services de l'Etat (Direction des services de la navigation aérienne DSNA). Toutefois, certaines prestations annexes devront continuer d'être assurées, à titre transitoire, par Aéroports de Paris, par exemple pour la fourniture d'énergie aux installations de navigation aérienne ou pour des expertises techniques. Le cahier des charges décrira précisément les contours du concours d'Aéroports de Paris aux missions de navigation aérienne et précisera que ces prestations, dont le coût est évalué à une vingtaine de millions d'euros par an, seront remboursées par l'Etat.

II/ SUR L'ARTICLE 9

A/ L'article 9 de la loi déférée, insérant un article L 224-2 au code de l'aviation civile, prévoit que les services publics aéroportuaires donnent lieu à la perception de redevances pour services rendus. Il précise que leur montant tient compte de la rémunération des capitaux investis et peut tenir compte des dépenses liées à la construction d'infrastructures, qu'il peut faire l'objet de certaines modulations limitées, sans que leur produit global ne puisse excéder le coût des services rendus sur l'aéroport.

Les auteurs du recours estiment que ces dispositions instituent non des redevances mais des impositions à caractère fiscal et soutiennent qu'elles méconnaîtraient l'article 34 de la Constitution dans la mesure où le législateur n'a fixé ni le taux ni l'assiette de ces prélèvements.

B/ Ce grief sera écarté.

En vertu des jurisprudences concordantes du Conseil constitutionnel et du Conseil d'Etat, la ligne de partage entre les taxes à caractère fiscal et les redevances pour services rendus se fonde essentiellement sur l'idée selon laquelle la redevance est la contrepartie financière acquittée par l'usager du service public à raison des prestations dont il a bénéficié. Le Conseil d'Etat, par sa décision d'Assemblée du 21 novembre 1958, Syndicat national des transporteurs aériens (Rec. p.572), a caractérisé les redevances en relevant qu'elles sont demandées à des usagers en vue de couvrir les charges d'un service public déterminé ou les frais d'établissement ou d'entretien d'un ouvrage public et qui trouvent leur contrepartie directe dans des prestations fournies par le service ou dans l'utilisation de l'ouvrage. Le Conseil constitutionnel met en oeuvre la même idée en énonçant que dès lors qu'une somme exigée trouve sa contrepartie directe dans des prestations fournies par le service, elle présente le caractère d'une rémunération pour service rendu et non celui d'une imposition (décision n°69-57 L du 24 octobre 1969 ; décision n°76-92 L du 16 octobre 1976 ; décision n°80-118 L du 2 décembre 1980 ; décision n°83-166 DC du 29 décembre 1983). Ainsi, une somme réclamée alors qu'elle est sans rapport avec le service rendu présente le caractère d'un impôt, dont l'institution et la détermination de l'assiette, du taux et des modalités de recouvrement relèvent de la compétence du législateur en vertu de l'article 34 de la Constitution. En revanche, une somme réclamée à un usager en contrepartie des prestations fournies par le service présente le caractère d'une redevance dont l'institution n'est pas réservée au législateur et dont le montant peut être fixé par l'autorité administrative en charge de la tarification du service public.

Il importe certainement que le montant de la redevance exigée à titre de prix de la prestation corresponde au service rendu. Un montant excessif par rapport au prix de la prestation est susceptible d'être sanctionné par le juge de la légalité de l'acte instituant la redevance ou déterminant son montant. Un montant manifestement sans rapport avec le service, ou intégrant la prise en compte d'éléments étrangers au service rendu, traduirait une utilisation dénaturée du concept de redevance et exposerait à ce que le prélèvement soit requalifié en impôt. La jurisprudence s'assure ainsi que le montant de la redevance est proportionné au service rendu, ou plutôt qu'il n'est pas manifestement disproportionné au service rendu (V. par exemple CE 2 novembre 1987, Mansier, Rec. p.341 ; CE Ass 10 juillet 1996, Société Direct Mail Promotion et autres, Rec. p.277).

L'appréhension de cette proportionnalité n'implique sans doute pas nécessairement que le montant de la redevance soit strictement plafonné par le coût analytique que représente la fourniture du service à un usager déterminé et à un instant donné. D'une part, la jurisprudence intègre différents éléments en rapport avec le service dans l'estimation du coût du service. En particulier elle admet, en termes de principe, l'intégration de coûts liés à l'amélioration du service, notamment par des investissements modernisant ou augmentant les capacités des infrastructures (V. par exemple CE 2 février 1996, Fauquet, n°149427). Le récent rapport du Conseil d'Etat sur les redevances (Documentation française 2002) expose ainsi qu'au " cours de la période récente, le concept de coût de développement, ou coût de long terme, a gagné du terrain. Ce coût est établi sur la base de la valeur de remplacement des équipements et des investissements, mais tient également compte de leur évolution anticipée. Si l'on suppose que les capacités de production vont tôt ou tard être saturées, ce raisonnement conduit à intégrer les équipements et investissements qui seront nécessaires à terme pour satisfaire un supplément de demande sans dégrader la qualité du bien offert " (V. le point 1.4.1.1 du rapport). D'autre part, la jurisprudence admet que le montant de la redevance exigée des usagers puisse connaître certaines modulations, sans notamment que s'y oppose le principe d'égalité (CE 28 février 1996, Association Force Ouvrière consommateurs, Rec. p.51).

Au cas présent, les dispositions de l'article 9 de la loi déférée déterminent le cadre général que le législateur a entendu donner aux redevances exigées à raisons des prestations fournies par les services publics aéroportuaires. On peut observer que les évolutions du transport aérien impliquent une adaptation constante des infrastructures par des investissements réguliers et que la rémunération des services rendus aux transporteurs fait l'objet de pratiques internationalement reconnues dans le cadre de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI).

Il est ainsi apparu souhaitable au législateur d'affirmer clairement la possibilité d'intégrer dans la tarification aéroportuaire certains éléments qui vont au delà du coût, étroitement entendu, de la mise à disposition, à un instant donné, des prestations dont bénéficient les usagers qui acquittent les redevances. La loi prévoit ainsi que le montant des redevances peut prendre en compte les dépenses, y compris futures, liées à la construction d'infrastructures ou d'installations nouvelles avant leur mise en service. Cela permettra, dans le cas de la réalisation d'une extension significative de capacité, de lisser les évolutions des redevances et de réduire le coût global pour les redevables en évitant de recourir, pour couvrir les besoins de trésorerie en cours de construction, à des financements par emprunt plus coûteux. On peut noter qu'un tel mécanisme est prévu dans les recommandations de l'Organisation de l'aviation civile internationale sur les redevances aéroportuaires et qu'elle est, de fait, appliquée sur les aéroports étrangers. La loi prévoit également la possibilité de procéder à des modulations de portée limitée, pour des motifs d'intérêt général, visant notamment à réduire ou compenser les atteintes à l'environnement ou améliorer l'utilisation des infrastructures.

Ces possibilités ouvertes par le législateur ne conduisent pas à remettre en cause la qualification de redevances pour service rendu, parce qu'elles ne reviennent pas à intégrer des éléments qui seraient sans rapport avec le service. Les redevances demeurent la contrepartie de la valeur que représente le bénéfice apporté par le service à l'usager. Elles ne peuvent, par suite, être regardées comme des prélèvements de nature fiscale.

On doit remarquer que le dispositif mis en place par le législateur conduit à ce que, hors le cas de mise en oeuvre d'une des modulations prévues par la loi, aucune redevance ne puisse excéder le coût du service correspondant. D'ailleurs, en pratique, les redevances seront de fait fixées sensiblement en dessous des coûts constatés parce que les exploitants d'aéroports bénéficient, outre le produit des redevances, de ressources financières supplémentaires de nature différente. Il est vrai que si, pour un motif d'intérêt général, une redevance donne lieu à modulation dans les conditions prévues par la loi, le produit de cette redevance pourra dépasser le coût du service correspondant. Mais, ainsi que la loi l'énonce, ce dépassement ne pourra qu'être limité ; il demeurera de toute façon en rapport avec le service et ne saurait, de ce fait, être requalifié en prélèvement de caractère fiscal.

Enfin, on peut relever que le législateur a, tout état de cause, prévu un plafond absolu, mesuré de façon globale, imposant que le montant total des redevances perçues sur un aéroport ne puisse dépasser l'ensemble des coûts supportés par l'exploitant.

Cette dernière précaution législative n'a ni pour objet ni pour effet de permettre à l'autorité fixant le montant des redevances d'organiser une compensation entre les différentes redevances. Le montant de chacune de ces redevances sera proportionné au service rendu et la légalité des montants fixés sera appréciée par rapport à la valeur que représente le service correspondant, sous réserve de l'application des possibilités de modulation prévues par le législateur pour motifs d'intérêt général. La limite d'ordre global instituée par le législateur n'a d'autre objet que d'apporter aux redevables une garantie supplémentaire, celle que les modulations effectivement décidées, pour des motifs qui seront propres à chaque redevance, ne puissent conduire à ce que le montant global des redevances excède l'ensemble des coûts des services rendus sur l'aéroport.

Cette disposition s'explique particulièrement s'agissant d'un régime commun à plusieurs redevances visant à rémunérer un ensemble de services rendus conjointement par l'exploitant aéroportuaire aux mêmes usagers. La ventilation du coût des services publics aéroportuaires entre les différentes redevances, attachées à différents aspects de ces services, suppose certains partis d'imputation dans la mesure où les charges communes sont importantes. On pourrait sans doute imaginer que les services fassent l'objet d'une redevance unique et globale ; mais il faut observer que la répartition entre plusieurs redevances, payées chacune par les mêmes usagers, est imposée par les normes internationales qui régissent le transport aérien. Ces particularités des redevances aéroportuaires expliquent la garantie particulière prévue par le législateur, conduisant à plafonner, en tout état de cause, à la hauteur du coût global des services rendus sur l'aéroport, le produit global des redevances perçues au titre de la rémunération du service rendu à l'usager par la plate-forme aéroportuaire.

Loin de conduire à requalifier en impositions les redevances régies par l'article 9, cette disposition permet de garantir, au contraire, que le montant global des redevances n'excédera pas l'ensemble des coûts du service rendu sur l'aéroport. Ce mécanisme ne saurait ainsi conduire à ce que les redevances régies par l'article 9 de la loi déférée soient regardées comme des impositions de toute nature dont il appartiendrait au législateur de déterminer le taux, l'assiette et les modalités de recouvrement.

Dans ces conditions, le Gouvernement estime que les critiques adressées à l'article 9 de la loi déférée ne pourront qu'être écartées.

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Pour ces raisons, le Gouvernement considère que les critiques adressées par les auteurs de la saisine ne sont pas de nature à justifier la censure des dispositions contestées de la loi déférée. C'est pourquoi il estime que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.Monsieur le Président,

Mesdames et messieurs les membres du Conseil constitutionnel,

En application de l'alinéa 2 de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer à votre examen, pour les motifs développés ci-après, la loi relative aux aéroports.

1. L'article 6 de la loi ne comporte pas de dispositif permettant de garantir la continuité des missions du service public aéroportuaire

L'article 2 de la loi prévoit :

" A l'exception de ceux qui sont nécessaires à l'exercice par l'Etat ou ses établissements publics de leurs missions de service public concourant à l'activité aéroportuaire et dont la liste est déterminée par décret en Conseil d'Etat, les biens du domaine public de l'établissement public Aéroports de Paris et ceux du domaine public de l'Etat qui lui ont été remis en dotation ou qu'il est autorisé à occuper sont déclassés à la date de sa transformation en société. Ils sont attribués à cette même date en pleine propriété à la société Aéroports de Paris. Les biens du domaine public de l'établissement public Aéroports de Paris qui ne sont pas déclassés sont attribués à l'Etat. Une convention passée avec l'Etat détermine les sommes restant dues à Aéroports de Paris en conséquence des investissements engagés par l'établissement public sur les biens repris par l'Etat et fixe les modalités de leur remboursement. Les incidences financières de la signature de cette convention figurent dans la plus prochaine loi de finances.

Les ouvrages appartenant à la société Aéroports de Paris et affectés au service public aéroportuaire sont des ouvrages publics. "

L'article 6 de la loi donne à l'article L. 251-2 du code de l'aviation civile la rédaction suivante :

" La société Aéroports de Paris est chargée d'aménager, d'exploiter et de développer les aérodromes de Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Orly, Paris-Le Bourget, ainsi que les aérodromes civils situés dans la région d'Ile-de-France dont la liste est fixée par décret. Elle peut exercer toute autre activité, aéroportuaire ou non, dans les conditions prévues par ses statuts.

La société Aéroports de Paris fournit sur les aérodromes mentionnés ci-dessus les services aéroportuaires adaptés aux besoins des transporteurs aériens, des autres exploitants d'aéronefs, des passagers et du public et coordonne, sur chaque aérodrome qu'elle exploite, l'action des différents intervenants.

Un cahier des charges approuvé par décret en Conseil d'Etat fixe les conditions dans lesquelles la société Aéroports de Paris assure les services publics liés à l'exploitation des aérodromes mentionnés au premier alinéa et exécute, sous l'autorité des titulaires du pouvoir de police, les missions de police administrative qui lui incombent. Ce cahier des charges définit également les modalités :

- selon lesquelles Aéroports de Paris assure la répartition des transporteurs aériens, par des décisions constituant des actes administratifs, entre les différents aérodromes et entre les aérogares d'un même aérodrome ;

- du concours d'Aéroports de Paris à l'exercice des services de navigation aérienne assurés par l'Etat ;

- du contrôle par l'Etat du respect des obligations incombant à la société au titre de ses missions de service public, notamment par l'accès des agents de l'Etat aux données comptables et financières de la société ;

- de l'accès des personnels de l'Etat et de ses établissements publics ainsi que des personnes agissant pour leur compte à l'ensemble du domaine aéroportuaire de la société pour l'exercice de leurs missions ;

- du contrôle par l'Etat des contrats par lesquels Aéroports de Paris délègue à des tiers l'exécution de certaines des missions mentionnées au troisième alinéa.

Ce cahier des charges détermine les sanctions administratives susceptibles d'être infligées à Aéroports de Paris en cas de manquement aux obligations qu'il édicte.

L'autorité administrative peut, en particulier, prononcer une sanction pécuniaire dont le montant est proportionné à la gravité du manquement, à l'ampleur du dommage et aux avantages qui en sont tirés, sans pouvoir excéder 0,1 % du chiffre d'affaires hors taxe du dernier exercice clos d'Aéroports de Paris, porté à 0,2 % en cas de nouvelle violation de la même obligation ".

Il résulte ainsi de ces dispositions, d'une part, que les terrains et ouvrages des deux grands aéroports d'Ile-de-France, qui s'étendent sur plus de 4 700 hectares [1] et qui appartiennent aujourd'hui soit à l'Etat, soit à l'établissement public Aéroports de Paris, et font donc partie du domaine public, sont transférés en pleine propriété à la société Aéroports de Paris et, d'autre part, que les missions du service public aéroportuaire sont confiées par la loi à cette même société.

Ces deux articles qui, à titre définitif, chargent la société de missions de service public et lui attribuent la propriété des biens indispensables à l'exécution de ces missions, ne permettent pas de garantir le respect des exigences constitutionnelles qui résultent de l'existence et de la continuité des services publics.

Or la continuité du service public constitue un principe de valeur constitutionnelle. Le Conseil constitutionnel considère en effet [2] que :

" la continuité du service public (...), tout comme le droit de grève, a le caractère d'un principe de valeur constitutionnelle ".

Il en résulte, en particulier, que les modifications apportées au régime de la domanialité publique ne doivent pas porter atteinte à l'existence ou à la continuité du service public auquel ce domaine est affecté. Le Conseil constitutionnel considère en effet [3] que :

" le législateur, lorsqu'il modifie les dispositions relatives au domaine public, ne doit pas priver de garanties légales les exigences constitutionnelles qui résultent de l'existence et de la continuité des services publics auxquels il est affecté ".

Par la même décision, le Conseil constitutionnel a considéré que l'article L. 34-3 ajouté au code du domaine de l'Etat par la loi contestée :

" préserve la possibilité d'un retrait d'autorisation avant terme soit pour inexécution des clauses et conditions de ladite autorisation soit en toute autre circonstance sous réserve alors d'une indemnisation du préjudice direct, matériel et certain résultant de l'éviction anticipée ; que s'il est prévu que les créanciers régulièrement inscrits doivent être informés des intentions de l'autorité compétente deux mois avant la notification d'un retrait pour inexécution des clauses et conditions de l'autorisation, ce délai a été notamment prévu pour faciliter la substitution d'un tiers au titulaire du droit défaillant ; qu'il ne saurait en tout état de cause faire obstacle à ce que l'autorité compétente exerce les prérogatives nécessaires à la garantie de la continuité du service public ".

Ainsi sont regardées comme contraires à la Constitution des dispositions législatives qui font obstacle à ce que, en cas d'urgence, l'administration mette fin sans délai à une occupation du domaine public. L'objet de cette jurisprudence, au delà de la protection du domaine public, est en réalité de garantir la continuité du service public fourni au moyen des terrains et ouvrages inclus dans ce domaine. En effet, soumettre des terrains ou des ouvrages au régime de la domanialité publique constitue seulement l'un des procédés envisageables pour garantir la continuité du service public. Rien ne semble en effet interdire au législateur de soumettre ces terrains ou des ouvrages à un autre régime de domanialité, à la condition que celui-ci offre, pour le service public, des garanties équivalentes à celui de la domanialité publique.

Plus récemment, les exigences constitutionnelles résultant de la protection du domaine public ont été confirmées et étendues aux droits et libertés des personnes à l'usage desquelles il est affecté et à la protection du droit de propriété des personnes publiques. Le Conseil constitutionnel a ainsi considéré [4] :

" que cette habilitation (...) n'autorise pas le Gouvernement à priver de garanties légales les exigences constitutionnelles qui s'attachent à la protection du domaine public ; que ces exigences résident en particulier dans l'existence et la continuité des services publics dont ce domaine est le siège, dans les droits et libertés des personnes à l'usage desquelles il est affecté, ainsi que dans la protection du droit de propriété que l'article 17 de la Déclaration de 1789 accorde aux propriétés publiques comme aux propriétés privées ".

La portée de cette jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui exige que soit préservée la possibilité de mettre fin à tout moment à une occupation du domaine public, dépasse la seule protection du domaine public. L'objectif réel poursuivi est en effet de garantir la continuité du service public. Cet objectif ne fait donc pas obstacle à ce que des biens soient soustraits au régime de la domanialité publique. En revanche, il exige que ces biens, dès lors qu'ils constituent le support indispensable à la fourniture d'un service public et qu'ils sont remis en pleine propriété à une personne morale de droit privé, chargée de le fournir, soient soumis à un régime particulier permettant de garantir la continuité du service public et offrant ainsi des garanties équivalentes à celles qui résultaient antérieurement du régime de la domanialité publique.

Enfin, dans l'hypothèse où une personne privée participant à une mission de service public ne se conforme pas aux exigences de celui-ci, il appartient à l'administration de retirer l'agrément qui lui a été délivré. Le Conseil constitutionnel considère en effet [5] :

" qu'il appartiendra en outre à l'autorité compétente de l'Etat de veiller à ce que les personnes agréées se conforment aux exigences du service public auquel elles participent et, si tel n'est pas le cas, de leur retirer l'agrément ".

Ainsi, doit être préservée la possibilité de retirer à une personne morale de droit privé la mission de service public qui lui a été confiée, dans le cas où elle manquerait à ses obligations de service public. Cette exigence, qui s'applique lorsque plusieurs personnes sont agréées, s'impose avec plus de force lorsqu'une seule personne, disposant ainsi d'un monopole, est chargée de l'exécution d'un service public. Il faut relever enfin que l'administration semble être tenue de faire usage de son pouvoir de retrait lorsque l'un des bénéficiaires de l'agrément ne se conforme plus aux exigences du service public.

Au cas présent, le transport aérien est une activité fragile, étroitement liée à la stabilité des relations politiques internationales, à la croissance des échanges économiques mondiaux et au développement du tourisme. On ne saurait donc nullement exclure que, en cas de crise internationale, de menace terroriste, de conflit armé ou de pandémie, la société Aéroports de Paris ne se trouve soudainement confrontée à de très sérieuses difficultés et ne soit plus en mesure d'assurer la bonne exécution de ses missions de service public.

Or, dans cette hypothèse où la société méconnaîtrait gravement ses obligations et compromettrait ainsi l'exécution du service public aéroportuaire, le ministre chargé des transports ou le Gouvernement ne pourrait pas, alors même qu'une situation d'urgence pourrait l'exiger, décider, par arrêté ou par décret, de se substituer immédiatement à la société afin d'assurer lui-même, au moins temporairement, le service public ou d'en confier l'exécution à un autre délégataire. Procéder à une telle substitution exigerait en effet un assez long délai pour que soit préparée, débattue et adoptée par le Parlement une loi nouvelle, modifiant, complétant ou abrogeant les dispositions de l'article 6 de la loi relative aux aéroports.

Il est, à cet égard, surprenant que, pour les aéroports de Roissy-Charles-de-Gaulle et de Paris-Orly, les ouvrages et installations aéroportuaires soient remis en pleine propriété à une personne de droit privé et soient donc soustraits au régime de la domanialité publique, alors que, pour les aéroports de province dont l'importance pour la vie économique du pays et la défense nationale est bien moindre que celle des deux grands aéroports d'Ile-de-France, les ouvrages et installations aéroportuaires continueront, en application de l'article 7 de la loi déférée et de l'article 28 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, à faire partie du domaine public de l'Etat pour les aéroports d'intérêt national ou international, et, pour les autres, du domaine public des collectivités territoriales ou de leurs groupements.

Il est plus surprenant encore que, pour les aéroports de Roissy-Charles-de-Gaulle et de Paris-Orly, les missions de service public soient déléguées à l'exploitant à titre définitif, sans que soit prévue par le législateur la possibilité de mettre un terme à cette délégation, alors que, pour les grands aéroports de province, une concession aéroportuaire, que l'autorité concédante peut évidemment résilier avant son terme pour un motif d'intérêt général, sera conclue entre l'Etat et la chambre de commerce et d'industrie ou la société d'exploitation aéroportuaire constituée en application du II de l'article 7 de la loi.

Enfin et surtout, l'article L. 223-1 du code de l'aviation civile actuellement en vigueur, permet au ministre chargé de l'aviation civile, lorsque le signataire de la convention prévue à l'article L. 221-1 n'exécute pas les obligations qui lui incombent, de prononcer soit la mise en régie de l'exploitation de l'aérodrome aux frais du signataire de la convention, soit la résiliation de la convention. Il est paradoxal de constater que cette disposition est applicable à tous les aéroports qui sont ouverts à la circulation aérienne publique et qui n'appartiennent pas à l'Etat, à la seule exception de ceux exploités par Aéroports de Paris. De même, l'article L. 223-2 prévoit que l'Etat peut, pour des raisons de défense nationale et dans des conditions fixées par un décret en Conseil d'Etat, se substituer temporairement ou définitivement à l'exploitant d'un aérodrome. Là encore, il est paradoxal de constater que cette disposition demeurera applicable à tous les aéroports ouverts à la circulation aérienne publique, à l'exception de ceux exploités par Aéroports de Paris, faute que la loi déférée ait prévu une telle faculté de substitution.

L'introduction d'un mécanisme permettant, le cas échéant, à l'Etat de se substituer à la société aurait créé une incertitude sur la pérennité de l'activité, des revenus et des cash-flows de la société, réduisant en conséquence son attrait pour les investisseurs. Ce sont donc des considérations financières qui ont conduit le Gouvernement à présenter au Parlement un projet de loi prévoyant de transférer à la société la pleine propriété des infrastructures aéroportuaires sans pour autant prévoir de mécanisme l'autorisant à se substituer à la société au cas où elle manquerait à ses obligations. La valorisation de la société, et donc le prix auquel l'Etat pourra céder à des actionnaires privés 49% de son capital, dépend en effet de la valeur actualisée des cash-flows futurs.

Or, une telle raison, d'ordre financier, ne constitue pas un motif d'intérêt général suffisant pour justifier qu'il soit porté atteinte à l'exigence constitutionnelle de la continuité du service public.

A l'encontre de l'analyse exposée ci-dessus, on pourrait songer à invoquer trois arguments, mais aucun d'eux n'emporte la conviction.

Il est vrai, en premier lieu, que le dernier alinéa de l'article 2 de la présente loi qualifie d'ouvrages publics " les ouvrages appartenant à la société Aéroports de Paris et affectés au service public aéroportuaire ".

Mais cette qualification n'a pas pour conséquence de permettre à l'Etat de retrouver la maîtrise des biens en cause, moins encore de se substituer à la société, au cas où celle-ci manquerait à ses obligations.

Il est vrai, en deuxième lieu, que l'article 6 de la loi déférée, ajoutant un article L. 251-3 au code de l'aviation civile, a prévu que l'Etat pourra s'opposer à ce que la société se dessaisisse des biens qui sont nécessaires à la bonne exécution de ses missions de service public.

Or, le droit conféré à l'Etat de s'opposer à la cession par une société de droit privé des biens nécessaires à l'exécution du service public a pu être regardé comme suffisant pour garantir la continuité du service public. S'agissant de France Télécom, le Conseil constitutionnel a considéré en effet [6] :

" qu'au surplus l'article 4 de la loi déférée insère dans la loi susvisée du 2 juillet 1990 un article 23-1 aux termes duquel " lorsqu'un élément d'infrastructure des réseaux de télécommunications est nécessaire à la bonne exécution par France Télécom des obligations de son cahier des charges, et notamment à la continuité du service public, l'Etat s'oppose à sa cession ou à son apport en subordonnant la réalisation de la cession ou de l'apport à la condition qu'ils ne portent pas préjudice à la bonne exécution desdites obligations " ; qu'il appartiendra aux autorités juridictionnelles et administratives de veiller strictement au respect par l'entreprise France Télécom des principes constitutionnels régissant le service public notamment dans la gestion des biens transférés ".

Mais, au cas présent, la situation de France Télécom et celle de la société Aéroports de Paris ne sont pas comparables. En effet, alors que les activités de France Télécom, y compris celles portant sur des missions de service public, s'exercent sur des marchés qui sont ouverts à la concurrence, les activités de la société Aéroports de Paris sont exercées en monopole. Alors qu'il existe d'autres réseaux de communications électroniques substituables à ceux de France Télécom, il n'existe pas d'autres aéroports que ceux de Roissy-Charles-de-Gaulle et de Paris-Orly susceptibles d'assurer la desserte aérienne de la capitale et du pays. En d'autres termes, les aéroports franciliens constituent, au sens du droit de la concurrence, des infrastructures essentielles [7].

En outre et surtout, le droit d'opposition donné à l'Etat par l'article L. 251-3 du code de l'aviation civile dans sa rédaction issue de l'article 6 de la loi, s'il peut éviter que la société ne cède certains des terrains ou des ouvrages qui sont nécessaires à l'exécution de ses missions, ne garantit pas que l'autorité administrative, dans l'hypothèse où la société manquerait à ses obligations, puisse reprendre la maîtrise d'infrastructures aéroportuaires qui sont uniques, irremplaçables et indispensables à l'exercice du service public aéroportuaire.

Il est vrai, en troisième lieu, que l'article 6 de la loi déférée, modifiant l'article L. 251-1 du code de l'aviation civile, prévoit que la majorité du capital de la société Aéroports de Paris est détenue par l'Etat et que, à ce titre, celui-ci pourra désigner ses dirigeants et exercer un contrôle sur les décisions prises par le conseil d'administration et les assemblées générales de la société.

Pourtant, le législateur, estimant à juste titre que le pouvoir ainsi conservé par l'Etat, en tant qu'actionnaire majoritaire, ne serait pas suffisant pour garantir le respect par la société de ses obligations de service public, a prévu qu'un cahier des charges approuvé par décret définirait les modalités du contrôle exercé par l'Etat et les sanctions administratives, notamment pécuniaires, qui pourront être infligées à la société en cas de manquement à ses obligations.

Mais le législateur a refusé de prévoir [8] que, au titre de ces sanctions, l'autorité administrative pourrait, au cas où la société manquerait gravement à ses obligations, décider de mettre un terme, de manière provisoire ou définitive, à la délégation de service public qui lui a été confiée par le législateur.

Ainsi, la loi déférée au Conseil constitutionnel, en dessaisissant l'Etat de la propriété des ouvrages et installations aéroportuaires qui sont nécessaires à l'exécution des missions de service public tout en attribuant à titre permanent et définitif l'exercice de ces missions à une société de droit privé, sans prévoir un dispositif permettant à l'autorité administrative, si l'exigent des motifs d'intérêt général tels que les nécessités de la défense nationale ou de la vie économique du pays, de reprendre sans délai la maîtrise directe de l'exploitation des aéroports de Roissy-Charles-de-Gaulle et de Paris-Orly, porte atteinte à la continuité du service public qui constitue un principe de valeur constitutionnelle.

L'article 6 de la loi, en tant qu'il modifie l'article L. 251-2 du code de l'aviation civile, devrait, pour ce motif, être déclaré contraire à la Constitution.

2. L'article 6 de la loi devrait soit prévoir le remboursement par l'Etat à la société du concours qu'elle devra apporter à l'exercice des services de la navigation aérienne, soit en déterminer la consistance ou le montant

L'article 6 de la loi déférée prévoit, aux termes de la nouvelle rédaction donnée à l'article L. 251-2 du code de l'aviation civile, qu'un cahier des charges approuvé par décret définit notamment les modalités :

" - du concours d'Aéroports de Paris à l'exercice des services de navigation aérienne assurés par l'Etat ; "

Le législateur, en se bornant à mentionner que la société Aéroports de Paris devra apporter à l'Etat son concours à l'exercice des services de navigation aérienne, sans préciser que le coût de ce concours serait remboursé à la société par l'Etat ou sans déterminer la consistance de ce concours, s'il est apporté sous la forme de mise à disposition gratuite de moyens et de personnel, ou son montant s'il est apporté sous forme de contribution financière obligatoire, a méconnu l'étendue de sa compétence.

A l'heure actuelle, en application des articles R. 252-17 et R. 252-19 du code de l'aviation civile, le directeur général d'Aéroports de Paris assure, en qualité d'agent du pouvoir central, la direction des services de sécurité de la navigation aérienne dans la zone de l'aéroport et a autorité sur le personnel de l'Etat chargé de l'exécution de ces services. La transformation de l'établissement public en société impose de mettre un terme à cette situation. Pour autant, il est apparu souhaitable que, comme par le passé, la société Aéroports de Paris continue à apporter à l'Etat son concours, notamment en mettant des moyens en personnel et en locaux à la disposition des services de la navigation aérienne.

Le financement de ces services est, pour l'essentiel, actuellement assuré par l'Etat, dans le cadre du budget annexe de l'aviation civile. Ce budget est alimenté à cette fin par la redevance de route, régie par l'article R. 134-1 du code de l'aviation civile, et par la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne, régie par l'article R. 134-4 du code de l'aviation civile. Ces deux redevances pour services rendus sont dues par les transporteurs aériens et versées à l'Etat [9].

Le nouvel article L. 251-2 du code de l'aviation civile permettra donc au Gouvernement de fixer par décret dans le cahier des charges de la société les conditions dans lesquelles celle-ci devra contribuer à l'exécution des services de la navigation aérienne.

Cette disposition est entachée d'incompétence négative.

Le législateur pouvait en effet prévoir que le concours apporté par la société à l'Etat donnerait lieu au profit de celle-ci au remboursement des charges supportées. Telle est, par exemple, la solution qui a été retenue pour la société France Télécom à laquelle est remboursé le coût des prestations correspondant à l'établissement et à l'exploitation, à la demande du Gouvernement, des réseaux ou services de télécommunications spécialisés de sécurité, affectés à l'usage des autorités gouvernementales et des représentants de l'Etat sur le territoire national et des services de télécommunications nécessaires lors des déplacements du Président de la République [10]. Telle est également la solution qui a été retenue par l'article L. 33-1 du code des postes et des communications électroniques qui prévoit une juste rémunération des prestations assurées par les opérateurs au titre des prescriptions exigées par l'ordre public, la défense nationale et la sécurité publique, notamment pour la mise en oeuvre des interceptions justifiées par les nécessités de la sécurité publique.

Le législateur pouvait aussi prévoir que la société supporterait la charge de ce concours, mais il devait alors en déterminer lui-même soit la consistance, soit le montant, exprimé en valeur absolue ou sous la forme d'une assiette et d'un taux.

Le Conseil constitutionnel a considéré [11] que le versement à l'Etat par la Caisse des dépôts et consignations d'une partie de son résultat net, dès lors que la détermination de son montant ne pouvait pas être effectuée sans l'accord de celle-ci, ne constituait pas une imposition.

Au cas présent, la situation est bien différente, puisque la société Aéroports de Paris ne pourra pas refuser d'apporter à l'Etat son concours, alors même que le législateur n'a pas déterminé la consistance ou le montant de ce concours et a délégué en totalité au pouvoir réglementaire le soin de définir ce concours dans le cahier des charges qui sera approuvé par décret. La loi, qui est sur ce point entachée d'incompétence négative, méconnaît ainsi l'article 34 de la Constitution [12].

3. L'article 8, en permettant au montant d'une redevance d'excéder le coût du service rendu à l'usager, institue en réalité une taxe et méconnaît donc l'article 34 de la Constitution

L'article 8 de la loi déférée ajoute au code de l'aviation civile un article L. 224-2 relatif aux redevances aéroportuaires.

Le I de ce nouvel article L. 224-2 est ainsi rédigé :

" Les services publics aéroportuaires donnent lieu à la perception de redevances pour services rendus fixées conformément aux dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 410-2 du code de commerce.

Le montant des redevances tient compte de la rémunération des capitaux investis. Il peut tenir compte des dépenses, y compris futures, liées à la construction d'infrastructures ou d'installations nouvelles avant leur mise en service.

Il peut faire l'objet, pour des motifs d'intérêt général, de modulations limitées tendant à réduire ou compenser les atteintes à l'environnement, améliorer l'utilisation des infrastructures, favoriser la création de nouvelles liaisons ou répondre à des impératifs de continuité et d'aménagement du territoire.

Le produit global de ces redevances ne peut excéder le coût des services rendus sur l'aéroport ".

La notion de redevance pour service rendu a d'abord été définie par le Conseil d'Etat. Selon la définition retenue par cette juridiction :

" constitue une redevance pour service rendu, toute redevance demandée à des usagers en vue de couvrir les charges d'un service public déterminé ou les frais d'établissement et d'entretien d'un ouvrage public et qui trouve sa contrepartie directe dans les prestations fournies par le service ou dans l'utilisation de l'ouvrage. " [13]

Une définition identique de la redevance a été adoptée par le Conseil constitutionnel qui considère en effet que [14] :

" que, si la fixation des règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures est attribuée à la compétence du législateur par l'article 34 de la Constitution, en revanche l'institution ou l'aménagement de redevances demandées à des usagers en vue de couvrir les charges d'un service public déterminé ou les frais d'établissement ou d'entretien d'un ouvrage public qui trouvent leur contrepartie directe dans des prestations fournies par le service ou dans l'utilisation de l'ouvrage, ne sauraient être regardées comme réservés à la loi".

Ainsi, une contribution demandée à des usagers d'un service public, pour pouvoir être qualifiée de redevance et non d'imposition, doit couvrir les charges d'un service public déterminé ou les frais d'établissement ou d'entretien d'un ouvrage public et trouver sa contrepartie directe dans les prestations fournies par le service ou dans l'utilisation de l'ouvrage. Si cette condition d'équivalence entre le montant demandé et le coût du service rendu à l'usager n'est pas satisfaite, la contribution doit être qualifiée d'imposition. Elle doit alors être instituée par le législateur qui doit déterminer son taux, son assiette et ses modalités de recouvrement.

Cette exigence d'équivalence financière entre le montant de la redevance et le coût réel du service rendu n'interdit pas de moduler à la baisse les tarifs d'une redevance, mais à la condition que le tarif le plus élevé demandé à certaines catégories d'usagers n'excède pas le coût réel du service.

Ainsi, les droits et taxes qui sont perçus à l'occasion de la visite des musées, collections et monuments appartenant à l'Etat et de l'octroi de l'autorisation de peindre, dessiner, photographier et cinématographier dans lesdits musées, collections et monuments et qui n'excèdent pas le coût des services proposés aux usagers, sont qualifiés par le Conseil constitutionnel de redevances pour services rendus [15]. De même, l'acte administratif instituant une redevance sur un ouvrage d'art reliant des voies départementales peut prévoir des tarifs différents ou la gratuité, selon les diverses catégories d'usagers, pour tenir compte soit d'une nécessité d'intérêt général en rapport avec les conditions d'exploitation de l'ouvrage d'art, soit de la situation particulière de certains usagers [16].

En revanche, si le montant de la contribution demandée à l'usager excède le coût du service, le Conseil constitutionnel, même si le législateur a qualifié cette contribution de redevance, la considère comme une imposition.

Ainsi la redevance prévue par l'article 235 du code de l'urbanisme et de l'habitation et destinée à couvrir notamment les dépenses du contrôle exercé par l'administration sur les organismes d'habitations à loyer modéré, qui n'est pas uniquement la contrepartie d'un service rendu, et a le caractère d'une taxe que l'article 34 de la Constitution réserve à la loi [17].

Or, au cas présent, le nouvel article L. 224-2 du code de l'aviation civile prévoit, à la fois, que le montant d'une redevance pourra être modulée et que le produit global des redevances ne peut excéder le coût des services rendus sur l'aéroport. Il résulte, a contrario, de ces dispositions combinées que le produit d'une redevance particulière pourra excéder le coût des services rendus aux usagers en contrepartie du paiement de cette redevance.

Ce nouvel article L. 224-2 du code de l'aviation civile crée donc en réalité des taxes dont il ne détermine ni le montant, ni l'assiette et méconnaît ainsi l'article 34 de la Constitution.

Il résulte de ce qui précède que l'article 8 de la loi, en tant qu'il insère dans le code de l'aviation civile, le dernier alinéa du I de l'article L. 224-2, doit être déclaré contraire à la Constitution.

Par ces motifs, les auteurs de la saisine vous demandent de bien vouloir déclarer contraires à la Constitution :

- l'article 6 de la loi, en tant qu'il ne comporte pas de dispositif permettant de garantir la continuité des missions du service public aéroportuaire,

- l'article 6 de la loi en tant qu'il ne prévoit pas le remboursement par l'Etat à la société du concours qu'elle devra apporter à l'exercice des services de la navigation aérienne ou en tant qu'il ne détermine pas la consistance ou le montant de ce concours,

- et l'article 8 de la loi, en tant qu'il met à la charge des usagers des services publics aéroportuaires des contributions qui sont qualifiées de redevances mais qui constituent en réalité des taxes, sans en déterminer leur assiette et leur taux.

Nous vous prions de croire, Monsieur le Président, mesdames et messieurs les membres du Conseil constitutionnel, à l'expression de notre haute considération.

1 Soit 3250 ha pour l'aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle et 1524 ha pour celui de Paris-Orly ; source : Aéroports de Paris (août 2004), cité dans le rapport n° 2045 de M. F.-M. Gonnot, présenté au nom de la Commission des affaires économiques devant l'Assemblée nationale (p.27).

2 Décision n° 79-105 DC du 25 juillet 1979, loi modifiant les dispositions de la loi n° 74-696 du 7 août 1974 relatives à la continuité du service public de la radio et de la télévision en cas de cessation concertée du travail.

3 Décision n° 94-346 DC du 21 juillet 1994, loi complétant le code du domaine de l'Etat et relative à la constitution des droits réels sur le domaine public, considérant n° 2.

4 Décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003, loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, considérant n° 29.

5 Décision n° 2003-480 DC du 31 juillet 2003, loi relative à l'archéologie préventive, considérant n° 11.

6 Décision n° 96-380 DC du 23 juillet 1996, loi relative à l'entreprise nationale France Télécom, considérant n°5.

7 Selon le rapport n° 49 (2004-2005) de M. Jean-François Legrand fait au nom de la commission des affaires économiques du Sénat : " ADP constitue à de nombreux points de vue un élément véritablement fondamental de l'infrastructure nationale de transport. Ceci est vrai tant sur le plan de l'aménagement du territoire national que de la situation de la France dans le monde ".

8 En effet été écarté un amendement présenté par M. Asensi devant la Commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale et prévoyant qu'en cas de manquement grave de la société Aéroports de Paris à ses obligations, un décret en Conseil d'Etat pourrait mettre fin à ses missions de service public (Rapport n° 2045 précité, page 46).

9 A l'inverse, les missions de police administrative assurées par les aéroports, notamment celles énumérées à l'article L. 213-3 du code de l'aviation civile, c'est à dire le sauvetage et la lutte contre les incendies d'aéronefs, la prévention du péril aviaire et l'organisation des visites de sûreté, sont financées par la taxe d'aéroport qui est prévue à l'article 1609 quatercivies du code général des impôts et qui est affectée aux aéroports.

10 En vertu de l'article 5 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications, dans sa rédaction issue du 2° du V de l'article 2 de la loi n° 2003-1365 du 31 décembre 2003 relative aux obligations de service public des télécommunications et à France Télécom.

11 Décision n° 89-268 DC du 29 décembre 1989, Loi de finances pour 1990, considérant n° 45.

12 Le projet de cahier des charges élaboré par la direction générale de l'aviation civile prévoit d'ailleurs, à ses articles 37 et 43, que les prestations assurées par la société Aéroports de Paris pour les services de navigation aérienne de l'Etat sont, pour partie, assurées gratuitement.

13 Conseil d'Etat, Ass., 21 novembre 1958, Syndicat national des transporteurs aériens, p.578.

14 Décision n° 76-92 L du 6 juin 1976, loi n° 67-1175 du 28 décembre 1967 portant réforme du régime relatif au droit de port et de navigation modifiée par l'article 64 de la loi de finances pour 1974.

15 Décision n° 66-38 L du 10 mars 1966, Nature juridique des dispositions de l'article 7 de la loi n° 62-1529 du 22 décembre 1962 relative aux droits et taxes perçus à l'entrée des musées nationaux.

16 Décision n° 79-107 DC du 12 juillet 1979, loi relative à certains ouvrages reliant les voies nationales ou départementales, considérant n° 4.

17 Décision n° 77-100 L du 16 novembre 1977, Nature juridique de dispositions du code de l'urbanisme et de l'habitation et divers textes relatifs à la construction et au logement.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues par l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la loi relative aux aéroports, le 6 avril 2005, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mmes Patricia ADAM, Sylvie ANDRIEUX, MM. Jean-Marie AUBRON, Jean-Paul BACQUET, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Jean-Claude BATEUX, Jean-Claude BEAUCHAUD, Éric BESSON, Jean-Louis BIANCO, Jean-Pierre BLAZY, Serge BLISKO, Jean-Claude BOIS, Daniel BOISSERIE, Maxime BONO, Augustin BONREPAUX, Jean-Michel BOUCHERON, Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Jean-Christophe CAMBADÉLIS, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARILLON-COUVREUR, MM. Jean-Paul CHANTEGUET, Michel CHARZAT, Alain CLAEYS, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mme Claude DARCIAUX, M. Michel DASSEUX, Mme Martine DAVID, MM. Marcel DEHOUX, Michel DELEBARRE, Jean DELOBEL, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, Marc DOLEZ, François DOSÉ, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Pierre DUCOUT, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Mme Odette DURIEZ, MM. Henri EMMANUELLI, Claude ÉVIN, Laurent FABIUS, Albert FACON, Jacques FLOCH, Pierre FORGUES, Michel FRANÇAIX, Jean GAUBERT, Mmes Nathalie GAUTIER, Catherine GÉNISSON, MM. Jean GLAVANY, Gaétan GORCE, Alain GOURIOU, Mmes Elisabeth GUIGOU, Paulette GUINCHARD-KUNSTLER, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, MM. François HOLLANDE, Jean-Louis IDIART, Mme Françoise IMBERT, MM. Serge JANQUIN, Armand JUNG, Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jack LANG, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean-Yves LE DRIAN, Jean LE GARREC, Jean-Marie LE GUEN, Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. François LONCLE, Bernard MADRELLE, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Guy LENGAGNE, Mme Annick LEPETIT, MM. Louis-Joseph MANSCOUR, Philippe MARTIN, Christophe MASSE, Didier MATHUS, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Mme Hélène MIGNON, MM. Arnaud MONTEBOURG, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mme Marie-Renée OGET, MM. Michel PAJON, Christian PAUL, Germinal PEIRO, Jean-Claude PÉREZ, Mmes Marie-Françoise PEROL-DUMONT, Geneviève PERRIN-GAILLARD, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Paul QUILÈS, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Patrick ROY, Mme Ségolène ROYAL, M. Michel SAINTE-MARIE, Mme Odile SAUGUES, MM. Henri SICRE, Dominique STRAUSS-KAHN, Pascal TERRASSE, Philippe TOURTELIER, Daniel VAILLANT, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VERGNIER, Alain VIDALIES, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE, Jean-Pierre DEFONTAINE, Paul GIACOBBI, Simon RENUCCI, Mme Chantal ROBIN-RODRIGO, M. Roger-Gérard SCHWARTZENBERG et Mme Christiane TAUBIRA, députés ;

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;

Vu le code de l'aviation civile ;

Vu le code de la défense, notamment ses articles L. 2211-1 et suivants ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 8 avril 2005 ;

Vu les observations en réplique, enregistrées le 12 avril 2005 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative aux aéroports ; que, selon eux, son article 6, relatif à la société Aéroports de Paris, serait contraire au principe de continuité du service public et méconnaîtrait l'article 34 de la Constitution ; qu'ils reprochent également à son article 9, relatif aux redevances aéroportuaires, d'être entaché d'incompétence négative ;

- SUR LA MÉCONNAISSANCE DU PRINCIPE DE CONTINUITÉ DU SERVICE PUBLIC :

2. Considérant qu'en vertu du troisième alinéa de l'article L. 251-2 du code de l'aviation civile, dans sa rédaction issue de l'article 6 de la loi déférée : " Un cahier des charges approuvé par décret en Conseil d'Etat fixe les conditions dans lesquelles la société Aéroports de Paris assure les services publics liés à l'exploitation des aérodromes mentionnés au premier alinéa et exécute, sous l'autorité des titulaires du pouvoir de police, les missions de police administrative qui lui incombent " ;

3. Considérant que, selon les requérants, ni cet article, ni aucune autre disposition du titre Ier de la loi déférée ne prévoient les garanties nécessaires au " respect des exigences constitutionnelles qui résultent de l'existence et de la continuité des services publics " ; qu'ils estiment, en particulier, que les biens déclassés et remis en pleine propriété à Aéroports de Paris en vertu de la loi déférée auraient dû être " soumis à un régime particulier permettant de garantir la continuité du service public " ; qu'ils font valoir que l'autorité administrative doit être en mesure " de reprendre sans délai la maîtrise directe de l'exploitation des aéroports de Roissy-Charles-de-Gaulle et de Paris-Orly " si l'exigent " des motifs d'intérêt général tels que les nécessités de la défense nationale ou de la vie économique du pays " ;

4. Considérant que le déclassement d'un bien appartenant au domaine public ne saurait avoir pour effet de priver de garanties légales les exigences constitutionnelles qui résultent de l'existence et de la continuité des services publics auxquels il reste affecté ;

5. Considérant qu'il résulte des dispositions des articles 2, 5 et 6 de la loi déférée que la majorité du capital de la société Aéroports de Paris sera détenue par l'Etat ; qu'après avoir défini les missions de cette société, le législateur a précisé qu'un cahier des charges fixera les conditions dans lesquelles elle assurera les services publics liés aux aérodromes qu'elle exploite et exécutera les missions de police administrative qui lui incombent ; que ce cahier des charges définira également les modalités par lesquelles l'Etat contrôlera le respect tant des obligations liées aux missions de service public que des contrats par lesquels l'exécution de ces missions serait confiée à des tiers ; que ce document, qui devra être approuvé par décret en Conseil d'Etat, déterminera aussi les sanctions administratives susceptibles d'être infligées à la société en cas de manquement à ses obligations ; qu'enfin, la loi déférée permet à l'Etat de s'opposer à toute forme d'aliénation d'un ouvrage ou d'un terrain nécessaire à la société Aéroports de Paris pour la bonne exécution ou le développement de ses missions de service public ; que le législateur a ainsi garanti le respect, en temps normal, des exigences constitutionnelles qui s'attachent à la continuité du service public ;

6. Considérant, en outre, qu'en cas de circonstances exceptionnelles, les autorités compétentes de l'Etat pourront, en tant que de besoin, procéder, dans le cadre de leurs pouvoirs de police administrative ou en vertu des dispositions du code de la défense, à toute réquisition de personnes, de biens et de services ;

7. Considérant, dès lors, que le principe de continuité du service public n'est pas méconnu par l'article 6 de la loi déférée ;

- SUR LA MÉCONNAISSANCE DE L'ARTICLE 34 DE LA CONSTITUTION :

. En ce qui concerne le concours d'Aéroports de Paris aux services de navigation aérienne :

8. Considérant qu'en vertu de l'article L. 251-2 du code de l'aviation civile, dans sa rédaction issue de l'article 6 de la loi déférée, Aéroports de Paris pourra être appelé à participer à l'exercice des services de navigation aérienne assurés par l'Etat selon des modalités définies dans un cahier des charges approuvé par décret en Conseil d'Etat ;

9. Considérant que, selon les requérants, " le législateur, en se bornant à mentionner que la société Aéroports de Paris devra apporter à l'Etat son concours à l'exercice des services de navigation aérienne, sans préciser que le coût de ce concours serait remboursé à la société par l'Etat ou sans déterminer la consistance de ce concours... ou son montant..., a méconnu l'étendue de sa compétence " ;

10. Considérant qu'il était loisible au législateur de prévoir qu'Aéroports de Paris contribuerait à l'exercice des services de la navigation aérienne tout en renvoyant au pouvoir réglementaire, compétent en application des dispositions combinées des articles 34 et 37 de la Constitution, le soin de définir les modalités et conditions de ce concours ; que le cahier des charges prévu à l'article 6 définira les modalités par lesquelles l'Etat s'assurera du concours apporté par la société à l'exercice des services de navigation aérienne ; qu'il reviendra également à ce cahier des charges de déterminer, en tant que de besoin, les contreparties nécessaires ;

11. Considérant, dès lors, que le grief tiré de ce que l'article 6 de la loi déférée serait entaché d'une incompétence négative doit être rejeté ;

. En ce qui concerne les redevances pour services rendus :

12. Considérant qu'en vertu du I du nouvel article L. 224-2, inséré dans le code de l'aviation civile par l'article 9 de la loi déférée : " Les services publics aéroportuaires donnent lieu à la perception de redevances pour services rendus... - Le montant des redevances tient compte de la rémunération des capitaux investis. Il peut tenir compte des dépenses, y compris futures, liées à la construction d'infrastructures ou d'installations nouvelles avant leur mise en service. - Il peut faire l'objet, pour des motifs d'intérêt général, de modulations limitées tendant à réduire ou compenser les atteintes à l'environnement, améliorer l'utilisation des infrastructures, favoriser la création de nouvelles liaisons ou répondre à des impératifs de continuité et d'aménagement du territoire. - Le produit global de ces redevances ne peut excéder le coût des services rendus sur l'aéroport " ;

13. Considérant que, selon les requérants, ces dispositions instituent des contributions qui, pouvant excéder le coût des services rendus aux usagers, ont le caractère d'impositions de toutes natures ; qu'ils font valoir qu'elles n'en fixent ni le taux ni le montant comme l'exige l'article 34 de la Constitution et sont donc entachées d'incompétence négative ;

14. Considérant que, si la fixation des règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures est attribuée à la compétence du législateur par l'article 34 de la Constitution, celle-ci ne réserve pas à la loi le soin d'instituer ou d'aménager les redevances demandées à des usagers en vue de couvrir les charges d'un service public ou les frais d'établissement ou d'entretien d'un ouvrage public qui trouvent leur contrepartie dans des prestations fournies par le service ou dans l'utilisation de l'ouvrage ;

15. Considérant, en premier lieu, qu'il appartient au gestionnaire d'un service public de procéder, au moyen des recettes du service, à l'entretien, à l'extension et à l'amélioration des équipements rendus nécessaires par l'évolution des circonstances de droit et de fait, et notamment par l'accroissement du nombre de ses usagers ; que, par suite, la prise en compte, dans la détermination du montant des redevances, de la rémunération des capitaux investis, ainsi que des dépenses, y compris futures, liées à la construction d'infrastructures ou d'installations nouvelles avant leur mise en service, ne retire pas à ces contributions leur caractère de redevances pour service rendu ;

16. Considérant, en deuxième lieu, que ne leur retire pas davantage ce caractère la fixation de tarifs différents applicables, pour un même service rendu, aux usagers d'un service ou d'un ouvrage public, lorsqu'il existe entre ces usagers, eu égard à la nature du service ou de l'ouvrage, des différences de situation objectives justifiant une modulation, ou lorsque cette modulation est commandée par une considération d'intérêt général en rapport avec les conditions d'exploitation du service ou de l'ouvrage ;

17. Considérant, en troisième lieu, qu'une compensation limitée peut être organisée entre différentes redevances sans que celles-ci perdent leur caractère de redevances pour service rendu, dès lors que les prestations qu'elles rémunèrent concourent à la fourniture du même service global et que leur produit total n'excède pas le coût des prestations servies ;

18. Considérant qu'il résulte des termes mêmes de l'article 9 de la loi déférée que les redevances aéroportuaires satisfont aux conditions précédentes ; que, par suite, cet article institue non des impositions mais des redevances pour services rendus ; qu'en conséquence, le grief tiré d'une méconnaissance de l'article 34 de la Constitution doit être rejeté ;

19. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, d'examiner d'office aucune question de constitutionnalité,

Décide :

Article premier : Les articles 6 et 9 de la loi relative aux aéroports ne sont pas contraires à la Constitution.

Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 14 avril 2005, où siégeaient : M. Pierre MAZEAUD, Président, MM. Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Pierre JOXE et Jean-Louis PEZANT, Mme Dominique SCHNAPPER, M. Pierre STEINMETZ et Mme Simone VEIL.

Références :

DC du 14 avril 2005 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 14 avril 2005 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi n° 2005-357 du 20 avril 2005 relative aux aéroports (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2005-513 DC du 14 avril 2005

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Origine de la décision

Date de la décision : 14/04/2005

Fonds documentaire ?: Legifrance

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