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§ France, Conseil constitutionnel, 07 juillet 2005, 2005-516

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Loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique

Sens de l'arrêt : Conformité
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2005-516
Numéro NOR : CONSTEXT000017664920 ?
Numéro NOR : CSCL0508579S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2005-07-07;2005.516 ?

Saisine :

Paris, le 4 juillet 2005

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés, d'un recours dirigé contre la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique, adoptée le 23 juin 2005. Les auteurs de la saisine critiquent en particulier les dispositions des articles 1er à 6, 37, 40, 58 et 67 de la loi.

Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

I/ SUR LES ARTICLES 1ER A 6

A/ Les articles 1er à 6, de même que plus généralement l'ensemble du titre Ier de la loi consacré à la stratégie énergétique nationale et le rapport annexé à la loi, déterminent les orientations de la politique énergétique que le Parlement a entendu définir en adoptant la loi de programme déférée.

Les députés requérants soutiennent que cette loi de programme aurait été adoptée selon une procédure contraire aux exigences de l'article 70 de la Constitution. Ils font valoir aussi que les articles 1er à 6 de la loi déférée ne comporteraient pas de dispositions normatives, en méconnaissance de l'article 34 de la Constitution, et qu'ils porteraient atteinte au principe de clarté de la loi et à l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi.

B/ Le Gouvernement estime que de telles critiques ne sont pas fondées.

a) En termes de procédure, le Gouvernement entend souligner que la loi déférée est issue d'un projet de loi d'orientation qui a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, après avis du Conseil d'Etat et après avoir été délibéré en conseil des ministres, le 5 mai 2004.

A cette date, les dispositions de l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances n'étaient pas abrogées. Leur abrogation n'est intervenue que le 1er janvier 2005 en vertu de l'article 67 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. On doit considérer, dans ces conditions, que demeurait applicable, à la date du dépôt du projet de loi, la conception de la loi de programme que retenait alors la jurisprudence, sur le fondement combiné de la Constitution et de l'article 1er de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. Dans ce cadre, le Conseil constitutionnel avait jugé, en particulier pour apprécier si un projet de loi devait être soumis pour avis au Conseil économique et social en vertu de l'article 70 de la Constitution, que devaient être regardées comme des lois de programme à caractère économique ou social des lois qui, non seulement définissent des objectifs à moyen ou long terme en matière économique et sociale, mais comportent, en outre, des prévisions de dépenses chiffrées pour la réalisation de ces objectifs (décision n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986).

Le projet de loi d'orientation déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 5 mai 2004, s'il comportait l'énoncé d'orientations en matière de politique énergétique, ne contenait pas des prévisions de dépenses chiffrées destinées à réaliser ces objectifs. Il ne pouvait, par suite, au vu des dispositions alors en vigueur, être regardé comme un projet de loi de programme devant impérativement être soumis pour avis au Conseil économique et social en vertu de l'article 70 de la Constitution.

Comme il importe, s'agissant de l'application de dispositions constitutionnelles régissant le dépôt d'un projet de loi, de prendre en considération les règles applicables à la date de cet événement et non celles en vigueur à la date d'adoption définitive de la loi, le Conseil constitutionnel ne pourra qu'écarter le grief tiré de l'article 70 de la Constitution en considérant que la consultation du Conseil économique et social n'était, en l'espèce, pas requise avant le dépôt du projet de loi ayant conduit à l'adoption de la loi déférée.

b) S'agissant du contenu des articles 1er à 6, et plus généralement des dispositions du titre Ier de la loi et de l'annexe approuvée, le Gouvernement estime qu'il était loisible au Parlement d'y définir les orientations de la politique énergétique nationale sans méconnaître les exigences prenant appui sur l'article 34 de la Constitution et sur l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

Il est vrai que la jurisprudence récente du Conseil constitutionnel a mis l'accent sur la vocation de la loi d'énoncer des règles et sur l'obligation corrélative qui lui est faite d'être revêtue d'une portée normative (décision n°2002-460 DC du 22 août 2002 ; décision n°2004-500 DC du 29 juillet 2004 ; décision n°2005-512 DC du 21 avril 2005).

Mais le Conseil constitutionnel a réservé les cas particuliers d'intervention du législateur prévus par la Constitution, notamment les lois de programme définies par l'article 34 comme déterminant les objectifs de l'action économique et sociale de l'Etat. Il a été expressément jugé que les orientations et objectifs d'une politique nationale peuvent trouver leur place dans la catégorie des lois de programme à caractère économique ou social prévue à l'avant-dernier alinéa de l'article 34 et qu'ils peuvent être approuvés dans ce cadre par le législateur, alors même qu'ils sont en eux-mêmes dépourvus de la portée normative qui s'attache à la loi (décision n°2005-512 DC du 21 avril 2005). A cet égard, il ne paraît pas qu'il y ait lieu de distinguer selon que les orientations et objectifs figurent dans des articles de la loi de programme ou dans un rapport annexé à cette loi.

Au cas présent, la loi déférée, telle qu'adoptée finalement par le Parlement au mois de juin 2005, présente le caractère, ainsi qu'en témoigne d'ailleurs son intitulé, d'une loi de programme à caractère économique ou social, au sens où doit être entendue cette notion depuis l'abrogation, au 1er janvier 2005, de l'article 1er de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. Du fait de cette abrogation, la circonstance que la loi ne contienne pas des prévisions de dépenses chiffrées destinées à réaliser ces objectifs n'est plus de nature à lui retirer le caractère d'une loi de programme. En revanche, il faut souligner que la politique énergétique relève du champ économique et social envisagé par l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution et que la loi comporte, pour cette politique, l'énoncé d'objectifs qualitatifs et quantitatifs.

L'article 1er de la loi déférée, en effet, définit les objectifs de la politique énergétique, dont les axes - maîtrise de la demande d'énergie, diversification des sources d'approvisionnement, développement de la recherche, développement des moyens de transport et de stockage - sont précisés par les articles 2 à 6 en étant assortis de différents objectifs quantitatifs ou qualitatifs. Ces articles traduisent, de même que les termes de l'annexe approuvée à laquelle ils renvoient, l'expression d'orientations qui peuvent trouver leur place dans une loi de programme. Il en va de même pour les articles 8 à 12 qui déterminent, là aussi, certains objectifs plus ciblés assignés à la politique énergétique du pays.

Dans ces conditions, le Gouvernement estime que le titre Ier de la loi, ainsi que l'annexe approuvée à laquelle il se réfère, s'inscrit dans le cadre constitutionnel des lois de programme et qu'il ne peut, de ce fait, être utilement critiqué au motif qu'il n'aurait pas une portée normative.

Par ailleurs, le Gouvernement relève que, contrairement à ce qui est soutenu, les orientations retenues par la loi de programme sont claires et intelligibles. Il considère, en tout état de cause, qu'il ne saurait être reproché aux dispositions du titre Ier de la loi déférée de méconnaître les exigences de clarté de la loi ou l'objectif d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi.

Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis que le Conseil constitutionnel devra écarter les critiques adressées par les députés saisissants aux articles 1er à 6 de la loi déférée.

II/ Sur l'article 37

A/ L'article 37 de la loi déférée, modifiant la loi n°2000-108 du 10 février 2000, prévoit la création de zones de développement de l'éolien, définies par le préfet du département sur proposition des communes directement concernées, après avis des communes limitrophes.

Les députés requérants font valoir que ces dispositions méconnaîtraient les articles 34, 72 et 72-2 de la Constitution et qu'elles porteraient atteinte au principe d'égalité.

B/ Ces différents griefs ne pourront qu'être écartés.

Il importe, en effet, de mesurer précisément la portée du dispositif résultant de l'article 37 de la loi déférée. On doit rappeler qu'en vertu des dispositions des articles L 421-1-1 et R 421-1 du code de l'urbanisme, la construction d'une éolienne d'une hauteur supérieure ou égale à 12 mètres est subordonnée à la délivrance d'un permis de construire, qui relève de la compétence du préfet en vertu de l'article R 490-3 du code de l'urbanisme. En outre, selon les articles 6, 7 et 9 de la loi n°2000-108 du 10 février 2000 et les dispositions du décret n°2000-77 du 7 septembre 2000, l'exploitation des installations éoliennes est soumise à une autorisation délivrée par le ministre chargé de l'énergie, sauf les installations d'une puissance inférieure ou égale à 4,5 MW qui sont soumises à déclaration auprès du même ministre. Enfin, en vertu de l'article 10 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 et des décrets n°2000-1196 du 6 décembre 2000 et n°2001-410 du 10 mai 2001, l'électricité produite par les éoliennes d'une puissance inférieure ou égale à 12 MW bénéficie, à la demande des producteurs, de l'obligation d'achat à un tarif fixé par voie réglementaire. Les producteurs doivent obtenir un certificat ouvrant droit à l'obligation d'achat pour conclure leur contrat d'achat de l'électricité avec l'acheteur et ce certificat est délivré par le préfet.

Il résulte de ces éléments que la construction et l'exploitation d'éoliennes font l'objet, en vertu des dispositions actuellement en vigueur, de plusieurs décisions relevant de la compétence d'autorités de l'Etat, notamment du préfet. On doit remarquer, par ailleurs, que la loi déférée détermine les critères au vu desquels le préfet statuera et précise que les décisions du préfet seront subordonnées à une proposition en ce sens des communes intéressées par l'implantation d'éoliennes. On ne saurait, par suite, suivre la requête lorsqu'elle fait valoir que l'article 37 de la loi déférée procéderait à un " transfert de compétence " au bénéfice de l'Etat, privant les collectivités territoriales de certaines de leurs attributions. Le grief tiré de l'article 72 de la Constitution peut ainsi être regardé comme manquant en fait.

En tout état de cause, le Gouvernement entend souligner que le deuxième alinéa de l'article 72 de la Constitution ne peut être compris comme interdisant au législateur de décider, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, de confier l'exercice de telle ou telle compétence à une autorité de l'Etat. L'article 72 se borne à préciser que les collectivités territoriales ont " vocation " à prendre des décisions pour les compétences qui " peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon ". A la lettre, il ne se déduit pas de ces dispositions qu'il serait constitutionnellement interdit au législateur de confier à des autorités de l'Etat l'exercice de quelque compétence que ce soit. Au demeurant, en l'espèce, on peut s'interroger sur le point de savoir si l'échelon communal est celui où l'exercice de la compétence prévue par l'article 37 de la loi déférée serait le mieux susceptible d'être mis en oeuvre, en raison des impératifs liés à la cohérence de l'aménagement au plan départemental, aux contraintes de raccordement aux réseaux électriques et aux exigences de la protection des sites et des paysages. On peut admettre que le législateur, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, ait pu estimer que ces différents intérêts publics justifiaient de confier au préfet compétence pour instituer les zones de développement de l'éolien. Dans ces conditions, il ne peut être valablement soutenu que les dispositions de l'article 37 devraient être censurées comme contraires aux dispositions du deuxième alinéa de l'article 72 de la Constitution ou aux dispositions de l'article 34 de la Constitution.

Pour sa part, le grief tiré de l'article 72-2 de la Constitution apparaît inopérant. Les dispositions critiquées ne traitent, en effet, ni du régime, ni de la nature, ni du niveau des ressources des collectivités territoriales. Elles n'ont pas même de conséquences directes sur les ressources des collectivités territoriales. Le Gouvernement considère, par suite, que les dispositions de l'article 72-2 de la Constitution ne peuvent être utilement invoquées à l'appui d'une contestation de dispositions de la nature de celles de l'article 37 de la loi déférée.

Enfin, les dispositions de l'article 37 ne peuvent être jugées contraires au principe d'égalité entre producteurs d'électricité selon qu'ils exploitent l'énergie éolienne ou d'autres sources d'énergie. La définition de zones de développement de l'éolien permettra d'installer des parcs d'éoliennes mieux adaptés à la morphologie géographique des territoires. A cet égard, la procédure mise en place par l'article 37 prend en considération la spécificité des installations nécessaires à la production d'électricité éolienne, caractérisées par leur grande hauteur et leur impact paysager. De telles dispositions particulières, justifiées par la situation particulière qu'elles entendent traiter, ne sont pas contraires au principe d'égalité.

III/ Sur l'article 40

A/ L'article 40 de la loi déférée, modifiant l'article L 553-3 du code de l'environnement, prévoit que des garanties financières devront être constituées dès le début de la construction d'éoliennes sur le domaine public maritime en vue de leur démantèlement après la fin de leur exploitation.

Les auteurs du recours soutiennent que les dispositions de cet article seraient contraires au principe constitutionnel d'égalité.

B/ Le Conseil constitutionnel ne saurait faire sienne cette argumentation.

On doit, en effet, souligner les particularités présentées par les travaux d'installation d'éoliennes en mer. Il importe, en effet, pour des raisons économiques et techniques, que les éoliennes installées en mer soient implantées sur des hauts fonds ne dépassant pas 15 mètres de profondeur et soient situés à une certaine distance du rivage pour limiter leur visibilité depuis les côtes. La construction de ces installations est plus complexe, plus longue et plus coûteuse que la construction d'éoliennes sur terre : les délais de construction sont de l'ordre de 2 à 4 ans en mer, contre quelques mois sur terre, les travaux d'ancrage au fond sont très importants et les installations elles-mêmes sont plus massives.

Compte tenu des contraintes particulières d'installation et de démantèlement de tels ouvrages, et des risques qu'ils présenteraient pour les activités marines s'ils étaient laissés à l'abandon après la fin de leur exploitation, l'article 40 de la loi déférée a prévu que soient constituées, dès le début de la construction, des garanties financières permettant de couvrir les frais de démantèlement ultérieur des installations. Compte tenu des particularités de la construction de ces ouvrages en mer, le législateur pouvait, sans méconnaître le principe d'égalité, imposer ces sujétions particulières aux seuls producteurs d'électricité issue d'éoliennes installés en mer. Le grief formulé par les parlementaires requérants sera, en conséquence, écarté.

IV/ Sur l'article 58

A/ L'article 58 de la loi déférée, modifiant l'article 5 de la loi du 10 février 2000, prévoit, d'une part, que les consommateurs finals d'électricité important de l'électricité produite à partir d'une source d'énergie renouvelable ou par cogénération dans un autre Etat membre de l'Union européenne peuvent demander le remboursement d'une part de la contribution pour les charges de service public de l'électricité. Il prévoit, d'autre part, que les producteurs et fournisseurs qui exportent dans un autre Etat de l'Union européenne de l'électricité produite en France à partir d'une source d'énergie renouvelable ou par cogénération acquittent une contribution pour cette électricité.

Les parlementaires requérants font valoir que ces dispositions méconnaîtraient le principe d'égalité et qu'elles porteraient atteinte aux dispositions de l'article 6 de la Charte de l'environnement de 2004.

B/ Le Gouvernement estime qu'une telle argumentation devra être écartée, dans la mesure où le mécanisme de l'article 58 a été institué pour neutraliser, pour les échanges intracommunautaires d'électricité, l'aide aux énergies renouvelables et la cogénération prise en charge via la contribution pour les charges de service public de l'électricité.

A cet égard, le premier alinéa du I bis ajouté à l'article 5 de la loi du 10 février 2000 par l'article 58 de la loi déférée institue une exonération partielle de la contribution pour les charges de service public de l'électricité pour les consommateurs finals qui effectuent des acquisitions intra-communautaires d'électricité produite à partir d'énergie renouvelable ou de cogénération en provenance des autres Etats membres de l'Union européenne. Pour bénéficier de cette exonération, il appartient au consommateur final de garantir l'origine de cette électricité, c'est-à-dire de démontrer que l'électricité importée a bien été produite à partir d'une source d'énergie renouvelable ou de cogénération. En pratique, cette garantie d'origine est matérialisée par un " certificat de garantie ", délivré au producteur selon une procédure instituée par l'Etat membre où est produite l'électricité, en application l'article 5 de la directive 2001/77/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 septembre 2001 pour les énergies renouvelables ou de l'article 5 de la directive 2004/8/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004 pour la cogénération. A cet égard, le chapitre II du titre III de la loi déférée fixe la procédure de délivrance de garanties d'origine des énergies renouvelables pour la France.

Dans la mesure où il est impossible de connaître l'origine physique de l'électricité réellement consommée, lorsqu'un consommateur final souhaite, par exemple, acquérir de l'électricité d'origine renouvelable -à un prix généralement supérieur à celui d'une électricité non garantie -, il reçoit de la part du producteur des certificats équivalent à sa consommation d'électricité, qu'il lui appartiendra de produire, à titre de preuve, pour obtenir une exonération partielle de la contribution pour les charges de service public de l'électricité.

L'exonération correspond à la part que représente le soutien financier à l'énergie renouvelable ou à la cogénération dans le montant unitaire des charges de service public, multiplié par le nombre de kWh consommés. A titre d'exemple, dans la contribution pour les charges de service public de l'électricité pour 2005, d'un montant de 0,45 centime d'euro par kWh, le soutien aux énergies renouvelables représente 0,05 centime d'euro par kWh et celui à la cogénération 0,21 centime d'euro par kWh.

A rebours, un dispositif analogue, reposant sur le même mode de calcul, a été institué pour taxer les producteurs nationaux qui exportent ce type d'électricité vers les autres Etats membres de l'Union européenne, pour compenser le poids des aides nationales accordées à la production de cette électricité.

Ce mécanisme complexe a été institué par le législateur pour rendre le dispositif national conforme aux exigences du droit communautaire. En effet, à l'occasion de l'examen du dispositif de soutien aux installations de production d'électricité à partir d'énergies renouvelables ou de cogénération, la Commission européenne a estimé que l'affectation d'une partie de la contribution pour les charges de service public de l'électricité au profit de certaines catégories de producteurs d'électricité installés sur le territoire national était contraire au droit communautaire. La Commission a subordonné la compatibilité du dispositif de soutien à certaines adaptations, en particulier l'adoption du dispositif de l'article 58.

Le raisonnement suivi par la Commission s'inscrit dans le fil de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes construite à propos des taxes parafiscales, et notamment de l'arrêt du 11 mars 1992, Compagnie commerciale de l'Ouest. La Cour estime, en effet, qu'une taxe parafiscale, appliquée dans les mêmes conditions de perception aux produits nationaux et aux produits importés, dont les recettes sont affectées au profit des seuls produits nationaux, de sorte que les avantages qui en découlent compensent intégralement les charges grevant ces derniers, constitue une taxe d'effet équivalent à un droit de douane interdite par l'article 25 du Traité instituant la Communauté européenne. Le mécanisme de la contribution pour les charges de service public de l'électricité assorti du dispositif de soutien aux énergies renouvelables s'exposait à des critiques de même nature.

C'est pourquoi la Commission a demandé que les importations d'électricité produite à partir d'énergies renouvelables ou de cogénération soient exonérées de contribution pour la part qui correspond aux aides attribuées à ce type d'énergie parce qu'autrement les autres producteurs européens de ce même type d'énergie financeraient, par les prélèvements effectués sur leurs exportations, les producteurs nationaux subventionnés. Parallèlement, dans la mesure où les Etats membres qui ont mis en oeuvre des dispositifs de soutien similaires sont tenus, en application des mêmes règles de droit communautaire, d'exonérer les importations de ce type d'électricité en provenance des autres Etats membres, la Commission a également demandé la taxation, à un niveau qui correspond aux aides attribuées aux énergies renouvelables et à la cogénération, des exportations d'électricité faisant l'objet d'une garantie d'origine ; autrement, cette électricité ne serait taxée ni dans l'Etat membre d'origine, ni dans l'Etat membre de destination.

Ainsi, les dispositions de l'article 58, combinant exonération partielle de la contribution sur les importations d'électricité produites à partir d'énergies renouvelables ou de cogénération et taxation des exportations des mêmes types d'électricité, vise à neutraliser, en termes d'échanges intra-communautaires, l'impact des politiques nationales de soutien aux énergies renouvelables et à la cogénération.

Dans ces conditions, les griefs articulés par le recours ne pourront qu'être écartés.

Au regard du principe d'égalité, il faut relever que les producteurs qui exportent de l'électricité subventionnée en tant qu'énergie renouvelable ou issue de la cogénération, et qui ne seront pas taxés dans les Etats de destination du fait des règles du droit communautaire, ne sont pas placés dans la même situation que les autres producteurs d'électricité non subventionnée, qui pour leur part supporteront les taxes instituées par les Etats de destination. En outre, au plan global, on peut noter que la mesure critiquée revient à rétablir l'égalité et non à y porter atteinte.

Quant à l'article 6 de la Charte de l'environnement de 2004, on doit souligner que le dispositif de la contribution pour les charges de service public de l'électricité contribue précisément à financer la politique de soutien au développement des énergies renouvelables. Loin de porter atteinte aux exigences en termes de développement durable résultant de l'article 6 de la Charte, le législateur a pris des mesures qui participent de la protection de l'environnement. Le moyen ne pourra, par suite, qu'être écarté.

V/ Sur l'article 67

A/ L'article 67 de la loi déférée plafonne à 0,5% de la valeur ajoutée le montant dû au titre de la contribution pour les charges de service public de l'électricité par les sociétés industrielles consommant plus de 7 GWh d'électricité par an.

Selon les auteurs du recours, cet article méconnaîtrait le principe constitutionnel d'égalité.

B/ Le Gouvernement ne partage pas cette analyse.

La contribution pour les charges de service public de l'électricité, instituée par le I de l'article 5 de la loi n°2000-108 du 10 février 2000, est destinée à compenser les charges du soutien aux énergies renouvelables et à la cogénération, celles de la péréquation tarifaire pour les zones non interconnectées comme la Corse ou les départements d'outre-mer ainsi que celles des dispositifs sociaux.

Cette contribution est due par les consommateurs finals d'électricité et est assise sur le nombre de kWh consommés. La loi du 10 février 2000 a toutefois institué un plafonnement de la contribution pour les très gros consommateurs : le montant global de la contribution a, en effet, été plafonné à 500 000 euros par site de consommation, plafonnement dont bénéficient les grandes entreprises, dites " électro-intensives ", dont l'activité les conduit à consommer beaucoup d'électricité (par exemple en électro-chimie, électro-métallurgie, production de papier ou d'aluminium). Ce plafonnement a été institué, pour cette catégorie particulière d'entreprises, dans le but d'intérêt général de ne pas affecter leur compétitivité internationale et de prévenir des risques de délocalisations d'activités et de pertes d'emplois sur le territoire national.

Ce plafonnement, eu égard au niveau fixé par le législateur, n'est toutefois susceptible de concerner que les très grandes entreprises, dont la consommation par site dépasse 110 millions de kWh chaque année (soit 110 GWh). Or, certaines petites et moyennes entreprises industrielles présentent un profil analogue en termes d'activité et de structure de coûts de production. Elles ne peuvent bénéficier du plafonnement fixé par la loi de 2000 en raison du niveau de leur consommation d'électricité plus faible en valeur absolue ; leur activité est toutefois aussi fortement consommatrice d'électricité et ces entreprises sont sujettes aux mêmes contraintes de compétitivité et de concurrence internationales.

C'est pourquoi l'article 67 de la loi déférée a introduit un second plafonnement, permettant de prendre en compte la situation particulière de ces petites et moyennes entreprises électro-intensives, définies par la part que représente le coût de leur approvisionnement en électricité au regard de leur valeur ajoutée et par leur niveau de consommation. L'article 67 a ainsi plafonné la contribution à 0,5 % de la valeur ajoutée pour les entreprises qui consomment plus de 7 GWh par an.

Il faut souligner que les seuils utilisés par le législateur reposent sur des bases rationnelles et permettent de déterminer objectivement la catégorie particulière des petites et moyennes entreprises électro-intensives. Le critère de 7 GWh correspond au dernier seuil de consommation ouvrant droit à éligibilité, fixé en 2003 en application de la directive 96/92/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 décembre 1996 sur le marché intérieur de l'électricité ; il permet de caractériser des entreprises grandes consommatrices d'électricité. Et le critère de 0,5 % de la valeur ajoutée correspond à la définition des entreprises électro-intensives donnée par la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 sur la taxation des produits énergétiques et de l'électricité.

En se fondant sur ces critères objectifs et rationnels, le législateur pouvait décider, sans méconnaître le principe constitutionnel d'égalité, de traiter différemment cette catégorie particulière d'entreprises dont les coûts d'approvisionnement en électricité, du fait de leur activité, représente une part de leur valeur ajoutée plus importante que celle constatée pour les autres entreprises. Cette mesure est, de surcroît, justifiée par l'intérêt général qui s'attache à la compétitivité des entreprises concernées et au maintient de l'emploi et de l'activité en France.

Pour ces raisons, le Gouvernement considère que les critiques adressées par les auteurs de la saisine ne sont pas de nature à justifier la censure des dispositions contestées de la loi déférée. C'est pourquoi il estime que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.

Monsieur le Président du Conseil Constitutionnel,

Mesdames et Messieurs les membres du Conseil,

2 rue de Montpensier, 75001 Paris.

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer, en application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique et, en particulier, les articles 37, 40, 58, 67

Sur les articles 1 à 6 de la loi

Ces articles sont, en réalité, la reprise dans le corps de la loi des éléments figurant initialement dans le rapport annexé au projet. Ils ont été ainsi incorporés en même temps que l'intitulé de la loi était modifié pour y ajouter le qualificatif de " loi de programme ".

I.1. Ce faisant, la Commission mixte paritaire a cherché à contourner votre récente jurisprudence en matière de textes dénués de portée normative (Décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005).

Monsieur le Rapporteur du Sénat a pourtant fait valoir la difficulté de l'exercice en indiquant que : " le Sénat avait, quant à lui, émis des doutes quant à la pertinence de cette stratégie puisqu'il avait jugé que l'intégration dans le corps du dispositif législatif d'éléments n'ayant pas intrinsèquement de valeur normative ne suffisait pas à lever les difficultés relevées par l'Assemblée nationale. Au surplus, il avait été considéré que la succession, dans une quinzaine de pages, d'affirmations ou de considérations générales sur la politique énergétique de la France nuisait à la clarté et à l'intelligibilité de la loi, constituant ainsi une nouvelle manifestation de ce que le Conseil d'Etat qualifiait en 1991 de droit " mou ", de droit " flou ", voire de droit " à l'état gazeux ". En conséquence, votre Haute Assemblée avait opté, sur proposition de votre commission, pour une stratégie alternative tendant à ne conserver dans le corps de la loi que les principes essentiels de la politique énergétique, dans un libellé plus concis, et de renvoyer à une annexe, tenant compte des apports issus des discussions de l'Assemblée nationale, les détails relatifs à la mise en oeuvre de la politique énergétique et les considérations dépourvues de portée normative ".

La position du Sénat n'a pas été celle finalement suivie. La modification de l'intitulé de la loi ne permettra cependant pas de sauver cette longue litanie déclamatoire de la censure.

Car, malgré cette habileté, vous devrez constater la méconnaissance de l'article 70 de la Constitution relatif au Conseil économique et social aux termes duquel : " Tout plan ou tout projet de loi de programme à caractère économique ou social lui est soumis pour avis ".

Il appert, en effet, que le projet de loi critiqué n'a jamais été soumis pour avis au Conseil économique et social. Il faut donc en déduire que l'ensemble des articles reprenant le rapport annexé est entaché d'un vice d'inconstitutionnalité certain.

I.2. D'autant plus qu'à leur lecture, force est d'admettre que le principe de clarté de la loi et l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi sont méconnus par une aussi longue énumération de phrases dénuées de portée normative ou de nature à introduire confusion et insécurité juridique.

Sur l'article 37 de la loi

Cet article confie au Préfet du département la compétence de création des zones de développement de l'énergie éolienne. En conséquence de ce transfert à rebours de compétence à l'Etat, seules les installations éoliennes situées dans ces zones pourront bénéficier de l'obligation d'achat de l'électricité au sens de l'article 10 de la loi n°2000-108 du 10 février 2000.

II.1. Cette disposition est entachée, en premier lieu, d'une violation des articles 34 et 72 de la Constitution au motif de la méconnaissance du principe de libre administration des collectivités territoriales et des règles constitutionnelles de la décentralisation.

II.1.1. Alors que l'article 34 de la Constitution dispose que la loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources et alors que l'article 72 de la Constitution prescrit que lesdites collectivités ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon, le texte critiqué organise une recentralisation des compétences en matière d'aménagement de leur territoire par ces collectivités territoriales en faisant passer sous la tutelle des préfets de département la gestion de l'espace et de l'environnement.

Votre jurisprudence reconnaît l'autonomie fonctionnelle des collectivités territoriales d'où découle l'exigence constitutionnelle de reconnaître des attributions effectives aux conseils élus (Décision n° 85-196 DC du 8 août 1985). Vous avez ainsi censuré certaines dispositions de la loi relative à la fonction publique territoriale qui privaient les collectivités du droit de procéder librement à la nomination de leurs agents (Décision n° 83-168 DC du 20 janvier 1984), et jugé que la libre administration était méconnue par une disposition prévoyant la suspension automatique, pendant trois mois, de l'exécution des actes des collectivités en matière d'urbanisme, de marchés publics et de délégations de service public, lorsque le préfet aurait demandé le sursis à exécution. Vous y aviez ainsi vu une atteinte excessive à la capacité de décision et à la liberté d'action des collectivités (Décision du 20 janvier 1993).

II.1.2. C'est en vain que l'on chercherait dans les travaux parlementaires, les raisons rationnelles et objectives justifiant ce mouvement contraire aux récentes révisions constitutionnelles destinées à approfondir la décentralisation. Bien au contraire, il résulte des débats à l'Assemblée Nationale et au Sénat que le rôle des collectivités dans le développement de l'énergie éolienne a été mis en avant de façon singulière. Il s'évince de l'article 37 en cause, une certaine contradiction du législateur.

Certes, il a pu être avancé que cette compétence confiée au Préfet du département irait dans le sens d'une meilleure préservation des paysages.

On peine cependant à comprendre la portée exacte de cet argument. Car, à le suivre, il faudrait remettre en cause tout ou partie du droit de l'urbanisme et de l'aménagement du territoire. En effet, les compétences transférées, depuis plus ou moins longtemps, aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale en matière de SCOT et PLU, mais aussi de permis de construire, et, d'autre part, aux régions pour ce qui est des schémas de développement de l'éolien, montrent le sens d'une réelle décentralisation pour ces questions de gestion et de réglementation de l'espace local. Ces dévolutions de compétences s'inscrivent parfaitement dans la logique des articles 34 et 72 de la Constitution.

En revanche, la disposition querellée va à rebours de la volonté expresse du Constituant. A lire le paragrahe II de l'article en cause, il apparaît qu'il appartient à la commune de faire une proposition et au Préfet de définir - soit donc de décider - le zonage valide. Ce mécanisme est un retour à la tutelle des actes des collectivités territoriales. Cette inversion de la logique constitutionnelle à l'oeuvre depuis plusieurs années, et accélérée récemment, ne peut cependant se revendiquer d'aucune raison suffisante. En particulier, il n'a jamais été démontré pendant les travaux parlementaires en quoi la procédure du contrôle de légalité a posteriori, comprenant le déféré préfectoral, ne serait pas suffisant pour limiter les éventuelles appréciations erronées des communes intéressées.

Cette inversion de logique institutionnelle est d'autant plus flagrante dans la mesure où les schémas de développement de l'éolien décidés par les régions au titre de l'article L. 553-4 du code de l'environnement seront subordonnés à la décision des Préfets de département puisque que l'article querellé dispose que les zones de développement de l'éolien s'imposent aux décisions des régions en la matière.

De ce chef, la censure est encourue.

II.2. Une violation de l'article 72-2 de la Constitution s'en évince nécessairement.

Les trois premiers alinéas de cet article disposent que " Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine. Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en oeuvre ".

Or, en soumettant le régime de construction des éoliennes à la décision tutélaire du préfet du département, la loi empêche les collectivités territoriales intéressées de développer des activités économiques de nature à générer des ressources propres.

Il s'ensuit que le législateur a fait le choix de remettre en cause la libre administration des collectivités territoriales et de contester leur capacité à gérer à leur niveau l'espace dévolu à la création d'éolienne au risque, de surcroît, de limiter la constitution de ressources propres.

II.3. En dernier lieu, la méconnaissance du principe d'égalité est certaine.

Les zones de développement de l'éolien entraînent des conséquences quant au régime applicable à l'énergie électrique ainsi produite. Alors que l'article 10 de la loi du 10 février 2000 prévoit une obligation de principe d'achat de l'électricité renouvelable, le dispositif critiqué aboutit à créer un régime moins favorable au détriment des producteurs d'énergie éolienne.

Votre jurisprudence désormais classique admet certes que le législateur puisse traiter différemment des personnes physiques ou morales se trouvant dans des situations objectivement différentes au regard de l'objet de la loi ou en rapport direct avec l'intérêt général poursuivi par le texte.

A l'inverse, vous avez censuré la disposition soumettant à une taxe spécifique les imprimés gratuits et non demandés distribués dans les boîtes aux lettres de façon non nominative, tout en exemptant les mêmes imprimés lorsqu'ils font l'objet d'une distribution nominative, en considérant que ce faisant le législateur a instauré une différence de traitement injustifiée au regard de l'objectif poursuivi de lutte contre la dégradation de l'environnement.(Décision n° 2003-488, 29 décembre 2003, cons. 8 à 12, Journal officiel du 31 décembre 2003, p. 22652).

En l'espèce, aucune justification objective et rationnelle, en rapport avec l'objet de la loi ou bien en rapport direct avec l'intérêt général poursuivi ne permet de justifier une telle différence de traitement entre les énergies renouvelables hors éolien et les autres.

Bien au contraire, si l'on considère que la directive 2001/77/CE prévoit un objectif de 21 % de consommation d'électricité produite à partir d'énergie dite renouvelable d'ici à l'année 2010. Pour y parvenir, il apparaît, d'après des évaluations fiables, qu'il y a eu 25 MW de capacité d'électricité éolienne installée au premier semestre 2005. Sur la base d'un rythme de 100 MW par an, il faudrait 96 ans pour atteindre le seuil de 10 000 MW précité, soit en 2101 au lieu de 2010. Or, en limitant l'obligation d'achat, l'article critiqué tend à rendre encore plus difficile le développement, au travers d'une contrainte évidente sur la rentabilité du parc des éoliennes, de cette énergie renouvelable.

Rien dans la loi ne vient justifier une telle discrimination de traitement et certainement pas l'objet de la loi ni l'intérêt général.

De ce chef aussi, la censure interviendra.

III. Sur l'article 40 de la loi

Cet article exige que l'exploitant d'une installation produisant de l'électricité éolienne off shore constitue des garanties financières pour son démantèlement dès la mise en service de l'installation.

La méconnaissance du principe d'égalité doit être encore soulignée.

Aucune justification objective, rationnelle et suffisante n'a été valablement avancée pour fonder un régime différent de celui applicable aux autres sources d'énergie renouvelable ou non tel qu'il ressort de l'article L. 553-3 du code de l'environnement. C'est d'ailleurs ce qu'a relevé monsieur le rapporteur du Sénat en écrivant que " le système ainsi préconisé par les députés est largement dérogatoire par rapport aux règles qui existent pour d'autres équipements de production énergétique. Il peut apparaître excessif " (Sénat, Rapport n° 294).

Certes, il a été avancé que cette garantie financière serait justifiée par l'occupation du domaine public maritime. Toutefois, il faut bien admettre que le démantèlement d'autres types d'installations de production d'électricité peut s'avérer aussi coûteux et dommageables pour l'environnement que pour les éoliennes dites off shore. Pour autant, ces installations ne sont soumises à la constitution de garanties financières que pendant leur construction.

Un tel traitement discriminatoire ne peut emporter l'adhésion.

IV. Sur l'article 58 de la loi

Cet article fait peser sur les producteurs ou autres exportateurs d'électricité bénéficiant d'une garantie d'origine une taxe à l'exportation. Celle-ci sera calculée sur la base des surcoûts supportés par EDF lorsqu'elle achète l'électricité d'origine renouvelable dans le cadre de l'obligation d'achat.

IV.1. Un tel mécanisme viole, là aussi, le principe d'égalité devant les charges publiques et devant la loi. Car, si l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 n'interdit pas de faire supporter, pour un motif d'intérêt général, à certaines catégories de personnes des charges particulières, il ne doit pas en résulter de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques (Décision n° 2003-484 DC du 20 novembre 2003, cons. 9 et 10).

Mais, en l'espèce, la rupture caractérisée est patente.

Pour bien en comprendre la portée, il faut mesurer que cette taxe à l'exportation frappera les seuls producteurs ou distributeurs d'électricité bénéficiant d'une garantie d'origine renouvelable, alors qu'elle ne touchera pas les exportateurs et producteurs exportant de l'électricité sans garantie d'origine.

C'est en vain que l'on cherchera une quelconque différence de situation qui justifie cette différence de traitement. Les producteurs ou distributeurs d'électricité exportant l'électricité bénéficiant d'une garantie d'origine renouvelable se trouvent dans la même situation que les fournisseurs ou distributeurs exportant de l'électricité sans garantie d'origine. La seule différence tient à l'origine renouvelable de l'électricité vendue. Pénaliser cette électricité parce qu'elle est renouvelable va totalement à contre courant de l'objectif poursuivi par la loi.

Cette rupture d'égalité serait fondée, selon certaines interprétations, par les surcoûts occasionnés dans les charges du service public. Mais, une telle présentation ignore que ces surcoûts résultent du tarif de rachat de l'électricité, appliqué lorsque l'électricité est achetée dans le cadre de l'obligation d'achat. Ces surcoûts sont sans aucun rapport avec l'exportation d'électricité, puisque précisément, lorsqu'un producteur ou fournisseur exporte l'électricité et dispose des garanties d'origine, c'est qu'il ne l'a pas vendue dans le cadre de l'obligation d'achat et des tarifs réglementés. Si les producteurs d'électricité exportent cette électricité c'est bien qu'ils ne bénéficient pas de l'obligation d'achat avec EDF. Il n'y a donc aucun " surcoût à compenser " dans les " charges du service public ".

De ce chef, la censure est inévitable.

IV.2. Il en résulte, par ailleurs, une violation de l'article 6 de la Charte de l'environnement.

Cet article dispose que les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable et qu'à cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social. Il est éclairé par le septième considérant de la Charte.

Vous avez, sur le principe, reconnu la valeur constitutionnelle de la Charte (Décision du 24 mars 2005 MM. Hauchemaille et Meyet) et en particulier de cet article 6 (Décision n° 2005-514 du 28 avril 2005).

En l'occurrence, la discrimination fiscale opérée au détriment des producteurs d'énergie renouvelable, et sans justification tirée d'un quelconque autre intérêt général qu'il conviendrait de concilier, ne peut que conduire à traiter de manière moins favorable les énergies renouvelables. Or, nul n'ignore que ces dernières sont de nature à préserver notre environnement en même temps qu'à favoriser le développement de nouvelles sources d'énergies moins polluantes et plus pérennes. Très précisément, elles entrent, comme il ressort de tous les engagements internationaux de la France, dans la définition du développement durable.

En les pénalisant indirectement, le législateur contredit la Charte de l'Environnement.

De ce chef, l'invalidation est inévitable.

V. Sur l'article 67

Le paragraphe I de cet article plafonne la contribution au service public de l'électricité due par les sociétés industrielles consommant plus de 7 gigawattheures d'électricité par an.

Un tel traitement différencié s'avère clairement contraire au principe d'égalité. A cet égard, on ne pourra, encore une fois, que renvoyer à votre jurisprudence la plus classique. Vous avez ainsi eu l'occasion de juger à propos des déchets urbains en décembre 2002 (Décision n°2002, cons.55 à 57, Rec.p.583) qu'il est loisible au législateur, dans le but d'intérêt général qui s'attache à la protection de l'environnement, de faire prendre en charge par certaines personnes mettant des imprimés à la disposition du public le coût de collecte et de recyclage desdits imprimés. En revanche, vous avez considéré qu'une distinction entre certains imprimés nominatifs ou non était non fondée au regard de l'objectif de protection de l'environnement (Décision du 29 décembre 2003, précitée).

En l'espèce, le fait d'alléger la part contributive des entreprises dès lors qu'elles consomment plus d'électricité paraît totalement contradictoire au regard de l'objet de la loi tendant à la maîtrise de la demande d'énergie (cf. article 2 de la loi). Il s'ensuit que les personnes morales consommant davantage d'électricité contribueront moins au service public de l'électricité que les autres. C'est en vain que l'on trouverait une justification rationnelle et objective à une telle différence de traitement au regard de l'objet de la loi et de l'intérêt général poursuivi.

De ce chef, l'invalidation de la disposition critiquée ne pourra être évitée.

Nous vous prions de croire, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil, à l'expression de notre haute considération.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues par l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique, le 29 juin 2005, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mmes Patricia ADAM, Sylvie ANDRIEUX, MM. Jean-Marie AUBRON, Jean-Paul BACQUET, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Jean-Claude BATEUX, Jean-Claude BEAUCHAUD, Éric BESSON, Jean-Louis BIANCO, Jean-Pierre BLAZY, Serge BLISKO, Jean-Claude BOIS, Daniel BOISSERIE, Maxime BONO, Augustin BONREPAUX, Jean-Michel BOUCHERON, Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Jean-Christophe CAMBADÉLIS, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Jean-Paul CHANTEGUET, Michel CHARZAT, Alain CLAEYS, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mme Claude DARCIAUX, M. Michel DASSEUX, Mme Martine DAVID, MM. Marcel DEHOUX, Michel DELEBARRE, Jean DELOBEL, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, Marc DOLEZ, François DOSÉ, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Pierre DUCOUT, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Mme Odette DURIEZ, MM. Henri EMMANUELLI, Claude ÉVIN, Laurent FABIUS, Albert FACON, Jacques FLOCH, Pierre FORGUES, Michel FRANÇAIX, Jean GAUBERT, Mmes Nathalie GAUTIER, Catherine GÉNISSON, MM. Jean GLAVANY, Gaétan GORCE, Alain GOURIOU, Mmes Elisabeth GUIGOU, Paulette GUINCHARD-KUNSTLER, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, MM. François HOLLANDE, Jean-Louis IDIART, Mme Françoise IMBERT, MM. Serge JANQUIN, Armand JUNG, Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jack LANG, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean-Yves LE DRIAN, Jean LE GARREC, Jean-Marie LE GUEN, Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. François LONCLE, Victorin LUREL, Bernard MADRELLE, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Guy LENGAGNE, Mme Annick LEPETIT, MM. Louis-Joseph MANSCOUR, Philippe MARTIN, Christophe MASSE, Didier MATHUS, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Mme Hélène MIGNON, MM. Arnaud MONTEBOURG, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mme Marie-Renée OGET, MM. Michel PAJON, Christian PAUL, Germinal PEIRO, Jean-Claude PEREZ, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Geneviève PERRIN-GAILLARD, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Paul QUILÈS, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Patrick ROY, Mme Ségolène ROYAL, M. Michel SAINTE-MARIE, Mme Odile SAUGUES, MM. Henri SICRE, Dominique STRAUSS-KAHN, Pascal TERRASSE, Philippe TOURTELIER, Daniel VAILLANT, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VERGNIER, Alain VIDALIES, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE, Eric JALTON, Jean-Pierre DEFONTAINE, Paul GIACOBBI, Simon RENUCCI, Mmes Chantal ROBIN-RODRIGO et Christiane TAUBIRA, députés ;

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée, portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, notamment son article 67 portant abrogation de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 ;

Vu le code de l'environnement ;

Vu le code de l'urbanisme ;

Vu la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 modifiée, relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité ;

Vu la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 modifiée, relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 4 juillet 2005 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique ; qu'ils contestent notamment la conformité à la Constitution de ses articles 1er à 6, 37, 40, 58 et 67 ;

- SUR LES ARTICLES 1ER À 6 :

2. Considérant que les articles 1er à 6 de la loi déférée déterminent les objectifs de l'action de l'Etat en matière de politique énergétique ;

3. Considérant que, selon les requérants, ces objectifs seraient dénués de portée normative ; qu'ils estiment que le législateur a cherché à " contourner " la jurisprudence du Conseil constitutionnel " en matière de textes dénués de portée normative " en requalifiant la loi, au cours de son examen, en " loi de programme " ; qu'ils observent que, pour autant, les dispositions en cause n'avaient pas été soumises pour avis au Conseil économique et social comme le prévoit l'article 70 de la Constitution ; qu'ils soutiennent qu'elles ne respectent pas davantage le principe de clarté et l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ;

4. Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : " La loi est l'expression de la volonté générale... " ; qu'il résulte de cet article comme de l'ensemble des autres normes de valeur constitutionnelle relatives à l'objet de la loi que, sous réserve de dispositions particulières prévues par la Constitution, la loi a pour vocation d'énoncer des règles et doit par suite être revêtue d'une portée normative ;

5. Considérant qu'aux termes de l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution, qui figure au nombre des dispositions particulières ainsi réservées : " Des lois de programme déterminent les objectifs de l'action économique et sociale de l'Etat " ; que l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée, qui prévoyait que " les autorisations de programme peuvent être groupées dans des lois dites "lois de programme" ", a été abrogé à compter du 1er janvier 2005 par la loi organique du 1er août 2001 susvisée ; qu'en vertu de l'article 70 de la Constitution, " tout projet de loi de programme à caractère économique ou social " est soumis pour avis au Conseil économique et social ;

6. Considérant, en premier lieu, que, à la date du dépôt du projet dont est issue la loi déférée sur le bureau de la première assemblée saisie, l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 précité était encore en vigueur ; qu'en vertu des dispositions combinées du dernier alinéa de cet article et des articles 34 et 70 de la Constitution, devait alors être entendue comme " loi de programme à caractère économique ou social " une loi qui, non seulement définissait des objectifs à moyen ou long terme en matière économique et sociale, mais comportait, en outre, des prévisions de dépenses chiffrées pour la réalisation de ces objectifs ; que tel n'était pas le cas du projet, intitulé " loi d'orientation sur l'énergie ", dont est issue la loi déférée ; que celui-ci n'avait pas, à la date de son dépôt, le caractère d'un projet de loi de programme ; que, dès lors, le Gouvernement n'était pas tenu de le soumettre pour avis au Conseil économique et social ;

7. Considérant, en second lieu, que la catégorie des lois de programme à caractère économique et social est définie, depuis le 1er janvier 2005, par le seul avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution ; que les dispositions des articles 1er à 6 de la loi déférée qui fixent des objectifs à l'action de l'Etat dans le domaine énergétique sont de celles qui peuvent désormais trouver leur place dans cette catégorie ; qu'il s'ensuit que le grief tiré de leur défaut de portée normative ne peut être utilement soulevé à leur encontre ; que ne saurait davantage être invoqué le grief tiré de leur imprécision ;

8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs dirigés contre les articles 1er à 6 doivent être écartés ;

- SUR L'ARTICLE 37 :

9. Considérant que l'article 37 de la loi déférée est relatif à la création de zones de développement de l'éolien ainsi qu'à l'obligation d'achat d'électricité prévue par l'article 10 de la loi du 10 février 2000 susvisée ; que, selon les requérants, il méconnaît les articles 34, 72 et 72-2 de la Constitution, ainsi que le principe d'égalité ;

. En ce qui concerne la création de zones de développement de l'éolien :

10. Considérant que le II de l'article 37 de la loi déférée insère dans la loi du 10 février 2000 susvisée un article 10-1 aux termes duquel : " Les zones de développement de l'éolien sont définies par le préfet du département en fonction de leur potentiel éolien, des possibilités de raccordement aux réseaux électriques et de la protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés. Elles sont proposées par la ou les communes dont tout ou partie du territoire est compris dans le périmètre proposé... - La décision du préfet du département intervient sur la base de la proposition dans un délai maximal de six mois à compter de la réception de celle-ci, après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et des communes limitrophes à celles dont tout ou partie du territoire est compris dans la zone de développement de l'éolien... - Les zones de développement de l'éolien s'imposent au schéma régional éolien défini au I de l'article L. 553-4 du code de l'environnement " ;

11. Considérant que les requérants soutiennent qu'en confiant au préfet du département la définition des zones de développement de l'éolien, ces dispositions méconnaissent le principe de libre administration des collectivités territoriales ainsi que celui selon lequel ces dernières ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon ; qu'elles auraient pour effet de soumettre à la tutelle des préfets la gestion de l'espace et de l'environnement communal ainsi que la mise en place des schémas régionaux éoliens ; qu'elles empêcheraient les collectivités territoriales intéressées de développer des activités économiques de nature à leur procurer des ressources propres ;

12. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 72 de la Constitution : " Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon " ; qu'il résulte de la généralité des termes retenus par le constituant que le choix du législateur d'attribuer une compétence à l'Etat plutôt qu'à une collectivité territoriale ne pourrait être remis en cause, sur le fondement de cette disposition, que s'il était manifeste qu'eu égard à ses caractéristiques et aux intérêts concernés, cette compétence pouvait être mieux exercée par une collectivité territoriale ;

13. Considérant que les dispositions contestées tendent à développer l'énergie éolienne en prenant en compte les possibilités de raccordement aux réseaux électriques ainsi que la préservation des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés ; que, compte tenu de ces finalités, le législateur n'a pas manifestement méconnu les dispositions précitées du deuxième alinéa de l'article 72 de la Constitution en confiant au préfet le soin de définir les zones de développement de l'éolien ; qu'il n'a ni instauré une tutelle de l'Etat sur les communes ou les régions ni porté atteinte à leur libre administration ou à leur autonomie financière ;

. En ce qui concerne l'obligation d'achat d'électricité :

14. Considérant que le I de l'article 37 de la loi déférée modifie l'article 10 de la loi du 10 février 2000 susvisée en ce qui concerne l'énergie éolienne ; qu'il soumet à des conditions nouvelles l'obligation d'achat d'électricité produite par cette énergie ;

15. Considérant que, selon les requérants, en subordonnant l'obligation d'achat prévue à l'article 10 de la loi du 10 février 2000 à l'implantation de l'équipement dans une zone de développement de l'éolien, les dispositions critiquées rompent l'égalité entre producteurs d'énergie renouvelable au détriment des producteurs d'énergie éolienne ;

16. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;

17. Considérant qu'eu égard aux caractéristiques et à l'impact sur l'environnement des installations qu'ils utilisent, les producteurs d'énergie éolienne se trouvent dans une situation différente de celle des autres producteurs d'énergie ; que, par suite, le principe d'égalité n'est pas méconnu par l'article 37 de la loi déférée ;

18. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs dirigés contre l'article 37 de la loi déférée doivent être écartés ;

- SUR L'ARTICLE 40 :

19. Considérant que le 2° de l'article 40 de la loi déférée modifie l'article L. 553-3 du code de l'environnement ; qu'il impose aux producteurs d'énergie éolienne, dès lors que leurs installations sont situées sur le domaine public maritime, de constituer " dès le début de leur construction " des garanties financières correspondant à l'obligation de démantèlement et de remise en état du site à la fin de l'exploitation ;

20. Considérant que les requérants observent que l'obligation de constitution de garanties financières n'est exigée des autres producteurs d'énergie éolienne qu'au cours de l'exploitation de leurs installations ; qu'ils soutiennent que les dispositions de l'article 40 sont, par suite, contraires au principe d'égalité ;

21. Considérant que l'établissement d'éoliennes sur le domaine public maritime entraîne des contraintes particulières liées tant aux règles relatives à l'occupation de ce domaine qu'à l'importance, à la durée et au coût des travaux de démantèlement et de remise en état du site en fin d'exploitation ; que, par suite, le législateur a pu soumettre les exploitants de telles installations à des obligations plus strictes ; que le grief tiré de la violation du principe d'égalité doit, dès lors, être écarté ;

- SUR L'ARTICLE 58 :

22. Considérant que l'article 58 de la loi déférée insère, après le I de l'article 5 de la loi du 10 février 2000 susvisée, un I bis relatif aux modalités de mise en oeuvre de la " contribution au service public de l'électricité " ; qu'il prévoit que les consommateurs finals d'électricité provenant d'une source d'énergie renouvelable ou de la cogénération peuvent être remboursés d'une partie de cette contribution lorsque l'électricité est importée depuis un autre Etat membre de l'Union européenne ; qu'il assujettit les producteurs et fournisseurs de ce type d'électricité au versement d'une somme calculée de façon analogue lorsqu'ils l'exportent vers un autre Etat membre ;

23. Considérant que les requérants soutiennent qu'en soumettant les seuls producteurs d'électricité provenant d'une source d'énergie renouvelable à une " taxe à l'exportation ", le législateur a méconnu tant le principe d'égalité que l'article 6 de la Charte de l'environnement de 2004 ;

24. Considérant qu'en prévoyant, d'une part, le remboursement aux consommateurs d'électricité renouvelable importée de la partie de la contribution au service public de l'électricité correspondant au soutien financier aux énergies renouvelables et, d'autre part, la taxation des exportateurs d'électricité renouvelable, à concurrence de cette même partie, les dispositions critiquées se bornent à tirer les conséquences, dans le cadre des échanges intracommunautaires, des politiques de soutien mises en place par les Etats membres de la Communauté européenne en faveur des énergies renouvelables et de la cogénération ; qu'ainsi ces dispositions tendent à rétablir l'égalité des conditions de concurrence ;

25. Considérant qu'en raison de son objet, l'article 58 de la loi déférée ne méconnaît aucun des intérêts mentionnés à l'article 6 de la Charte de l'environnement aux termes duquel : " Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social " ;

26. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs dirigés contre l'article 58 de la loi déférée doivent être rejetés ;

- SUR L'ARTICLE 67 :

27. Considérant qu'aux termes du premier alinéa du I de l'article 67 de la loi déférée : " Sans préjudice des dispositions du I de l'article 5 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 précitée, le montant total dû au titre de la contribution au service public de l'électricité par toute société industrielle consommant plus de 7 gigawattheures d'électricité par an est plafonné à 0,5 % de sa valeur ajoutée " ;

28. Considérant que, selon les requérants, cette mesure, qui ne bénéficiera qu'à certains consommateurs d'électricité, serait contraire au principe d'égalité ;

29. Considérant que le plafond prévu par l'article contesté a été établi en fonction d'un critère objectif, relatif au montant de la valeur ajoutée dégagée par les entreprises assujetties ; qu'il a pour objet, comme il ressort des travaux parlementaires, de préserver la compétitivité des entreprises petites et moyennes fortement consommatrices d'énergie électrique et d'en sauvegarder les emplois ; que, compte tenu du plafond en valeur absolue déjà fixé par le I de l'article 5 de la loi du 10 février 2000 susvisée, il tend également à rétablir l'égalité des conditions de concurrence, dans un même secteur, entre petites, moyennes et grandes entreprises fortement consommatrices d'électricité ; que, dès lors, le grief invoqué doit être écarté ;

30. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution,

Décide :

Article premier.- Ne sont pas contraires à la Constitution les articles 1er à 6, 37, 40, 58 et 67 de la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique.

Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 7 juillet 2005, où siégeaient : M. Pierre MAZEAUD, Président, MM. Jean-Claude COLLIARD et Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, M. Pierre JOXE, Mme Dominique SCHNAPPER, M. Pierre STEINMETZ et Mme Simone VEIL.

Références :

DC du 07 juillet 2005 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 07 juillet 2005 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2005-516 DC du 07 juillet 2005

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Origine de la décision

Date de la décision : 07/07/2005

Fonds documentaire ?: Legifrance

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