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§ France, Conseil constitutionnel, 16 août 2007, 2007-555

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Loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat

Sens de l'arrêt : Non conformité partielle
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2007-555
Numéro NOR : CONSTEXT000017939308 ?
Numéro NOR : CSCL0710826S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2007-08-16;2007.555 ?

Saisine :

Paris, le 9 août 2007

OBSERVATIONS DU GOUVERNEMENT SUR LE RECOURS DIRIGE CONTRE LA LOI EN FAVEUR DU TRAVAIL, DE L'EMPLOI ET DU POUVOIR D'ACHAT

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés, d'un recours dirigé contre la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, adoptée le 1er août 2007.

Le recours fait, d'une part, grief aux dispositions de la loi qui affectent les recettes fiscales de méconnaître les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances et les modalités d'utilisation des surplus du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'Etat. Il critique, d'autre part, les articles 1er, 11 et 16 de la loi en formulant différentes critiques.

Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

***

I/ SUR LES REGLES RELATIVES AUX MODALITES D'UTILISATION DES SURPLUS DE RECETTES FISCALES

A/ Les auteurs du recours soutiennent que, compte tenu de l'impact de la loi déférée sur les recettes fiscales de l'année 2007, les mesures qu'elle institue auraient dû faire l'objet d'une loi de finances rectificative. Ils font valoir que les dispositions de l'article 52 de la loi de finances pour 2007, selon lesquelles les éventuels surplus de recettes fiscales constatés en 2007 par rapport aux prévisions initiales seront affectés en totalité à la réduction du déficit, auraient dû, à tout le moins, être modifiées. Ils estiment, enfin, qu'une interprétation extensive des articles 34 et 35 de la loi organique relative aux lois de finances pourrait conduire à prohiber l'intervention de mesures fiscales nouvelles en cours d'année dès lors que l'utilisation à cette fin d'éventuels surplus de recettes fiscales n'aurait pas été inscrite dans la loi de finances.

B/ Le Conseil constitutionnel ne saurait faire sienne cette argumentation.

En premier lieu, il ne fait pas de doute que, conformément à l'article 34 de la Constitution, une loi ordinaire peut comporter des dispositions relatives à l'assiette, au taux ou aux modalités de recouvrement d'impositions à caractère fiscal, alors même qu'elles affecteraient l'équilibre défini par la dernière loi de finances. La fiscalité relève en effet du domaine facultatif et partagé des lois de finances et non de leur domaine exclusif (V. en particulier la décision n°2001-448 DC du 25 juillet 2001), sans qu'il y ait lieu de distinguer selon que les dispositions en cause affectent ou non l'exécution du budget de l'exercice en cours (V. par exemple la décision n°91-298 DC du 24 juillet 1991).

En deuxième lieu, s'il a été jugé qu'une loi de finances rectificative doit être présentée par le Gouvernement dans le cas où il apparaît que les grandes lignes de l'équilibre économique et financier définies par la loi de finances initiale de l'année se trouveraient, en cours d'exercice, bouleversées (V. la décision n°91-298 DC du 24 juillet 1991), on doit observer au cas présent que le coût des mesures nouvelles instituées par la loi déférée pour l'année 2007 peut être évalué à environ 1,6 milliards d'euros. Ce montant ne traduit pas un bouleversement des grands lignes de l'équilibre économique et financier tel qu'il résulte de la loi de finances pour 2007 qui aurait imposé au Gouvernement de déposer un projet de loi de finances rectificative avant l'adoption des dispositions déférées.

En troisième lieu, on doit remarquer, en tout état de cause, que le législateur n'était nullement tenu de modifier les dispositions de l'article 52 de la loi de finances pour 2007 qui ont énoncé les modalités d'utilisation des surplus du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'Etat, dans la mesure où cet article a expressément réservé l'hypothèse des modifications susceptibles d'être apportées à la législation fiscale en cours d'année et hors loi de finances.

Dans ces conditions, l'argumentation des auteurs du recours se prévalant des règles résultant de la loi organique relative aux lois de finances ne pourra qu'être écartée.

II/ SUR L'ARTICLE 1er

A/ L'article 1er de la loi déférée prévoit une exonération d'impôt sur le revenu de la rémunération versée au titre des heures supplémentaires. Cette exonération d'impôt sur le revenu bénéficie à l'ensemble des salariés du secteur privé, y compris à ceux du secteur agricole, ainsi qu'aux agents publics, titulaires ou non. Elle concerne les salaires versés au titre de l'ensemble des heures supplémentaires, c'est-à-dire de toutes les heures effectuées au-delà de la durée légale du travail telle que déterminée par la législation relative au travail. Ainsi, quelle que soit l'organisation de la durée du travail collective, les heures considérées par la législation du travail comme des heures supplémentaires ouvrent droit au bénéfice du dispositif. L'article 1er de la loi déférée comprend également dans son champ les salaires versés au titre des heures complémentaires c'est-à-dire les heures effectuées par les salariés à temps partiel au-delà de la durée contractuelle du travail. L'exonération fiscale est accordée sous conditions et dans certaines limites. L'article 1er de la loi déférée comporte aussi plusieurs dispositions destinées à prévenir les risques d'optimisation ou de fraude.

L'article 1er dispose, en outre, que, pour l'ensemble des salariés concernés par le dispositif, toute heure supplémentaire ou complémentaire effectuée, lorsqu'elle entre dans le champ de l'exonération fiscale, ouvre droit, dans les conditions et limites fixées pour l'exonération fiscale, à une réduction des cotisations salariales de sécurité sociale proportionnelle à la rémunération dans la limite des cotisations et contributions d'origine légale ou conventionnelle dont le salarié est redevable au titre de cette heure. Un décret détermine le taux de cette réduction. L'article 1er instaure, enfin, une déduction forfaitaire des cotisations patronales sur les salaires perçus à raison des heures supplémentaires de travail incluses dans le champ de l'exonération fiscale et accomplies par les salariés mentionnés au II de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale à hauteur d'un montant fixé par décret.

Les députés auteurs du recours soutiennent, en premier lieu, que l'article 1er de la loi déférée, en favorisant le recours aux heures supplémentaires au détriment de l'embauche de salariés, porterait atteinte au droit à l'emploi. Ils font valoir, en deuxième lieu, que le dispositif organisé par le législateur méconnaîtrait le principe constitutionnel d'égalité. Ils dénoncent, en troisième lieu, l'exonération indirecte de la contribution sociale généralisée qui serait contenue dans les dispositions critiquées en ce qu'elle serait contraire à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

B/ Le Gouvernement estime que les différentes critiques adressées à l'article 1er de la loi déférée ne sont pas fondées.

1/ En premier lieu, il considère que les dispositions critiquées ne peuvent être jugées contraires au droit d'obtenir un emploi mentionné au cinquième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.

Le Conseil constitutionnel reconnaît qu'il revient au législateur de poser les règles propres à assurer, au mieux, le « droit pour chacun d'obtenir un emploi, tout en ouvrant le bénéfice de ce droit au plus grand nombre d'intéressés » (décision n°83-156 DC du 28 mai 1983 ; décision n°98-401 DC du 10 juin 1998). Le législateur dispose, à cet égard, d'un large pouvoir d'appréciation pour adopter, dans l'exercice de sa compétence, les mesures qui lui paraissent le plus appropriées.

Au cas présent, l'article 1er de la loi déférée vise à permettre aux employeurs d'avoir davantage recours à des ressources en main d'œuvre immédiatement disponibles, en réduisant l'obstacle que peut constituer le coût des heures supplémentaires. En soi, cette mesure ne peut être jugée manifestement contraire au droit d'obtenir un emploi.

En premier lieu, elle n'a pas pour objet et ne saurait avoir pour effet de dissuader les employeurs d'embaucher s'ils étaient disposés à le faire. Le recours aux heures supplémentaires permet de faire appel à une main d'œuvre immédiatement opérationnelle et apte à répondre tout de suite aux besoins de l'entreprise ; l'embauche de salariés supplémentaires s'inscrit dans une perspective différente.

On peut remarquer que la loi déférée ne modifie nullement les règles du droit du travail qui encadrent le recours aux heures supplémentaires. Le recours à ces heures relève du pouvoir de direction de l'employeur et les garanties destinées à protéger les salariés continuent pleinement de s'appliquer. Si l'article 1er de la loi déférée entend inciter au recours aux heures supplémentaires, il ne remet pas en cause les règles applicables. Il prévoit aussi différents mécanismes pour prévenir les risques de fraude ou les effets d'optimisation. Le dispositif adopté par le législateur ne peut ainsi être regardé comme conduisant les employeurs à recourir aux heures supplémentaires au détriment de recrutements.

En second lieu, et on y reviendra, il faut souligner que l'objectif poursuivi par le législateur vise à augmenter la croissance par l'élévation du nombre d'heures travaillées, en jouant à la fois sur les capacités de production et sur le revenu des consommateurs. Cet objectif vise à favoriser la création d'emplois dans l'ensemble de l'économie française. En effet, les études internationales montrent qu'il existe une corrélation entre, d'une part, un volume total d'heures travaillées et une durée moyenne de travail par actif élevés et, d'autre part, un faible taux de chômage. Le législateur, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, a ainsi considéré que la mesure critiquée, loin de restreindre le droit pour chacun d'obtenir un emploi et le nombre de personnes qui bénéficient de ce droit, tend au contraire à stimuler la création d'emplois.

Dans ces conditions, le grief adressé à l'article 1er de la loi déférée sur le terrain du cinquième alinéa du Préambule de 1946 ne saurait être accueilli.

2/ En ce qui concerne, en deuxième lieu, l'atteinte qui serait portée par l'article 1er au principe d'égalité, le Gouvernement considère que les différences de traitement qui résultent du dispositif institué sont justifiées par des considérations d'intérêt général qui tiennent à la nécessité d'augmenter le nombre d'heures travaillées en France en vue de contribuer à faire naître un cercle vertueux destiné à augmenter la croissance et à créer des emplois.

Le mécanisme organisé par le législateur repose sur un critère de différenciation pertinent, celui du dépassement de la durée légale du travail, qui caractérise les heures supplémentaires, identiquement appliqué à l'ensemble des salariés concernés.

La mesure instituée par le législateur sur le fondement de ce critère est, enfin, proportionnée au but d'intérêt général poursuivi.

a/ Les avantages accordés aux employeurs et aux salariés par l'article 1er lorsque sont accomplies des heures supplémentaires ou des heures complémentaires sont justifiés par l'intérêt général qui s'attache à l'augmentation du nombre d'heures travaillées dans l'économie française.

Le législateur a, sans doute, accordé des avantages à ceux des employeurs et des salariés qui contribueront à augmenter la durée moyenne du travail en France.

Toutefois, selon une jurisprudence bien établie, le principe constitutionnel d'égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur octroie, dans le cadre de la compétence que lui reconnaît l'article 34 de la Constitution, des avantages fiscaux ou sociaux à des fins d'incitation économique, dès lors qu'ils répondent à des motifs d'intérêt général suffisants (V. par exemple les décisions n°2002-464 DC du 27 décembre 2002 et n°2004-511 DC du 29 décembre 2004).

Au cas présent, il faut souligner que la faiblesse relative durée de travail moyenne par actif est un facteur qui limite le dynamisme de l'économie française. La France est l'une des économies avancées où cette durée est la plus faible. Selon une étude de la DARES, elle est passée de 1742 heures en 1998 à 1616 heures en 2004. Au sein de l'OCDE, en 2005, la durée moyenne annuelle de travail des actifs occupés n'était inférieure à celle constatée en France que dans quatre autres Etats membres (Belgique, Allemagne, Pays-Bas et Norvège). La durée moyenne de travail constatée en France s'est progressivement écartée de celle de la plupart de ses principaux partenaires économiques. Ainsi, en 1981, les durées moyennes annuelles de travail d'un actif français et d'un actif américain étaient identiques et un actif français travaillait, en moyenne, 301 heures de plus, par an, qu'un actif suédois. En 2005, un actif américain travaille, chaque année, 269 heures de plus qu'un actif français, soit près de 18 %, et un actif suédois 59 heures de plus. Ce différentiel est plus important encore si on compare la durée moyenne de travail par habitant compte tenu de la structure démographique de la France, dont la part de la population en âge de travailler est légèrement inférieure à la part de la moyenne de l'OCDE, de son taux d'activité et de son taux de chômage.

Cette faiblesse du nombre d'heures travaillées constitue un handicap pour l'économie française. L'insuffisante utilisation des ressources en main d'œuvre explique largement l'écart de revenu par habitant constaté avec les principaux partenaires de la France. Ainsi, le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2006 rappelait que le PIB brut par habitant était, en France, inférieur d'environ 25 %, à parité de pouvoir d'achat, à celui des Etats-Unis. Il soulignait que cette différence de niveau de vie s'explique moins – pour seulement 15 % – par une différence d'efficacité productive que – pour 85 % – par une différence dans la quantité de travail fournie, c'est-à-dire le nombre d'heures travaillées (Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2006 p. 125). L'explication principale de l'écart de richesse entre la France et les Etats-Unis est ainsi la sous-utilisation des ressources de main d'œuvre, en particulier en raison de l'écart du nombre d'heures travaillées.

L'article 1er de la loi déférée vise à corriger cette situation et à augmenter la durée moyenne de travail en France.

Compte tenu du coût que représentent, pour les employeurs, les heures supplémentaires, le législateur a ainsi décidé d'instaurer une déduction forfaitaire des cotisations patronales de sécurité sociale sur les salaires perçus à raison des heures supplémentaires de travail. Cet allègement du coût des heures supplémentaires est destiné à inciter les employeurs à augmenter le temps de travail de leurs salariés.

Pour que les salariés, auxquels la décision d'accomplir des heures supplémentaires n'appartient pas, adhèrent à ce processus, la loi accorde des avantages à ceux qui, par les heures supplémentaires qu'ils réalisent, augmenteront le nombre d'heures travaillées dans l'ensemble de l'économie. Les rémunérations perçues au titre de ces heures supplémentaires sont ainsi exonérées d'impôt sur le revenu. Les intéressés bénéficient en outre d'une réduction des cotisations salariales de sécurité sociale dues au titre de ces rémunérations.

Ce dispositif est ainsi conçu pour agir à la fois du côté de l'offre, en permettant aux employeurs d'augmenter leur capacité productive par un recours accru aux ressources en main d'œuvre, et de la demande, l'augmentation des heures travaillées conduisant à un accroissement du revenu des intéressés, renforcé par l'exonération fiscale et la réduction des cotisations salariales de sécurité sociale.

La mesure décidée par le législateur doit, par suite, contribuer à faire naître un cercle vertueux ayant pour résultat une hausse de la croissance et de l'emploi, par la combinaison des effets des mécanismes qui viennent d'être décrits.

Le Gouvernement considère ainsi que le motif d'intérêt général tenant à la hausse de la croissance et de l'emploi par l'augmentation du nombre d'heures travaillées en France justifie les avantages fiscaux et sociaux réservés par le législateur aux employeurs et aux salariés qui entrent dans les prévisions de l'article 1er de la loi déférée.

b/ Le critère de différenciation retenu par le législateur est en rapport avec ce motif d'intérêt général s'applique identiquement à l'ensemble des salariés visés par les dispositions de l'article 1er de la loi déférée.

Les dispositions critiquées accordent les avantages qu'elles créent en fonction du dépassement des seuils prévus par la législation relative au travail pour définir les heures supplémentaires. Le législateur a déterminé le critère de différenciation par renvoi à cette législation selon les différentes modalités d'organisation de la durée du travail.

Il en résulte, en premier lieu, que le critère général de différenciation – le seuil légal de déclenchement des heures supplémentaires – est pertinent eu égard à l'objectif, poursuivi par le législateur, d'augmenter en France le nombre d'heures travaillées en vue d'augmenter la croissance.

On doit observer, en second lieu, que l'ensemble des salariés sont ainsi identiquement traités par l'article 1er de la loi déférée. Le critère posé par le législateur pour l'octroi des avantages fiscaux et sociaux est, en toute hypothèse, le franchissement de la durée légale du travail. Dans le cas général, il s'agit des heures supplémentaires définies à l'article L. 212-5 du code du travail et à l'article L. 713-6 du code rural, c'est-à-dire dans les établissements et professions assujettis à la réglementation de la durée du travail, des heures effectuées au-delà de la durée hebdomadaire légale du travail, ou de la durée considérée comme équivalente. Les heures choisies sont également visées par le dispositif.

Lorsque la législation relative au travail assimile certaines heures à des heures supplémentaires, les avantages sont également octroyés. Tel est le cas, par exemple, pour les entreprises ou établissements dans lesquels la durée du travail est organisée sous forme de cycles, où les heures supplémentaires sont déterminées sur la base de la totalité du cycle (art. L. 212-7-1 du code du travail). Il en est de même des entreprises ou établissements couverts par une convention ou un accord collectif de modulation du temps de travail, relevant de l'article L. 212-8 du code du travail, où les heures ouvrant droit aux avantages seront, d'une part, les heures effectuées hebdomadairement au-delà de la limite prévue par la convention ou par l'accord et, d'autre part, en fin de période de modulation, les heures effectuées au-delà d'une durée annuelle de travail de 1607 heures. S'agissant, par ailleurs, des entreprises qui ont opté pour la réduction de la durée du travail sous forme de jours de repos par l'octroi de « jours RTT » en application des I et II de l'article L. 212-9 du code du travail (prise de jours de repos sur quatre semaines ou sur l'année), les heures bénéficiant des effets de la loi critiquée sont soit celles effectuées de manière hebdomadaire au-delà de 39 h, soit celles accomplies au-delà de 1607 heures.

Les renvois aux règles du code du travail auxquels le législateur a procédé dans l'article 1er sont destinés à assurer l'application d'une règle identique de déclenchement des avantages qu'il a prévus, avec la prise en compte d'une assiette identique. Le franchissement de la durée légale telle que fixée par la législation relative au travail pour caractériser des heures supplémentaires est, dans tous les cas, le fait générateur des exonérations et réductions instituées.

C'est pourquoi les reproches ponctuels adressés sur ce point par les députés requérants à l'article 1er de la loi sont infondés. Ainsi, quels que soient les régimes conventionnels auxquels sont soumis des cadres qui n'ont pas tous le même forfait annuel, seul le franchissement des seuils légaux fixés par le code du travail est de nature à déclencher l'application des mécanismes d'exonération fiscale et de réduction de cotisations organisés par la loi. De même, si les heures effectuées entre la durée conventionnelle de travail et la durée légale de 35 heures lorsqu'elle lui est supérieure n'ouvrent droit à aucun avantage, c'est parce que ces heures ne sont pas des heures supplémentaires au sens du droit du travail (cf. Cass. soc. 15 février 1995 Mahé et associés c/ Scop Rochebrune et associés, pourvoi n°91-43966).

Par ailleurs, pour ce qui concerne les salariés à temps partiel employés par des particuliers, on doit relever que les « heures complémentaires » effectuées par ceux-ci ne peuvent être incluses dans le champ de la mesure. En effet, d'une part, les dispositions du code du travail relatives à la durée du travail (Cass. soc. 13 juillet 2004 Pourvoi n°02-43026, Bull. 2004 V N° 221 p. 203) pas plus que celles relatives au travail à temps partiel (Cass. soc. 30 juin 1988 Le Devedec c/ Abenot 85-44372) ne s'appliquent aux salariés employés par des particuliers. D'autre part, ils sont soumis à la convention collective nationale des salariés du particulier employeur du 24 novembre 1999 qui ne prévoit aucun régime d'heures complémentaires. Les salariés en cause n'effectuent, par suite, aucune « heure complémentaire » au sens du code du travail et la loi réserve donc logiquement les avantages qu'elle institue aux seules heures supplémentaires qu'ils effectuent.

Ainsi, loin de méconnaître le principe constitutionnel d'égalité en excluant certaines catégories de salariés ou en appliquant un traitement différent à des personnes se trouvant dans des situations semblables au regard de son objet, la loi déférée tend à assurer le respect de ce principe en appliquant une règle identique à l'ensemble des salariés placés, compte tenu du but poursuivi, dans des situations équivalentes : quelle que soit la durée du travail collective, le dispositif institué ne joue que pour les heures supplémentaires ainsi qualifiées par le code du travail, c'est-à-dire celles accomplies au-delà de la durée légale.

c/ La mesure décidée par le législateur est, enfin, proportionnée au regard de l'objectif qu'il poursuit.

Si le législateur a organisé un dispositif incitatif, il a pris soin d'encadrer son application et de prévoir des mécanismes destinés à éviter qu'il soit détourné aux fins de rechercher le bénéfice d'une application du texte contraire aux objectifs poursuivis par ses auteurs.

En ce qui concerne, d'une part, les conditions et limites de l'exonération fiscale prévues par la loi déférée, l'article 1er a précisé, pour les salariés du secteur privé, que l'exonération applicable à la majoration salariale correspondant aux heures supplémentaires est limitée par les taux fixés par la convention collective ou l'accord professionnel ou interprofessionnel applicable. A défaut d'une telle convention ou d'un tel accord, l'exonération est limitée, pour les heures supplémentaires, aux taux prévus par la loi : 25 % pour les huit premières heures supplémentaires et 50 % pour les heures suivantes, pour les heures complémentaires, au taux de 25 % et, pour les forfaits annuels, à 25 % de la rémunération horaire déterminée à partir du rapport entre a rémunération annuelle et le nombre d'heures prévus dans le forfait. De même le montant de la réduction de cotisations salariales de sécurité sociale est plafonné. Le législateur a renvoyé à un décret le soin de fixer le taux de la réduction des cotisations proportionnelle à la rémunération tout en limitant son montant aux cotisations et contributions d'origine légale ou conventionnelle rendues obligatoires par la loi et dont le salarié est redevable au titre de l'heure supplémentaire accomplie.

La loi déférée comporte également des mécanismes destinés à prévenir les risques d'abus et les effets d'optimisation.

En premier lieu, l'octroi des avantages conçus par le législateur est subordonné au respect par l'employeur des dispositions légales et conventionnelles relatives à la durée du travail.

En deuxième lieu, afin d'écarter les risques liés à la transformation d'éléments de rémunération tels que les primes en heures supplémentaires ou complémentaires, il est prévu que l'exonération ne soit pas applicable dans le cas où la rémunération des heures supplémentaires ou complémentaires se substituerait à d'autres éléments de rémunération, à moins qu'un délai de douze mois ne se soit écoulé entre le dernier versement de l'élément de rémunération en tout ou partie supprimé et le premier versement de rémunération au titre des heures supplémentaires ou complémentaires ouvrant droit à l'exonération.

En troisième lieu, le législateur a entendu faire obstacle à l'artifice consistant à limiter ou à réduire la durée du travail pour faire apparaître fictivement des heures supplémentaires ou des heures complémentaires. Les avantages ne peuvent être accordés lorsque pendant une période de douze semaines consécutives ou pendant douze semaines au cours d'une période de quinze semaines, l'horaire moyen réellement effectué par le salarié dépasserait de deux heures au moins par semaine, ou de l'équivalent mensuel de cette durée, l'horaire prévu au contrat, sauf si les heures ainsi accomplies aboutissent, pendant une durée minimale prévue par décret, à une augmentation à due concurrence de l'horaire contractuel de travail. De même, l'exonération ne serait pas applicable au supplément d'heures supplémentaires résultant du seul abaissement après le 20 juin 2007 des durées hebdomadaires fixées dans un accord de modulation ou d'un accord de réduction de la durée du travail sous forme de journées ou demi-journées de repos.

Eu égard à ces limitations et conditions, les avantages résultant de l'article 1er de la loi déférée ne peuvent être regardés comme disproportionnés au regard du motif éminent d'intérêt général qui les justifie.

Le grief tiré du principe constitutionnel d'égalité sera, par suite, écarté.

3/ La critique adressée, en troisième lieu, à la réduction des cotisations salariales de sécurité sociale qui serait constitutive d'une exonération de contribution sociale généralisée (CSG) et dont les modalités seraient contraires à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, ne saurait davantage être accueillie.

a/ Le Gouvernement considère que loi déférée ne procède pas à une exonération de CSG.

Il ressort des termes mêmes de la loi déférée que si, créant un article 81 quater dans le code général des impôts, son article 1er a prévu que sont « exonérés de l'impôt sur le revenu » les salaires versés aux salariés au titre des heures supplémentaires de travail, il a seulement disposé, insérant un nouvel article L. 241-17 dans le code de la sécurité sociale, que toute heure entrant dans le champ d'application de l'article 81 quater « ouvre droit » à une « réduction de cotisations salariales de sécurité sociale ».

Il résulte de ces dispositions que si les rémunérations versées aux salariés qui accomplissent des heures supplémentaires sont exonérées d'impôt sur le revenu, ces mêmes rémunérations ne sont pas exonérées de cotisations salariales de sécurité sociale. Pour faciliter les conditions du recours aux heures supplémentaires, le législateur a décidé d'accorder aux salariés qui les accomplissent une réduction de ces cotisations.

Contrairement à ce que soutiennent les auteurs du recours, l'article 1er de la loi n'octroie pas, ce faisant, une exonération de CSG.

La réduction prévue par le législateur ne porte en effet que sur les cotisations salariales de sécurité sociale, ce qui limite son champ aux cotisations dues au titre des risques maladie et vieillesse. Les taux des autres cotisations et contributions d'origine légale et conventionnelle dont le salarié est redevable au titre d'une heure supplémentaire n'interviennent que pour la détermination du plafond de la réduction.

Le montant de la réduction est, en effet, défini dans la limite de la cotisation salariale d'assurance maladie, la cotisation salariale d'assurance vieillesse, des cotisations salariales au régime de retraite complémentaire, des cotisations salariales d'assurance chômage, de la CSG, de la CRDS.

Concrètement, et en conséquence, seules les cotisations de sécurité sociale, maladie et vieillesse, qui alimentent les caisses, font l'objet d'une réduction, calculée au taux fixé par le décret et dans la limite ainsi déterminée. Les contributions de sécurité sociale, dont la CSG, restent dues, et sont versées, pour un montant inchangé, aux URSSAF.

b/ En tout état de cause, on doit observer que rien ne se serait opposé à ce que le législateur institue une exonération de CSG équivalente à la mesure qui vient d'être décrite, pourvu qu'elle demeure de portée limitée et proportionnée au but d'intérêt général poursuivi. Ce mécanisme n'aurait pu être jugé contraire à l'article 13 de la Déclaration de 1789 et à la jurisprudence du Conseil constitutionnel (V. la décision n°2000-437 DC du 19 décembre 2000).

La portée d'une exonération ainsi ciblée serait, en effet, sans comparaison avec la mesure d'allègement dégressif de la CSG appliquée aux salaires inférieurs à 1,4 fois le SMIC qui avait été censurée par la décision du Conseil constitutionnel du 19 décembre 2000. Cette mesure visait à rendre progressive une imposition de toute nature, prise dans sa globalité, qui avait été caractérisée, depuis son origine, par sa proportionnalité. La décision du 19 décembre 2000 a censuré cette modification profonde de la contribution au motif qu'une telle réforme implique la prise en considération de l'ensemble des facultés contributives des contribuables concernés.

Une exonération limitée de la CSG, portant non sur l'ensemble de la rémunération, mais sur une fraction très réduite, celle versée au titre des heures supplémentaires ou complémentaires accomplies, en vue de compenser la contrainte qui peut résulter, pour les salariés, du surcroît d'activité professionnelle décidé par l'employeur et lié à l'accomplissement de ces heures, ne serait, au contraire, pas critiquable. Très ciblée et circonscrite, elle ne s'appliquerait qu'à une partie marginale du revenu et ne serait pas contraire à l'article 13 de la Déclaration de 1789.

Une telle mesure pourrait être comparée à des exonérations réelles, récentes et ponctuelles de CSG, telles que celle qui bénéficie aux arbitres et juges sportifs depuis la création de l'article L. 241-16 du code de la sécurité sociale par l'article 3 de la loi du 23 octobre 2006 portant diverses dispositions relatives aux arbitres, ou encore celle qui s'applique aux bénéficiaires de l'allocation de reclassement personnalisé en vertu de l'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale, par renvoi au deuxième alinéa de l'article L. 961-1 du code du travail tel que modifié par l'article 74 de la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.

On doit ajouter qu'une exonération de CSG ne saurait être regardée, par principe, comme exclue par les dispositions de l'article 13 de la Déclaration de 1789 faute pour elle de prendre en considération l'ensemble des facultés des contribuables intéressés. Par exemple, il a ainsi été jugé qu'en exonérant de la CRDS les allocations de chômage et d'invalidité, ainsi que les pensions de retraite, des personnes non imposables au titre de l'impôt sur le revenu, le législateur n'avait pas méconnu les exigences de cet article 13 (V. la décision n°2000-442 DC du 28 décembre 2000).

Le Conseil constitutionnel écartera, par suite, le grief.

III/ SUR L'ARTICLE 11

A/ L'article 11 de la loi déférée modifie sur deux points principaux les dispositions des articles 1er et 1649-0 A du code général des impôts issues de l'article 74 de la loi de finances pour 2006 qui instaurent au profit de chaque contribuable un droit à restitution de la part de certains impôts directs (impôt sur le revenu, impôt de solidarité sur la fortune, taxes foncières et d'habitation afférentes à l'habitation principale) qui excède une proportion déterminée de ses revenus de l'année précédant celle du paiement des impositions. Le premier aménagement consiste à réduire à 50 % la fraction au-delà de laquelle le droit à restitution s'applique. Le second intègre dans le calcul du plafonnement des impôts directs les prélèvements sociaux à caractère fiscal (CSG, CRDS, prélèvement social de 2 % et contribution additionnelle) qui pèsent sur les revenus du patrimoine, les revenus d'activité et de remplacement et sur les produits de placement.

Les auteurs du recours font valoir que ces dispositions remettraient en cause l'imposition du patrimoine et, ce faisant, seraient contraires au principe d'égalité ainsi qu'aux exigences constitutionnelles qui découlent de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

B/ Le Conseil constitutionnel ne pourra accueillir cette argumentation.

Le plafonnement de la part des revenus d'un foyer fiscal affectée au paiement d'impôts direct, communément appelé « bouclier fiscal », constitue un dispositif nouveau en droit fiscal français, introduit par la loi de finances pour 2006. Son principe a été admis par le Conseil constitutionnel (V. la décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005).

Ce droit à restitution prévu par les dispositions des articles 1er et 1649-0 A du code général des impôts repose sur trois éléments : les revenus entrant dans le calcul, les impôts pris en considération et le coefficient qui détermine le seuil des revenus au-delà duquel le droit à restitution est ouvert.

Ce mécanisme permet d'éviter que la somme des différents impôts directs devant être acquittés par les contribuables au titre d'une année déterminée excède leurs capacités contributives. Il permet de limiter la charge fiscale globale qui pèse sur eux. Il ne peut, en revanche, être regardé, contrairement à ce que soutiennent les auteurs de la saisine, comme visant un prélèvement particulier.

Ni la réduction du coefficient de 60 % à 50 %, ni la prise en compte des prélèvements sociaux parmi les impôts directs retenus pour le calcul du plafonnement ne conduisent à la prétendue « exonération systématique » des impositions touchant le patrimoine dénoncée par les députés saisissants. Le droit à restitution se traduira seulement par le reversement de la fraction des impositions qui excède 50 % du revenu du contribuable, toujours effectué de façon globale, sans venir en diminution d'un impôt plutôt qu'un autre.

On doit relever que la thèse des requérants selon laquelle l'élimination des impositions portant sur le patrimoine résulte de ce que la somme du taux marginal maximum du barème de l'impôt sur le revenu et des taux des prélèvements sociaux est voisine du coefficient retenu pour la détermination du plafonnement est sans portée. Elle revient, en effet, à confondre taux marginal et taux moyen d'imposition.

En ce qui concerne l'atteinte qui serait portée au principe d'égalité, il a été jugé, comme il a été dit, que l'exigence posée à l'article 13 de la Déclaration de 1789 « ne serait pas respectée si l'impôt revêtait un caractère confiscatoire ou faisait peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs facultés contributives » (V. la décision n°2005-530 DC du 29 décembre 2005). Le Conseil constitutionnel a considéré, à cette occasion, que les dispositions de la loi de finances pour 2006 instaurant le droit à restitution, loin de méconnaître l'égalité devant l'impôt, tendaient à éviter une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques. S'agissant des modalités adoptées par la loi de finances pour 2006 pour la mise en oeuvre du principe issu de l'article 13 de la Déclaration de 1789, ni la fixation de la part des revenus au-delà de laquelle le paiement d'impôts directs ouvre droit à restitution, ni la définition des revenus entrant dans le calcul, ni la détermination des impôts directs pris en compte, ni les mesures retenues pour opérer la restitution n'ont été jugées inappropriées à la réalisation de l'objectif que s'est fixé le législateur.

En procédant aux aménagements décrits plus haut, les dispositions critiquées de la loi déférée n'ont pas substantiellement modifié le dispositif.

Le législateur a estimé qu'eu égard, d'une part, aux caractéristiques des assiettes et au niveau des taux des impôts retenus pour la détermination du plafonnement et, d'autre part, aux revenus qui entrent dans le calcul du droit à restitution, qui traduisent les facultés contributives des contribuables, le seuil au-delà duquel l'impôt revêt un caractère confiscatoire ou fait peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs facultés contributives se situe à 50 % de ces revenus.

Le Gouvernement considère qu'en prévoyant que le fait générateur du droit à restitution correspond pour chaque contribuable au versement de contributions fiscales, y compris les prélèvements sociaux, pour un montant global supérieur à 50 % de leur revenu, l'article 11 de la loi déférée n'a pas modifié le dispositif dans des conditions telles qu'il serait désormais contraire à la Constitution. Il estime que la mesure critiquée demeure appropriée à la réalisation de l'objectif que s'est fixé le législateur.

Ce dernier n'a, par suite, pas méconnu le principe d'égalité ni les exigences constitutionnelles résultant de l'article 13 de la Déclaration de 1789. Le grief sera écarté.

IV/ SUR L'ARTICLE 16

A/ Le II de l'article 16 de la loi déférée crée un nouvel article 885-0 V bis dans le code général des impôts qui institue une réduction d'impôt de solidarité sur la fortune égale à 75 % des versements effectués au titre des souscriptions directes ou indirectes au capital des petites et moyennes entreprises (PME) telles que définies par la réglementation européenne. L'avantage fiscal annuel retiré par le contribuable est plafonné à 50 000 euros. Si le redevable souscrit en numéraire aux parts de fonds d'investissement de proximité (FIP) dont la valeur des parts est constituée au moins à hauteur de 20 % de titres reçus en contrepartie de souscriptions au capital de PME éligibles, il peut imputer sur l'impôt de solidarité sur la fortune 50 % du montant d'une fraction des versements effectués. L'avantage fiscal ne peut, alors, être supérieur à 10 000 euros.

Les auteurs du recours critiquent ces dispositions au motif qu'elles introduiraient une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques entre redevables de l'impôt sur la fortune. Ils font en particulier valoir que l'avantage fiscal accordé est disproportionné au regard du risque pris par le redevable qui investit, et que cette disproportion est accentuée en cas de souscription de parts de FIP.

B/ Cette argumentation ne peut être suivie.

1/ En premier lieu, ainsi qu'il a été dit précédemment, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que le législateur décide d'instituer des avantages fiscaux spécifiques pour des raisons d'intérêt général.

Au cas présent, les dispositions critiquées ont pour objet d'inciter les redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune, qui disposent d'une grande capacité d'investissement, à apporter des ressources aux PME. Les personnes assujetties à cet impôt se voient ainsi offrir le choix entre, d'une part, orienter leurs investissements dans le sens souhaité par le législateur, participant ainsi directement à la poursuite du but d'intérêt général qu'il a fixé ou, d'autre part, acquitter l'impôt.

Les réductions consenties par l'article 16 de la loi déférée aux redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune répondent à des considérations d'intérêt général qui tiennent au rôle essentiel que jouent les petites et moyennes entreprises dans la vie économique nationale. On doit rappeler, à cet égard, que l'investissement productif dans les PME a déjà été reconnu comme objectif d'intérêt général, compte tenu du rôle joué par ce type d'entreprises dans la création d'emplois (V. la décision n°2003-477 DC du 31 juillet 2003).

De fait, les entreprises de 10 à 250 salariés représentent en France 46 % des emplois du secteur privé, soit 7,5 millions d'emplois, et 34 % de la valeur ajoutée. Or la France souffre d'un manque d'entreprises de taille petite et intermédiaire dont le rôle est décisif en matière de créations d'emploi et d'innovation. Les difficultés d'accès au crédit bancaire comme les obstacles au financement en fonds propres auxquels les PME se heurtent appellent de la part du législateur l'institution de dispositifs fiscaux très incitatifs propres à favoriser l'investissement direct dans ces entreprises, en vue d'appuyer leur création et de soutenir leur développement.

Le législateur a entendu répondre, par un dispositif approprié, à cette situation préoccupante en créant une incitation puissante à mobiliser des capitaux afin d'investir dans le capital des PME, en permettant aux redevables qui le souhaitent d'affecter tout ou partie de leur impôt de solidarité sur la fortune à cet objectif d'intérêt général.

2/ Le législateur a toutefois encadré le bénéfice des avantages fiscaux qu'il a institués, de sorte qu'ils ne peuvent être regardés comme disproportionnés.

Qu'il s'agisse de souscriptions au capital de PME ou de souscriptions de parts d'un FIP, les réductions décidées par l'article critiqué sont ciblées. Elles ne sont ouvertes que pour les versements effectués au profit des petites et moyennes entreprises telles qu'elles sont définies au plan communautaire. La loi exige, en outre, le respect de différentes conditions : ainsi l'activité des sociétés concernées doit être industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale, à l'exclusion des activités de gestion de patrimoine mobilier ; le lieu de leur siège de direction effective doit se situer dans un Etat membre de la communauté européenne ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale. Ce faisant le législateur a circonscrit son dispositif de manière comparable à d'autres mécanismes existants et dont la constitutionnalité a été admise (V. en particulier l'exonération d'impôt de solidarité sur la fortune des titres prévue à l'article 885 I ter du code général des impôts et la décision n°2003-477 DC du 31 juillet 2003).

S'agissant de l'avantage consenti au titre de souscriptions directes ou indirectes au capital de PME, on doit souligner que le législateur a fixé des conditions propres à assurer que l'avantage fiscal soit mesuré à l'investissement productif effectué par le redevable. Ainsi, les titres des sociétés concernées ne doivent pas être admis aux négociations sur un marché réglementé, ce qui est une exigence renforcée au regard des conditions prévues pour l'application, par exemple, de l'exonération instituée à l'article 885 I ter du code général des impôts. A la différence, encore, de cette exonération, le bénéfice de la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune est subordonné à la conservation des titres reçus en contrepartie de la souscription au capital jusqu'au 31 décembre de la cinquième année suivant celle de la souscription. Le législateur a ainsi requis, pour ouvrir droit à la réduction d'impôt qu'il institue, des conditions plus rigoureuses que celles qu'il a prévues s'agissant des exonérations existantes. En permettant, par ailleurs, l'imputation sur l'impôt de solidarité sur la fortune de 75 % des versements effectués, l'article 16 de la loi déférée impose une prise de risque à hauteur de 25 % des capitaux investis. L'avantage fiscal est, enfin, plafonné à 50 000 euros.

Les investissements dans les PME ciblées par le dispositif présentent un profil de risque élevé. Eu égard au fort taux de défaillance de ces entreprises dans les cinq premières années et au manque de liquidités des titres concernés, il est loisible au législateur, compte tenu du risque affectant ces placements qu'il entend encourager par la création d'un effet de levier puissant et adapté au but d'intérêt général qu'il poursuit, de fixer le taux de la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune consenti à hauteur de 75 %, dans la limite de 50 000 euros.

Le législateur a, par ailleurs, étendu ce régime aux indivisions pour permettre à des redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune de se regrouper, par exemple au sein de cercles d'investisseurs ou de clubs d'investissements, en vue d'investir directement dans le capital de PME éligibles au dispositif. L'avantage fiscal prévu par l'article 16 s'applique également aux versements, retenus pour une fraction de leur montant, effectués au profit de sociétés holdings répondant à la définition de la PME communautaire ayant pour objet exclusif de détenir des participations dans des sociétés exerçant une des activités définies plus haut. Ce faisant, le législateur a assimilé la situation d'un redevable qui investit, seul et directement, dans une PME, et le passage par de tels regroupements, dès lors que ces derniers ne dénaturent pas le dispositif institué. En effet, le lien avec l'entreprise dans laquelle le redevable investit est préservé.

En ce qui concerne les souscriptions en numéraire aux parts de FIP, le législateur a tenu compte du risque inférieur pris par l'investisseur qui a recours à cette technique de financement intermédié.

On doit rappeler que, créés par l'article 26 de la loi pour l'initiative économique du 1er août 2003, les FIP sont destinés à favoriser l'investissement dans des petites entreprises. Ces fonds doivent investir au moins 60 % des sommes collectées dans des entreprises à caractère régional, dont au moins 10 % dans de jeunes entreprises.

Dans le cas de souscriptions de parts de ces fonds, la loi déférée pose des exigences supplémentaires par rapport à celles qui régissent l'avantage ouvert par l'investissement direct, ou assimilé, et cible des entreprises pour lesquels l'investissement est soumis à des risques particuliers.

Ainsi, le montant de la réduction d'impôt est réduit en pareil cas, à 50 % des versements effectués au titre de souscriptions en numéraire aux parts de FIP. L'avantage fiscal est, en outre, plafonné à 10 000 euros. Le législateur a, par ailleurs, concentré la portée de cette mesure en exigeant que l'actif des fonds serve à financer des PME pour lesquelles le risque est accru. L'article 16 exige, en effet, que la valeur des parts des FIP soit constituée à hauteur de 20 % de titres reçus en contrepartie de souscriptions au capital de sociétés exerçant leur activité ou juridiquement constituées depuis moins de cinq ans. Ce faisant, la loi restreint le champ de l'avantage à la fraction du montant de l'investissement qui correspond à la souscription de parts de PME en croissance. On doit enfin indiquer que le fonds concerné doit respecter le pourcentage initialement fixé de son actif investi en titres reçus en contrepartie au capital de PME et que les versements servant de base au calcul de l'avantage sont retenus dans la limite de ce pourcentage.

La définition précise du champ des avantages fiscaux institués par l'article 16 de la loi déférée ne souffre, dans ces conditions, pas de critique au regard du principe constitutionnel d'égalité.

3/ Deux critiques ponctuelles adressées par les députés requérants à l'article 16 de la loi déférée ne peuvent, en dernier lieu, qu'être écartées.

D'une part, contrairement à ce qui est soutenu, le montant de la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune instituée par la loi critiquée n'entre pas dans la détermination des impôts pris en considération pour le calcul du mécanisme de plafonnement de la part des revenus d'un foyer fiscal affectée au paiement d'impôts directs examiné plus haut. Cela résulte des termes mêmes de l'article 1er du code général des impôts qui, dans sa rédaction issue de la loi examinée, prévoit que « les impôts directs payés par un contribuable ne peuvent être supérieurs à 50 % de ses revenus », et de ceux du 2 de l'article 1649-0 A du même code qui, fixant la liste des impositions prises en compte, précise que celles-ci doivent avoir été payées. Le montant de l'impôt de solidarité sur la fortune dont il est tenu compte est ainsi le montant effectivement payé après application, le cas échéant de la réduction instituée au nouvel article 885-0 V bis.

D'autre part, la circonstance que la mesure critiquée octroie un avantage fiscal qui bénéficie également aux personnes qui investissent dans des PME d'Etats membres de la Communauté ne saurait, à l'évidence, réduire l'intérêt général qui s'attache à l'objectif poursuivi par le législateur, alors, en outre, que celui-ci s'est, sur ce point, borné à respecter les exigences qui résultent du droit communautaire.

***

Pour ces raisons, le Gouvernement considère que les critiques adressées par les auteurs du recours ne sont pas de nature à justifier la censure de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat. C'est pourquoi il estime que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.Monsieur le Président du Conseil constitutionnel, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

A l'appui de cette saisine, nous développons les griefs suivants.

***

Article 1er

Sur le respect du droit à l'emploi

En application de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de fixer les principes fondamentaux du droit du travail, et notamment de poser les règles permettant d'assurer conformément au cinquième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 le droit pour chacun d'obtenir un emploi, tout en ouvrant le bénéfice de ce droit au plus grand nombre.

L'article 1er s'inscrit dans la logique des dispositions législatives adoptées sous la précédente législature pour faciliter le recours aux heures supplémentaires. L'intention du législateur a été clairement établie au cours des travaux parlementaires : inciter à l'augmentation du temps de travail individuel en réduisant le coût des heures supplémentaires.

Les rapports et avis des commissions permanentes de l'Assemblée nationale comme du Sénat soulignent l'augmentation du nombre de salariés effectuant des heures supplémentaires ou du nombre d'heures supplémentaires effectuées intervenue entre l'année 2003 et l'année 2004, pour regretter que les dispositions adoptées lors de la précédente législature n'aient pas produit suffisamment d'effets notamment en terme d'augmentation du nombre d'heures travaillées.

Les dispositions combinées de l'article 1er en termes d'exonération d'impôt sur le revenu et d'allégements de cotisations sociales au titre des rémunérations liées aux heures supplémentaires constituent une atteinte au droit à l'emploi, d'autant plus grave qu'il est illusoire de considérer que chaque salarié pourra demander à son employeur d'effectuer des heures supplémentaires.

L'article 1er vient compléter le code général des impôts, le code de la sécurité sociale ainsi que le code rural. Il ne modifie en rien le fait que le salarié peut travailler au-delà de la durée légale à la seule initiative de l'employeur. Sauf à méconnaître la réalité des entreprises, aucun salarié ne pourra exercer un quelconque droit à effectuer des heures supplémentaires si son employeur n'en a pas la nécessité, eu égard à l'activité de son entreprise.

Par conséquent, l'initiative d'effectuer des heures supplémentaires relevant du seul employeur, celui-ci peut se trouver dans la situation, compte tenu des incitations financières prévues par l'article 1er, de favoriser le travail supplémentaire au détriment soit de la protection de la santé de chaque salarié, soit de l'embauche de salariés supplémentaires dans les conditions prévues par la loi en terme de contrats à durée déterminée, voire à durée indéterminée.

Au nom du respect du droit à l'emploi, cet article entrave ainsi l'objectif constitutionnel d'ouvrir le bénéfice de ce droit au plus grand nombre puisqu'il conduit l'employeur à privilégier les heures supplémentaires au détriment de l'embauche d'un autre salarié même de façon temporaire. Ce paradoxe est renforcé par le fait que le refus d'un salarié d'effectuer des heures supplémentaires pourra constituer pour l'employeur le refus d'une modification essentielle de son contrat de travail, susceptible de conduire à un licenciement individuel.

Au total, le respect pour chacun du droit à obtenir un emploi est pour le moins entravé. De plus, de tels droits aussi fondamentaux pour les salariés ne peuvent être amoindris, ni même laissés à une démarche contractuelle ou conventionnelle insuffisamment encadrée par la loi. L'article 1er ne comporte en effet aucune garantie légale pour le salarié d'exprimer son accord ou son refus.

Il appartient également au législateur de concilier entre les principes à valeur constitutionnelle, que sont le droit à l'emploi et la liberté d'entreprendre, prévue à l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

Il est toujours loisible au législateur d'apporter à tel ou tel droit constitutionnel, en l'occurrence le droit à l'emploi, les limitations justifiées par un motif d'intérêt général, à la condition que les limitations en question n'aient pas pour conséquence de dénaturer la portée de ce droit.

Il ne saurait être question de considérer que l'atteinte ainsi portée au droit à l'emploi puisse se revendiquer d'une quelconque nécessité de protéger la liberté d'entreprendre. On en voudra pour preuve justement le fait que le contingent d'heures supplémentaires soit loin d'être utilisé dans son intégralité, en raison non pas d'incitations au recours aux heures supplémentaires qui ne permettraient pas à la liberté d'entreprendre de s'exercer pleinement, mais plutôt en raison d'une activité économique insuffisante.

La liberté d'entreprendre ne peut valablement conduire à permettre le recours de façon durable aux heures supplémentaires jusqu'aux limites conventionnelles ou réglementaires, dans la mesure où pour des raisons d'ordre public protecteur, ce recours doit conserver un caractère exceptionnel. Malheureusement, il apparaît que l'intention du législateur est d'instituer ainsi un mode normal d'exécution du contrat de travail, qui conduit à un déséquilibre entre deux droits à valeur constitutionnelle.

En agissant ainsi, le législateur porte une atteinte manifeste au droit à l'emploi au point d'en détourner la portée. La conciliation entre deux droits à valeur constitutionnelle ne saurait tendre à un équilibre établi aux dépens de l'un des deux principes.

Sur la rupture du principe d'égalité devant la loi

L'article 1er fixe les règles permettant une exonération des rémunérations perçues à raison d'une partie des heures supplémentaires ou complémentaires effectuées par certains salariés.

Concernant tout d'abord le champ et la définition de l'assiette de l'exonération au titre de l'impôt sur le revenu, et indirectement de la réduction de cotisations sociales salariales, le dispositif proposé entraîne une rupture caractérisée de l'égalité entre les contribuables.

Le dispositif de l'article instaure en effet un traitement fiscal et social différent pour des salariés se trouvant pourtant dans une situation similaire au regard de la loi, car ils effectuent un même horaire de travail au sein d'une même entreprise.

Pour une même heure de travail effectuée, un salarié pourra en effet se voir appliquer des niveaux de cotisations sociales salariales et une imposition sur le revenu différentes.

Aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : « La loi est l'expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ».

Le principe d'égalité impose de traiter de la même façon des personnes qui se trouvent dans la même situation. Ce principe est contrarié à plusieurs titres par le dispositif proposé par l'article 1er.

Tout d'abord parce que les heures supplémentaires pouvant être prises en compte dans le cadre du nouvel article 81 quater du code général des impôts sont définies de façon variable selon les salariés d'une même entreprise.

Ainsi, deux salariés qui effectueraient une durée de travail hebdomadaire voire annuelle strictement égales pourraient ne pas bénéficier d'un traitement fiscal et social identique au titre de leur rémunération, dès lors que leur durée de travail contractuellement fixée ne serait pas la même.

La même inégalité de traitement est constatée pour la question spécifique des cadres qui, conformément au II de l'article L. 212-15-3 du code du travail, et dans le cadre d'une autorisation prévue par un accord collectif, réaliseraient des heures au-delà de la durée annuelle prévue dans le cadre d'un forfait annuel.

Ceux-ci ne pourront bénéficier du traitement fiscal et social particulier des heures supplémentaires que pour les heures réalisées au-delà de 1 607 heures par an, quelle que soit la durée effectivement prévue dans le cadre de leur forfait annuel. Dès lors, des cadres qui effectueraient des heures considérées comme supplémentaires dans leur entreprise pourront ne pas bénéficier du dispositif d'exonération dans certains cas.

En tout état de cause, cet article constitue une désincitation à la conclusion d'accords collectifs limitant la durée du travail dans le cadre des forfaits à un niveau inférieur à 1 607 heures, ce qui n'est certainement pas un but d'intérêt général explicite de la loi permettant de justifier une différence de traitement fiscal.

Enfin, certains salariés sont explicitement exclus du dispositif prévu au titre des heures complémentaires effectuées par les salariés à temps partiel, sans que cette différence de traitement ne soit justifiée au regard de l'objectif de la loi qui est d'inciter à la réalisation d'heures supplémentaires.

Il s'agit ici des salaires versés par des particuliers employeurs à des salariés à temps partiel. En aucun cas ces salariés ne pourront bénéficier du dispositif prévu pour les salariés à temps partiel permettant l'application du dispositif d'exonération pour les heures complémentaires qu'ils réalisent au-delà de leur horaire habituel de travail et dans des limites fixées par la loi. Cette exclusion ne semble se justifier pour le gouvernement qu'au regard de la difficulté de mise en place d'une exonération au bénéfice de ces salariés, ce qui ne constitue en aucun cas un motif d'intérêt général suffisant pour justifier cette entorse à l'égalité de traitement.

Sur le non respect de la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière d'exonération de CSG

Concernant la réduction de cotisations sociales salariales visée au IV de l'article, celle-ci conduit à remettre en cause la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière d'exonération de Cotisation Sociale Généralisée de certains revenus.

Annoncée durant la campagne de l'élection présidentielle, l'exonération a constamment été présentée comme devant être totale par le Président de la République, et concerner ainsi toutes les charges et contributions sociales en plus de l'impôt sur le revenu. Le Premier Ministre dans sa présentation du projet de loi a lui-même insisté sur le fait que l'exonération des heures supplémentaires serait « totale ». Le 9 juillet 2007, soit 6 jours après son discours de politique générale devant l'Assemblée nationale, il déclarait ainsi que « le 1er octobre, les heures supplémentaires seront totalement exonérées ».

Le rapporteur général du budget, rapporteur de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur le projet de loi, indiquait lui-même dans son intervention générale sur le texte qu'« aujourd'hui, l'heure supplémentaire accomplie par un salarié d'une entreprise de moins de vingt salariés lui rapporte 10 % de plus ; demain, grâce à l'augmentation du taux de majoration de 10 à 25 % et aux exonérations de cotisations sociales et de CSG, elle lui rapportera 60 % de plus(Assemblée nationale, première séance du mardi 10 juillet 2007).»

Le dispositif de l'article 1er traduit cet engagement mais sous une forme détournée, dont le seul but est d'échapper à la légitime sanction d'une exonération de CSG et de CRDS qui ne respecte pas la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

L'objectif est bien celui de mettre en œuvre une exonération totale au titre de l'impôt sur le revenu, d'une part, et d'autre part de l'ensemble des cotisations sociales dues par le salarié au titre des heures supplémentaires visées par le dispositif, de la CSG, de la CRDS et des prélèvements sociaux.

La forme retenue pour cette exonération des cotisations et contributions sociales est celle d'une réduction proportionnelle de cotisations sociales dont le principe serait fixé dans un nouvel article L. 241-17 du code de la sécurité sociale.

Est ainsi instituée une réduction des cotisations salariales de sécurité sociale d'un montant proportionnel à la rémunération perçue à raison des heures supplémentaires ou complémentaires accomplies à compter du 1er octobre 2007. Le taux de la réduction serait fixé par décret.

Comme l'indique à juste titre le rapporteur de la commission des finances au Sénat, « il s'agirait d'un taux unique maximal de 21,5% soit environ le taux global des cotisations et contributions sociales dues par un cadre rémunéré à un niveau inférieur au plafond de la sécurité sociale fixé, pour 2007, à 2.682 euros par mois (...) » (Rapport n°404 de M. Philippe Marini, p. 26 et suivantes). De même, il affirme que « bien que ne concernant que les cotisations salariales de sécurité sociale stricto sensu, le dispositif proposé engendrera in fine une exonération totale de charges sociales salariales sur les heures supplémentaires et complémentaires y ouvrant droit ».

Derrière la fiction juridique d'une réduction de cotisations sociales c'est bien, conformément à l'intention affichée par le Président de la République et par le Premier ministre, une exonération des cotisations et contributions dues par le salarié qui est visée. A ce titre, l'exonération de CSG et de CRDS proposée, même de manière détournée, se doit de respecter la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui impose la prise en compte des capacités contributives des contribuables concernés et le respect de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

Le dispositif proposé ne tient pas compte des capacités contributives des contribuables visés, redevables de la CSG (comme du reste de la CRDS), qualifiée d' « imposition de toutes natures » par le Conseil constitutionnel dans sa décision n°90-285 DC du 28 décembre 1990.

Conformément à l'article 13 de la Déclaration de 1789 et à l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives des contribuables. Le législateur peut modifier l'assiette de la CSG à la condition de ne pas provoquer de rupture caractérisée de l'égalité entre contribuables, ce qui est le cas dès lors qu'il ne tient pas compte de ces facultés contributives.

Dans sa décision n°2000-442 DC du 28 décembre 2000, le Conseil constitutionnel a clairement affirmé que la réduction de CSG prévue au bénéfice des salariés modestes prévue dans le cadre de l'article 3 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, en ne prenant pas en compte les facultés contributives de chaque foyer, introduisait une rupture caractérisée de l'égalité devant l'impôt qui l'a conduit à censurer cet article.

A l'image de cette disposition, la réduction de CSG proposée en réalité par l'article 1er de la loi, ne tient compte ni des revenus du contribuable autres que ceux tirés d'une activité, ni des revenus des autres membres du foyer, ni des personnes à charge au sein de celui-ci.

Le choix de ne pas mettre en place directement une exonération de CSG et de CRDS pour les rémunérations visées mais d'assurer un effet identique par la mise en œuvre d'une réduction de cotisations sociales ne peut être utilement invoqué par le gouvernement pour éviter la censure du Conseil constitutionnel.

En effet, le dispositif introduit par la loi n°2001-458 du 30 mai 2001 portant création de la prime pour l'emploi, en remplacement explicite de la réduction de CSG censurée par le Conseil constitutionnel le 28 décembre 2000 (décision n°2000-442 DC), tenait précisément compte de sa décision récente pour assurer que le montant de la prime tenait effectivement compte de l'ensemble des capacités contributives, par la référence au revenu imposable du foyer fiscal et de ses charges de familles.

Le dispositif proposé est ainsi exposé à la même sanction que celle appliquée à la réduction de CSG introduite par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001. A tout le moins, il appartiendra au gouvernement de mettre en œuvre, dans la fixation par décret du taux des réductions de cotisations sociales salariales, la prise en compte des capacités contributives des contribuables visés.

Pour l'ensemble de ces raisons, il appartiendra au Conseil constitutionnel de censurer l'article 1er.

Article 11

Sur la violation du principe d'égalité devant les charges publiques

L'article 11 de la loi vise à modifier les conditions d'application du principe introduit par la loi n°2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, à l'article 1er du code général des impôts, de plafonnement des impositions en fonction du revenu.

A ce titre, le mode de détermination du droit à restitution posé, en application de l'article 1er du code général des impôts, à l'article 1649-0-A du même code est modifié sur deux points principaux.

D'une part le pourcentage maximum du revenu au-delà duquel un contribuable ne peut être assujetti à l'impôt direct est ramené de 60% à 50%.

D'autre part, la somme des impositions prises en compte au titre du droit à restitution est étendue à la CSG, à la CRDS et aux prélèvements sociaux. Sont ainsi visés à la fois la CSG sur les revenus du patrimoine, la CRDS et le prélèvement social et sa contribution additionnelle assis sur les mêmes revenus, et la CSG sur les revenus d'activités et de remplacement et les produits de placement, de même que la CRDS, le prélèvement social et sa contribution additionnelle assis sur cette même assiette.

Il convient de bien prendre en compte ce double aspect. Un raisonnement uniquement fondé sur la variation du taux de plafonnement ne serait pas opératoire dès lors que les revenus et surtout les impositions prises en compte pour le calcul du droit à restitution ne seraient pas pris en compte. Ainsi, la référence constante (Voir Assemblée nationale, Rapport n°62 sur le projet de loi « Travail, emploi et pouvoir d'achat », Gilles Carrez au nom de la Commission des finances, p. 242) aux décisions de la Cour constitutionnelle allemande de Karlsruhe qui, dans une décision du 22 juin 1995, a considéré que le total de l'impôt sur le revenu et de l'impôt de solidarité sur la fortune ne peut excéder 50% des revenus du contribuable, ne peut être retenue dès lors que la somme des impositions concernées est beaucoup plus restreinte.

En abaissant le taux du plafonnement, et en élargissant la somme des impositions prises en compte, le législateur prive d'effectivité l'impôt de solidarité sur la fortune et dans un grand nombre de cas les impositions locales, et remet en cause l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen selon lequel « pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ».

En effet, compte tenu des taux marginaux applicables pour les différentes impositions, qui doivent être considérés dès lors qu'est également proposé un taux de plafonnement, la somme des seuls taux marginaux de l'impôt sur le revenu et des prélèvements sociaux conduit à un niveau proche, voire supérieur au taux de plafonnement de 50% posé à l'article 11 de la loi.

Dès lors, le dispositif introduit par l'article 11 de la loi conduit à une exonération presque systématique de leur cotisation d'impôt de solidarité sur la fortune, ainsi que des impositions locales, au bénéfice des seuls contribuables imposables au taux marginal supérieur de l'impôt sur le revenu. Ainsi, c'est le principe même d'une imposition du patrimoine qui est remis en cause, au bénéfice d'une catégorie de contribuables très aisés.

Le taux marginal de l'impôt sur le revenu pour les contribuables dont le revenu par part de quotient familial est supérieur à 66 679 euros est de 40% compte tenu du barème fixé à l'article 197 du code général des impôts par l'article 2 de la loi nº 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007.

Quant aux prélèvements sociaux visés aux articles L. 136-6 (CSG sur la patrimoine à 8,2%), L. 245-14 et L 14-10-4 du code de la sécurité sociale (prélèvement social de 2% et sa contribution additionnelle de 0,3%) ainsi qu'à l'article 15 de l'ordonnance du 24 janvier 1996 (CRDS de 0,5%), leurs taux fixes additionnés atteignent 11%.

Pour les prélèvements sociaux visés aux articles L. 136-1 à 5 (CSG sur les revenus d'activités et sur les revenus de remplacement de 6,2% à 7,5%,), L. 136-7 (CSG sur les revenus de placement de 8,2%), L. 245-15 et L 14-10-4 du code de la sécurité sociale (prélèvement social de 2% et sa contribution additionnelle de 0,3%), ainsi qu'aux articles 14 et 16 de l'ordonnance du 24 janvier 1996 (CRDS de 0,5% sur les revenus d'activité et de placement), leurs taux fixes additionnés peuvent atteindre entre 9% et 10,3%.

Ainsi, avant même la prise en compte des impositions locales et surtout de l'impôt de solidarité sur la fortune, les contribuables imposés au taux marginal de l'impôt sur le revenu sont susceptibles de bénéficier du plafonnement de leur imposition en fonction du revenu tel que modifié par l'article 11 de la loi.

Cette situation conduit à exonérer un nombre important des contribuables de toute imposition au titre de leur patrimoine. Dans sa décision n° 81-133 DC du 30 décembre 1981, le Conseil constitutionnel a pourtant reconnu la légitimité du point de vue constitutionnel d'une imposition visant « la capacité contributive que confère la détention d'un ensemble de biens et qui résulte des revenus en espèce ou en nature procurés périodiquement par ces biens, qu'ils soient ou non soumis par ailleurs à l'impôt sur le revenu ».

L'adoption par le Sénat, avant sa suppression en commission mixte paritaire, de l'amendement n°40 de la commission des finances instaurant à l'article 885 V bis du code général des impôts la possibilité d'une « autoliquidation de l'impôt de solidarité sur la fortune » est d'ailleurs venue indirectement illustrer cette réalité. Dans l'esprit du législateur, ce ne sont pas tous les impôts qui seraient soumis au mécanisme du bouclier fiscal, mais bien les impôts « marginaux » et au premier rang de ceux-ci l'impôt de solidarité sur la fortune, qu'un contribuable pourrait de son propre chef réduire a priori du montant calculé par lui du droit au restitution auquel il estime avoir droit.

Cette cause d'inconstitutionnalité a été soulevée à plusieurs reprises durant l'examen du projet de loi en commission comme en séance. Elle a d'ailleurs motivé l'adoption par la commission des finances d'un amendement du député Charles de Courson visant à exclure les prélèvements sociaux du calcul du droit à restitution. Cet amendement a été finalement repoussé lors de son examen en séance publique.

Parallèlement, il serait contraire à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen que la définition des facultés contributives soit limitée aux seuls revenus, à l'exclusion du patrimoine.

Il est en effet patent que deux contribuables disposant d'un revenu imposable identique mais d'un patrimoine très différent ne peuvent pas être considérés comme disposant de capacités contributives identiques. Il n'est pas donc conforme au principe d'égalité devant l'impôt posé à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen qu'ils se voient appliquer une imposition identique. C'est pourtant ce qui découle de la réforme du plafonnement à laquelle procède l'article 11 de la loi.

Dans la mesure où le plafonnement des impôts directs est calculé en référence aux seuls revenus des contribuables, ceci implique que l'ensemble des impôts directs visés à l'article 1649-0-A du code général des impôts verront leur montant plafonné en fonction d'une assiette qui n'est pas nécessairement celle sur laquelle ils sont calculés. Tel est évidemment le cas pour l'impôt de solidarité sur la fortune, les taxes foncières, et la taxe d'habitation.

Dès lors, comme cela pouvait être craint dès l'instauration d'un tel mécanisme, la modification du taux de plafonnement conduit à une forme d'instabilité de la notion de capacités contributives qui pourrait être peu à peu vidée de tout son sens.

Le Conseil constitutionnel a jugé que l'exigence de proportionnalité de la charge fiscale aux capacités contributives ne serait pas respectée si l'impôt revêtait un caractère confiscatoire ou faisait peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs facultés contributives.

Inversement, tel est également le cas si les modalités choisies pour le plafonnement des impositions conduisent à exonérer totalement certains contribuables pour une part de leur capacité contributive constituée d'un patrimoine important. C'est précisément la situation créée par l'article 11 de la loi, qui commande sa censure par le Conseil constitutionnel.

Article 16

L'article 16 de la loi introduit un mécanisme d'imputation sur l'impôt de solidarité sur la fortune des investissements réalisés dans les petites et moyennes entreprises, ainsi que des dons au profit d'organismes d'intérêt général.

L'article 885-0 V bis nouveau inséré dans le code général des impôts relatifs à la souscription au capital dans des sociétés répondant à la définition communautaire des petites et moyennes entreprises ouvrirait la possibilité de bénéficier d'une non imposition au titre de l'ISF représentant 75% du montant de l'investissement, dans la limite de 50 000 euros.

Cet article instaure une rupture d'égalité entre les contribuables en permettant à certains d'entre eux, dont le patrimoine correspond à un montant net taxable de 5,697 millions d'euros, de s'exonérer des ¾ de leur cotisation au titre de l'ISF en décidant d'un investissement spécifique.

Cet article introduit ce que les rapporteurs de l'Assemblée nationale et du Sénat ont qualifié d'une forme d' « impôt choisi » qui est largement étrangère à la doctrine fiscale française, en ce qu'elle permet en réalité à un contribuable d'échapper en quasi-totalité à l'imposition.

La volonté d'assimilation du dispositif prévu au 1 du I de l'article 885-0 V bis du code général des impôts à une forme d' « impôt choisi » et non à une traditionnelle « réduction d'impôt » pose d'ailleurs la question de l'articulation des dispositions de l'article 16 de la loi avec celles de l'article 11 visant le « bouclier fiscal ».

En effet, le 3 de l'article 1649-0 A indique que les impositions sont diminuées des « restitutions de l'impôt sur le revenu perçues ou des dégrèvements obtenus au cours de l'année de paiement de ces impositions ».

Dès lors, il apparaît que l' « imputation sur l'impôt de solidarité sur la fortune de 75% des versements » correspondant à des investissements dans des PME pourrait ne pas venir en déduction de l'impôt de solidarité sur la fortune pris en compte pour la détermination du droit à restitution.

Ainsi, le contribuable pourrait voir son imposition plafonnée compte tenu d'une imposition qui n'a pas été effectivement prélevée.

Cette difficulté, évoquée durant la commission mixte paritaire, et signalée au gouvernement lors de l'examen du projet de loi en lecture définitive par l'Assemblée nationale, n'a pas fait l'objet d'une réponse définitive. L'intention du législateur, qui évoque l'imposition choisie, tend néanmoins à confirmer cette interprétation qui serait évidemment totalement contraire au principe d'égalité devant l'impôt.

En tout état de cause, la caractérisation d' « impôt choisi » est trompeuse, puisque contrairement à une imposition, le choix ouvert à des contribuables redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune d'investir en franchise d'imposition un montant correspondant aux ¾ de leur cotisation d'ISF, leur procurera qui plus est le bénéfice du rendement de cet investissement, constitué d'un rémunération annuelle du capital et d'une éventuelle plus-value de cession des titres acquis au terme d'un délai de 5 ans, dans le cadre fixé par ce dispositif.

Le « rendement » ainsi obtenu, qui dépasse bien souvent un taux de 10%, ne saurait bien sûr être assimilé au bénéfice procuré par les services publics produits par les administrations publiques financées par les prélèvements obligatoires.

Cette rupture d'égalité n'est pas justifiée par l'objectif d'intérêt général visant au développement de l'investissement dans les PME.

En particulier, le plafond de 75% est insuffisant, en ce qui concerne un investissement et non la détention de titres comme le prévoit déjà l'article 885 I ter du code général des impôts. En effet, la notion de risque pour l'investisseur souvent invoquée pour justifier l'exonération fiscale est quasiment totalement annulée par le niveau très élevé de ce plafond.

Cette notion a été mise en avant par le Conseil constitutionnel lui-même dans sa décision n°2003-477 DC du 31 juillet 2003 sur la loi pour l'initiative économique. Dans son considérant 19 relatif à l'article 48 de cette loi, le Conseil indique ainsi qu'« il résulte des travaux parlementaires à l'issue desquels il a été adopté que l'article 48 a pour objet d'inciter à l'investissement productif dans les petites et moyennes entreprises compte tenu du rôle joué par ce type d'entreprises dans la création d'emplois ; que la définition des entreprises concernées, qui prend en compte l'effectif des salariés, le chiffre d'affaires ou le total du bilan et la composition du capital, est claire et en rapport avec l'objectif poursuivi ; que, compte tenu du risque affectant un tel placement, il était loisible au législateur de prévoir une exonération totale d'impôt de solidarité sur la fortune pour les titres reçus en contrepartie de ces investissements productifs ».

Cette source d'inconstitutionnalité a été évoquée à l'Assemblée nationale et soulignée par le rapporteur général du Sénat dans son rapport pour la commission des finances, ainsi que par nombre d'interventions durant l'examen en séance du dispositif par le Sénat.

Cette cause d'inconstitutionnalité est encore plus notable dans le cas de financements intermédiés, c'est-à-dire lorsque le contribuable n'investit pas directement dans une entreprise mais dans un fonds d'investissement comme le prévoit le II bis de l'article 885-0 V bis introduit par l'article 16 de la loi.

Le principe même de l'investissement intermédié est de permettre, à travers la diversification des placements, une diminution importante du risque pour l'investisseur. Dès lors, le niveau de risque réellement supporté par un investisseur, déjà exagérément réduit par le dispositif général, serait encore abaissé dans le cas d'un tel investissement intermédié.

Ainsi, le rapporteur général du Sénat indique que « votre rapporteur général émet des doutes sur la constitutionnalité d'un mécanisme qui ne paraît plus conforme aux principes d'égalité devant l'impôt appliqués habituellement par le juge constitutionnel. De son point de vue, le concept d'impôt choisi n'est acceptable que s'il existe bien une relation directe entre le souscripteur contribuable et l'entreprise bénéficiaire, avec une implication totale, au prorata de sa participation, dans le succès ou l'échec économique de cette dernière. Telle est bien la contrepartie d'intérêt général qui doit conduire à admettre cette mesure dérogatoire. Il en irait autrement si l'on devait admettre que l'on en profite en se bornant à souscrire des produits de marché disponibles, par exemple dans les différents réseaux bancaires » (Sénat, Philippe Marini, Rapport n°404, p.154).

L'application d'un taux de 50% au lieu de 75% et d'un plafond spécifique de 10 000 euros au lieu de 50 000 euros, motivée par la crainte d'une censure par le Conseil constitutionnel, ne doit pas faire illusion au regard de la réalité de l'avantage ainsi octroyé aux contribuables et de la réalité du risque et des rendements escomptés.

On notera enfin que la rupture d'égalité ne peut être justifiée par un objectif d'intérêt général de renforcement de l'activité sur le territoire national, et encore moins de lutte contre les délocalisations d'activité.

En effet, le dispositif est ouvert pour les investissements dans l'ensemble des PME répondant à la définition communautaire, dont le siège de direction effective est localisé dans un Etat membre de la Communauté européenne ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale.

Un contribuable pourra donc bénéficier de l'avantage fiscal alors même qu'il aura choisi d'investir dans une PME dont le siège est établi hors du territoire, qu'elle n'emploie aucun salarié en France, et qu'elle n'a aucun lien économique ou commercial avec ce pays. Dans certains cas, cet avantage fiscal pourra certainement concerner des sociétés qui auront été précédemment établies sur le territoire et qui auront fait l'objet d'une relocalisation de leur activité dans un autre Etat européen.

Si l'ouverture d'un dispositif fiscal de ce type à l'ensemble des PME du territoire européen est conforme à la législation communautaire, elle souligne en revanche clairement que celui-ci ne peut être légitimé par l'objectif de lutte contre les « délocalisations fiscales » d'activités productives, ni par celui d'une incitation à la « relocalisation » des sièges des entreprises et donc des activités et des emplois sur le territoire national.

En réalité, l'avantage fiscal accordé aux contribuables conduit à une rupture d'égalité qui n'est pas justifiée par un objectif d'intérêt général de soutien de l'activité et de l'investissement dans les entreprises nationales.

Il appartiendra donc au Conseil constitutionnel de censurer l'article 16 pour rupture de l'égalité devant les charges fiscales.

***

Sur les règles encadrant l'utilisation des surplus de recettes fiscales constatés en cours d'année

L'examen de la loi peut être l'occasion pour le Conseil constitutionnel de préciser la portée réelle des dispositions des articles 34 et 35 de la loi organique en matière d'affectation des surplus de recettes fiscales.

La loi adoptée par le Parlement porte sur un montant très important de dépenses fiscales et sociales, estimé de l'ordre de 1,5 milliard d'euros en 2007 et à plus de 13,6 milliards d'euros à compter de 2008 par le gouvernement.

Ces dépenses fiscales n'étaient par définition pas envisagées lors du vote de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007. Celle-ci avait fixé le niveau des recettes fiscales nettes à 265,73 milliards d'euros.

Pour ce qui concerne d'éventuels surplus de recettes, l'article 52 de la loi de finances initiale, pris en application de l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances dispose dans son IV que « pour 2007, les éventuels surplus mentionnés au 10° du I de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire ».

Les règles relatives à l'utilisation des surplus de recettes ont été fixées par la loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005, qui est venue compléter les articles 34 et 35 de la loi organique du 1er août 2001.

Le 10° du I de l'article 34 dispose que la loi de finances de l'année arrête, dans sa première partie, " les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'Etat ".

Dans sa décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 sur la loi de finances pour 2006, le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de préciser quels sont les surplus de recettes concernés en considérant « qu'il résulte de ces dispositions que les surplus dont la loi de finances de l'année et, le cas échéant, la loi de finances rectificative, doivent déterminer les modalités d'utilisation, sont ceux qui sont susceptibles d'être constatés en fin d'exercice en retranchant au produit de l'ensemble des impositions de toutes natures établies au profit de l'Etat le total prévu par la loi de finances initiale ».

L'article 35 de la loi organique relative aux lois de finances précise que « sous réserve des exceptions prévues par la présente loi organique, seules les lois de finances rectificatives peuvent, en cours d'année, modifier les dispositions de la loi de finances de l'année prévues aux 1° et 3° à 10° du I et au 1° à 6° du II de l'article 34 ».

En l'occurrence, aucune exception ne permet, aux termes de la loi organique, de proposer dans le cadre d'une loi ordinaire une affectation des surplus de recettes différente de celle fixée dans le cadre d'une loi de finances.

Les dispositions des articles 34 et 35 de la loi organique imposent donc que toute modification dans l'affectation des surplus de recettes, et donc toute dépense fiscale nouvelle, soit autorisée dans le cadre d'une loi de finances. Ceci suppose donc à minima que l'impact des dépenses importantes représentant plus de 1,5 milliard d'euros engagés par la présente loi ordinaire soit pris en compte dans le cadre d'un collectif budgétaire pour l'année 2007, et que l'affectation des surplus de recettes à leur financement, et non à la diminution du déficit, soit reconnue à travers la modification des dispositions de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2007.

Une interprétation plus extensive des dispositions des articles 34 et 35 de la loi organique pourrait conduire le Conseil constitutionnel à interdire l'introduction de toute mesure fiscale nouvelle en cours d'année dès lors que le principe d'une telle utilisation possible d'une part d'éventuels surplus de recettes fiscales n'aurait pas été voté dans le cadre de la loi de finances initiale.

Si cette interprétation devait être celle retenue par le Conseil constitutionnel, il lui appartiendrait de censurer l'ensemble des dispositions impactant dès 2007 le montant des recettes fiscales et donc du déficit budgétaire, en contradiction avec le principe fixé à l'article 52 de la loi de finances initiale, et notamment les articles 1er et 8 du projet de loi.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, le 2 août 2007, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mme Patricia ADAM, MM. Jean-Paul BACQUET, Dominique BAERT, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Mme Delphine BATHO, M. Jean-Louis BIANCO, Mme Gisèle BIÉMOURET, MM. Serge BLISKO, Patrick BLOCHE, Maxime BONO, Jean-Michel BOUCHERON, Mme Marie-Odile BOUILLÉ, M. Christophe BOUILLON, Mme Monique BOULESTIN, M. Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Alain CACHEUX, Jérôme CAHUZAC, Jean-Christophe CAMBADÉLIS, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARRILLON-COUVREUR, MM. Bernard CAZENEUVE, Jean-Paul CHANTEGUET, Alain CLAEYS, Jean-Michel CLÉMENT, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mmes Catherine COUTELLE, Pascale CROZON, M. Frédéric CUVILLIER, Mme Claude DARCIAUX, MM. Michel DEBET, Pascal DEGUILHEM, Mme Michèle DELAUNAY, MM. Guy DELCOURT, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, Marc DOLEZ, Tony DREYFUS, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Mmes Laurence DUMONT, Odette DURIEZ, MM. Philippe DURON, Olivier DUSSOPT, Christian ECKERT, Mme Corinne ERHEL, M. Albert FACON, Mme Martine FAURE, M. Hervé FÉRON, Mmes Aurélie FILIPPETTI, Geneviève FIORASO, M. Pierre FORGUES, Mmes Valérie FOURNEYRON, Geneviève GAILLARD, MM. Guillaume GAROT, Jean GAUBERT, Mme Catherine GÉNISSON, MM. Jean-Patrick GILLE, Jean GLAVANY, Daniel GOLDBERG, Mme Pascale GOT, MM. Marc GOUA, Jean GRELLIER, Mme Elisabeth GUIGOU, M. David HABIB, Mmes Danièle HOFFMAN-RISPAL, Sandrine HUREL, Monique IBORRA, M. Jean-Louis IDIART, Mme Françoise IMBERT, MM. Michel ISSINDOU, Serge JANQUIN, Henri JIBRAYEL, Régis JUANICO, Armand JUNG, Mme Marietta KARAMANLI, M. Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Patrick LEBRETON, Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Mme Catherine LEMORTON, MM. Jean-Claude LEROY, Bernard LESTERLIN, Michel LIEBGOTT, Albert LIKUVALU, François LONCLE, Jean MALLOT, Mmes Jacqueline MAQUET, Marie-Lou MARCEL, MM. Jean-René MARSAC, Philippe MARTIN, Mme Frédérique MASSAT, MM. Gilbert MATHON, Didier MATHUS, Mme Sandrine MAZETIER, MM. Michel MÉNARD, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Arnaud MONTEBOURG, Pierre MOSCOVICI, Pierre-Alain MUET, Philippe NAUCHE, Henry NAYROU, Alain NÉRI, Mmes Marie-Renée OGET, Françoise OLIVIER-COUPEAU, George PAU-LANGEVIN, MM. Christian PAUL, Germinal PEIRO, Jean-Luc PÉRAT, Jean-Claude PÉREZ, Mme Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, M. Philippe PLISSON, Mme Catherine QUÉRÉ, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Dominique RAIMBOURG, Mme Marie-Line REYNAUD, MM. Alain RODET, René ROUQUET, Alain ROUSSET, Patrick ROY, Michel SAINTE-MARIE, Michel SAPIN, Mme Odile SAUGUES, MM. Christophe SIRUGUE, Dominique STRAUSS-KAHN, Pascal TERRASSE, Mme Marisol TOURAINE, MM. Jean-Louis TOURAINE, Philippe TOURTELIER, Jean-Jacques URVOAS, Daniel VAILLANT, Jacques VALAX, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VAUZELLE, Michel VERGNIER, André VÉZINHET, Alain VIDALIES, Jean-Michel VILLAUMÉ, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE, Mme Marie-Hélène AMIABLE, MM. Jean-Claude CANDELIER, Pierre GOSNAT, Jean-Paul LECOQ, Roland MUZEAU, François ASENSI, Alain BOCQUET, Patrick BRAOUEZEC, Jean-Pierre BRARD, Mme Marie-George BUFFET, MM. André CHASSAIGNE, Jacques DESALLANGRE, Mme Jacqueline FRAYSSE, MM. André GÉRIN, Maxime GREMETZ, Daniel PAUL, Jean-Claude SANDRIER, Michel VAXES, Mme Martine BILLARD, MM. Yves COCHET, Noël MAMÈRE, François de RUGY, Mme Huguette BELLO et M. Alfred MARIE-JEANNE, députés ;

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu le code général des impôts ;

Vu le code de la sécurité sociale ;

Vu le code du travail ;

Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances ;

Vu la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 9 août 2007 ;

Le rapporteur ayant été entendu,

1. Considérant que les députés auteurs de la saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat ; qu'ils contestent notamment la conformité au principe d'égalité devant les charges publiques de ses articles 1er, 11 et 16 ;

2. Considérant qu'aux termes de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés » ; qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives ; que cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;

3. Considérant que si le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur édicte pour des motifs d'intérêt général des mesures d'incitation par l'octroi d'avantages fiscaux, c'est à la condition qu'il fonde son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose et que l'avantage fiscal consenti ne soit pas hors de proportion avec l'effet incitatif attendu ;

- SUR L'ARTICLE 1er :

4. Considérant que l'article 1er de la loi déférée instaure un régime fiscal et social dérogatoire destiné à favoriser le recours aux heures supplémentaires ; qu'à cette fin, il exonère d'impôt sur le revenu les rémunérations perçues au titre des heures supplémentaires et complémentaires ; qu'il prévoit également une réduction des cotisations salariales de sécurité sociale et une déduction forfaitaire des cotisations patronales dues au titre de ces mêmes heures ;

5. Considérant que les requérants soutiennent que ce dispositif porterait atteinte tant au droit à l'emploi qu'au principe d'égalité devant les charges publiques ;

. En ce qui concerne le droit à l'emploi :

6. Considérant que les requérants soutiennent qu'en conduisant l'employeur à privilégier les heures supplémentaires au détriment de l'embauche d'un autre salarié, même de façon temporaire, et en faisant des heures supplémentaires un mode normal d'exécution du contrat de travail, l'article 1er porterait atteinte au droit à l'emploi et ne comporterait aucune garantie légale pour les salariés ;

7. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du cinquième alinéa du Préambule de 1946 : « Chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi... » ; que l'article 34 de la Constitution dispose : « La loi détermine les principes fondamentaux... du droit du travail » ; que, dès lors, il incombe au législateur de poser des règles propres à assurer le droit pour chacun d'obtenir un emploi tout en permettant l'exercice de ce droit par le plus grand nombre ;

8. Considérant qu'il ressort des travaux parlementaires ayant abouti à l'adoption de la loi déférée que l'exonération d'impôt sur le revenu et de charges sociales des heures supplémentaires et complémentaires a pour but d'augmenter le nombre d'heures travaillées afin de stimuler la croissance et l'emploi ; qu'ainsi, par sa finalité, l'article 1er tend à mettre en œuvre l'exigence résultant du cinquième alinéa du Préambule de 1946 ; que le Conseil constitutionnel ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ; qu'il ne lui appartient donc pas de rechercher si l'objectif que s'est assigné le législateur pouvait être atteint par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi déférée ne sont pas manifestement inappropriées à la finalité poursuivie ;

9. Considérant, en second lieu, que, comme le rappelle le X de l'article 1er, le comité d'entreprise ou, à défaut, les délégués du personnel sont informés et consultés par l'employeur sur l'utilisation et le volume des heures supplémentaires et complémentaires effectuées par les salariés de l'entreprise ou de l'établissement dans les conditions prévues par le code du travail ; que, par ailleurs, l'article 1er ne comporte aucune dérogation aux durées maximales du travail ; que le législateur n'a donc méconnu ni les exigences du huitième alinéa du Préambule de 1946 selon lesquelles : « Tout travailleur participe, par l'intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail », ni celles du onzième alinéa selon lesquelles la Nation « garantit à tous... la protection de la santé » ;

. En ce qui concerne le principe d'égalité devant les charges publiques :

10. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que l'article 1er entraînerait une rupture caractérisée de l'égalité entre les contribuables dans la mesure où, pour une même heure de travail effectuée, un salarié pourrait se voir appliquer des niveaux de cotisations sociales salariales et une imposition sur le revenu différents ; qu'ils ajoutent que les heures supplémentaires pouvant être prises en compte dans le cadre du nouvel article 81 quater du code général des impôts seraient définies de façon variable selon les salariés d'une même entreprise et, enfin, que les salariés à temps partiel employés par des particuliers employeurs seraient exclus du dispositif prévu au titre des heures complémentaires ;

11. Considérant que les requérants font également valoir que le dispositif de l'article 1er aurait pour effet d'exonérer les heures supplémentaires et complémentaires de contribution sociale généralisée et de contribution pour le remboursement de la dette sociale ; que cette exonération, qui ne tient compte ni des revenus du contribuable autres que ceux tirés d'une activité, ni des revenus des autres membres du foyer, ni des personnes à charge au sein de celui-ci, créerait entre les contribuables concernés une disparité manifeste contraire à l'article 13 de la Déclaration de 1789 ;

12. Considérant, en premier lieu, qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le dispositif d'exonération retenu a pour finalité d'augmenter le nombre d'heures travaillées dans l'économie afin de stimuler la croissance et l'emploi ; qu'il répond ainsi à un motif d'intérêt général ;

13. Considérant, en deuxième lieu, que le dispositif d'exonération s'applique à toutes les heures supplémentaires, quelles que soient les modalités d'organisation du temps de travail dans l'entreprise ; qu'il s'applique également aux heures complémentaires effectuées par les salariés à temps partiel ; que les modalités ainsi retenues répondent à des critères objectifs et rationnels au regard du but poursuivi par le législateur ;

14. Considérant, en troisième lieu, qu'en réservant le bénéfice de l'exonération d'impôt sur le revenu et de charges sociales aux seules heures effectuées au-delà de la durée légale du travail, que celle-ci soit définie en heures ou en jours, quelle que soit la durée contractuelle du travail applicable aux salariés concernés, le législateur, loin de méconnaître le principe d'égalité, a évité une rupture d'égalité entre les salariés ;

15. Considérant, en quatrième lieu, que ni le code du travail, ni la convention collective des salariés du particulier employeur ne prévoient la possibilité, pour les salariés employés par des particuliers, d'effectuer des heures complémentaires ; que, dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que ces salariés auraient dû être inclus dans le dispositif prévu au titre des heures complémentaires ;

16. Considérant, enfin, que le nouvel article L. 241-17 du code de la sécurité sociale, qui crée une réduction des cotisations sociales salariales afférentes aux heures supplémentaires ou complémentaires, n'instaure pas une exonération de la contribution sociale généralisée et de la contribution pour le remboursement de la dette sociale ; que, si le montant de cette réduction couvre, compte tenu des modalités d'application de la loi indiquées par le Gouvernement, le montant de ces contributions dû par le salarié au titre des heures supplémentaires ou complémentaires, cette mesure, d'une portée limitée, ne crée pas une rupture d'égalité contraire à l'article 13 de la Déclaration de 1789 ;

17. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 1er de la loi déférée n'est contraire à aucune règle ni à aucun principe de valeur constitutionnelle ;

- SUR L'ARTICLE 5 :

18. Considérant que le I de l'article 5 de la loi déférée insère dans le code général des impôts un article 200 quaterdecies ; que ce nouvel article institue un crédit d'impôt sur le revenu à raison des intérêts payés au titre des cinq premières annuités de remboursement des prêts contractés pour l'acquisition ou la construction d'un logement affecté à l'habitation principale du contribuable ; qu'il réserve cet avantage aux prêts contractés auprès d'un établissement financier ; qu'il exige que le logement soit conforme à des normes minimales de surface et d'habitabilité ; qu'il fixe le montant du crédit d'impôt à 20 % des intérêts dans la limite d'un plafond de 3 750 EUR pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et de 7 500 EUR pour un couple soumis à imposition commune ; que ces plafonds sont majorés de 500 EUR par personne à charge ;

19. Considérant qu'il ressort des travaux parlementaires que le crédit d'impôt résultant de la construction ou de l'acquisition d'une habitation principale postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi tend à favoriser l'accession à la propriété et répond ainsi à un but d'intérêt général ; que son objet, sa nature, sa durée ainsi que les conditions mises à son octroi constituent des critères objectifs et rationnels au regard du but poursuivi par le législateur ; que son montant ne représente pas un avantage fiscal manifestement disproportionné par rapport à cet objectif ;

20. Considérant qu'il ressort des travaux parlementaires que le crédit d'impôt résultant de la construction ou de l'acquisition d'une habitation principale antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi tend à soutenir la consommation et le pouvoir d'achat ; que, toutefois, en décidant d'accroître le pouvoir d'achat des seuls contribuables ayant acquis ou construit leur habitation principale depuis moins de cinq ans, le législateur a instauré, entre les contribuables, une différence de traitement injustifiée au regard de l'objectif qu'il s'est assigné ; que cet avantage fiscal fait supporter à l'État des charges manifestement hors de proportion avec l'effet incitatif attendu ; qu'il en résulte une rupture caractérisée de l'égalité des contribuables devant les charges publiques ;

21. Considérant, dès lors, qu'il y a lieu de déclarer contraires à la Constitution les mots : « aux intérêts payés » et les mots : « du premier jour du mois qui suit celui » au III de l'article 5 de la loi déférée ;

- SUR L'ARTICLE 11 :

22. Considérant que l'article 11 de la loi déférée modifie les articles 1er et 1649-0 A du code général des impôts relatifs au plafonnement des impôts directs ; qu'il abaisse de 60 % à 50 % la part maximale de ses revenus qu'un foyer fiscal peut être tenu de verser au titre des impôts directs ; qu'il intègre désormais des contributions sociales dans le montant de ces derniers ;

23. Considérant que les députés requérants estiment que ces dispositions conduiraient à une exonération presque systématique de l'impôt de solidarité sur la fortune ainsi que des impositions locales au bénéfice des seuls contribuables au taux marginal de l'impôt sur le revenu ; qu'en particulier, elles créeraient une inégalité, au regard des facultés contributives, entre les contribuables selon qu'ils disposent ou non d'un patrimoine important ;

24. Considérant que l'exigence résultant de l'article 13 de la Déclaration de 1789 ne serait pas respectée si l'impôt revêtait un caractère confiscatoire ou faisait peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs facultés contributives ; que dès lors, dans son principe, le plafonnement de la part des revenus d'un foyer fiscal affectée au paiement d'impôts directs, loin de méconnaître l'égalité devant l'impôt, tend à éviter une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;

25. Considérant, en premier lieu, que relèvent de la catégorie des impositions de toutes natures au sens de l'article 34 de la Constitution la contribution sociale généralisée, la contribution pour le remboursement de la dette sociale, le prélèvement social sur les revenus du patrimoine et les produits de placement ainsi que la contribution additionnelle affectée à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie ; qu'il s'ensuit que l'inclusion de ces impositions dans le montant des impôts directs pris en compte n'est pas inappropriée à la réalisation de l'objet que s'est fixé le législateur ;

26. Considérant, en deuxième lieu, que la fixation à 50 % de la part des revenus au-delà de laquelle le paiement d'impôts directs ouvre droit à restitution n'est entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation ;

27. Considérant, enfin, que le dispositif de plafonnement consistant à restituer à un contribuable les sommes qu'il a versées au titre des impôts directs au-delà du plafond fixé par la loi ne peut procéder que d'un calcul global et non impôt par impôt ; qu'il s'ensuit que le grief tiré de ce que ce dispositif favoriserait les redevables de certains impôts doit être écarté ;

28. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 11 de la loi déférée n'est pas contraire à l'article 13 de la Déclaration de 1789 ;

- SUR L'ARTICLE 16 :

29. Considérant que l'article 16 de la loi déférée insère dans le code général des impôts un article 885-0 V bis qui institue des mécanismes de réduction d'impôt de solidarité sur la fortune au titre de certains investissements dans les petites et moyennes entreprises ; que le I de ce nouvel article 885-0 V bis permet ainsi aux redevables de cet impôt d'imputer sur son montant 75 % des versements qu'ils consentent à ce type d'entreprises au titre de souscriptions à leur capital initial ou aux augmentations de leur capital, sans que l'avantage fiscal ainsi obtenu ne puisse être supérieur à 50 000 EUR ; que le II du même article subordonne le bénéfice de cet avantage à la conservation des titres reçus jusqu'au 31 décembre de la cinquième année suivant celle de la souscription ; que son III prévoit une autre réduction d'impôt de solidarité sur la fortune pour les versements effectués au bénéfice d'un fonds d'investissement de proximité dont la valeur des parts est constituée à hauteur de 20 % au moins de titres reçus en contrepartie de souscriptions au capital de petites et moyennes entreprises exerçant leur activité depuis moins de cinq ans ; que cet avantage est également subordonné à une conservation des parts pendant cinq ans ; que les versements servant de base à son calcul sont retenus dans la limite du pourcentage initial de l'actif du fonds investi dans des petites et moyennes entreprises ; que le droit à imputation est limité à 50 % des versements effectués et l'avantage fiscal à 10 000 EUR par an ; que le cumul des deux réductions d'impôt est possible dans la limite de 50 000 EUR ;

30. Considérant que, selon les requérants, cet article instaurerait une rupture d'égalité caractérisée entre les contribuables en permettant à certains d'entre eux de s'exonérer de leur impôt de solidarité sur la fortune au moyen d'un investissement spécifique ; qu'ils considèrent que l'objectif d'intérêt général de développement des petites et moyennes entreprises ne peut justifier, en l'absence de risque pour l'investisseur, une réduction d'impôt égale à 75 % du montant de l'investissement ; qu'ils jugent cette rupture d'égalité particulièrement flagrante, en l'absence de risque, lorsque le contribuable n'investit pas directement dans une entreprise mais dans un fonds de proximité ; qu'ils font valoir, en outre, que l'assimilation de ce dispositif à une forme d'« impôt choisi » pourrait permettre de ne pas tenir compte de la réduction d'impôt ainsi obtenue dans le montant de l'impôt de solidarité sur la fortune pris en compte pour la détermination du droit à restitution ;

31. Considérant qu'il ressort des travaux parlementaires à l'issue desquels il a été adopté que l'article 16 a pour objet d'inciter à l'investissement productif dans les petites et moyennes entreprises compte tenu du rôle joué par ce type d'entreprises dans la création d'emplois et le développement de l'économie ; qu'au regard de l'objectif d'intérêt général ainsi poursuivi et compte tenu du risque affectant de tels placements, il était loisible au législateur de prévoir, à cet effet, une réduction de l'impôt de solidarité sur la fortune ; que, contrairement à ce qu'affirment les requérants, celle-ci est sans incidence sur la portée du droit à restitution, l'article 1649-0 A du code général des impôts disposant expressément que les impositions à prendre en compte pour sa détermination sont celles qui ont été « payées » ;

32. Considérant que, s'agissant des investissements directs, le législateur a posé des conditions relatives au pourcentage du droit à imputation, au plafonnement du montant de l'avantage fiscal et à la durée minimale de conservation des titres ; qu'eu égard au taux de défaillance des petites et moyennes entreprises dans leurs premières années et au manque de liquidité des titres concernés, l'avantage fiscal ainsi consenti n'apparaît pas disproportionné par rapport à l'objectif poursuivi et n'entraîne pas une rupture caractérisée du principe d'égalité devant les charges publiques ;

33. Considérant que, s'agissant des versements effectués dans des fonds d'investissement de proximité, le législateur a posé des conditions plus strictes, notamment en ce qui concerne le pourcentage du droit à imputation et le plafond de l'avantage fiscal, qui tiennent compte du moindre risque affectant ces placements par rapport à celui encouru en cas d'investissement direct ; que, dans ces conditions, cet avantage fiscal n'apparaît pas non plus disproportionné au regard de l'objectif poursuivi et ne méconnaît pas davantage l'article 13 de la Déclaration de 1789 ;

- SUR LES CONSÉQUENCES BUDGÉTAIRES DE LA LOI DÉFÉRÉE :

34. Considérant que certaines dispositions de la loi déférée, notamment celles relatives aux allègements de cotisations sociales et de droits de mutation à titre gratuit, auront un impact sur l'équilibre budgétaire de l'exercice en cours ;

35. Considérant que, selon les requérants, une loi de finances rectificative était nécessaire pour prendre en compte ces dépenses nouvelles et modifier en conséquence la règle d'affectation des surplus de recettes prévue par la loi de finances initiale pour 2007 ;

36. Considérant qu'en vertu du 10° du I de l'article 34 de la loi organique modifiée du 1er août 2001 susvisée, la loi de finances de l'année arrête, dans sa première partie, « les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'État » ; que son article 35 réserve aux lois de finances rectificatives la faculté de modifier en cours d'année ces modalités ; qu'en vertu du premier alinéa du IV de l'article 52 de la loi du 21 décembre 2006 susvisée, les éventuels surplus de recettes de l'année 2007 seront utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire ;

37. Considérant que la règle d'affectation des surplus a été introduite, en 2005, dans la loi organique du 1er août 2001, afin d'améliorer la gestion des finances de l'État et de renforcer l'information du Parlement ; que ces surplus sont ceux qui sont susceptibles d'être constatés en fin d'exercice en retranchant au produit de l'ensemble des impositions de toutes natures établies au profit de l'État le total prévu par la loi de finances initiale ; que, dès lors, elle n'a ni pour objet ni pour effet de modifier la capacité du législateur à décider, en cours d'exercice, de nouvelles mesures fiscales ;

38. Considérant que, si, en cours d'exercice, il incombe au Gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de finances rectificative lorsque les grandes lignes de l'équilibre de la loi de finances initiale s'écartent sensiblement des prévisions, la loi déférée n'a pas pour effet de provoquer un tel écart ;

39. Considérant qu'il s'ensuit que les griefs tirés des conséquences budgétaires de la loi déférée doivent être rejetés ;

40. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,

Décide :

Article premier.- Sont déclarés contraires à la Constitution les mots : « aux intérêts payés » et les mots : « du premier jour du mois qui suit celui » figurant au III de l'article 5 de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

Article 2.- Les articles 1er, 11 et 16 de la même loi, ainsi que le surplus de l'article 5, ne sont pas contraires à la Constitution.

Article 3.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 16 août 2007, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, MM. Guy CANIVET, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE et Valéry GISCARD d'ESTAING, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Pierre JOXE et Jean-Louis PEZANT, Mme Dominique SCHNAPPER et M. Pierre STEINMETZ.

Références :

DC du 16 août 2007 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 16 août 2007 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2007-555 DC du 16 août 2007

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Origine de la décision

Date de la décision : 16/08/2007

Fonds documentaire ?: Legifrance

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