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§ France, Conseil constitutionnel, 22 février 2007, 2007-548

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Loi relative aux règles d'urbanisme applicables dans le périmètre de l'opération d'intérêt national de La Défense et portant création d'un établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense

Sens de l'arrêt : Conformité
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2007-548
Numéro NOR : CONSTEXT000017664964 ?
Numéro NOR : CSCL0710067S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2007-02-22;2007.548 ?

Saisine :

Paris, le 15 février 2007

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante sénateurs, d'un recours dirigé contre la loi relative aux règles d'urbanisme applicables dans le périmètre de l'opération d'intérêt national de La Défense et portant création d'un établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense, adoptée le 6 février 2007.

Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

***

I/ SUR L'ARTICLE 1er :

A/ L'article 1er de la loi déférée crée, en premier lieu, un nouvel article L. 141-3 du code de l'urbanisme, qui confère un caractère d'intérêt national à la modernisation du quartier d'affaires de La Défense et prévoit, d'une part, qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les orientations générales d'urbanisme applicables dans le périmètre de l'opération d'intérêt national de La Défense et, d'autre part, que les constructions, travaux, installations et aménagements nécessaires à leur mise en œuvre peuvent être qualifiés par l'autorité administrative de projets d'intérêt général, dans les conditions définies par le décret en Conseil d'Etat pris pour l'application de l'article L. 121-9 du code de l'urbanisme. L'article 1er crée, en second lieu, dans le même code, un nouvel article L. 141-4 selon lequel un décret en Conseil d'Etat pris sur le fondement de l'article L. 111-1 précise les règles d'urbanisme applicables aux zones du périmètre qui ne sont pas couvertes par un plan local d'urbanisme ou tout autre document en tenant lieu.

Les sénateurs requérants soutiennent que ces dispositions méconnaîtraient l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi faute de préciser ce que recouvre la notion de « quartier d'affaires » et, en particulier, d'indiquer si son périmètre se confond avec celui de l'opération d'intérêt national de La Défense. En ne prenant pas, par ailleurs, le soin de déterminer, d'une part, les conditions de l'harmonisation exigée par les dispositions de l'article L. 110 du code de l'urbanisme et, d'autre part, une procédure encadrant l'institution, par les règles d'urbanisme prévues par son nouvel article L. 141-4, de servitudes d'urbanisme, le législateur aurait méconnu le principe d'égalité et n'aurait pas épuisé sa compétence. Il aurait également méconnu sa compétence en ne déterminant pas la hiérarchie entre les normes édictées en vertu de l'article L. 141-3 et le schéma directeur de la région Ile-de-France ou les autres documents d'urbanisme applicables dans le périmètre considéré.

B/ Ces critiques ne sont pas fondées.

Il résulte, en premier lieu, de la combinaison des deux premiers alinéas du nouvel article L. 141-3 du code de l'urbanisme que le « quartier d'affaires » de la Défense et l'opération d'intérêt national de la Défense ont un périmètre strictement identique. Ces deux notions désignent un territoire unique défini dans les conditions fixées par les dispositions de l'article R. 490-5 du code de l'urbanisme. Il suit de là que le grief d'une atteinte à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi adressé aux dispositions de l'article 1er de la loi déférée manque en fait.

Le principe d'égalité n'impose pas, en deuxième lieu, au législateur, lorsqu'il prévoit, pour la réalisation d'une opération d'aménagement présentant un caractère d'intérêt national, l'élaboration d'orientations générales d'urbanisme et de projets d'intérêt général, au sens de l'article L. 121-9 du code de l'urbanisme, d'organiser une procédure particulière destinée à garantir l'harmonisation des prévisions et des décisions d'utilisation de l'espace des collectivités publiques concernées dont le principe figure à l'article L. 110 du même code. Le respect de cette exigence d'harmonisation est, au demeurant, assuré par l'élaboration des documents d'urbanisme nécessaires à la réalisation de l'opération considérée dans les conditions fixées par les articles L. 121-2 et L. 121-4 du code de l'urbanisme qui prévoient l'association des différentes collectivités publiques concernées.

En troisième lieu, les règles d'urbanisme prévues par l'article L. 141-4 créé par l'article 1er de la loi déférée et devant être fixées par décret en Conseil d'Etat, sur le fondement de l'article L. 111-1 du code de l'urbanisme, sont de même nature que les règles générales d'urbanisme minimum que ce même article L. 111-1 autorise le pouvoir réglementaire à édicter sur l'ensemble du territoire et qui cessent de s'appliquer dès qu'est approuvé un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu. De même que ces règles générales d'urbanisme, ou « Règlement national d'urbanisme », les règles d'urbanisme particulières prévues par les dispositions de l'article L. 141-4 ne sont aucunement susceptibles de comporter des servitudes d'urbanisme. Le législateur n'était, par suite, pas tenu d'organiser une procédure spécifique destinée à encadrer l'institution de telles servitudes.

En quatrième lieu, ni les orientations générales d'urbanisme mentionnées au deuxième alinéa de l'article L. 141-3 du code de l'urbanisme issu de la loi déférée, ni les projets d'intérêt général cités à son troisième alinéa et dont la nature est précisée par le décret en Conseil d'Etat pris pour l'application de l'article L. 121-9 du même code ne constituent des règles d'urbanisme opposables devant s'insérer dans la hiérarchie des normes d'urbanisme prévues par le code de l'urbanisme.

Les orientations générales d'urbanisme définissent, en effet, un programme d'aménagement du secteur dont la modernisation et le développement présentent un caractère d'intérêt national. Ces orientations générales ont pour seule portée de permettre à l'autorité administrative de déterminer les projets nécessaires à leur mise en œuvre et de qualifier ceux-ci de projets d'intérêt général dans les conditions fixées par les article R. 121-3 et R. 121-4 du code de l'urbanisme, pris pour l'application de son article L. 121-9.

La définition de ces projets d'intérêt général autorise ensuite le préfet à demander aux communes concernées de modifier, le cas échéant, leurs plans locaux d'urbanisme pour permettre la réalisation des travaux, constructions, installations ou aménagements qu'ils rendent nécessaires, dans le périmètre de l'opération d'intérêt national.

Il suit de là que les orientations générales d'urbanisme et les projets d'intérêt général prévus par les dispositions du nouvel article L. 141-3 du code de l'urbanisme n'ont pas le caractère de règles d'urbanisme opposables devant s'insérer dans la hiérarchie des normes définie en particulier par les dispositions de l'article L. 111-1-1 du même code. Seuls les documents d'urbanisme des communes situées dans le périmètre de l'opération d'intérêt national et susceptibles d'être modifiés, en tant que de besoin, pour permettre l'aménagement de la zone conformément aux prévisions des projets d'intérêt général, doivent respecter les prescriptions des documents de valeur supérieure, schémas de cohérence territoriale ou schéma directeur de la région Ile-de-France.

Il résulte de ce qui précède que, contrairement à ce que font valoir les sénateurs auteurs de la saisine, l'article 1er de la loi déférée n'a pas méconnu l'étendue de sa propre compétence en ne précisant pas la valeur des orientations générales d'urbanisme ou des projets d'intérêt général dans la hiérarchie des documents d'urbanisme.

II/ SUR L'ARTICLE 2 :

A/ L'article 2 de la loi déférée complète le titre II du livre III du code de l'urbanisme par un chapitre VIII formé par les nouveaux articles L. 328-1 à L. 328-10.

Les dispositions de ces articles créent un établissement public local à caractère industriel et commercial dénommé Etablissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense qui est habilité à gérer les ouvrages et espaces publics ainsi que les services d'intérêt général situés dans le périmètre de l'opération d'intérêt national de La Défense lui appartenant, appartenant à l'établissement public pour l'aménagement de la région de la Défense (EPAD) ou appartenant aux communes de Courbevoie et de Puteaux ou à l'Etat.

Pour l'exercice de ces missions, les ouvrages, espaces publics et services d'intérêt général en cause sont soit mis à disposition, soit transférés en pleine propriété, par l'EPAD, les communes concernées ou l'Etat, au nouvel établissement qui assume alors l'ensemble des obligations du propriétaire et possède les pouvoirs de gestion définis à l'article L. 1321-2 du code général des collectivités territoriales. Les ouvrages et espaces publics appartenant ou mis à la disposition de l'Etablissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense peuvent être mis à la disposition de l'EPAD pour l'exercice de sa mission.

Le nouvel établissement public est administré par un conseil d'administration composé des représentants des communes de Courbevoie et de Puteaux et du département des Hauts de Seine. L'article L. 328-5 fixe, en outre, les compétences de ce conseil. Les modalités de répartition des charges pour les collectivités publiques membres sont fixées par les dispositions de l'article L. 328-6.

L'article L. 328-7 énumère les ressources dont dispose le nouvel établissement public. Les articles L. 328-8 et L. 328-9 fixent les pouvoirs de son directeur et prévoient que le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire des actes et délibérations de l'établissement public sont exercés par le préfet des Hauts-de-Seine dans les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales.

Les sénateurs saisissants font valoir que ces dispositions ne satisferaient pas à l'exigence de précision qui s'impose au législateur de fixer avec précision les règles constitutives d'un établissement public et que, ce faisant, elles méconnaîtraient en outre l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi. Ils soutiennent aussi que les dépenses obligatoires qui résulteront, pour les collectivités publiques intéressées, de la gestion du nouvel établissement public ne seraient pas définies avec précision quant à leur objet et à leur portée et que les dispositions critiquées méconnaîtraient, par suite, les articles 34 et 72 de la Constitution. Les auteurs du recours critiquent également l'absence de précision des missions de l'établissement public de gestion. Les auteurs des recours ajoutent que le législateur aurait méconnu l'étendue de sa propre compétence en ne définissant pas le « site » mentionné à l'article L. 328-2. Ils font encore valoir que le recours aux notions imprécises de « quartier d'affaires » et d'amélioration de la qualité de vie méconnaîtraient l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi. La création par l'article 2 de la loi déférée d'un nouveau régime de transfert en pleine propriété, qui s'ajoute à celui prévu par les dispositions de l'article L. 318-2 du code de l'urbanisme, méconnaîtrait par ailleurs le principe d'égalité au motif qu'il n'est justifié par aucune spécificité de l'établissement ou du site considéré. Les sénateurs saisissants estiment, enfin, que les articles L. 328-7, L. 328-8 et L. 328-9 du code de l'urbanisme présentent un caractère réglementaire.

B/ Aucun de ces griefs ne peut être accueilli.

A titre liminaire, on doit préciser que l'Etablissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense ne constitue pas une nouvelle catégorie d'établissements publics mais qu'il se rattache à une catégorie existante. Il s'agit en effet d'un établissement public appartenant à la catégorie des syndicats mixtes dont les dispositions des articles L. 5721-1 et suivants du code général des collectivités territoriales fixent l'organisation et le fonctionnement. En vertu de ces dispositions, un syndicat mixte est un établissement public constitué par accord, notamment, entre des départements et des communes, en vue d'œuvres ou de services présentant une utilité pour chacune des personnes morales qui le constituent. Il est vrai qu'au cas présent la création de l'Etablissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense ne résulte pas directement d'un accord des collectivités parties prenantes recueilli conformément à la procédure prévue par le code général des collectivités territoriales. Mais cette particularité n'est pas au nombre des critères des catégories d'établissements publics dégagés par le Conseil constitutionnel. Elle justifie toutefois l'intervention du législateur au titre des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales. L'intervention du législateur pour constituer l'Etablissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense est, ainsi, justifiée par le caractère obligatoire de la participation des trois collectivités concernées et non par la volonté de créer une nouvelle catégorie d'établissements publics au sens de l'article 34 de la Constitution.

Le grief tiré, en premier lieu, de l'imprécision des dispositions des articles L. 328-1 et suivants créés par l'article 2 de la loi déférée quant aux règles constitutives de l'établissement public est ainsi inopérant. Il manque en tout état de cause en fait, le législateur ayant indiqué notamment, le cadre général de la mission qui lui est impartie ainsi que ses organes de direction, les collectivités publiques représentées et les ressources dont il peut bénéficier.

La critique qui porte, en deuxième lieu, sur les obligations financières mises à la charge des collectivités territoriales concernées ne pourra pas davantage être accueillie. Celles-ci sont en effet, contrairement à ce qui est soutenu, définies avec une précision suffisante. D'une part, les équipements et les espaces que le nouvel établissement public est habilité à gérer sont ceux qui ont été réalisés par l'EPAD dans le cadre de sa mission d'aménagement. Ils sont identifiés et inventoriés dans les documents budgétaires et comptables de l'EPAD sur lesquels figurent également précisément les charges de gestion actuellement assumées à ce titre par ce dernier établissement. Les trois collectivités territoriales intéressées disposent, par ailleurs, de représentants au conseil d'administration de l'EPAD. D'autre part, les dispositions de l'article L. 328-6 du code de l'urbanisme créées par l'article 2 de la loi déférée prévoient que les charges résultant pour ces collectivités de l'exercice par l'Etablissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense sont réparties entre ses membres dans les conditions fixées par ses statuts qui sont, en vertu de l'article L. 328-5, fixés et modifiés par décret en Conseil d'Etat après avis du département et des communes intéressées. Une majorité qualifiée des deux tiers des administrateurs présents ou représentés est, par ailleurs, requise pour modifier la répartition de ces contributions entre les membres. Enfin, les ressources de l'Etablissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense sont énumérées à l'article L. 328-7.

Les missions de l'Etablissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense sont, en troisième lieu, suffisamment précisées. Aucun des reproches adressés par les sénateurs saisissants à cet égard n'est fondé.

Le législateur n'était ainsi nullement tenu de définir plus spécifiquement les services d'intérêt général mentionnés à l'article L. 328-2, qui visent les services d'intérêt commun ou d'équipements, tels que les parkings, actuellement gérés par l'EPAD, qui seront transférés au nouvel établissement public. Il ne saurait, par ailleurs, être tiré aucune conséquence de la différence de rédaction entre les troisième et quatrième alinéas du nouvel article L. 328-2 du code de l'urbanisme : le nouvel établissement public est appelé à gérer les ouvrages, espaces publics et services d'intérêt général appartenant à l'EPAD, dès lors que ce dernier en fait la demande, comme il est expressément prévu, à l'alinéa suivant, s'agissant des communes de Courbevoie, de Puteaux ou de l'Etat.

On doit observer, en outre, que contrairement à ce qui est soutenu, l'Etablissement public créé par les dispositions de l'article 2 de la loi déférée ne pourra refuser d'exercer les pouvoirs de gestion qui lui seront confiées, dès lors que, ce faisant, il renoncerait à exercer les missions qui lui sont confiées par le législateur. Les dispositions de l'article L. 328-3 doivent, ensuite, être interprétées comme prévoyant que l'Etablissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense possède sur les ouvrages, espaces publics et services d'intérêt général qui lui sont transférés, que ceux-ci lui soient transférés en pleine propriété ou mis à sa disposition, les pouvoirs de gestion définis à l'article L. 1321-2 du code général des collectivités territoriales. Il en résulte que dans les deux hypothèses visées par l'article L. 328-3, le nouvel établissement public est tenu de maintenir l'affectation des ouvrages, espaces ou services qui lui sont transférés.

Enfin, les dispositions de l'article 2 de la loi déférée ne méconnaissent pas le principe d'égalité en organisant un régime spécifique de transfert en pleine propriété des immeubles appartenant à l'EPAD, distinct de celui prévu par les dispositions de l'article L. 318-2 du code de l'urbanisme. Elles se bornent à adapter, pour l'opération d'intérêt national de la défense et compte tenu de la situation de l'EPAD, l'application des dispositions de cet article L. 318-2, pour la zone considérée.

En dernier lieu, compte tenu du caractère obligatoire, pour les trois collectivités territoriales concernées, de la création de l'Etablissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense et du caractère local de cet établissement, le Gouvernement considère que les dispositions des articles L. 328-7, L. 328-8 et L. 328-9 qui fixent respectivement les ressources de l'établissement, les compétences de son directeur et les modalités de contrôle de ses actes et délibérations ne sauraient être regardées comme présentant un caractère manifestement réglementaire. On peut observer, en particulier, que les dispositions relatives aux ressources et au contrôle des actes des établissements publics locaux relèvent du domaine de la loi en vertu de l'alinéa de l'article 34 de la Constitution relatif à la libre administration des collectivités territoriales.

***

Pour ces raisons, le Gouvernement considère qu'aucun des griefs articulés par les sénateurs requérants n'est de nature à conduire à la censure des dispositions de la loi relative aux règles d'urbanisme applicables dans le périmètre de l'opération d'intérêt national de la défense et portant création d'un établissement public de gestion du quartier d'affaires de la défense. Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.Conseil constitutionnel

2 rue de Montpensier,

75001 Paris.

Le 9 février 2007

Monsieur le Président,

Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel,

Nous avons l'honneur de vous déférer, en application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi relative aux règles d'urbanisme applicables dans le périmètre de l'opération d'intérêt national de La Défense et portant création d'un établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense telle qu'adoptée par le Parlement.

Cette loi est issue d'une proposition sénatoriale visant, selon les propos de son rapporteur, à permettre la relance de la compétition internationale du premier quartier d'affaires d'Europe, le quartier dit « de la Défense » « en améliorant et en sécurisant les règles juridiques et financières relatives à la gestion et à l'aménagement de ce quartier » afin d'éviter une diminution de son attractivité qui aurait « des conséquences préjudiciables non seulement pour le quartier lui-même, mais, au-delà, pour l'ensemble de la région francilienne et pour la France ». [1]

Afin d'éviter toute mauvaise compréhension de la présente saisine, ses auteurs entendent affirmer, à titre liminaire, leur attachement à l'objectif que la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire [2], a assigné au schéma directeur de la région Ile de France : maîtriser la croissance urbaine et démographique de cette région et l'utilisation qui y est faite de l'espace tout en garantissant son rayonnement international.

La préoccupation du rayonnement international d'un quartier ou d'un région ne justifie pas cependant que l'on méconnaisse les principes de clarté et d'intelligibilité de la loi, d'égalité devant la loi et de libre administration des collectivités territoriales comme le fait la loi déférée, dans l'analyse des auteurs de la saisine. Ces derniers vous demandent donc d'examiner l'ensemble de ce texte et plus particulièrement ses articles 1 et 2, au regard des articles 34 et 72 de la Constitution et des principes précités ainsi que de tous autres à ajouter ou suppléer, même d'office, notamment l'article 37 de la Constitution.

Sur l'article 1

L'article 1er introduit dans le Titre IV : Dispositions particulières à certaines parties du territoire, du Livre I : Règles générales d'aménagement et d'urbanisme, du code de l'urbanisme, au chapitre I : Dispositions particulières à Paris et à la région d'Ile-de-France, après la section 1 : Schéma directeur, une section 2 : Règles d'urbanisme applicables dans le périmètre de l'opération d'intérêt national de La Défense.

Cette nouvelle section est composée des deux articles suivants :

« Art. L. 141-3. - La modernisation et le développement du quartier d'affaires de La Défense présentent un caractère d'intérêt national.

« Un décret en Conseil d'État arrête les orientations générales d'urbanisme applicables dans le périmètre de l'opération d'intérêt national de La Défense et relatives à la modernisation et au développement de ce quartier.

« Les constructions, travaux, installations et aménagements nécessaires à leur mise en œuvre peuvent être qualifiés par l'autorité administrative de projets d'intérêt général, dans les conditions définies par le décret en Conseil d'État pris pour l'application de l'article L. 121-9.

« Art. L. 141-4. - Pour mettre en œuvre les orientations générales visées à l'article L. 141-3, un décret en Conseil d'État pris sur le fondement de l'article L. 111-1 précise les règles d'urbanisme applicables, jusqu'à l'approbation d'un plan local d'urbanisme, sur les parties du territoire du quartier de La Défense qui ne sont pas couvertes par un tel plan ou un document d'urbanisme en tenant lieu. »

Le régime des opérations d'intérêt national (OIN) est défini par le premier alinéa de l'article L121-2 (« Dans les conditions précisées par le présent titre, l'Etat veille au respect des principes définis à l'article L. 121-1 et à la prise en compte des projets d'intérêt général ainsi que des opérations d'intérêt national ... ») et par l'article L121-9, du code de l'urbanisme (« Des décrets en Conseil d'Etat déterminent, en tant que de besoin, les conditions d'application du présent chapitre. Ces décrets précisent notamment la nature des projets d'intérêt général, qui doivent présenter un caractère d'utilité publique, et arrêtent la liste des opérations d'intérêt national mentionnées à l'article L. 121-2. »). Les effets de ces opérations, qui résultent des articles L111-10, L311-1 et L421-2-1 de ce code, portent sur le régime des autorisations d'aménager et de construire.

Le pouvoir réglementaire détermine la liste (l'article L121-9) et le périmètre (article L421-2-1) des OIN. A la date d'adoption de la loi déférée, l'OIN visée à l'article 1 était constituée des « travaux relatifs [...] à l'aménagement de la Défense dans un périmètre défini par arrêté du ministre chargé de l'urbanisme à l'intérieur du périmètre de compétence de l'établissement public d'aménagement de la Défense » (article R490-5 CU) et son périmètre s'étendait, comme il a été dit pendant les débats, sur les deux communes de Puteaux et Courbevoie.

Le constat de l'existence d'un « quartier d'affaires de la Défense » ou « quartier de la Défense » incluant une portion du territoire de la commune de Nanterre [3] et débordant donc le périmètre actuel de l'OIN de la Défense - les deux notions ne se confondent pas- joue un rôle central dans les dispositions introduites dans le code de l'urbanisme par l'article 1. Il s'abstient cependant de définir cette notion de quartier d'affaires, et notamment de préciser comment en seront déterminées les limites, bien qu'il affirme la vocation de ce quartier à se développer et le caractère d'intérêt national de ce développement. Il vous est donc demandé de censurer l'article 1, en raison de cette abstention, au regard des principes de clarté et d'intelligibilité de la loi.

Sur le rôle de la notion, incertaine, de quartier d'affaires

Le législateur autorise l'autorité réglementaire à arrêter des orientations générales d'urbanisme qui seront applicables, certes, non pas au territoire du quartier mais à celui de l'OIN, mais qui devront être relatives à la modernisation et au développement du quartier.

Des constructions, travaux, installations et aménagements situés dans tout le périmètre de l'OIN pourront, à la condition d'être nécessaires à la mise en œuvre des orientations précitées relatives au quartier, être qualifiés par l'autorité administrative de projets d'intérêt général.

Ayant autorisé le pouvoir réglementaire à arrêter des orientations applicables dans l'ensemble du périmètre de l'OIN de la Défense, le législateur l'autorise également à préciser, pour mettre en œuvre ces orientations, « les règles d'urbanisme applicables, jusqu'à l'approbation d'un plan local d'urbanisme, sur les parties du territoire du quartier de La Défense qui ne sont pas couvertes par un tel plan ou un document d'urbanisme en tenant lieu.»

L'article L110 du code de l'urbanisme dispose que « ...les collectivités publiques harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace. »

Les orientations générales d'urbanisme relatives à la modernisation et au développement du quartier d'affaires de la Défense et les règles d'urbanisme précisées en vue de mettre ces orientations en œuvre dans tout ou partie de ce quartier que vise l'article 1 comportent, pour les saisissants, des prévisions d'utilisation de l'espace au sens de l'article L110 du code de l'urbanisme précité.

L'article 1 doit donc également être censuré en tant qu'il autorise l'autorité réglementaire, en méconnaissance du principe d'égalité, à adopter des prévisions d'utilisation de l'espace portant sur une partie du territoire de la région Ile-de-France mais ne prévoit pas simultanément le principe d'une procédure destinée à assurer, à propos de ces prévisions, la mise en œuvre du principe d'harmonisation posée à l'article L110 CU. Rien en effet, dans la situation du quartier d'affaires ne justifie que l'on adopte des prévisions le concernant sans qu'une procédure ait permis au préalable de mettre en œuvre ce principe. Les travaux parlementaires ont, bien au contraire, établi que l'avenir de ce quartier intéressait le développement de l'ensemble de la région Ile de France et du pays.

Parmi les règles d'urbanisme que l'article 1 autorise l'Etat à préciser, pourraient figurer, notamment en vue de la réalisation des travaux ou installations constitutifs de projets d'intérêt général visés au dernier alinéa de l'article L141-3 CU nouveau, des servitudes administratives qui dès lors se trouveraient adoptées sans que le législateur ait prévu, contrairement aux exigences qui se déduisent de votre décision n° 85-198 DC du 13 décembre 1985, le principe d'une procédure destinée à permettre aux intéressés, d'une part, d'être informés des motifs rendant nécessaire l'établissement de ces servitudes, d'autre part, de faire connaître leurs observations. L'article 1 encourt également la censure de ce fait.

On comparera notamment le régime des règles d'urbanisme visées au paragraphe ci-dessus avec celui des cartes communales de l'article L124-1 CU que peuvent élaborer les communes qui ne sont pas dotées d'un plan local d'urbanisme. Le second des décrets en conseil d'Etat visés à l'article 1 « pris sur le fondement de l'article L. 111-1 [CU] ». Les cartes communales sont approuvées, après enquête publique, par le conseil municipal et le préfet (article L124-2 CU) ; le second des décrets visés à l'article 1 n'est pas adopté après enquête publique.

L'article 1 encourt enfin la censure du fait que le législateur n'a pas exercé toute sa compétence en ne définissant pas de relations hiérarchiques entre d'une part les orientations générales ainsi que les règles d'urbanisme précisées que vise cet article, d'autre part le schéma directeur de la région Ile de France et les autre documents d'urbanisme qui portent sur des territoires incluant le quartier d'affaires, et notamment ceux de ces documents qui seraient incompatibles avec les orientations générales adoptées par décret sans pour autant être incompatibles avec les projets d'intérêt général mettant ces orientations en œuvre.

Sur l'article 2

L'article 2 de la loi déférée complète le titre II : Organismes d'exécution, du Livre III : Aménagement foncier, du code de l'urbanisme, par 10 articles, les articles L328-1 à 10, formant un chapitre VIII intitulé « Etablissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense ». contrairement à l'établissement public national d'aménagement de la région dite « de La Défense » (EPAD) créé par le décret n°58-815 du 9 septembre 1958, qui est un des établissements publics visés au chapitre I même titre, l'établissement public de gestion est un établissement public local.

Il résulte de l'article L328-1 et du premier alinéa de l'article L328-5 nouveaux du code de l'urbanisme, que l'établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense est un groupement imposé des communes de Puteaux et Courbevoie et du département des Hauts-de-Seine, ce que confirment les deux premiers alinéas de l'article L.328-6 qui qualifient ces collectivités de membres de l'établissement public de gestion : Cf. les propos du ministre délégué aux collectivités territoriales au Sénat - « l'option qui a été retenue par M ; Karoutchi est celle d'un établissement public local s'inscrivant dans le droit commun. L'Etat n'a donc pas à en faire partie » et ceux du rapporteur à l'Assemblée Nationale - « La création d'un établissement public local ayant pour mission de gérer le site de La Défense, regroupant les collectivités territoriales directement concernées et impliquées dans la gestion quotidienne du quartier paraît indispensable au devenir du quartier d'affaires. »

Bien que s'inscrivant dans le droit commun des groupements de collectivités territoriales, l'établissement public de gestion, en raison du fait qu'il regroupe des communes et un département et de son caractère obligatoire, y tient néanmoins une place sans équivalent sur le plan national : pour reprendre une expression du ministre délégué, il s'agit d'un « établissement public local ad hoc ». Il appartenait dès lors au législateur, en application de l'article 34 de la Constitution (La loi fixe également les règles concernant : [ ] la création de catégories d'établissement publics ;) de fixer l'ensemble de ses règles constitutives et, parmi elles, les dispositions qui détermineraient le cadre général de sa mission, ce que l'article 2 ne fait pas avec une précision suffisante, méconnaissant les principes de clarté et d'intelligibilité de la loi.

Or le financement des dépenses de l'établissement public de gestion, s'il n'est pas assuré par les autres recettes du groupement, sera assuré par des concours de ses trois membres et ces concours feront partie des dépenses obligatoires de ces derniers : pour reprendre des propos du ministre délégué, dans lesquels l'expression « déficit de l'EPAD » désigne, indirectement, le déficit de l'établissement public de gestion : « il est entendu que les deux communes et le département prennent en charge le déficit de l'EPAD ». Il découle donc de l'insuffisante précision du cadre général de la mission de l'établissement public de gestion, que les dépenses obligatoires mises à la charge de ses membres ne sont pas définies avec précision quant à leur objet et leur portée en méconnaissance tant que l'article 34 que de l'article 72 de la Constitution : Cf. votre décision du 29 mai 1990 n°90-274 DC, Loi visant à la mise en œuvre du droit au logement : « Considérant que sur le fondement des dispositions précitées des articles 34 et 72 de la Constitution, le législateur peut définir des catégories de dépenses qui revêtent pour une collectivité territoriale un caractère obligatoire ; que toutefois, les obligations ainsi mises à la charge d'une collectivité territoriale doivent être définies avec précision quant à leur objet et à leur portée et ne sauraient méconnaître la compétence propre des collectivités territoriales ni entraver leur libre administration ; ».

Sur l'imprécision des missions l'établissement public de gestion

Comme il est dit au premier alinéa de l'article L 328-6 CU nouveau, c'est par l'article L328-2 CU que le législateur a entendu définir les compétences dont il confiait l'exercice à l'établissement public de gestion. Il en distingue trois.

1/ La première est la gestion d'un ensemble d'ouvrages publics, d'espaces publics et de services d'intérêt général.

Les dispositions qui tendent à définir cette première mission sont les quatre premiers alinéas de l'article L 328-2 dont l'article L328-3 précise les effets. Ces dispositions autorisent l'établissement nouveau à gérer, outre ses propres ouvrages publics, espaces publics et « services d'intérêt général » - ce sui devrait aller de soi - certains ouvrages publics, espaces publics et services d'intérêt général faisant partie du patrimoine détenu dans le périmètre de l'OIN de la Défense par deux de ses trois membres - les communes de Puteaux et Courbevoie - ainsi que par l'Etat et l'EPAD.

Cette première mission est de nature insuffisamment précise et de portée incertaine à plusieurs titres.

En premier lieu, sa définition se réfère à la notion de « services d'intérêt général » dont les travaux préparatoires n'ont pas permis de définir le sens pour l'application de la loi déférée. Dans la mesure où l'article L. 328- CU dispose que les « services d'intérêt général » objet de la mission de gestion pourront être « remis en pleine propriété » à l'établissement public de gestion, on pourrait penser que, par le mot « service », le législateur désigne, en réalité non pas des prestations mais des biens.

Le rapporteur à l'Assemblée nationale cependant semble considérer ces services comme des prestations lorsqu'il écrit : « Quant à la notion de services d'intérêt général, elle renvoie à une définition juridique précise issue du droit communautaire qu'il n'est pas nécessaire de rappeler ici. » Les propos du rapporteur, qui cite, comme « services d'intérêt général », l'énergie mais aussi la sécurité[4], ne permettent pas de choisir entre ces deux interprétations - bien ou prestation -, a fortiori de préciser le contenu de l'une ou l'autre.

Cette première mission est également de portée incertaine du fait que l'étendue du patrimoine sur lequel le nouvel établissement public industriel et commercial exerce des pouvoirs de gestion est imprécise et du fait que la portée de ses pouvoirs de gestion l'est également.

Sur l'étendue du patrimoine que l'établissement public de gestion est habilité à gérer

L'habilitation donnée à l'établissement public de gestion n'a lieu, s'agissant des dépenses du patrimoine de l'Etat et des communes que lorsque leurs propriétaires en font la demande. Une telle précision n'est apportée s'agissant de l'habilitation de l'établissement public de gestion portant sur le patrimoine de l'EPAD.

Les saisissants considèrent cependant, en raison des propos des rapporteurs tant au Sénat [5] qu'à l'Assemblée [6], que la loi déférée n'a pas pour effet, dans l'intention du législateur, d'interdire à l'EPAD de gérer les ouvrages publics, espaces publics et « services d'intérêt général » dont il est propriétaire pour lui faire obligation de les confier à l'établissement public de gestion, mais simplement de lui donner la faculté de choisir entre gérer lui-même ces biens et « services », les confier au nouvel établissement ou, enfin, les confier ou les transférer en propriété à une autre personne, par exemple aux communes. Dès lors, les ouvrages, espaces et « services » de l'EPAD, comme ceux de l'Etat et des communes, ne peuvent être gérés par l'établissement public de gestion que si leur propriétaire en fait la demande.

Ainsi la consistance exacte du patrimoine que l'établissement public de gestion est habilité à gérer résulte exclusivement d'une part de l'étendue du périmètre de l'OIN de la Défense fixée par arrêté ministériel, puisque l'habilitation de l'établissement cesse en dehors de ce périmètre, d'autre part de décisions d'autres collectivités publiques dont deux sur quatre seulement sont membres de l'établissement, et qui sont prises sur des critères et dans des conditions que la loi n'énonce pas.

On observera à titre complémentaire que l'OIN est une opération de travaux et qu'elle a donc vocation à être supprimée par décret de la liste des OIN à l'achèvement de ces derniers ce qui mettre un terme à l'habilitation de l'établissement public de gestion et que l'article 2 ne comporte pas de dispositions tirant les conséquences d'une fin éventuelle de cette habilitation pour les ouvrages, espaces et « services » jusque là gérés par l'établissement.

Sur l'étendue du patrimoine que l'établissement public de gestion gère effectivement

Au regard de la lettre de la loi déférée, l'établissement public de gestion n'est pas tenu d'accepter les pouvoirs de gestion que l'Etat, les communes et l'EPAD lui demanderont d'exercer, et aucun critère n'est énoncé pour fonder sa décision d'accepter ou non d'exercer son habilitation.

Sur l'étendue des pouvoirs de gestion de l'établissement public de gestion

L'article L. 328-3 CU nouveau dispose que « pour l'exercice des missions mentionnées à l'article L.328-2, les ouvrages, espaces publics et services d'intérêt général visés audit article sont soit mis à disposition, soit transférés en pleine propriété à l'établissement public par l'établissement public d'aménagement de la région dite de « La Défense » ou par les communes concernées. »

Trois des quatre collectivités pouvant confier la gestion de leurs ouvrages, espaces ou « services d'intérêt général » situés dans le périmètre de l'OIN de la Défense à l'établissement public de gestion, peuvent donc choisir entre conserver la propriété de ces biens ou services ou la transférer au nouvel établissement. Les pouvoirs de gestion de ce dernier, en tout état de cause trop étendus au regard de ce que nécessiterait une définition satisfaisante du cadre général de sa mission, ne sont cependant pas les même selon le choix que font ces collectivités auxquelles aucun critère de choix n'est imposé.

Dans le cas où l'établissement public de gestion se voit transférer la pleine propriété d'un ouvrage, d'un espace ou service, rien dans le texte déféré ne limite sa liberté de disposer de ces immeubles ou services ou d'en modifier l'affectation dès lors que la nouvelle affectation maintient ou confère à cet immeuble ou service la caractère d'ouvrage public, d'espace public ou de « service d'intérêt général » et l'établissement public de gestion dispose ainsi d'une telle liberté d'affectation et de disposition que sa mission de gestion ne semble, lorsqu'il est propriétaire, guère moins étendue que la compétence générale des collectivités territoriales qui en sont membres.

Dans le cas où l'établissement public de gestion ne se voit pas transférer la pleine propriété d'un ouvrage, espace ou service mais seulement sa gestion, il dispose des pouvoirs de gestion définis à l'article L. 1321-2 du code général des collectivités territoriales. Il ne lui est donc pas possible de changer l'affectation des biens et « services d'intérêt général » mis à sa disposition, si ce changement nécessite des travaux sur ces biens et « services »puisque seuls des travaux qui en maintiennent l'affectation sont autorisés. Dans le respect de cette interdiction, il dispose néanmoins d'une réelle faculté d'affectation.

2/ La seconde mission de l'établissement public de gestion est ainsi définie : « Il assure également la mise en valeur et l'animation du site par toute initiative appropriée. »

Cette phrase est la première du chapitre nouveau introduit par l'article 2 dans la code de l'urbanisme qui comporte le mot « site » or rien dans le texte de ce chapitre ne permet d'éclairer la signification à donner à ce mot pour définir la deuxième mission de l'établissement public de gestion. On peut penser à trois significations au moins : le territoire de l'OIN, le fraction du quartier d'affaires comprise dans les limites de l'OIN, les immeubles gérés par l'établissement public de gestion enfin. La portée de la mission conférée à l'établissement par la phrase critiquée varie selon l'hypothèse que l'on retiendra. On est donc en présence d'une compétence négative du législateur qui doit être censurée.

Pour le rapporteur à l'Assemblée Nationale, « Le caractère normatif de cette disposition n'est pas des plus clairs, mais permet toutefois de bien différencier ce qui relève de ses missions par opposition à celles prises en charges par l'EPAD. » : on s'étonnera que l'on puisse trouver, dans une disposition dont on estime le caractère normatif incertain, de l'aide pour « bien différencier » entre les missions de deux établissements publics !

3/ La dernière mission de l'établissement public de gestion est ainsi définie : « Il entreprend toute réalisation en rapport avec ces missions [celles présentées ci-dessus] afin d'améliorer la qualité de vie du quartier d'affaires ou de garantir le niveau des prestations bénéficiant à ses usagers ou à ses habitants. »

Malgré la précision apportée par le rapporteur de l'Assemblée Nationale - « Précisons qu'il s'agit uniquement des prestations en lien avec les ouvrages et espaces publics ou services d'intérêt général qui lui auront été transférés. » - cette disposition doit être censurée au regard du principe de clarté et d'intelligibilité de la loi parce qu'elle se réfère la notion non définie de quartier d'affaires et en raison de la trop grande généralité de l'objectif consistant à « améliorer la qualité de vie ».

L'article 2 peut également s'analyser comme tendant à organiser un deuxième régime de transfert en pleine propriété à l'établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense, des immeubles qui appartiennent à l'EPAD, à côté du régime organisé par l'article L. 318-2 du code de l'urbanisme qui pourrait être appliqué dans les mêmes circonstances. Ce second régime n'est justifié ni par des particularités de la situation de l'établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense et de ses membres, ni par celles de la situation de l'établissement public d'aménagement de la région dite « de La Défense », ni par celle de l'OIN de La Défense, et méconnaît donc le principe d'égalité.

Enfin, les articles L. 328-7, L. 328-8 et L. 328-9 introduits par l'article 2 de la loi déférée dans le code de l'urbanisme sont de nature réglementaire.

Sur l'article 3

La censure de l'article 3, qui dispose que l'Etat apportera à l'EPAD des parcelles de son domaine public routier nécessaires à la mise en œuvre des orientations et règles d'urbanisme dont le régime est fixé à l'article 1, doit suivre la censure de l'article 1.

Nous vous prions de croire, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, à l'expression de notre haute considération.

[1] Rapport n°147 (2006-2007) de M. Dominique BRAYE, fait au nom de la commission des affaires économiques

[2] Dont est issu le deuxième alinéa de l'article L.141-1 du code de l'urbanisme

[3] Rapport n°147 (2006-2007) de M. Dominique BRAYE, fait au nom de la commission des affaires économiques du Sénat déposé le 10 janvier 2007 :

« Composé essentiellement de gratte-ciel reliés par une immense dalle de 31 hectares dédiée aux piétons, le quartier de La Défense s'étend à l'ouest de Paris sur les trois communes de Puteaux, Courbevoie et Nanterre. »

Commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire de l'Assemblée Nationale, mardi 23 janvier 2007, compte-rendu n°21, M. Patrick Ollier, président, rapporteur de la proposition de loi, adoptée par le Sénat, relative aux règles d'urbanisme applicables dans le périmètre de l'opération d'intérêt national de La Défense et portant création d'un établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense :

« Inauguré par le général de Gaulle le 13 septembre 1958 sur le territoire de trois communes (Puteaux, Courbevoie et Nanterre), le quartier d'affaires de la Défense s'étend sur 31 hectares et représente aujourd'hui le plus grand centre de ce type en Europe. »

[4] Rapport n°147 (2006-2007) de M. Dominique BRAYE, déjà cité.

[5] « Si certains espaces et équipements [appartenant à l'EPAD] peuvent revenir à ces communes - pour l'essentiel ceux situés en dehors de l'emprise de la « Dalle » -, en revanche, l'imbrication des équipements publics et privés situés sur celle-ci ne permet pas d'effectuer des transferts suivant les frontières communales. Ces équipements et espaces devraient donc revenir à l'EPIC, celui-ci ayant vocation à assurer l'unicité de gestion du site. » rapport n°147 (2006-2007-, de M. Dominique BRAYE, déjà cité.

[6] « Toutefois il conviendra de veiller à ce que la répartition des transferts de propriété des équipements et espaces publics entre les communes et le futur établissement public industriel et commercial (EPIC) soit juste et cohérente avec les missions évolues au nouvel établissement public. » Rapport N°36000, de M. Patrick Ollier, déjà cité.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi relative aux règles d'urbanisme applicables dans le périmètre de l'opération d'intérêt national de La Défense et portant création d'un établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense, le 9 février 2007, par M. Jean-Pierre BEL, Mme Michèle ANDRÉ, MM. Bernard ANGELS, Bertrand AUBAN, Mme Marie-Christine BLANDIN, MM. Yannick BODIN, Didier BOULAUD, Mmes Yolande BOYER, Nicole BRICQ, Claire-Lise CAMPION, MM. Jean-Louis CARRERE, Bernard CAZEAU, Mme Monique CERISIER-ben-GUIGA, MM. Pierre-Yves COLLOMBAT, Roland COURTEAU, Yves DAUGE, Jean-Pierre DEMERLIAT, Mme Christiane DEMONTÈS, MM. Claude DOMEIZEL, Michel DREYFUS-SCHMIDT, Jean-Claude FRÉCON, Bernard FRIMAT, Charles GAUTIER, Jean-Pierre GODEFROY, Claude HAUT, Mmes Odette HERVIAUX, Sandrine HUREL, Annie JARRAUD-VERGNOLLE, MM. Charles JOSSELIN, Yves KRATTINGER, Serge LAGAUCHE, Mme Raymonde LE TEXIER, MM. André LEJEUNE, Claude LISE, Roger MADEC, Philippe MADRELLE, Jacques MAHÉAS, François MARC, Marc MASSION, Louis MERMAZ, Gérard MIQUEL, Michel MOREIGNE, Jean-Marc PASTOR, Jean-Claude PEYRONNET, Jean-François PICHERAL, Bernard PIRAS, Jean-Pierre PLANCADE, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Marcel RAINAUD, Daniel RAOUL, Daniel REINER, Thierry REPENTIN, Roland RIES, André ROUVIERE, Mmes Michèle SAN VICENTE-BAUDRIN, Patricia SCHILLINGER, MM. Michel SERGENT, Jacques SIFFRE, René-Pierre SIGNÉ, Jean-Pierre SUEUR, Mme Catherine TASCA, MM. Robert TROPEANO, André VANTOMME, André VEZINHET et Richard YUNG, sénateurs ;

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code de l'urbanisme ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 15 février 2007 ;

Le rapporteur ayant été entendu,

1. Considérant que les sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative aux règles d'urbanisme applicables dans le périmètre de l'opération d'intérêt national de La Défense et portant création d'un établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense ; qu'ils contestent la conformité à la Constitution de chacun de ses trois articles ;

- SUR L'ARTICLE 1ER :

2. Considérant que l'article 1er de la loi déférée insère dans le code de l'urbanisme les articles L. 141-3 et L. 141-4, relatifs aux règles d'urbanisme applicables dans le quartier d'affaires de La Défense ; que le premier alinéa du nouvel article L. 141-3 dispose que la modernisation et le développement de ce quartier présentent un caractère d'intérêt national ; que son deuxième alinéa prévoit que les orientations générales d'urbanisme relatives à cette opération seront fixées par un décret en Conseil d'État ; que le dernier alinéa autorise l'autorité administrative à qualifier de " projets d'intérêt général ", au sens de l'article L. 121-9 du code de l'urbanisme, les constructions, travaux, installations et aménagements correspondants ; que le nouvel article L. 141-4 du même code dispose qu'un décret en Conseil d'État peut prévoir des adaptations aux règles générales d'urbanisme pour les zones du quartier de La Défense non couvertes par un document d'urbanisme ;

3. Considérant que, selon les requérants, ces dispositions seraient entachées d'incompétence négative, méconnaîtraient l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la loi, porteraient atteinte au principe d'égalité et ne respecteraient pas les exigences constitutionnelles relatives à l'institution de servitudes administratives ;

4. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de la combinaison des deux premiers alinéas du nouvel article L. 141-3 du code de l'urbanisme que le " quartier d'affaires de La Défense " et " l'opération d'intérêt national de La Défense " ont un périmètre identique ; que, par suite, le grief tiré d'une atteinte à l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la loi manque en fait ;

5. Considérant, en deuxième lieu, que les orientations générales d'urbanisme mentionnées au deuxième alinéa du nouvel article L. 141-3 ne constituent pas des règles d'urbanisme directement opposables aux particuliers ; que les règles d'urbanisme prévues au nouvel article L. 141-4 ne sont applicables qu'aux parties du territoire du quartier de La Défense qui ne sont pas couvertes par un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu ; que la loi déférée n'écarte ni les dispositions du code de l'urbanisme relatives à l'élaboration et à l'opposabilité des plans locaux d'urbanisme, ni celles relatives au schéma directeur de la région d'Île-de-France ; que, dès lors, les griefs tirés de ce que ces dispositions, faute de prévoir la hiérarchie des normes d'urbanisme applicables, seraient entachées d'incompétence négative et porteraient atteinte au principe d'égalité, doivent être écartés ;

6. Considérant, en troisième lieu, que le nouvel article L. 141-4, qui autorise certaines adaptations aux règles générales d'urbanisme, nécessaires à la modernisation et au développement du quartier d'affaires de La Défense, ne crée, par lui-même, aucune servitude administrative grevant des immeubles ;

7. Considérant, ainsi, que l'article 1er de la loi déférée n'est pas contraire à la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 2 :

8. Considérant que l'article 2 de la loi déférée insère dix nouveaux articles dans le code de l'urbanisme ; que l'article L. 328-1 crée un établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense ; que l'article L. 328-2 définit ses missions ; que l'article L. 328-3 précise les ouvrages, espaces publics et services d'intérêt général mis à sa disposition ; que l'article L. 328-4 indique les modalités selon lesquelles ces ouvrages, espaces et services pourront être remis à disposition de l'Établissement public chargé de l'aménagement de La Défense ; que l'article L. 328-5 fixe la composition et les missions de son conseil d'administration ; que l'article L. 328-6 établit le mode de répartition de ses charges entre les collectivités concernées ; que l'article L. 328-7 détermine les types de ressources dont il peut bénéficier ; que l'article L. 328-8 est relatif à son organe exécutif ; que l'article L. 328-9 prévoit un contrôle administratif et financier de ses actes ; que l'article L. 328-10 renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de préciser les conditions d'application de ces nouvelles dispositions ;

9. Considérant que les requérants soutiennent que le législateur n'a pas fixé de façon suffisamment précise les règles constitutives de la nouvelle catégorie d'établissements publics qu'il aurait créée ; qu'ils lui font grief notamment de ne pas avoir défini avec une précision suffisante les missions de l'établissement public, les conditions de transfert des ouvrages qu'il aura à gérer et les dépenses obligatoires mises à la charge de ses membres ; qu'ils estiment également qu'il a méconnu le principe d'égalité ;

10. Considérant qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution : " La loi fixe également les règles concernant... la création de catégories d'établissements publics... - La loi détermine les principes fondamentaux... de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources... " ; que l'article 72 dispose que les collectivités territoriales de la République s'administrent librement par des conseils élus " dans les conditions prévues par la loi " ;

11. Considérant que, par sa spécialité comme par son rattachement territorial, l'Établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense, qui associe un département et deux communes en vue de gérer des équipements et des services dans une zone urbaine, relève de la catégorie d'établissements publics des syndicats mixtes définie par les articles L. 5721-1 et suivants du code général des collectivités territoriales ; qu'il ne constitue donc pas une nouvelle catégorie d'établissements publics ;

12. Considérant, toutefois, que l'adhésion obligatoire des trois collectivités concernées à ce syndicat affecte leur libre administration ; qu'elle ne pouvait donc résulter que de la loi ; qu'il appartenait au législateur de définir de façon suffisamment précise les obligations mises à la charge de ces collectivités quant à leur objet et à leur portée ;

13. Considérant que le nouvel article L. 328-2 du code de l'urbanisme définit de façon précise les missions du nouvel établissement ; que cet établissement regroupera, en vertu du nouvel article L. 328-5, le département des Hauts-de-Seine et les communes de Courbevoie et de Puteaux ; que le législateur a fixé les différentes modalités selon lesquelles seront déterminés les biens que le nouvel établissement aura à gérer et notamment ceux qui entreront dans son patrimoine ; qu'il a défini les charges du nouvel établissement, à savoir les dépenses afférentes à l'entretien et à la gestion des équipements qui lui seront transférés en pleine propriété ou mis à sa disposition par l'Établissement public chargé de l'aménagement de La Défense ; qu'il a prévu que ces charges seront réparties, entre les trois collectivités concernées, par les statuts du nouvel établissement public fixés, en application du nouvel article L. 328-5 du code de l'urbanisme, par décret en Conseil d'État après avis du département et des communes intéressées ; qu'il a précisé que cette répartition pourra être modifiée par une majorité qualifiée des deux tiers des administrateurs présents ou représentés ; qu'il a dressé la liste de ses ressources ; qu'il a arrêté ses principales règles d'organisation ; qu'il a soumis le nouvel établissement à un contrôle administratif et financier ;

14. Considérant, en outre, que le nouvel établissement public est appelé à gérer les ouvrages, espaces publics et services d'intérêt général appartenant à l'Établissement public chargé de l'aménagement de La Défense, dès lors que ce dernier en fait la demande ; qu'il ne pourra refuser d'exercer les pouvoirs de gestion qui lui sont confiés par la loi ; qu'il sera soumis aux obligations définies à l'article L. 1321-2 du code général des collectivités territoriales en ce qui concerne les biens placés sous sa responsabilité, que ceux-ci lui soient transférés en pleine propriété ou mis à sa disposition ;

15. Considérant qu'il s'ensuit qu'en adoptant l'article 2 de la loi déférée, le législateur n'a pas méconnu la compétence qui lui est confiée par les articles 34 et 72 de la Constitution ; qu'il n'a pas non plus porté à la libre administration des collectivités territoriales une atteinte qui excéderait la réalisation de l'objectif d'intérêt général poursuivi ;

16. Considérant que, contrairement à l'argumentation des requérants, le nouvel article L. 328-3 du code de l'urbanisme ne méconnaît pas le principe d'égalité en instaurant un régime de transfert de propriété des immeubles appartenant à l'Établissement public chargé de l'aménagement de La Défense distinct de celui défini par l'article L. 318-2 du même code ; que les dispositions contestées se bornent en effet à adapter l'application des dispositions de l'article L. 318-2, relatives au transfert en pleine propriété des immeubles, aux particularités de cet établissement public ;

17. Considérant, ainsi, que l'article 2 de la loi déférée n'est pas contraire à la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 3 :

18. Considérant que l'article 3 de la loi déférée, qui n'est contesté que par voie de conséquence, prévoit le transfert au nouvel établissement public des dépendances du domaine public routier de l'État situées à l'intérieur du périmètre du quartier de La Défense et nécessaires à sa modernisation et à son développement ; qu'il n'est pas contraire à la Constitution,

Décide :

Article premier.- La loi relative aux règles d'urbanisme applicables dans le périmètre de l'opération d'intérêt national de La Défense et portant création d'un établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense n'est pas contraire à la Constitution.

Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 22 février 2007, où siégeaient : M. Pierre MAZEAUD, Président, MM. Jean-Claude COLLIARD et Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Pierre JOXE, Jean-Louis PEZANT, Pierre STEINMETZ et Mme Simone VEIL.

Références :

DC du 22 février 2007 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 22 février 2007 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi n° 2007-254 du 27 février 2007 relative aux règles d'urbanisme applicables dans le périmètre de l'opération d'intérêt national de La Défense et portant création d'un établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2007-548 DC du 22 février 2007

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Origine de la décision

Date de la décision : 22/02/2007

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