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§ France, Conseil constitutionnel, 21 avril 2005, 2005-512

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Loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école

Sens de l'arrêt : Non conformité partielle
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2005-512
Numéro NOR : CONSTEXT000017664915 ?
Numéro NOR : CSCL0508383S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2005-04-21;2005.512 ?

Saisine :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, de deux recours dirigés contre la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école, adoptée le 24 mars 2005. Les auteurs des saisines critiquent en particulier les dispositions des articles 9 et 12 de la loi.

Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

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* *

I/ SUR L'ARTICLE 9

A/ L'article 9 de la loi déférée, insérant un article L 122-1-1 au code de l'éducation, définit le socle commun de connaissances et de compétences qu'il est indispensable que les élèves maîtrisent pour assurer avec succès leur scolarité, poursuivre leur formation, construire leur avenir personnel et réussir leur vie en société. Le législateur a déterminé les principaux éléments de ce socle commun et renvoyé à un décret pris après avis du Haut conseil de l'éducation la détermination précise des connaissances et compétences requises.

Les députés et sénateurs requérants soutiennent que ces dispositions auraient été adoptées selon une procédure irrégulière, en méconnaissance des articles 44 et 45 de la Constitution ainsi que des dispositions de l'article 43 du règlement du Sénat.

B/ Une telle critique n'est pas fondée.

L'article 9 de la loi déférée est issu d'un amendement présenté au Sénat par le rapporteur du texte, au nom de la commission des affaires culturelles, insérant un article additionnel après l'article 6 du projet en discussion. Cet amendement a été présenté et adopté après que le Sénat eut successivement adopté un amendement modifiant l'article 6 du projet de loi puis refusé d'adopter cet article 6 tel que modifié.

Selon les auteurs des recours, cette procédure serait irrégulière, comme étant essentiellement contraire aux dispositions de l'article 43 du règlement du Sénat qui prévoient qu'avant que n'intervienne le vote sur l'ensemble d'un texte, " aucun vote acquis ne peut être remis en question sans renvoi préalable à la commission soit pour coordination, soit pour seconde délibération ". A cet égard, il est soutenu que le vote sur l'article additionnel après l'article 6 aurait consisté, pour le Sénat, à revenir, en dehors des prévisions de l'article 43, sur ce qu'il avait déjà voté à propos de l'article 6. Le Gouvernement considère, pour sa part, que ces circonstances ne sont pas de nature à établir que l'article 9 aurait été adopté dans des conditions contraires à la Constitution.

Il lui paraît, en premier lieu, que la critique adressée à l'article 9 manque en fait. L'enchaînement de la discussion et des votes au cours des séances du 17 mars 2005 montre, en effet, que le Sénat, en adoptant l'article additionnel après l'article 6, n'est pas revenu sur un vote qui aurait été précédemment acquis. L'amendement n°272 qui modifiait l'article 6 du projet du Gouvernement, en transformant de façon substantielle le contenu du socle commun de connaissances et de compétences, a certes été adopté. Mais l'adoption de cet amendement modificatif n'impliquait pas, par elle-même, l'adoption de l'article. De fait, le Sénat a ensuite refusé l'adoption de l'article 6 tel que modifié par 181 voix contre 144, au terme du scrutin public n°120.

Dans ces conditions, il n'apparaît pas que la mise en oeuvre ultérieure du droit d'amendement, sur l'initiative de la commission des affaires culturelles, afin d'insérer après l'article 6 un article additionnel dont le contenu différait tant de l'article 6 du projet initial du Gouvernement que de l'article 6 tel que modifié par l'amendement n°272, puisse être regardée comme ayant remis en question un vote précédemment acquis : formellement, l'adoption d'un tel article additionnel n'a pas remis en cause le vote qui avait refusé d'adopter un autre article ; sur le fond, la succession des positions adoptées par le Sénat à propos de l'article 6 interdit de considérer qu'une position définitive aurait été antérieurement acquise sur la question du socle commun de connaissances et de compétences.

En second lieu, on doit, en tout état de cause, rappeler que les règlements des assemblées ne font pas partie du " bloc de constitutionnalité " et que leur éventuelle méconnaissance n'affecte pas par elle-même la constitutionnalité de la loi (V. par exemple la décision n°80-267 DC des 19 et 20 janvier 1981, la décision n°93-334 DC du 20 janvier 1994 ou la décision n°99-419 DC du 9 novembre 1999). Par suite, le grief tiré de ce que l'article 9 de la loi déférée aurait été adopté en violation des dispositions de l'article 43 du règlement du Sénat est inopérant. Comme, par ailleurs, aucune méconnaissance des articles 44 et 45 de la Constitution n'est établie, les critiques dirigées contre l'article 9 ne pourront de toute façon qu'être écartées.

II/ SUR L'ARTICLE 12

A/ L'article 12 de la loi déférée approuve les orientations et les objectifs de la politique nationale en faveur de l'éducation ainsi que les moyens programmés figurant dans le rapport annexé à la loi.

Les auteurs des recours considèrent que cet article est dépourvu de valeur normative et devrait, de ce fait, être censuré.

B/ Le Gouvernement ne partage pas cette analyse.

1/ Il se doit de souligner, d'abord, que le projet de loi d'orientation qu'il a déposé au mois de janvier 2005 sur le bureau de l'Assemblée nationale, dont l'article 8 prévoyait l'approbation par le Parlement d'un rapport annexé à la loi décrivant les orientations et les objectifs de la politique nationale en faveur de l'éducation, ne constituait nullement une innovation. Ce projet de loi d'orientation s'inscrivait au contraire dans le cadre d'une pratique établie et assez ancienne, à laquelle ont eu recours la plupart des Gouvernements.

La loi du 5 août 1960 d'orientation agricole est un exemple de mise en oeuvre précoce, dès les débuts de la Vème République, de cette pratique des lois d'orientation permettant au Parlement d'énoncer, d'ailleurs au cas d'espèce sous forme d'articles législatifs, les grandes lignes de la politique nationale dans un domaine particulier. Inspirée des lois de plan (V. par exemple la loi du 10 juillet 1975 portant approbation d'un rapport sur l'orientation préliminaire du VIIème plan), la technique de l'approbation d'un rapport annexé a été utilisée pour des lois d'orientation à compter de la loi du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France, permettant au Parlement de discuter et d'approuver un programme d'action sectorielle des pouvoirs publics, au travers d'un rapport annexé à la loi exposant les objectifs poursuivis, les orientations arrêtées et, parfois, les éléments de programmation financière correspondants. Certaines de ces lois ont, en effet, mêlé la définition d'orientations politiques et des éléments de programmation financière ; d'autres se sont limitées à la définition d'orientations, comme par exemple la loi du 10 juillet 1989 d'orientation sur l'éducation.

Cette pratique des rapports annexés a été mise en oeuvre, sur une longue période, pour déterminer les orientations de l'action de l'Etat dans des domaines très variés. A titre d'exemples, on peut mentionner, outre la loi de 1982 sur la recherche ou la loi de 1989 sur l'éducation, la loi d'orientation quinquennale du 24 janvier 1994 relative à la maîtrise des finances publiques, la loi du 5 février 1994 d'orientation pour la Polynésie française ou, plus récemment, les lois d'orientation et de programmation des 29 août et 9 septembre 2002 pour la sécurité intérieure et pour la justice, la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, ou la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique. On doit mentionner aussi, dans un cadre légèrement différent, les lois de programmation militaire (V. notamment les lois du 23 juin 1994, du 2 juillet 1996 et du 27 janvier 2003). On peut déduire de l'ancienneté de cette pratique, de sa persistance et de son large champ de mise en oeuvre qu'elle répond à une véritable nécessité.

Or cette pratique n'a pas, à ce jour, été formellement remise en cause par la jurisprudence, qui a, au contraire, pris acte de son existence et en a précisé la portée sur un plan juridique. Par deux décisions rendues au cours de l'été 2002, le Conseil constitutionnel a, en effet, nettement marqué que le contenu des rapports annexés n'est pas revêtu de la valeur normative qui s'attache à la loi. Il en résulte que les termes des rapports annexés sont, en eux-mêmes, dépourvus d'effet juridique, ce qui implique - comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel - que la mise en oeuvre des orientations qu'ils traduisent dépendra de l'intervention ultérieure des mesures législatives ou réglementaires appropriées (décision n°2002-460 DC du 22 août 2002 ; décision n°2002-461 DC du 29 août 2002). La jurisprudence constitutionnelle a ainsi, de façon particulièrement nette, à la fois admis le principe de ces rapports annexés en ne censurant pas leur approbation législative, et levé toute ambiguïté quant à leur absence de portée juridique. Sur ce dernier point, on peut mentionner que la jurisprudence du Conseil d'Etat est dans le même sens (CE Ass 5 mars 1999, Rouquette et autres, Rec. p.37 ; CE Ass 5 mars 1999, Confédération nationale des groupes autonomes de l'enseignement public, p.39, précisément pour le rapport annexé à la loi d'orientation sur l'éducation de 1989).

Il est vrai que le Conseil constitutionnel a, depuis lors, censuré une disposition adoptée par le législateur organique en raison de sa portée normative incertaine (décision n°2004-500 DC du 29 juillet 2004). A cette occasion, il a considéré qu'il résulte de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et de l'ensemble des règles constitutionnelles relatives à l'objet de la loi que, sous réserve de dispositions particulières prévues par la Constitution, la loi a pour vocation d'énoncer des règles et doit par suite être revêtue d'une portée normative. Mais il paraît permis de penser que ce qui a été jugé à propos d'un article de loi organique, destiné à mettre en oeuvre de façon précise une disposition de la Constitution sur l'habilitation spéciale du pouvoir constituant, ne vaut pas ipso facto à l'égard de l'exercice, différent, consistant pour le Parlement à approuver les orientations d'une politique dans le cadre d'un rapport annexé à la loi.

En tout cas, on ne peut souscrire à l'argumentation des recours qui plaident pour la censure de l'approbation du rapport annexé à la loi déférée pour des motifs tirés de la sécurité juridique. Contrairement à ce qui est soutenu, aucune incertitude n'affecte la portée juridique du rapport annexé : ainsi qu'il a été dit, la jurisprudence tant du Conseil constitutionnel que du Conseil d'Etat établit de la façon la plus nette que les termes du rapport annexé ne sauraient se voir reconnaître une force juridique directement opposable ; les critiques invoquant un " désordre normatif " ou des " incertitudes juridiques préjudiciables à l'intérêt des élèves " sont d'autant moins fondées à cet égard que la technique du rapport annexé permet, au contraire, de distinguer clairement les " orientations " retenues par le législateur des articles dotés d'une valeur normative.

On ne peut donc soutenir, comme le font les parlementaires requérants, que l'article 12 de la loi déférée, en approuvant les orientations du rapport annexé à la loi, devrait être censuré pour des raisons tenant à la sécurité juridique ou à une incertitude sur la portée normative du rapport.

2/ En tout état de cause, au cas présent, le Gouvernement entend souligner que la loi déférée a acquis pour partie une nouvelle nature en cours de discussion parlementaire et qu'elle est devenue, en tant qu'elle approuve un ensemble d'objectifs assortis de prévisions relatives aux moyens à mettre en oeuvre, une loi de programme au sens de l'article 34 de la Constitution. De ce fait, elle s'inscrit désormais dans une catégorie particulière de lois, dont le fondement est constitutionnel et à laquelle la décision n°2004-500 DC du 29 juillet 2004 a fait implicitement référence (V. sur ce point le commentaire de la décision aux Cahiers du Conseil constitutionnel). Or, on ne saurait refuser à une loi de programme, dont la Constitution prévoit qu'elle détermine les objectifs de l'action économique et sociale de l'Etat, la faculté d'approuver les orientations d'une politique de l'Etat dans un domaine déterminé, relevant de l'action économique et sociale, et de fixer les objectifs assignés à cette action, dans le cadre d'un rapport annexé à la loi et approuvé par le législateur.

Il est vrai que les contours de la notion de loi de programme au sens de la Constitution peuvent susciter aujourd'hui certaines interrogations. On peut relever, aussi, qu'il n'est pas fréquent que le législateur, en cours de discussion parlementaire, étende l'objet d'un projet de loi en lui conférant une dimension supplémentaire, en l'espèce celle de loi de programme. Mais le Gouvernement estime que la loi déférée, telle qu'adoptée définitivement par le Parlement, entre dans le champ de la notion de loi de programme au sens de la Constitution ; il considère, en outre, qu'il était loisible au législateur, sans méconnaître aucune disposition de la Constitution, de conférer à la loi au cours de la discussion cette nature supplémentaire de loi de programme.

a) Le Conseil constitutionnel a déjà eu l'occasion de préciser les contours de la notion de loi de programme au sens de la Constitution, en particulier pour apprécier si un projet de loi de cette nature devait être soumis pour avis au Conseil économique et social en vertu de l'article 70 de la Constitution. Par la décision n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986, il a été jugé que doivent être regardées comme des lois de programme à caractère économique ou social des lois qui, non seulement définissent des objectifs à moyen ou long terme en matière économique et sociale, mais comportent, en outre, des prévisions de dépenses chiffrées pour la réalisation de ces objectifs.

Cette conception de la loi de programme était fondée à la fois sur les dispositions des articles 34 et 70 de la Constitution et sur les dispositions à valeur organique de l'article 1er de l'ordonnance n°59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Or ce dernier texte a été remplacé par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances qui ne comporte plus de dispositions sur les lois de programme, du fait notamment de la disparition du concept budgétaire d'autorisations de programme.

La modification apportée, en 2001, aux dispositions organiques pourrait conduire à nuancer le lien nécessaire fait par la décision n°86-207 DC des 25 et 26 juin 1986 entre la notion de lois de programme et l'existence de prévisions de dépenses chiffrées. Pour autant, il semble que le critère tiré de l'existence de prévisions de dépenses conserve une pertinence pour cerner la notion de loi de programme au sens de la Constitution : il a été souligné depuis longtemps que la formulation par le législateur d'objectifs en termes de moyens financiers est au nombre des éléments qui permettent de distinguer les lois d'orientation et les lois de programme (V. par exemple A.H. Mesnard, " la notion de loi d'orientation sous la Vème République ", Revue du droit public 1977, p.1139, faisant notamment référence à la loi d'orientation sur les handicapés).

On peut ainsi penser que la présence d'objectifs exprimés en termes de moyens demeure une caractéristique intrinsèque des lois de programme, alors même que les dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959 établissant un lien entre la catégorie des lois de programme et la présence d'autorisations de programme ont été abrogées par la loi organique du 1er août 2001.

b) S'agissant de la possibilité pour le Parlement de conférer à un projet de loi d'orientation, par l'exercice du droit d'amendement, le caractère supplémentaire d'une loi de programme, il convient de souligner qu'aucune disposition expresse de la Constitution ne réserve au Gouvernement l'initiative en matière de lois de programme, à la différence de ce que prévoient les articles 47 et 47-1 de la Constitution pour les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale. En l'absence de dispositions expresses contraires, on ne peut que reconnaître aux membres du Parlement, dans la plénitude du droit d'initiative des lois et du droit d'amendement que leur reconnaissent les articles 39 et 44 de la Constitution, le pouvoir de prendre l'initiative de mesures relevant de la catégorie des lois de programme.

De ce point de vue, la circonstance que l'article 70 de la Constitution soumette les projets de loi de programme à caractère économique et social à la consultation préalable du Conseil économique et social ne peut être interprétée comme réservant l'initiative des lois de programme au seul Gouvernement. L'article 70 se borne à instituer une obligation procédurale particulière, opposable selon sa lettre même aux seuls projets d'initiative gouvernementale, sans qu'il puisse en être déduit que, dans la matière des lois de programme, seuls seraient susceptibles d'être adoptés par le Parlement des projets de loi déposés par le Gouvernement après avis du Conseil économique et social. Il suffit, pour s'en convaincre, de songer aux dispositions de l'article 39 de la Constitution qui prévoient la consultation du Conseil d'Etat sur les projets de loi, dispositions qui ne sont pas opposables aux propositions de loi d'initiative parlementaire.

Dès lors que l'on reconnaît que l'initiative en matière de lois de programme n'est pas réservée au Gouvernement, on doit aussi admettre qu'il est loisible au Parlement de modifier par amendement un projet de loi d'orientation, en particulier pour y ajouter des éléments de programmation financière contribuant à lui conférer le caractère supplémentaire d'une loi de programme. Seules pourraient s'y opposer les limites générales imparties par la Constitution au droit d'amendement des membres du Parlement. Mais on sait que la jurisprudence constitutionnelle a abandonné la réserve des " limites inhérentes au droit d'amendement " et qu'elle n'estime plus aujourd'hui que des amendements seraient contraires à la Constitution du fait de leur ampleur ou de leur portée. Par ailleurs, on doit noter, au cas d'espèce, que les modifications apportées par le législateur étaient sans conteste en lien avec le texte en discussion et que l'article 40 de la Constitution n'a, en tout état de cause, pas été invoqué.

c) Ainsi qu'il a été dit précédemment, la loi déférée est issue d'un projet de loi qui a été conçu et déposé par le Gouvernement comme un projet de loi d'orientation construit sur le modèle de la loi du 10 juillet 1989 d'orientation sur l'éducation. A défaut d'éléments de programmation sur les moyens mis en oeuvre, ce projet de loi n'avait pas à l'origine, comme l'a d'ailleurs estimé l'Assemblée générale du Conseil d'Etat, le caractère d'un projet de loi de programme.

Mais la nature du projet de loi a évolué au cours des débats parlementaires, par l'effet des amendements qui ont été adoptés à l'initiative de la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale. Les amendements n°51, 66, 67, 70, 74, 79, 80 et 87 ont en effet introduit dans le rapport annexé des éléments de programmation financière pluriannuelle, ajoutant aux objectifs qualitatifs contenus dans le projet de loi des objectifs quantitatifs en termes de moyens sur les aspects essentiels de la politique soumise à l'approbation du Parlement.

Ainsi, l'amendement n°66 a précisé les moyens qui seront consacrés au cours des années 2006 à 2008 aux mesures de soutien aux élèves en difficulté. L'amendement n°67 a précisé les moyens supplémentaires qui seront consacrés aux bourses au mérite dans l'enseignement du second degré et dans l'enseignement supérieur. L'amendement n°70 a précisé les moyens qui seront consacrés au cours des cinq prochaines années à l'accroissement du nombre des infirmiers relevant du ministère de l'éducation nationale. L'amendement n°74 a précisé les moyens qui seront consacrés à l'augmentation du nombre des unités pédagogiques d'intégration pour répondre au besoin de scolarisation des élèves handicapés. L'amendement n°79 a précisé les moyens supplémentaires qui seront consacrés à la formation permanente des enseignants. L'amendement n°80 a précisé les moyens consacrés à l'augmentation des dispositifs relais destinés à améliorer la prise en charge des élèves en situation de rupture. L'amendement n°87 a précisé les moyens consacrés au renforcement de l'enseignement des langues vivantes étrangères. L'amendement n°51, pour sa part, a mis en concordance la rédaction de l'article de la loi approuvant le rapport annexé avec les modifications apportées au rapport en cours de discussion, en indiquant que sont également approuvés " les moyens programmés " figurant dans le rapport.

Ces amendements ont complété le projet de loi en ajoutant des objectifs précis en termes de moyens sur les principaux axes de la politique décrite dans le rapport annexé. Ces objectifs exprimés en termes de moyens forment, avec les précisions contenues dans le rapport sur la manière dont ces moyens seront utilisés et sur les fins auxquelles ils serviront, un ensemble cohérent qui détermine les objectifs de la politique que l'Etat entend conduire en matière d'éducation pour les années à venir.

Le projet de loi tel qu'amendé par l'Assemblée nationale a ainsi acquis, pour ce qui concerne en particulier son article approuvant le rapport annexé, le caractère d'une loi de programme. Le Sénat a confirmé cette évolution en adoptant les amendements présentés à la fois par sa commission des finances et par sa commission des affaires culturelles, d'une part, pour ajouter des éléments de programmation en termes de moyens pour l'enseignement agricole, d'autre part pour compléter l'intitulé de la loi.

Dans ces conditions, il apparaît au Gouvernement que l'article 12 de la loi déférée, telle qu'elle a été finalement adoptée par le Parlement, s'inscrit dans le cadre constitutionnel des lois de programme et qu'il ne peut, de ce fait, être utilement contesté au motif qu'il n'aurait pas une portée normative.

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Pour ces raisons, le Gouvernement considère que les critiques adressées par les auteurs des saisines ne sont pas de nature à justifier la censure des dispositions contestées de la loi déférée. C'est pourquoi il estime que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.

Monsieur le Président du Conseil Constitutionnel,

Mesdames et Messieurs les membres du Conseil,

2 rue de Montpensier, 75001 Paris.

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer, en application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi d'orientation pour l'avenir de l'école dont, notamment, ses articles 9 et 12.

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I. Sur l'article 9 de la loi

Cet article qui insère un nouvel article L. 122-1-1 dans le code de l'éducation, tend à définir un socle commun des connaissances et des compétences pour l'ensemble des élèves.

I.1. Quoi qu'il en soit de son contenu à la portée normative incertaine, cet article a été adopté au terme d'une procédure législative irrégulière, en méconnaissance des articles 44 et 45 de la Constitution tels qu'éclairés par votre jurisprudence.

Il s'en infère que le droit d'amendement et le vote des parlementaires expriment la volonté générale dans le respect de la Constitution. Que celle-ci ne saurait être limitée ou remise en cause que dans le cadre des procédures prévues par la Constitution et les règlements des assemblées parlementaires destinés à organiser les débats en séance publique et en commission. Que dès lors, un article de projet ou de proposition de loi rejeté à la majorité de l'assemblée saisie du texte en discussion ne peut faire l'objet d'une réintroduction qu'au cours d'une lecture du texte par l'autre assemblée, ou bien qu'au stade de la Commission mixte paritaire. Qu'à cet égard, l'hypothèse dérogatoire de la seconde délibération sur une même disposition devant la même assemblée ne peut survenir qu'au terme d'une procédure très rigoureuse et strictement encadrée.

On en voudra pour preuve que la Constitution donne au gouvernement les moyens de rationaliser les débats soit par l'usage du vote bloqué, soit, devant la seule Assemblée Nationale, par l'engagement de sa responsabilité au titre de l'article 49 alinéa 3. Au-delà, de ces instruments constitutionnels déjà forts contraignants, le Parlement exprime par son vote, positif ou négatif, l'expression de la volonté générale.

I.1. Or, en l'espèce, l'adoption de cet article 9 s'est faite par l'adoption d'un article additionnel après que le même dispositif ait été d'abord préalablement rejeté par le Sénat suite à un amendement modifiant la portée de la version initiale du projet de loi (Sénat, Séance du 17 mars 2005).

Après une réunion soudaine de la Commission saisie au fond, un article additionnel, presque identique à quelques mots près à l'article rejeté à la majorité, a été présenté puis soumis au vote du Sénat. Cette fois, il a été adopté.

Ce faisant, le Sénat a remis en cause son propre vote sur un même article hors toute procédure constitutionnelle le permettant.

I.2. C'est en vain que l'on arguerait de l'article 43 du règlement du Sénat qui dispose que :

" 1. - Avant le vote sur l'ensemble d'un projet ou d'une proposition, le Sénat peut décider, sur la demande d'un de ses membres, que le texte sera renvoyé à la commission pour coordination. Dans le débat ouvert sur cette demande, ont seuls droit à la parole l'auteur de la demande ou son représentant, un orateur d'opinion contraire, chacun pour une durée n'excédant pas cinq minutes, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement. Aucune explication de vote n'est admise.

2. - Le renvoi pour coordination est de droit si la commission le demande.

3. - Lorsqu'il y a lieu à renvoi pour coordination, la séance est suspendue si la commission le demande ; le travail de la commission est soumis au Sénat dans le plus bref délai possible et la discussion ne peut porter que sur la rédaction.

4. - Avant le vote sur l'ensemble d'un texte, tout ou partie de celui-ci peut être renvoyé, sur décision du Sénat, à la commission, pour une seconde délibération à condition que la demande de renvoi ait été formulée ou acceptée par le Gouvernement. Dans le débat ouvert sur cette demande, ont seuls droit à la parole l'auteur de la demande ou son représentant, un orateur d'opinion contraire, chacun pour une durée n'excédant pas cinq minutes, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement. Aucune explication de vote n'est admise.

5. - Lorsqu'il y a lieu à seconde délibération, les textes adoptés lors de la première délibération sont renvoyés à la commission, qui doit présenter un nouveau rapport.

6. - Dans sa seconde délibération, le Sénat statue seulement sur les nouvelles propositions du Gouvernement ou de la commission, présentées sous forme d'amendements et sur les sous-amendements s'appliquant à ces amendements.

7. - Avant que le vote sur l'ensemble ne soit intervenu, aucun vote acquis ne peut être remis en question sans renvoi préalable à la commission soit pour coordination, soit pour seconde délibération. "

La procédure inédite suivie pour rétablir l'article rejeté par le Sénat ne peut se revendiquer du respect de l'article 43 précité.

D'une part, à aucun moment, il n'a été question de coordination.

D'autre part, si seconde délibération il devait y avoir, c'était sur l'article concerné et ne pouvait aboutir à la présentation d'un quelconque article additionnel rendu artificiellement différent de l'article rejeté par le Sénat par son premier vote.

Enfin, si, pour les seuls besoins du raisonnement, on devait considérer que l'article additionnel entrait dans les prévisions de l'article 43 du règlement du Sénat, encore fallait-il en respecter toutes les prescriptions. Ce qui n'a pas été le cas : il n'y a eu ni débat organisé avant la réunion de la Commission préalable à la seconde délibération ni remise de son rapport en vue de celle-ci. Le compte-rendu de la Séance du 17 mars 2005 en porte témoignage. Ces règles de droit parlementaire qui valent mise en oeuvre de prescriptions constitutionnelles n'ont dont pas été suivies. A cela deux explications : soit il ne s'agissait pas d'une mis en oeuvre de l'article 43 précité et l'article 9 a été adopté suite à une procédure sans fondement, soit l'article 43 a été méconnu quant à plusieurs de ses éléments procéduraux de nature substantielle. Dans les deux cas, la violation de la procédure législative est certaine.

Accepter ce type de flibuste parlementaire à rebours conduirait à ôter toute rationalité au débat parlementaire et rendrait vaine l'idée de navette entre les deux assemblées puisqu'il suffirait d'introduire à tout moment des articles additionnels reprenant, à quelques modifications cosmétiques près, la rédaction d'un article ou d'un amendement préalablement rejeté. De même, la Commission mixte paritaire risquerait d'être vidée de sa substance et de sa logique propre.

Le fait, à cet égard, que l'urgence soit déclarée sur un texte ne saurait évidemment justifier une telle liberté prise avec les règles constitutionnelles.

De ces chefs, la censure de l'article 9 est encourue au motif de la procédure législative irrégulière ainsi relevée.

II. Sur l'article 12 de la loi

Cet article consiste à approuver le rapport annexé à la présente loi, c'est-à-dire fait référence à un texte de portée politique mélangeant les souhaits, les pétitions de principe et des objectifs relevant tantôt du domaine réglementaire (Décision n° 2005-200 L du 24 mars 2005), tantôt du domaine de la loi.

Cet article dépourvu de portée normative ne peut qu'encourir la censure.

Vous avez, en effet, jugé " qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : " La loi est l'expression de la volonté générale " ; qu'il résulte de cet article comme de l'ensemble des autres normes de valeur constitutionnelle relatives à l'objet de la loi que, sous réserve de dispositions particulières prévues par la Constitution, la loi a pour vocation d'énoncer des règles et doit par suite être revêtue d'une portée normative ; considérant, de plus, qu'il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34 ; qu'à cet égard, le principe de clarté de la loi, qui découle du même article de la Constitution, et l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, lui imposent d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques afin de prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi " (Décision n° 2004-500 DC du 29 juillet 2004, cons. 12 et 13).

Certes, jusqu'à présent vous vous êtes abstenus de censurer de telles dispositions, préférant souligner au passage leur absence d'effets juridiques (voir, par exemple, Décision n° 82-142 DC du 27 juillet 1982, cons. 5 et 6 et sur le rapport annexé à la loi sur la sécurité intérieure : n° 2002-460 DC du 22 août 2002, cons. 21).

Sans doute, votre décision du 29 juillet 2004 laissait-elle entendre qu'une évolution de jurisprudence est possible dès lors que le législateur continuerait de multiplier les " neutrons et autres bruits législatifs ".

L'article 12 de la loi critiquée constitue, à cet égard, un bel exemple de bavardage législatif qui ajoute à l'insécurité juridique une certaine confusion des missions et des obligations des citoyens et des pouvoirs publics.

Que s'agissant de la mise en oeuvre du treizième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 aux termes duquel " La Nation garantit l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à l'instruction, à la formation professionnelle et à la culture. L'organisation de l'enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l'Etat ", laquelle relève pour partie de l'article 34 de la Constitution prescrivant que la loi détermine les principes fondamentaux de l'enseignement, un tel désordre normatif et de telles incertitudes juridiques, préjudiciables à l'intérêt des élèves, ne peuvent qu'encourir la censure.

Au cas présent, une invalidation de l'article 12 aurait pour conséquence de remettre de l'ordre dans l'édifice normatif et de la clarté dans la vie publique.

De tous ces chefs, la censure est encourue.

*
* *

Par ces motifs, et tous autres à déduire, ajouter ou suppléer, même d'office, plaise au Conseil Constitutionnel de prononcer l'invalidation de l'ensemble des dispositions contraires à la Constitution.

En effet, la loi déférée comporte, outre l'article 12, de nombreuses dispositions sans aucune portée législative ou normative, en contradiction avec les articles 34 et 37 de la Constitution.

Nous vous prions de croire, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, à l'expression de notre haute considération.Monsieur le Président du Conseil Constitutionnel,

Mesdames et Messieurs les membres du Conseil,

2 rue de Montpensier, 75001 Paris.

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer, en application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi d'orientation pour l'avenir de l'école dont, notamment, ses articles 9 et 12.

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* *

I. Sur l'article 9 de la loi

Cet article qui insère un nouvel article L. 122-1-1 dans le code de l'éducation, tend à définir un socle commun des connaissances et des compétences pour l'ensemble des élèves.

I.1. Quoi qu'il en soit de son contenu à la portée normative incertaine, cet article a été adopté au terme d'une procédure législative irrégulière, en méconnaissance des articles 44 et 45 de la Constitution tels qu'éclairés par votre jurisprudence.

Le droit d'amendement et le vote des parlementaires expriment la volonté générale dans le respect de la Constitution. Celle-ci ne saurait être limitée ou remise en cause que dans le cadre des procédures prévues par la Constitution et les règlements des assemblées parlementaires destinés à organiser les débats en séance publique et en commission. Dès lors, un article de projet ou de proposition de loi rejeté à la majorité de l'assemblée saisie du texte en discussion ne peut faire l'objet d'une réintroduction qu'au cours d'une lecture du texte par l'autre assemblée, ou bien qu'au stade de la Commission mixte paritaire. A cet égard, l'hypothèse dérogatoire de la seconde délibération sur une même disposition devant la même assemblée ne peut survenir qu'au terme d'une procédure très rigoureuse et strictement encadrée.

On en voudra pour preuve que la Constitution donne au gouvernement les moyens de rationaliser les débats soit par l'usage du vote bloqué, soit, devant la seule Assemblée Nationale, par l'engagement de sa responsabilité au titre de l'article 49 alinéa 3. Au-delà, de ces instruments constitutionnels déjà forts contraignants, le Parlement exprime par son vote, positif ou négatif, l'expression de la volonté générale.

I.1. Or, en l'espèce, l'adoption de cet article 9 s'est faite par l'adoption d'un article additionnel après que le même dispositif ait été d'abord préalablement rejeté par le Sénat suite à un amendement modifiant la portée de la version initiale du projet de loi (Sénat, Séance du 17 mars 2005).

Après une réunion soudaine de la Commission saisie au fond, un article additionnel, presque identique à quelques mots près à l'article rejeté à la majorité, a été présenté puis soumis au vote du Sénat. Cette fois, il a été adopté.

Ce faisant, le Sénat a remis en cause son propre vote sur un même article hors toute procédure constitutionnelle le permettant.

I.2. C'est en vain que l'on arguerait de l'article 43 du règlement du Sénat qui dispose que :

" 1. - Avant le vote sur l'ensemble d'un projet ou d'une proposition, le Sénat peut décider, sur la demande d'un de ses membres, que le texte sera renvoyé à la commission pour coordination. Dans le débat ouvert sur cette demande, ont seuls droit à la parole l'auteur de la demande ou son représentant, un orateur d'opinion contraire, chacun pour une durée n'excédant pas cinq minutes, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement. Aucune explication de vote n'est admise.

2. - Le renvoi pour coordination est de droit si la commission le demande.

3. - Lorsqu'il y a lieu à renvoi pour coordination, la séance est suspendue si la commission le demande ; le travail de la commission est soumis au Sénat dans le plus bref délai possible et la discussion ne peut porter que sur la rédaction.

4. - Avant le vote sur l'ensemble d'un texte, tout ou partie de celui-ci peut être renvoyé, sur décision du Sénat, à la commission, pour une seconde délibération à condition que la demande de renvoi ait été formulée ou acceptée par le Gouvernement. Dans le débat ouvert sur cette demande, ont seuls droit à la parole l'auteur de la demande ou son représentant, un orateur d'opinion contraire, chacun pour une durée n'excédant pas cinq minutes, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement. Aucune explication de vote n'est admise.

5. - Lorsqu'il y a lieu à seconde délibération, les textes adoptés lors de la première délibération sont renvoyés à la commission, qui doit présenter un nouveau rapport.

6. - Dans sa seconde délibération, le Sénat statue seulement sur les nouvelles propositions du Gouvernement ou de la commission, présentées sous forme d'amendements et sur les sous-amendements s'appliquant à ces amendements.

7. - Avant que le vote sur l'ensemble ne soit intervenu, aucun vote acquis ne peut être remis en question sans renvoi préalable à la commission soit pour coordination, soit pour seconde délibération. "

La procédure inédite suivie pour rétablir l'article rejeté par le Sénat ne peut se revendiquer du respect de l'article 43 précité.

D'une part, à aucun moment, il n'a été question de coordination.

D'autre part, si seconde délibération il devait y avoir, c'était sur l'article concerné et ne pouvait aboutir à la présentation d'un quelconque article additionnel rendu artificiellement différent de l'article rejeté par le Sénat par son premier vote.

Enfin, si, pour les seuls besoins du raisonnement, on devait considérer que l'article additionnel entrait dans les prévisions de l'article 43 du règlement du Sénat, encore fallait-il en respecter toutes les prescriptions. Ce qui n'a pas été le cas : il n'y a eu ni débat organisé avant la réunion de la Commission préalable à la seconde délibération ni remise de son rapport en vue de celle-ci. Le compte-rendu de la Séance du 17 mars 2005 en porte témoignage. Ces règles de droit parlementaire qui valent mise en oeuvre de prescriptions constitutionnelles n'ont dont pas été suivies. A cela deux explications : soit il ne s'agissait pas d'une mise en oeuvre de l'article 43 précité et l'article 9 a été adopté suite à une procédure sans fondement, soit l'article 43 a été méconnu quant à plusieurs de ses éléments procéduraux de nature substantielle. Dans les deux cas, la violation de la procédure législative est certaine.

Accepter ce type de flibuste parlementaire à rebours conduirait à ôter toute rationalité au débat parlementaire et rendrait vaine l'idée de navette entre les deux assemblées puisqu'il suffirait d'introduire à tout moment des articles additionnels reprenant, à quelques modifications de forme près, la rédaction d'un article ou d'un amendement préalablement rejeté. De même, la Commission mixte paritaire risquerait d'être vidée de sa substance et de sa logique propre.

Le fait, à cet égard, que l'urgence soit déclarée sur un texte ne saurait évidemment justifier une telle liberté prise avec les règles constitutionnelles.

De ces chefs, la censure de l'article 9 est encourue au motif de la procédure législative irrégulière ainsi relevée.

II. Sur l'article 12 de la loi

Cet article consiste à approuver le rapport annexé à la présente loi, c'est-à-dire fait référence à un texte de portée politique mélangeant les souhaits, les pétitions de principe et des objectifs relevant tantôt du domaine réglementaire (Décision n° 2005-200 L du 24 mars 2005), tantôt du domaine de la loi.

Cet article dépourvu de portée normative ne peut qu'encourir la censure.

Vous avez, en effet, jugé " qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : " La loi est l'expression de la volonté générale " ; qu'il résulte de cet article comme de l'ensemble des autres normes de valeur constitutionnelle relatives à l'objet de la loi que, sous réserve de dispositions particulières prévues par la Constitution, la loi a pour vocation d'énoncer des règles et doit par suite être revêtue d'une portée normative ; considérant, de plus, qu'il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34 ; qu'à cet égard, le principe de clarté de la loi, qui découle du même article de la Constitution, et l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, lui imposent d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques afin de prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi " (Décision n° 2004-500 DC du 29 juillet 2004, cons. 12 et 13).

Jusqu'à présent vous vous êtes abstenus de censurer de telles dispositions, préférant souligner au passage leur absence d'effets juridiques (voir, par exemple, Décision n° 82-142 DC du 27 juillet 1982, cons. 5 et 6 et sur le rapport annexé à la loi sur la sécurité intérieure : n° 2002-460 DC du 22 août 2002, cons. 21).

Néanmoins, l'article 12 de la loi critiquée constitue, à cet égard, un bel exemple de bavardage législatif qui ajoute à l'insécurité juridique une certaine confusion des missions et des obligations des citoyens et des pouvoirs publics.

Que s'agissant de la mise en oeuvre du treizième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 aux termes duquel " La Nation garantit l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à l'instruction, à la formation professionnelle et à la culture. L'organisation de l'enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l'Etat ", laquelle relève pour partie de l'article 34 de la Constitution prescrivant que la loi détermine les principes fondamentaux de l'enseignement, un tel désordre normatif et de telles incertitudes juridiques, préjudiciables à l'intérêt des élèves, ne peuvent qu'encourir la censure.

Au cas présent, une invalidation de l'article 12 aurait pour conséquence de remettre de l'ordre dans l'édifice normatif et de la clarté dans la vie publique.

De tous ces chefs, la censure est encourue.

*
* *

Par ces motifs, et tous autres à déduire, ajouter ou suppléer, même d'office, plaise au Conseil Constitutionnel de prononcer l'invalidation de l'ensemble des dispositions contraires à la Constitution.

En effet, la loi déférée comporte, outre l'article 12, de nombreuses dispositions sans aucune portée législative ou normative en contradiction avec les articles 34 et 37 de la Constitution.

Nous vous prions de croire, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, à l'expression de notre haute considération.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues par l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école, le 29 mars 2005, par M. Jean-Pierre BEL, Mmes Jacqueline ALQUIER, Michèle ANDRÉ, MM. Bernard ANGELS, David ASSOULINE, Mme Maryse BERGÉ-LAVIGNE, M. Jean BESSON, Mme Marie-Christine BLANDIN, MM. Jean-Marie BOCKEL, Yannick BODIN, Didier BOULAUD, Mmes Alima BOUMEDIENE-THIERY, Yolande BOYER, Nicole BRICQ, M. Jean-Pierre CAFFET, Mme Claire-Lise CAMPION, MM. Jean-Louis CARRÈRE, Pierre-Yves COLLOMBAT, Raymond COURRIÈRE, Roland COURTEAU, Yves DAUGE, Jean-Pierre DEMERLIAT, Mme Christiane DEMONTÈS, MM. Jean DESESSARD, Claude DOMEIZEL, Michel DREYFUS-SCHMIDT, Mme Josette DURRIEU, MM. Bernard DUSSAUT, Bernard FRIMAT, Jean-Pierre GODEFROY, Jean-Noël GUÉRINI, Claude HAUT, Mme Bariza KHIARI, MM. Yves KRATTINGER, Serge LAGAUCHE, Mme Raymonde LE TEXIER, MM. André LEJEUNE, Roger MADEC, Jacques MAHÉAS, François MARC, Marc MASSION, Pierre MAUROY, Jean-Luc MÉLENCHON, Louis MERMAZ, Jean-Pierre MICHEL, Gérard MIQUEL, Michel MOREIGNE, Jean-Marc PASTOR, Jean-Claude PEYRONNET, Jean-François PICHERAL, Bernard PIRAS, Jean-Pierre PLANCADE, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Daniel RAOUL, Daniel REINER, Thierry REPENTIN, Gérard ROUJAS, Claude SAUNIER, Mme Patricia SCHILLINGER, MM. Michel SERGENT, Jacques SIFFRE, René-Pierre SIGNÉ, Jean-Pierre SUEUR, Simon SUTOUR, Michel TESTON, Jean-Marc TODESCHINI, Pierre-Yvon TRÉMEL, André VANTOMME, André VÉZINHET, Mme Dominique VOYNET et M. Richard YUNG, sénateurs,

et, le même jour, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mmes Patricia ADAM, Sylvie ANDRIEUX, MM. Jean-Marie AUBRON, Jean-Paul BACQUET, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Jean-Claude BATEUX, Jean-Claude BEAUCHAUD, Éric BESSON, Jean-Louis BIANCO, Jean-Pierre BLAZY, Serge BLISKO, Patrick BLOCHE, Jean-Claude BOIS, Daniel BOISSERIE, Maxime BONO, Augustin BONREPAUX, Jean-Michel BOUCHERON, Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Jean-Christophe CAMBADÉLIS, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Jean-Paul CHANTEGUET, Michel CHARZAT, Alain CLAEYS, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mme Claude DARCIAUX, M. Michel DASSEUX, Mme Martine DAVID, MM. Marcel DEHOUX, Michel DELEBARRE, Jean DELOBEL, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, Marc DOLEZ, François DOSÉ, René DOSIERE, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Pierre DUCOUT, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Mme Odette DURIEZ, MM. Henri EMMANUELLI, Claude ÉVIN, Laurent FABIUS, Albert FACON, Jacques FLOCH, Pierre FORGUES, Michel FRANÇAIX, Jean GAUBERT, Mmes Nathalie GAUTIER, Catherine GÉNISSON, MM. Jean GLAVANY, Gaétan GORCE, Alain GOURIOU, Mmes Elisabeth GUIGOU, Paulette GUINCHARD-KUNSTLER, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, MM. François HOLLANDE, Jean-Louis IDIART, Mme Françoise IMBERT, MM. Serge JANQUIN, Armand JUNG, Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jack LANG, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean-Yves LE DRIAN, Jean LE GARREC, Jean-Marie LE GUEN, Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. François LONCLE, Bernard MADRELLE, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Guy LENGAGNE, Mme Annick LEPETIT, MM. Louis-Joseph MANSCOUR, Philippe MARTIN, Christophe MASSE, Didier MATHUS, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Mme Hélène MIGNON, MM. Arnaud MONTEBOURG, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mme Marie-Renée OGET, MM. Michel PAJON, Christian PAUL, Germinal PEIRO, Jean-Claude PEREZ, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Geneviève PERRIN GAILLARD, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Paul QUILÈS, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Patrick ROY, Mme Ségolène ROYAL, M. Michel SAINTE-MARIE, Mme Odile SAUGUES, MM. Henri SICRE, Dominique STRAUSS-KAHN, Pascal TERRASSE, Philippe TOURTELIER, Daniel VAILLANT, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VERGNIER, Alain VIDALIES, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE, Jean-Pierre DEFONTAINE, Paul GIACOBBI, Simon RENUCCI, Mme Chantal ROBIN-RODRIGO, M. Roger-Gérard SCHWARTZENBERG et Mme Christiane TAUBIRA, députés ;

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, notamment son article 67 portant abrogation de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 ;

Vu le code de l'éducation ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 5 avril 2005 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les députés et sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel l'ensemble de la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école ; qu'ils contestent la procédure d'adoption de son article 9 ; qu'ils dénoncent le caractère non normatif de son article 12 et, de façon plus générale, la présence dans la loi de nombreuses dispositions " sans aucune portée législative ou normative " ;

- SUR LA PROCÉDURE D'ADOPTION DE L'ARTICLE 9 :

2. Considérant que l'article 9 de la loi déférée insère dans le code de l'éducation un article L. 122-1-1 dont le premier alinéa dispose : " La scolarité obligatoire doit au moins garantir à chaque élève les moyens nécessaires à l'acquisition d'un socle commun constitué d'un ensemble de connaissances et de compétences qu'il est indispensable de maîtriser pour accomplir avec succès sa scolarité, poursuivre sa formation, construire son avenir personnel et professionnel et réussir sa vie en société... " ; que cet article L. 122-1-1 définit par ailleurs les principaux éléments du socle commun et renvoie à un décret pris après avis du Haut conseil de l'éducation la détermination précise des connaissances et des compétences requises ;

3. Considérant que, selon les requérants, cet article a été adopté au terme d'une procédure législative irrégulière ; qu'ils font valoir, à l'appui de leur recours, que, lors de son examen par le Sénat, a été adopté un amendement élargissant le champ du socle commun ; qu'à la suite de cette adoption, le Sénat a voté contre l'article ainsi modifié, avant de le réintroduire sous la forme d'un article additionnel dans une rédaction proche de son texte initial ; qu'ils estiment que " ce faisant, le Sénat a remis en cause son propre vote sur un même article hors toute procédure constitutionnelle le permettant " ; qu'ils ajoutent que l'article 43 du règlement du Sénat a été méconnu, celui-ci ne permettant la remise en cause d'un " vote acquis " que pour coordination ou seconde délibération ;

4. Considérant qu'il est toujours loisible à une assemblée parlementaire, saisie d'un projet ou d'une proposition de loi, de ne pas adopter un article lorsque celui-ci est mis aux voix, y compris après avoir adopté un amendement le modifiant ; que, dans les circonstances de l'espèce, il était également loisible au Sénat, saisi en première lecture de la loi déférée, d'adopter un article additionnel reprenant une disposition précédemment amendée puis rejetée, dans une rédaction qui, au demeurant, différait non seulement de celle qu'il avait décidé de supprimer mais également de celle qui lui avait été initialement soumise ; qu'il ressort des travaux parlementaires, et notamment de l'enchaînement des votes émis par le Sénat sur l'amendement puis sur l'article et l'article additionnel en cause, que cette procédure n'a pas altéré la sincérité des débats et n'a porté atteinte à aucune autre exigence de valeur constitutionnelle ;

5. Considérant, par ailleurs, que la méconnaissance alléguée de l'article 43 du règlement du Sénat ne saurait davantage avoir pour effet, à elle seule, de rendre la procédure législative contraire à la Constitution ;

6. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le grief tiré de l'irrégularité de la procédure d'adoption de l'article 9 doit être écarté ;

- SUR LA PORTÉE NORMATIVE DE CERTAINES DISPOSITIONS :

7. Considérant que les requérants demandent au Conseil constitutionnel de censurer l'article 12 de la loi déférée en faisant valoir qu'il serait " dépourvu de portée normative " ; que, selon eux, la loi comporterait de nombreuses autres dispositions susceptibles de faire l'objet de la même critique ;

. En ce qui concerne les normes applicables :

8. Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : " La loi est l'expression de la volonté générale... " ; qu'il résulte de cet article comme de l'ensemble des autres normes de valeur constitutionnelle relatives à l'objet de la loi que, sous réserve de dispositions particulières prévues par la Constitution, la loi a pour vocation d'énoncer des règles et doit par suite être revêtue d'une portée normative ;

9. Considérant qu'il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34 ; qu'à cet égard, le principe de clarté de la loi, qui découle du même article de la Constitution, et l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, lui imposent d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques afin de prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi ;

10. Considérant qu'aux termes de l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution : " Des lois de programme déterminent les objectifs de l'action économique et sociale de l'Etat " ; que la loi organique du 1er août 2001 susvisée a abrogé l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée qui prévoyait que " les autorisations de programme peuvent être groupées dans des lois dites "lois de programme" " ; qu'en vertu de l'article 70 de la Constitution, " tout projet de loi de programme à caractère économique ou social " est soumis pour avis au Conseil économique et social ;

. En ce qui concerne l'article 12 :

11. Considérant qu'aux termes de l'article 12 de la loi déférée : " Les orientations et les objectifs de la politique nationale en faveur de l'éducation ainsi que les moyens programmés figurant dans le rapport annexé à la présente loi sont approuvés " ;

12. Considérant que ce rapport annexé fixe des objectifs à l'action de l'Etat dans le domaine de l'enseignement des premier et second degrés ; que, si les engagements qui y figurent ne sont pas revêtus de la portée normative qui s'attache à la loi, ses dispositions sont de celles qui peuvent trouver leur place dans la catégorie des lois de programme à caractère économique ou social prévue par l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution ; que, dans cette mesure, elles pouvaient être approuvées par le législateur ; que le grief tiré du défaut de portée normative ne peut donc être utilement soulevé à l'encontre de l'ensemble du rapport approuvé par l'article 12 de la loi déférée ;

13. Considérant, néanmoins, que, s'il était loisible au Gouvernement d'associer le Parlement à la politique qu'il entend mettre en oeuvre dans le domaine de l'éducation par une loi de programme plutôt qu'en faisant usage des prérogatives qui lui sont reconnues par les premier et dernier alinéas de l'article 49 de la Constitution, il devait, dès lors, respecter la procédure prévue à cet effet ;

14. Considérant, en l'espèce, que, dès le dépôt du projet dont est issue la loi déférée sur le bureau de la première assemblée saisie, le rapport annexé à celle-ci se rattachait à la catégorie des lois de programme ; qu'en effet, bien qu'ayant fait l'objet de nombreux amendements parlementaires au cours de son examen, il a toujours eu pour objet de faire approuver par le Parlement des dispositions dénuées d'effet juridique, mais fixant des objectifs qualitatifs et quantitatifs à l'action de l'Etat en matière éducative ; que, dès lors, en vertu de l'article 70 de la Constitution, il aurait dû être soumis pour avis au Conseil économique et social ; que l'omission de cette formalité substantielle a entaché la régularité de la procédure mise en oeuvre pour son approbation ;

15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 12 de la loi déférée, qui approuve le rapport annexé, est contraire à la Constitution ;

. En ce qui concerne les autres dispositions sans portée normative :

16. Considérant qu'aux termes du II de l'article 7 de la loi déférée : " L'objectif de l'école est la réussite de tous les élèves. - Compte tenu de la diversité des élèves, l'école doit reconnaître et promouvoir toutes les formes d'intelligence pour leur permettre de valoriser leurs talents. - La formation scolaire, sous l'autorité des enseignants et avec l'appui des parents, permet à chaque élève de réaliser le travail et les efforts nécessaires à la mise en valeur et au développement de ses aptitudes, aussi bien intellectuelles que manuelles, artistiques et sportives. Elle contribue à la préparation de son parcours personnel et professionnel " ;

17. Considérant que ces dispositions sont manifestement dépourvues de toute portée normative ; que, dès lors, le II de l'article 7 de la loi déférée est contraire à la Constitution ;

. En ce qui concerne les dispositions de portée normative incertaine :

18. Considérant, en premier lieu, que les articles 27 et 31 de la loi déférée disposent que, dans les écoles et collèges, des aménagements appropriés ou des actions particulières sont prévus au profit des élèves intellectuellement précoces, manifestant des aptitudes particulières, ou non francophones et nouvellement arrivés en France ; que l'article 27 énonce en outre que, dans les écoles, des aménagements et des actions de soutien sont prévus pour les élèves en difficulté ;

19. Considérant qu'en raison de la généralité des termes qu'ils emploient, ces articles font peser sur les établissements d'enseignement des obligations dont la portée est imprécise ; qu'il résulte cependant des travaux parlementaires qu'ils imposent des obligations non pas de résultat mais de moyens ; que, sous cette réserve, les articles 27 et 31 ne méconnaissent pas le principe de clarté de la loi ;

20. Considérant, en second lieu, qu'aux termes du cinquième alinéa de l'article L. 331-1 du code de l'éducation, dans sa rédaction issue de l'article 29 de la loi déférée : " Lorsqu'une part de contrôle continu est prise en compte pour la délivrance d'un diplôme national, l'évaluation des connaissances des candidats s'effectue dans le respect des conditions d'équité " ;

21. Considérant qu'en raison de la généralité de ses termes, cette disposition impose une obligation de portée imprécise ; qu'il résulte toutefois des travaux parlementaires que la référence au " respect des conditions d'équité " doit s'entendre comme prévoyant l'utilisation de dispositifs d'harmonisation entre établissements ; que, sous cette réserve, l'article 29 ne méconnaît pas le principe de clarté de la loi ;

- SUR LA PRÉSENCE DANS LA LOI DE DISPOSITIONS RÉGLEMENTAIRES :

22. Considérant que les requérants soutiennent, de façon générale, que la loi déférée comporte " de nombreuses dispositions sans aucune portée législative... en contradiction avec les articles 34 et 37 de la Constitution " :

23. Considérant que les articles 19, 22, 33 et 34 de la loi déférée se bornent respectivement à instituer dans chaque académie une commission sur l'enseignement des langues vivantes étrangères, à modifier la terminologie relative à un organisme déjà existant, à prévoir la création et les conditions d'attribution d'un label de " lycée des métiers ", à définir le " projet d'école ou d'établissement " et le règlement intérieur que doivent adopter les écoles et établissements d'enseignement scolaire public ; qu'ils ne mettent en cause ni " les principes fondamentaux... de l'enseignement ", qui relèvent de la loi en vertu de l'article 34 de la Constitution, ni aucun autre principe ou règle que la Constitution place dans le domaine de la loi ; que ces dispositions ont, à l'évidence, le caractère réglementaire ;

24. Considérant qu'il n'y a lieu d'examiner d'office aucune question de constitutionnalité,

Décide :

Article premier.- Sont déclarés contraires à la Constitution le II de l'article 7 ainsi que l'article 12 de la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école.

Article 2.- Sont déclarés non contraires à la Constitution, sous les réserves énoncées aux considérants 19 et 21, les articles 27, 29 et 31 de la même loi.

Article 3.- Les articles 19, 22, 33 et 34 de la même loi ont le caractère réglementaire.

Article 4.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 21 avril 2005, où siégeaient : M. Pierre MAZEAUD, Président, MM. Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Pierre JOXE et Jean-Louis PEZANT, Mme Dominique SCHNAPPER, M. Pierre STEINMETZ et Mme Simone VEIL.

Références :

DC du 21 avril 2005 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 21 avril 2005 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2005-512 DC du 21 avril 2005

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Origine de la décision

Date de la décision : 21/04/2005

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