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§ France, Conseil constitutionnel, 16 août 2007, 2007-556

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Loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs

Sens de l'arrêt : Conformité
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2007-556
Numéro NOR : CONSTEXT000017939310 ?
Numéro NOR : CSCL0710827S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2007-08-16;2007.556 ?

Saisine :

Paris, le 10 août 2007

OBSERVATIONS DU GOUVERNEMENT SUR LES RECOURS DIRIGES CONTRE LA LOI SUR LE DIALOGUE SOCIAL ET LA CONTINUITE DU SERVICE PUBLIC DANS LES TRANSPORTS TERRESTRES REGULIERS DE VOYAGEURS

Dans un champ bien délimité, celui du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs, le texte adopté par le Parlement le 2 août 2007 a pour objet d’organiser le dialogue social et d’aménager les conditions propres à assurer la continuité du service.

Il comprend trois volets.

Le premier porte sur la prévention, par un meilleur dialogue social, du déclenchement des conflits collectifs dans les entreprises concernées et prévoit les modalités selon lesquelles se déroule une procédure de négociation préalable au dépôt d’un préavis de grève. Ce faisant, le législateur donne la base légale pour organiser par voie d’accord une telle négociation obligatoire. La procédure est définie par un accord-cadre au sein de l’entreprise ou un accord de branche dont le législateur a encadré le contenu, en prévoyant notamment un délai de huit jours de négociations avant l’intervention du préavis. Un décret en Conseil d’Etat supplée, le cas échéant, l’absence d’accord-cadre ou d’accord de branche.

Le deuxième volet porte sur l’organisation de la continuité du service en cas de grève ou de toute autre perturbation prévisible du trafic. Aucune exigence de service normal n’est posée par la loi. Celle-ci attribue à l’autorité organisatrice de transport la charge de définir les différents niveaux de service, en fixant la fréquence et les plages horaires correspondantes, ainsi qu’un niveau minimal destiné à assurer les besoins essentiels de la population. Il revient à l’entreprise d’établir un plan de transport adapté et un plan d’information des usagers. Le législateur confie aux partenaires sociaux le soin de signer un accord collectif de prévisibilité qui recense les fonctions nécessaires pour assurer les différents niveaux de service ainsi que l’organisation du travail en case de grève. Le représentant de l’Etat, tenu informé, peut, en cas de carence de l’autorité organisatrice de transport, définir les priorités de desserte et approuver un plan de transport adapté.

Le dernier volet du texte reconnaît les droits des usagers : un droit d’information préalable, d’une part, en cas de grève ou de perturbation prévisible, ainsi qu’un droit à remboursement si le premier a été méconnu.

Tel est l’équilibre général de la loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs qui a été déférée au Conseil constitutionnel par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs. Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

***

I/ SUR L’EXERCICE DE SA COMPETENCE PAR LE LEGISLATEUR

A/ L’article 5 de la loi déférée dispose qu’il revient aux partenaires sociaux de conclure un accord collectif de prévisibilité du service applicable en cas de perturbation prévisible du trafic ou de grève. A défaut d’un tel accord applicable au 1er janvier 2008, un plan de prévisibilité est défini par l’employeur. Le troisième alinéa du I de l’article 2 de la loi déférée prévoit qu’un décret en Conseil d’Etat pris après consultation des organisations syndicales représentatives des employeurs et des salariés des secteurs d’activité concernés fixe les règles d’organisation et de déroulement de la négociation préalable dans les entreprises de transport où, à la date du 1er janvier 2008, aucun accord-cadre n’a pu être signé et aucun accord de branche ne s’applique. Enfin, le I de l’article 4 de la loi renvoie à l’autorité organisatrice de transport la définition des dessertes prioritaires et la détermination des différents niveaux de service.

Les auteurs des recours soutiennent que, sur ces différents aspects, le législateur aurait méconnu l’étendue de sa propre compétence en abandonnant à d’autres autorités le soin de réglementer le droit de grève.

B/ Le Gouvernement estime que ces critiques ne sont pas fondées.

1/ En laissant, en premier lieu, aux employeurs et aux organisations syndicales représentatives le soin d’établir, avant le 1er janvier 2008, un accord collectif de prévisibilité du service applicable en cas de perturbation prévisible du trafic ou de grève, et en indiquant qu’à défaut d’un tel accord applicable au 1er janvier 2008, un plan de prévisibilité est défini par l’employeur, le législateur n’est pas resté en deçà de sa compétence.

On doit rappeler que le législateur peut investir les partenaires sociaux d’un pouvoir de mise en œuvre des principes qu’il énonce, sous réserve d’avoir défini ces principes. Il est ainsi jugé qu’« il est loisible au législateur, après avoir défini les droits et obligations touchant aux conditions et aux relations de travail, de laisser aux employeurs et aux salariés, ou à leurs organisations représentatives, le soin de préciser, notamment par la voie de la négociation collective, les modalités concrètes d’application des normes qu’il édicte » (V. la décision n° 2004-494 DC du 29 avril 2004).

L’article 5 critiqué répond aux exigences de cette jurisprudence.

Le législateur a ainsi énoncé que l’accord collectif de prévisibilité du service recense, par métier, fonction et niveau de compétence ou de qualification, les catégories d’agents et leurs effectifs, ainsi que les moyens matériels, indispensables à l’exécution, conformément aux règles de sécurité en vigueur applicables à l’entreprise, de chacun des niveaux de service prévus dans le plan de transport adapté. L’article 5 précise aussi que l’accord collectif de prévisibilité fixe les conditions dans lesquelles, en cas de perturbation prévisible, l’organisation du travail est révisée et les personnels disponibles réaffectés afin de permettre la mise en œuvre du plan de transport adapté.

Cette habilitation conférée par la loi aux partenaires sociaux apparaît ainsi suffisamment encadrée pour satisfaire aux exigences constitutionnelles qui tiennent à la compétence du législateur.

Quant à la disposition selon laquelle, à défaut d’accord applicable au 1er janvier 2008, le plan de prévisibilité est défini par l’employeur, elle se comprend dès lors que ce plan n’est qu’un recensement des moyens propres à lui permettre de s’organiser et de réagir en cas de conflit.

2/ En ce qui concerne, en deuxième lieu, le troisième alinéa du I de l’article 2 de la loi déférée, le Gouvernement estime que le législateur n’a pas renvoyé au décret en Conseil d’Etat dont il prévoit l’intervention le soin d’énoncer des règles qui relèveraient de la compétence exclusive du législateur.

Il estime, en effet, que dans cette matière de la réglementation du droit de grève, comme dans les autres matières relevant de la compétence du législateur, il y a place pour une intervention du pouvoir réglementaire afin de mettre en œuvre les règles fixées par la loi.

Il peut, à cet égard, se recommander de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui s’est prononcé en ce sens. Il a ainsi été jugé, par une décision rangée par la doctrine au rang des « grandes décisions du Conseil constitutionnel » rendue à propos d’une loi relative à l’exercice du droit de grève dans un service public, que n’est pas contraire à la Constitution la disposition « qui, après avoir indiqué, les conditions dans lesquelles doivent être assurées la création, la transmission et l’émission des signaux de radio et de télévision, prévoit qu’un décret en Conseil d’Etat détermine les modalités d’application de ces conditions, conformément à la répartition des compétences opérée entre le domaine de la loi et celui du règlement par les articles 21, 34 et 37 de la Constitution » (V. la décision n° 79-105 DC du 25 juillet 1979).

On doit souligner que le Conseil constitutionnel s’est, à cette occasion, fondé sur les articles 21, 34 et 37 de la Constitution, marquant ainsi que les règles générales fixées par la Constitution en terme de partage entre le domaine de la loi et celui du règlement s’appliquent pour le droit de grève comme dans les autres matières et que la rédaction du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 en matière de réglementation du droit de grève ne conduit pas à une solution particulière.

Ce raisonnement apparaît très solide.

L’objet de la mention des « lois qui le réglementent » dans le septième alinéa du Préambule de 1946 n’est, en effet, pas de désigner une autorité qui serait seule compétente pour réglementer le droit de grève et lui ôter en conséquence toute possibilité de renvoyer à une autorité subalterne le soin de déterminer certaines modalités d’application des principes qu’elle fixe.

Une telle interprétation se montrerait, sans doute, oublieuse des conditions d’adoption du texte en 1946 : le Constituant, retenant alors cette rédaction, n’entendait pas régler, dans une matière isolée, le partage des attributions entre le Parlement et le Gouvernement, lequel n’était d’ailleurs pas au cœur des préoccupations du moment. En réalité, la rédaction s’explique par le fait que le Constituant a renoncé à exclure explicitement les fonctionnaires du bénéfice du droit de grève mais, songeant à la nécessité de sauvegarder le fonctionnement des services publics, il a maintenu la référence à l’intervention législative pour permettre à la loi de ménager un équilibre en l’exercice du droit de grève pour les agents publics et la continuité des services publics. Cette référence n’est ainsi pas révélatrice d’une volonté d’attribuer au législateur une compétence exclusive de toute intervention réglementaire, mais traduit que, s’agissant du cas particulier des services publics, le Constituant avait à l’esprit la nécessité pour le législateur de fixer des règles destinées à préserver le fonctionnement des services publics.

Conférer aux termes « dans le cadre des lois qui le réglementent » la valeur d’une attribution exclusive de compétence dans le domaine du droit de grève reviendrait, ainsi, à leur donner une portée qu’ils n’ont pas eue dans l’intention du Constituant et qui n’a pas été reconnue depuis lors par la jurisprudence.

On peut observer que si le droit de grève est le seul pour lequel le Préambule de 1946 se réfère directement à l’intervention du législateur, il reste que d’autres dispositions constitutionnelles mentionnent des attributions de compétence au législateur, voire au législateur organique, sans qu’il lui soit, pour autant, interdit de renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de prendre certaines mesures d’application.

Ainsi, en vertu de l’article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales s’administrent librement « dans les conditions prévues par la loi ». Il n’a jamais été déduit de ces dispositions qu’elles feraient obstacle à ce que le pouvoir réglementaire se voie confier le soin de déterminer certaines modalités d’application des conditions de la libre administration des collectivités territoriales. La partie réglementaire du code général des collectivités territoriales en témoigne abondamment.

Par ailleurs, selon le troisième alinéa de l’article 64 de la Constitution, « une loi organique porte statut des magistrats ». Le Conseil constitutionnel n’a pas analysé cette disposition comme impliquant l’obligation, pour le législateur organique, d’édicter lui-même l’intégralité des dispositions statutaires applicables aux magistrats, sous peine de rester en-deçà de sa compétence. Tout au contraire, il a explicitement jugé « que la loi organique relative au statut des juges de proximité doit ... déterminer elle-même les règles statutaires qui leur sont applicables, sous la seule réserve de la faculté de renvoyer au pouvoir réglementaire la fixation de certaines mesures d’application des règles qu’elle a posées » (décision n° 2003-466 DC du 20 février 2003).

Dans ces conditions, le Gouvernement estime que la répartition des attributions revenant respectivement au législateur et au pouvoir réglementaire doit s’opérer, s’agissant du droit de grève, conformément aux articles 34 et 37 de la Constitution et identiquement aux autres matières visées par ces dispositions, sans que le septième alinéa du Préambule de 1946 affecte cette répartition. Il considère que cet alinéa ne saurait, en toute hypothèse, être interprété comme réservant au législateur, en matière de droit de grève, une compétence exclusive de toute intervention, à titre complémentaire, du pouvoir réglementaire d’application des lois.

Au cas présent, on doit observer que le législateur n’a prévu l’intervention d’un décret en Conseil d’Etat que dans une mesure limitée et encadrée.

L’objet de l’article 2 de la loi déférée est d’organiser, dans les entreprises de transports concernées, par la négociation d’un accord-cadre entre les partenaires sociaux, d’ici le 1er janvier 2008, une procédure de prévention des conflits et tendant à développer le dialogue social. Les dispositions du même article prévoient également que des négociations sont engagées en vue de la signature d’un accord de branche ayant le même objet destiné à s’appliquer dans les entreprises de transport où aucun accord-cadre n’a pu être signé.

Ce n’est qu’à défaut d’un accord d’entreprise et d’un accord de branche que peuvent trouver à s’appliquer les dispositions du décret en Conseil d’Etat mentionné au troisième alinéa du I de l’article 2. Ce texte est ainsi conçu pour se substituer à la carence ou à l’échec de la négociation collective.

Le contenu de ce décret, qui sera pris après consultation des organisations syndicales représentatives des employeurs et des salariés des secteurs d’activité concernés, est strictement délimité puisqu’il lui revient de fixer les règles d’organisation et de déroulement de la négociation préalable qui doivent, en principe, être fixées par un accord d’entreprise ou un accord de branche. Le II de l’article 2 détermine très précisément les éléments que doit comporter le décret en Conseil d’Etat, comme l’accord-cadre ou l’accord de branche : conditions de notification à l’employeur des motifs pour lesquels il est envisagé de déposer un préavis de grève ; délai dans lequel l’employeur est tenu de réunir les organisations syndicales représentative ; durée de la négociation préalable ; conditions dans lesquelles la négociation préalable entre les organisations syndicales représentatives qui ont procédé à la notification et l’employeur se déroule.

Enfin, la portée du décret mentionné par l’article 2 de la loi déférée est restreinte dès lors que, ainsi que l’indique expressément la dernière phrase de son I, l’accord de branche ou l’accord-cadre régulièrement négocié après le 1er janvier 2008 s’applique, dès sa signature, en lieu et place de ce décret.

Dans ces conditions, le Gouvernement considère que le grief tiré de l’incompétence négative au motif du renvoi opéré à l’article 2 à un décret en Conseil d’Etat ne peut qu’être écarté.

3/ En troisième lieu, le choix du législateur de confier à l’autorité organisatrice de transport le soin de définir les dessertes prioritaires en cas de perturbation prévisible du trafic et de déterminer les différents niveaux de services en fonction de l’importance de la perturbation, ne peut être sérieusement taxé d’incompétence négative.

La loi met seulement à la charge de l’autorité organisatrice de transport le soin de définir des dessertes prioritaires. Cette mission s’inscrit dans la logique de l’organisation des transports résultant notamment de la loi d’orientation sur les transports intérieurs. Seule l’autorité organisatrice de transport paraît à même de l’effectuer. On ne voit pas pourquoi, en lui confiant cette mission, le législateur aurait méconnu l’étendue de sa compétence.

On doit ajouter que, sur ce point, le droit de grève n’est pas en cause : la fixation des dessertes prioritaires comme des niveaux de service n’affecte, en effet, en aucun cas le droit de grève des salariés.

Le Conseil constitutionnel écartera, par suite, l’ensemble des griefs adressés à la loi déférée sur le terrain de l’incompétence négative.

II/ SUR L’EXERCICE INDIVIDUEL DU DROIT DE GREVE

A/ Le I de l’article 2 de la loi déférée dispose qu’un préavis de grève ne peut intervenir qu’après une négociation préalable entre l’employeur et la ou les organisations syndicales représentatives qui envisagent de déposer un préavis. L’article 3 précise que lorsqu’un préavis a été déposé dans les conditions prévues à l’article L. 521-3 du code du travail par une ou plusieurs organisations syndicales représentatives, un nouveau préavis ne peut être déposé par la ou les mêmes organisations et pour les mêmes motifs qu’à l’issue du délai du préavis en cours et avant que la procédure prévue à l’article 2 n’ait été mise en œuvre. En vertu du II de l’article 5, en cas de grève, les salariés relevant des catégories d’agents mentionnés au I du même article informent, au plus tard, quarante-huit heures avant de participer à la grève, le chef d’entreprise ou la personne désignée par lui de son intention d’y participer.

Les sénateurs saisissants reprochent à ces dispositions de porter atteinte à l’exercice individuel par les agents concernés du droit de grève constitutionnellement protégé.

B/ Le Conseil constitutionnel ne pourra faire sienne cette argumentation.

On doit rappeler, de manière liminaire, que la grève est une liberté individuelle exercée collectivement. Il s’agit de l’un de ces droits sociaux collectifs qui est d’abord regardé comme une liberté individuelle. Il en résulte, sans doute, que le législateur ne saurait prendre des mesures qui, par exemple, feraient des organisations syndicales représentatives les détentrices du droit de grève ou encore rendraient une grève illicite faute de l’aval de ces organisations ou de l’accord de la majorité du personnel de l’établissement concerné.

Il appartient, en revanche, à la loi d’aménager les règles de mise en mouvement de l’action collective pour assurer la conciliation entre la défense des intérêts professionnels et la continuité du service public. L’article L. 521-3 du code du travail, issu de la loi du 31 juillet 1963, procède ainsi à l’organisation des conditions du déclenchement de la grève en prévoyant que le préavis qui précède la cessation concertée du travail émane de l’organisation ou de l’une des organisations syndicales les plus représentatives sur le plan national, dans la catégorie professionnelle ou dans l’entreprise, l’organisme ou le service intéressé.

1/ Le Gouvernement considère, en premier lieu, qu’en exigeant une négociation préalable entre l’employeur et la ou les organisations syndicales représentatives qui envisagent de déposer un préavis, et en reprenant, s’agissant du dépôt d’un nouveau préavis, la règle posée par l’article L. 521-3 du code du travail qui réserve à ces mêmes organisations le droit de déposer un préavis, le législateur n’a pas porté une atteinte excessive à la liberté individuelle de faire grève.

Les sénateurs requérants, en critiquant les articles 2 et 3 de la loi déférée, dispositions qui se bornent à se combiner avec le mécanisme prévu par celles, existantes, de l’article L. 521-3 du code du travail, reprochent en réalité au législateur de 1963 d’avoir confié aux organisations syndicales représentatives le « monopole » de l’engagement de la grève. Ils dénoncent ce « privilège » que la loi déférée confirmerait et aggraverait alors qu’il serait contraire à la liberté individuelle de faire grève.

Le Gouvernement estime, pour sa part, que si le droit de grève appartient individuellement à chaque agent, le fait qu’il demeure un droit d’exercice collectif implique que les représentants des agents concernés soient investis, dans le cadre des services publics et en vue d’assurer la continuité de leur fonctionnement, certaines prérogatives particulières relatives à cet exercice.

Le législateur peut ainsi, alors qu’il est question d’organiser les conditions du fonctionnement continu du service public, accorder une place spécifique aux organisations syndicales dans le déclenchement de la grève. On doit rappeler, à cet égard, que, si le « monopole syndical », en matière de négociation collective, n’est pas une exigence constitutionnelle (V. décision n° 96-383 DC du 6 novembre 1996), il est néanmoins jugé qu’il est loisible au législateur de conférer à des organisations syndicales des prérogatives particulières (V. décision n° 89-275 DC du 25 juillet 1989).

Il faut ajouter que confier aux organisations syndicales le préavis et, aujourd’hui, leur attribuer une place particulière dans la négociation préalable et pour déposer un nouveau préavis contribue à garantir que le déclenchement de la grève s’opère au terme d’un processus de dialogue et de prévention. Autrement dit, l’attribution de telles prérogatives aux organisations syndicales représentatives a pour but, d’abord, de structurer la prévention des conflits autour d’une négociation sociale et, ensuite, d’ordonner l’engagement de la grève pour éviter des déclenchements désorganisés ou mal maîtrisés qui seraient susceptibles de porter atteinte au fonctionnement continu du service public.

Par ailleurs, on ne peut qu’admettre la licéité, dans les services publics, de l’obligation d’un préavis au regard des exigences constitutionnelles. Elle est à coup sûr justifiée dès lors que reconnaître une liberté totale de déclenchement de la grève reviendrait à autoriser une faculté généralisée d’engager une action collective, ce qui pourrait conduire à des phénomènes incontrôlés et des grèves non représentatives incompatibles avec les nécessités de la continuité du service public. Dans ces conditions, il convient ainsi de confier le dépôt du préavis à quelqu’un, et le choix du législateur de le donner aux organisations syndicales représentatives n’apparaît pas inapproprié.

On doit souligner, à cet égard, que les « organisations syndicales représentatives », au sens du texte déféré, ne sont pas les seules organisations figurant sur la liste des organisations syndicales les plus représentatives au plan national figurant sur l’arrêté du 31 mars 1966. L’expression employée par le législateur couvre, en outre, les organisations qui sont représentatives dans l’entreprise.

Dans ces conditions, les articles 2 et 3 de la loi ne souffrent pas les critiques qui leur sont adressées.

Il était, d’une part, loisible au législateur, dans l’exercice de sa compétence l’habilitant à porter au droit de grève les limitations nécessaires à la continuité du service public, de privilégier la négociation sociale, conduite entre les employeurs et les seules organisations syndicales représentatives, avant le dépôt du préavis, en vue de permettre, dans les entreprises concernées, la prévention des conflits. Ce faisant, la loi déférée ne fait qu’organiser un processus de négociation en amont pour conduire les parties concernées à dialoguer et prévenir un conflit collectif du travail.

L’article 3 de la loi déférée pouvait, d’autre part, sans davantage méconnaître la liberté individuelle de faire grève, confier aux seules organisations syndicales représentatives la faculté de déposer un nouveau préavis, après le dépôt d’un premier en application de l’article L. 521-3 du code du travail, et sous les conditions que le législateur a fixées.

2/ En deuxième lieu, la critique adressée, sur le terrain de l’atteinte portée à la liberté individuelle de faire grève, aux dispositions du II de l’article 5 relatives à l’information de l’intention de participer à la grève ne pourra également qu’être écartée.

D’une part, l’exigence d’information préalable posée par le II de l’article 5 de la loi déférée ne remet nullement en cause la liberté individuelle de faire grève. La grève est l’agrégation de choix individuels en un choix collectif. L’identification des choix individuels s’opérait, avant l’intervention du législateur, en fait et a posteriori. Désormais la loi permet, en cas de grève, l’identification d’intentions de choix individuels a priori, en vue, pour l’organisateur du service, de mieux apprécier quelle sera l’étendue du choix collectif. Une telle mesure ne modifie pas ni possibilité pour l’employeur d’identifier les choix individuels décidés par les salariés, ni la liberté individuelle de ces derniers. Elle modifie seulement le moment où cette identification intervient. Il s’agit, en revanche, d’une mesure indispensable pour obtenir les informations nécessaires à l’organisation du service et dont le caractère proportionné au regard du droit de grève sera démontré plus bas.

D’autre part, la loi déférée ne crée pas le risque, dénoncé par les sénateurs saisissants, de pressions de la part des employeurs pendant le délai de 48 heures qu’elle fixe. Elle ne pourrait avoir pour conséquence, dans le cas où de telles pressions s’exerceraient, de les anticiper un peu dans le temps.

Le Gouvernement considère donc que les différents griefs tirés d’une atteinte du législateur à la liberté individuelle de faire grève doivent être écartés.

III/ SUR LE CARACTERE PROPORTIONNE DES AMENAGEMENTS APPORTES A L’EXERCICE DU DROIT DE GREVE

A/ Le II de l’article 2 de la loi déférée prévoit que l’accord-cadre, l’accord de branche et, le cas échéant, le décret en Conseil d’Etat prévus au I déterminent notamment : les conditions dans lesquelles une organisation syndicale représentative procède à la notification à l’employeur des motifs pour lesquels elle envisage de déposer un préavis ; le délai dans lequel, à compter de cette notification, l’employeur est tenu de réunir les organisations qui ont procédé à la notification, qui ne peut dépasser trois jours ; la durée dont l’employeur et les organisations syndicales représentatives qui ont procédé à la notification disposent pour conduire la négociation préalable, qui ne peut excéder huit jours francs à compter de cette notification.

Le I de l’article 4 de la loi critiquée dispose que l’autorité organisatrice de transport détermine différents niveaux de service en fonction de l’importance de la perturbation et que pour chaque niveau elle fixe les fréquences et les plages horaires. Il est précisé que le niveau minimal de service doit permettre d’éviter que soit portée une atteinte disproportionnée à différentes libertés à valeur constitutionnelle.

Le II de l’article 5 de la loi déférée instaure, on l’a dit, une obligation individuelle d’information préalable de l’employeur 48 heures avant de participer à la grève.

Le II de l’article 6 prévoit qu’au-delà de huit jours de grève, l’employeur, une organisation syndicale représentative ou le médiateur éventuellement désigné peut décider l’organisation par l’entreprise d’une consultation, ouverte aux salariés concernés par les motifs figurant dans le préavis, et portant sur la poursuite de la grève. La loi précise les modalités d’une telle consultation.

Les auteurs des recours critiquent l’ensemble de ces dispositions au motif que les limitations que la loi apporte ainsi au droit de grève seraient disproportionnées à différents titres.

B/ Cette argumentation ne peut être retenue.

1/ En ce qui concerne, en premier lieu, l’obligation de négociation préalable instaurée par l’article 2, le Gouvernement considère que, ni dans la détermination de son champ d’application, ni dans l’encadrement des modalités de déroulement de cette négociation devant être fixées par l’accord-cadre, l’accord de branche ou le cas échéant un décret en Conseil d’Etat, le législateur n’a porté une atteinte excessive au droit de grève.

a/ La critique des députés requérants relative à la soumission des conflits interprofessionnels à la procédure de négociation préalable organisée par l’article 2 de la loi critiquée doit d’abord être écartée.

En effet, d’une part, exclure du champ d’application de la loi les conflits interprofessionnels aurait fait perdre sa portée au texte et, surtout, il eût été difficile de déterminer une autorité habilitée à identifier ceux des conflits collectifs ayant un caractère effectivement interprofessionnel de ceux propres à l’entreprise pour qu’ensuite, une négociation préalable se déroule ou non. Au demeurant, dans l’hypothèse, visée par les requérants, où une négociation serait sans grande portée, il convient de souligner que le délai de huit jours institué par le législateur pour la conduite de la négociation préalable est seulement un maximum.

D’autre part, les conflits interprofessionnels ont, le plus souvent, un motif qui présente une relation avec l’entreprise au sein de laquelle l’exigence de négociation ne sera pas sans portée. On peut songer, à cet égard, à un conflit généralisé sur les salaires : les participants au mouvement collectif pourraient, au sein de leur entreprise, conduire une négociation.

On peut aussi observer que d’ores et déjà le dernier alinéa de l’article L. 521-3 du code du travail en vigueur prévoit que pendant la durée du préavis, « les parties intéressées sont tenues de négocier », sans distinguer selon les caractéristiques des conflits.

Le grief ne saurait donc être accueilli.

b/ S’agissant des délais maximum que le législateur a fixé pour la réunion des organisations syndicales représentatives et la conduite de la négociation préalable, le Gouvernement estime qu’ils sont appropriés.

Il faut souligner que les députés auteurs de l’un des recours se méprennent sur le décompte du délai qui encadre la durée de la négociation préalable.

En effet, il ressort sans ambiguïté du texte même des 2° et 3° du II de l’article 2 de la loi déférée que, d’une part, le délai dans lequel, à compter de la notification par une organisation syndicale représentative des motifs pour lesquels elle envisage de faire grève, l’employeur est tenu de réunir celles-ci, ne peut dépasser trois jours et que, d’autre part, la durée dont l’employeur et les organisations syndicales représentatives qui ont procédé à la notification disposent pour conduire la négociation préalable ne peut excéder huit jours francs à compter de cette notification.

Autrement dit, le délai de trois jours prévu par le 2° se situe à l’intérieur de celui de huit jours mentionné au 3° dès lors qu’ils se décomptent tous les deux à compter de la notification.

Le préavis légal de cinq jours prévu par les dispositions de l’article L. 521-3 du code du travail est donc déposé, au maximum, à l’issue des huit jours francs de négociations, si ces dernières ont échoué. Le délai total maximum qui sépare l’ouverture des négociations, le jour de la notification, du début effectif d’un éventuel mouvement de grève, confirmé par le dépôt du préavis cinq jours avant son commencement, est ainsi fixé à treize jours.

Les plafonds ainsi fixés par le législateur pour la détermination des délais de négociation apparaissent proportionnés compte tenu des exigences qu’il lui appartenait de concilier : prévoir, d’un côté, une durée suffisante pour que s’instaure une réelle négociation et, de l’autre, éviter le contournement de ce temps de négociation et maintenir l’urgence d’aboutir.

Le délai total de treize jours prévu par le législateur, qui n’est qu’un délai maximum, apparaît dans ces conditions comme raisonnable et comme ne portant pas une atteinte excessive au droit de grève.

Peut être écarté d’un même mouvement le grief ponctuel adressé par les députés au même article 2 lorsqu’ils estiment qu’il « laisse entendre qu’il y aurait un accord préalable entre les organisations syndicales ... sur le contenu du préavis et qu’à défaut d’un tel accord il n’y aurait pas de possibilité pour une autre organisation syndicale représentative d’envisager le dépôt d’un autre préavis ... ». Les dispositions de l’article 2 n’ont ni cet objet ni cet effet ; le moyen invoqué, qui tend à conférer aux dispositions critiquées une portée qu’elles n’ont pas, ne peut être accueilli.

2/ En ce qui concerne, en deuxième lieu, les dispositions du I de l’article 4 qui précisent les motifs dont l’autorité organisatrice de transport doit tenir compte pour déterminer les niveaux de service, elles n’apportent au droit de grève aucune limitation.

En prévoyant, d’une part, que le niveau minimal de service « correspond à la couverture des besoins essentiels de la population », le législateur n’a, contrairement à ce que soutiennent les sénateurs saisissants, aucunement permis à l’autorité organisatrice de transport de faire obstacle à l’exercice du droit de grève. A supposer même que des besoins essentiels de la population soient en cause, les dispositions critiquées ne font aucunement obstacle à ce que, l’ensemble des agents participent à la grève.

D’autre part, la critique selon laquelle « en juxtaposant un nombre très important de besoins de la population à satisfaire obligatoirement a minima en cas de grève », le législateur obligerait l’autorité organisatrice de transport à porter atteinte au droit de grève est également erronée : la définition de dessertes prioritaires, de différents niveaux de service et d’un niveau minimal de service ne font, en effet, aucunement obstacle à l’exercice individuel et collectif du droit de grève. Les énonciations critiquées de l’article 4 ne s’opposent pas à ce que l’ensemble des agents décident de participer à la grève. Il n’est, ainsi, porté par ces dispositions aucune atteinte au droit de grève constitutionnellement protégé.

3/ S’agissant, en troisième lieu, de la déclaration individuelle préalable requise par les dispositions du II de l’article 5 de la loi déférée, celle-ci n’est susceptible d’affecter l’exercice du droit de grève que de façon très faible et apparaît pleinement justifiée au regard de la nécessité pour l’organisateur du service de disposer d’une information suffisante afin d’assurer le fonctionnement du service public.

On doit souligner que la déclaration individuelle préalable requise par les dispositions critiquées laisse entièrement libre l’exercice du droit de grève. Elle n’est qu’une information donnée par le salarié qui constitue seulement une condition préalable à cet exercice.

En subordonnant la participation à une grève à cette déclaration individuelle préalable, le législateur a entendu garantir une meilleure prévisibilité du service. Cette formalité est, en effet, indispensable pour obtenir les informations nécessaires à l’organisation du service et, par suite, à sa continuité, laquelle présente également le caractère d’un principe à valeur constitutionnelle. Elle est, par ailleurs, de nature à contribuer à une meilleure information des usagers.

On doit relever que la règle énoncée par le législateur ne s’oppose pas à ce qu’un salarié qui s’est abstenu de participer à une grève dès l’origine rejoigne une action collective en cours dès lors qu’il observe la formalité de la déclaration individuelle préalablement à ce qu’il se joigne au mouvement. De même, un salarié peut cesser de participer à une grève puis, de nouveau, arrêter le travail sous réserve, là aussi, d’avoir informé l’employeur 48 heures avant.

On doit aussi souligner que, contrairement à ce que font valoir les députés auteurs d’une des saisines, la combinaison des I et II de l’article 5 n’a aucunement pour effet d’interdire l’exercice du droit de grève aux catégories d’agents recensés par l’accord collectif de prévisibilité. Cet accord n’est, en effet, pas autre chose qu’un recensement de moyens humains et matériels destiné à permettre à l’entreprise de mieux préparer l’organisation du travail et l’affectation de ces moyens en cas de conflit.

Enfin, la disposition du II de l’article 5 selon laquelle est passible d’une sanction disciplinaire le salarié qui n’a pas informé son employeur de son intention de participer à la grève dans les conditions prévues à son premier alinéa ne saurait davantage être regardée comme portant une atteinte au droit de grève.

Elle répond, d’une part, à l’importance, pour l’ensemble du dispositif conçu par le législateur, du respect de l’obligation d’information préalable posée à l’article 5. D’autre part, la sanction ne réprime pas un exercice du droit de grève qui serait illicite mais seulement l’inobservation de la formalité nouvelle instituée par le législateur. Une telle sanction, comme toutes les autres, sera d’ailleurs placée sous le contrôle du juge auquel il reviendra d’apprécier le caractère fautif du comportement du salarié comme la proportionnalité de la mesure prise par l’employeur.

4/ Le Gouvernement considère, en quatrième lieu, qu’en prévoyant la possibilité et les conditions de l’organisation par l’entreprise d’une consultation portant sur la poursuite de la grève, le législateur n’a, à l’évidence, attribué aucun pouvoir de police à l’entreprise, personne privée, contrairement à ce que soutiennent les députés auteurs de l’un des recours.

On se bornera à cet égard à indiquer que la loi ne confère à l’entreprise aucune attribution en matière de maintien de l’ordre public et à observer que les résultats de la consultation en cause sont dépourvus de toute incidence sur l’exercice du droit de grève par les salariés, de sorte que la disposition critiquée ne porte aucune atteinte à ce principe constitutionnel.

IV/ SUR LA MECONNAISSANCE DU PRINCIPE CONSTITUTIONNEL DE LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

A/ Ainsi qu’il a déjà été dit, l’article 4 de la loi déférée impose à l’autorité organisatrice de transport de déterminer différents niveaux de service en fonction de l’importance de la perturbation.

Le IV de l’article 4 de la loi déférée prévoit qu’en cas de carence de l’autorité organisatrice de transport, et après une mise en demeure, le représentant de l’Etat arrête les priorités de desserte ou approuve les plans visés au II du même article.

L’article 9 dispose qu’en cas de défaut d’exécution dans la mise en œuvre du plan de transport adapté ou du plan d’information des usagers prévu à l’article 4, l’autorité organisatrice de transport impose à l’entreprise de transport, quand celle-ci est directement responsable du défaut d’exécution, un remboursement total des titres de transport aux usagers en fonction de la durée d’inexécution de ces plans.

Les parlementaires saisissants de l’un des recours soutiennent que ces dispositions méconnaîtraient le principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales.

B/ Cette critique est dépourvue de fondement.

Il convient de souligner, en premier lieu, que, sur le principe, selon une jurisprudence bien établie, l’article 72 de la Constitution ne fait pas obstacle à ce que le législateur prévoie l’intervention du représentant de l’Etat pour surmonter les difficultés résultant de l’absence de décision des autorités décentralisées normalement compétentes, lorsque leur carence risque de compromettre le fonctionnement des services publics et l’application des lois (V. en particulier la décision n° 82-149 DC du 28 décembre 1982).

Au cas présent, on doit souligner que l’ensemble des dispositions critiquées de l’article 4 sont conçues pour que leur mise en œuvre soit préparée de manière active, ce qui explique le délai fixé par le III au 1er janvier 2008 pour la modification des conventions en cours. On doit observer, sur ce point, que la durée de ce délai doit être appréciée au regard de la circonstance que de nombreuses mesures prévues figurait déjà dans la Charte pour une prévisibilité du service public de transport en période de perturbations.

Par ailleurs, le représentant de l’Etat est, en vertu du premier alinéa du IV de l’article 4, tenu informé par l’autorité organisatrice de transport de la définition des dessertes prioritaires et des niveaux de service attendus, ainsi que de l’élaboration des plans visés au II et de leur intégration aux conventions d’exploitation.

Ce n’est qu’en cas de carence de l’autorité organisatrice de transport, et après une mise en demeure, que le pouvoir de substitution est susceptible de jouer.

Le législateur ayant ainsi prévu les conditions précises et défini étroitement le domaine dans lequel ce pouvoir est susceptible de s’appliquer, il n’a nullement méconnu le principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales.

Le Gouvernement estime, en second lieu, qu’eu égard aux objectifs poursuivis par le législateur, l’exigence imposée à l’autorité organisatrice de transport de déterminer certains niveaux de service ne méconnaît pas l’article 72 de la Constitution, et que les dispositions critiquées de l’article 9, qui visent à protéger les droits des usagers des transports terrestres réguliers, ne portent pas davantage atteinte au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.

V/ SUR LE PRINCIPE CONSTITUTIONNEL D’EGALITE

A/ En vertu du I de l’article 4 de la loi déférée, l’autorité organisatrice de transport est tenue de définir les dessertes prioritaires en cas de perturbation prévisible du trafic ainsi que des niveaux de service et il revient à l’entreprise d’élaborer un plan de transport adapté aux priorités de desserte ainsi définies ainsi qu’un plan d’information des usagers.

Ainsi qu’il a déjà été dit, le second alinéa du II de l’article 5 prévoit que le salarié qui n’a pas informé son employeur de participer à la grève dans les conditions requises est passible d’une sanction disciplinaire.

Les parlementaires requérants font valoir que ces dispositions méconnaîtraient, à trois différents égards, le principe constitutionnel d’égalité.

B/ Ces griefs ne sont assurément pas fondés.

Contrairement à ce qui est soutenu, le législateur n’a, en premier lieu, pas méconnu le principe constitutionnel d’égalité en attribuant à chaque autorité organisatrice de transport le soin de définir les dessertes prioritaires. Tout au contraire, il a, ainsi, assuré la meilleure adaptation du dispositif que la loi organise à la diversité des situations locales, en vue de garantir à l’ensemble des usagers l’application effective des principes qu’il a fixés, en fonction des circonstances locales et de la situation propre à chaque entreprise.

La loi déférée n’a, en deuxième lieu, ni pour objet ni pour effet d’avantager les grandes entreprises de transport parmi celles qui sont candidates aux conventions d’exploitation. Au demeurant, les entreprises aptes à présenter les « meilleurs » plans de transport et d’information ne sont pas celles qui disposent d’importantes capacités financières mais celles qui sont dotées de la meilleure organisation et au sein desquelles le dialogue social est une réalité.

En troisième lieu, la loi déférée ne porte aucune atteinte au principe d’égalité en renvoyant au règlement intérieur de chaque entreprise le soin de fixer les sanctions disciplinaires applicables en cas d’inobservation de la formalité de déclaration préalable. On doit observer, à cet égard, que le code du travail ne mentionne aucune sanction disciplinaire et que son article L. 122-34 prévoit que le règlement intérieur fixe la nature et l’échelle des sanctions que peut prendre l’employeur.

VI/ SUR LES AUTRES GRIEFS

A/ Ainsi qu’il a été dit, l’article 5 de la loi déférée prévoit une déclaration individuelle obligatoire 48 heures avant de participer à la grève.

Le III de l’article 2 de la loi dispose que les procédures de prévention des conflits prévues dans les accords-cadres signés les 30 mai 1996, 23 octobre 2001 et 20 février 2006 à la RATP et le 8 octobre 2004 à la SNCF, ainsi que celles prévues dans les accords conclu avec d’autres entreprises de transport avant le 1er juillet 2007, sont mises en conformité, par voie d’avenant, avec le présent article au plus tard le 1er janvier 2008.

Les députés auteurs de l’une des saisines soutiennent que l’article 6 de la loi déférée méconnaîtrait le droit au respect de la vie privée et que le III de l’article 2 porterait atteinte à la liberté contractuelle protégée par l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

B/ Ces moyens seront écartés.

En premier lieu, en énonçant que les informations issues des déclarations individuelles ne peuvent être utilisées que pour l’organisation du service durant la grève, qu’elles sont couvertes par le secret professionnel et que leur utilisation à d’autres fins ou leur communication à toute personne autre que celles désignées par l’employeur comme étant chargées de l’organisation du service est passible des peines prévues à l’article 226-13 du code pénal, le législateur a entouré l’utilisation de la déclaration individuelle de garanties propres à assurer pleinement, et en tout état de cause, le respect du droit à la vie privée.

En second lieu, les dispositions critiquées du III de l’article 2 de la loi ne portent pas atteinte aux accords existants dans les entreprises qu’elles visent. Elles ont pour seul objet de mettre à la charge de celles-ci une obligation de mise en conformité, pour l’avenir, des procédures de prévention des conflits que ces accords contiennent avec les dispositions de l’article 2 qui imposent de fixer les modalités d’une négociation préalable obligatoire.

On doit préciser que, dans les accords-cadres signés à la SNCF et à la RATP, un article unique porte sur la prévisibilité des conflits mais que la règle fixée dans chaque accord est optionnelle, conformément à l’état du droit applicable lorsqu’ils ont été conclus. La loi met à la charge des deux entreprises concernées la seule obligation de rendre obligatoire ce qui n’était qu’une possibilité. Cette obligation répond, au demeurant, au motif d’intérêt général de faire entrer les dispositifs prévus dans les entreprises concernées dans le droit commun organisé par la loi déférée.

On peut remarquer que le législateur, loin de remettre en cause des conventions en cours, s’est appuyé sur ces accords passés pour organiser le dispositif qu’il prévoit et, s’agissant des sociétés précitées, il n’impose pas une obligation de renégociation globale, mais seulement sur un point particulier, pour la mise en conformité avec les dispositions qu’il édicte.

Le moyen tiré d’une atteinte portée à la liberté contractuelle résultant de l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ne pourra, par suite qu’être écarté.

***

Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis qu'aucun des griefs articulés par les députés et sénateurs requérants n'est de nature à conduire à la censure des dispositions de la loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs. Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.Monsieur le Président du Conseil constitutionnel, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous avons l’honneur de vous déférer, conformément au deuxième alinéa de l’article 61 de la Constitution, la loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs.

A l’appui de cette saisine, nous développons les griefs suivants.

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A titre liminaire, les auteurs de la saisine entendent rappeler leur engagement constant en matière de défense et de promotion des services publics en général et du service public des transports de voyageurs en particulier. Ils considèrent de surcroît que la satisfaction des besoins essentiels du pays, et donc la préservation de l’ordre public, ne peuvent se construire durablement sans réelle conciliation entre les principes constitutionnels de protection des libertés et droits fondamentaux, en l’occurrence le droit de grève et la continuité du service public.

De ce point de vue, les requérants estiment qu’une réponse réelle et efficace à l’attente des citoyens ne saurait reposer sur un dispositif législatif qui, faute de ne pouvoir mettre en œuvre techniquement un service dit minimun dans le secteur des transports terrestres, ait un caractère disproportionné avec l’objet de la loi et contradictoire puisque la loi votée aboutira à l’effet inverse de celui annoncé.

Par ailleurs, légiférer dans l’urgence et en se référant aux résultats de sondages d’opinion pourrait se concevoir si la loi votée par le Parlement était en lien réel avec les attentes exprimées.

Tel n’est malheureusement pas le cas. En réalité, l’intention du législateur se trouve être masquée aux dépens de l’objet réel de la loi, qui ne vient résoudre aucune des questions posées en ce qui concerne le dialogue social et la continuité du service public.

La loi déférée ne peut donc être considérée comme respectueuse des principes constitutionnels de protection des libertés et droits fondamentaux, comme le droit de grève et la continuité du service public ainsi que leur nécessaire conciliation, qu’elle prétend pourtant défendre et promouvoir.

Ainsi, afin de mesurer la portée exacte des inconstitutionnalités commises dans cette loi, les auteurs de la saisine souhaitent rappeler brièvement la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur le droit de grève, en particulier dans les services publics, et sur la conciliation entre ce droit constitutionnel et le principe de continuité du service public, qui tout comme le droit de grève a le caractère d’un principe de valeur constitutionnelle.

Aux termes du septième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, confirmé par celui de la Constitution du 4 octobre 1958 : « Le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent ». Une loi qui viendrait réglementer le droit de grève ne saurait pour autant être automatiquement considérée conforme à la Constitution.

Ainsi, le cadre de l’intervention du législateur a été clairement précisé à l’occasion de la décision fondatrice n° 79-105 DC du 25 juillet 1979, par laquelle le Conseil constitutionnel a explicitement indiqué que les Constituants avaient entendu marquer que le droit de grève était un principe constitutionnel, dont les limites de l’exercice doivent être tracées par le législateur à la condition d’opérer « la conciliation nécessaire dont la grève est un moyen, et la sauvegarde de l’intérêt général auquel la grève est de nature à porter atteinte ».

Conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, « la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour effet de faire obstacle au pouvoir du législateur d’apporter à ce droit les limitations nécessaires en vue d’assurer la continuité du service public qui, tout comme le droit de grève, a le caractère d’un principe de valeur constitutionnelle » (décision n° 79-105 DC). Autrement dit, cette conciliation ne saurait rendre virtuels ni l’exercice du droit de grève ni la continuité des services publics.

Les limites que le législateur peut apporter au droit de grève doivent être nécessaires et ne peuvent être que justifiées par d’autres considérations de valeur constitutionnelle. La conciliation entre deux principes à valeur constitutionnelle ne peut s’établir au détriment de l’un ou l’autre de ces principes. Les limitations peuvent dans certains cas aller jusqu’à « l’interdiction du droit de grève aux agents dont la présence est indispensable pour assurer le fonctionnement des éléments du service dont l’interruption porterait atteinte aux besoins essentiels du pays » (décision n° 79-105 DC).

A l’exception des salariés et agents affectés à la satisfaction de besoins essentiels du pays, votre jurisprudence a donc toujours autorisé le législateur à fixer des limites au droit constitutionnel de grève dès l’instant où il s’agit de concilier ce droit avec d’autres principes de valeur constitutionnelle.

Sauf à considérer que le droit d’utiliser les transports terrestres collectifs en toutes circonstances fasse partie des libertés et droits fondamentaux, et que l’interruption, ou simplement la limitation, des services de transport réguliers de voyageurs, porterait atteinte à un besoin essentiel du pays, le législateur ne peut donc ni, au nom de la continuité du service public, porter au droit de grève une restriction telle que son exercice deviendrait impossible, ni, par un exercice sans limite du droit de grève, porter atteinte de façon excessive à la continuité du service public.

En réalité, la liberté d’aller et venir, consacrée comme principe à valeur constitutionnelle ne se confond pas avec le droit d’utiliser les transports terrestres collectifs en toutes circonstance. Elle ne peut pas être valablement opposée au droit constitutionnel de grève, dans la mesure où la grève n’a pas pour effet de priver l’usager d’aller et venir, mais simplement de réduire l’offre de services de transport, donc de le priver d’un moyen d’aller et venir. Sa liberté de se déplacer n’est pas totalement entravée du seul fait de la grève.

En définitive, le Conseil constitutionnel a systématiquement opéré un contrôle de proportionnalité de la conciliation faite par le législateur entre le droit de grève et la continuité du service public. Le droit de grève constituant une liberté fondamentale, il apparaît aux termes mêmes de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que « la loi ne peut en réglementer l’exercice qu’en vue de le rendre plus effectif ou de le concilier avec celui d’autres règles ou principes de valeur constitutionnelle » (décision n° 84-181 DC des 10 et 11 octobre 1984).

Les décisions n° 80-117 DC du 22 juillet 1980 et n° 82-144 DC du 22 octobre 1982 ont ainsi établi la nécessaire conciliation entre le droit constitutionnel de grève et respectivement la protection de la santé et de la sécurité des personnes et le principe d’égalité.

Le législateur a pu encadrer l’exercice du droit de grève à condition que les limites posées soient nécessaires à la sauvegarde de l’intérêt général. La jurisprudence du Conseil constitutionnel s’est alors appliquée au sein des établissements qui détiennent des matières nucléaires.

***

I - Sur la méconnaissance de la compétence du législateur en matière de réglementation de l’exercice du droit constitutionnel de grève

La réglementation du droit de grève incombe au législateur. Le Conseil constitutionnel a dans ce cadre déclaré conforme à la Constitution une disposition dans la mesure où elle ne comportait « aucune délégation au profit du Gouvernement, de l’administration ou des exploitants du soin de réglementer l’exercice du droit de grève » (décision n° 80-117 DC du 22 juillet 1980).

La compétence exclusive du législateur de réglementer l’exercice du droit de grève peut être uniquement déléguée aux partenaires sociaux, compte tenu des dispositions combinées de l’article 34 de la Constitution, selon lesquelles la loi détermine les principes fondamentaux du droit du travail, et du 8ème alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, qui pose le principe de la participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu’à la gestion des entreprises. Après une concertation appropriée, les employeurs et les salariés, par l’intermédiaire de leurs représentants, peuvent ainsi préciser les modalités concrètes de mise en œuvre des règles édictées par le législateur.

Il ressort de cette jurisprudence que l’exercice du droit de grève ne peut se trouver enfermé dans des conditions non prévues par le législateur. Pourtant plusieurs dispositions de la loi critiquée ne respectent pas ce principe.

1 - L’article 2 de la loi établit les procédures de négociation entre les entreprises de transport et les organisations syndicales en vue de la signature avant le 1er janvier 2008 d’accord dit cadre organisant une procédure de prévention des conflits.

Des négociations de même ordre doivent également être organisées au niveau des branches. Ces négociations portent sur les modalités d’exercice du droit de grève. Si aucun accord au niveau de l’entreprise ou au niveau de la branche n’a pu être signé au 1er janvier 2008, un décret en Conseil d’Etat fixera les règles de la procédure de négociation.

Les travaux parlementaires ont clairement indiqué quelle sera la nature de ce décret. Dans le cadre de la 2ème séance du mardi 31 juillet 2007 à l’Assemblée nationale, le ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité a ainsi indiqué à propos de ce décret : « Il ne s’agit absolument pas d’un décret d’application, mais d’un décret à vocation supplétive » (Compte-rendu analytique de l’Assemblée nationale p.3).

Un décret d’application d’une disposition législative pourrait tout à fait, dans le cadre de la compétence attribuée par la Constitution au législateur, organiser et encadrer l’exercice du droit de grève. A partir du moment où le décret prévu au I de l’article 2 de la loi n’est pas considéré comme tel, mais comme un décret d’une autre nature ayant vocation à suppléer l’absence d’accord, il constitue une délégation de pouvoirs normatifs qui échappent à la volonté précise du législateur.

Ce risque est d’autant plus fort, que le souci manifeste du législateur de respecter un engagement du Président de la République, le conduit à insérer la négociation entre les partenaires sociaux sur une procédure de prévention des conflits dans un délai si court ne permettant pas la tenue d’un dialogue serein et constructif eu égard au premier objet de la loi sur la facilitation du dialogue social.

Les négociations qui s’engagent à partir de la date de promulgation de la loi ne peuvent l’être avec comme perspective la parution d’un décret dans un délai très court de quelques mois, qui ne serait pas un décret d’application de la loi, au risque de dénaturer l’objet même du champ de la négociation, et partant de là, le deuxième objet de la loi sur la continuité du service public.

A tout le moins, pour respecter sa compétence, le législateur aurait dû prévoir une nouvelle disposition législative, en cas d’absence d’accord avant la date butoir du 1er janvier 2008 pour permettre la poursuite des négociations dans des conditions juridiquement sécurisées, au lieu d’abandonner ainsi au pouvoir réglementaire l’exercice de sa compétence de définition d’un droit constitutionnel. En ne le faisant pas, le législateur méconnaît le droit au lieu d’en définir les conditions d’exercice.

Par ailleurs, les accords dit cadre que doivent signer les employeurs et les organisations syndicales représentatives avant le 1er janvier 2008 au sein des entreprises, ne correspondent pas à une notion juridique très définie, a contrario de la notion d’accord d’entreprise. Lorsqu’il s’agit de définir et d’encadrer l’exercice du droit constitutionnel de grève, la responsabilité du législateur est au minimun de faire référence explicitement dans la loi à des notions juridiques précises de droit commun.

2 - Le I de l’article 4 impose aux autorités organisatrices de transport le soin de définir, après consultation des usagers lorsqu’il existe une structure les représentant, les dessertes prioritaires en cas de perturbation prévisible du trafic dont la grève fait partie.

Toute autorité organisatrice de transport se voit donc ainsi dans l’obligation de fixer les fréquences et les plages horaires des niveaux de service pour assurer les dessertes prioritaires qu’elle a définies. Accepter que l’encadrement du droit constitutionnel de grève soit ainsi confié à des autorités organisatrices de transport, principalement donc à des collectivités territoriales, n’est pas conforme à la Constitution.

La compétence exclusive du législateur en matière de réglementation du droit de grève est fortement méconnue. Il est patent que l’exercice du droit de grève sera encadré et limité par chaque autorité organisatrice de transport à partir de son propre plan de dessertes prioritaires.

Cet article ne prévoit pas simplement que l’autorité organisatrice de transport définisse un niveau de service selon l’importance de la perturbation, en l’occurrence l’ampleur du mouvement de grève. Il impose aux autorités organisatrices de transport le soin de définir les dessertes pour concilier des droits de nature et de portée très différentes en faisant référence aux besoins essentiels de la population et non aux besoins essentiels du pays conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Définir les dessertes prioritaires en cas de grève après consultation des usagers et des associations qui les représentent afin de ne pas porter d'atteinte disproportionnée aux besoins des usagers des transports ne peut pas être considéré sans conséquence sur les conditions d'exercice du droit de grève, sauf à considérer qu'il n' y aurait aucun lien entre l'ampleur du trafic et le nombre d'agents disponibles pour l'assurer.

La juxtaposition d’un nombre important de besoins de la population à satisfaire obligatoirement en cas de grève place les autorités organisatrices de transport dans une situation qui va bien au-delà de leurs compétences. Cet article fait dépendre l’exercice du droit de grève de la volonté de collectivités territoriales d’être en mesure de satisfaire simultanément chacun de ces différents besoins.

Bien évidemment, chacun de ces besoins est louable, mais il est illusoire d’imaginer que plus aucune gêne ne soit causée aux usagers en cas de grève, et ce même après le vote de la loi. Sans compter, que ces différents besoins peuvent entrer en conflit les uns avec les autres. Cet article introduit l'idée que le droit de grève devrait être encadré à proportion du nombre des besoins à satisfaire, dans la mesure où l'autorité organisatrice de transport se doit de les respecter de façon cumulative.

Dans la mesure où la loi n'impose pas la mise en oeuvre d'un service minimun, mais prévoit simplement la mise en œuvre de procédures d’encadrement du droit de grève, les autorités organisatrices se trouvent donc placées dans une situation paradoxale, contraire à la Constitution. En juxtaposant un nombre important de besoins de la population à satisfaire par l'autorité organisatrice de transport en cas de grève, la loi l'autorise tout simplement à déterminer l'étendue du droit de grève dans les services publics de transports réguliers de voyageurs.

Les autorités organisatrices de transport ne peuvent prendre ni la place du législateur, ni celle des partenaires sociaux qui mettent en œuvre les principes de droit du travail édictés par le législateur, pour encadrer dans de telles conditions l’exercice du droit de grève.

Il appartient exclusivement au législateur de définir les règles d’encadrement du droit de grève et de parvenir à la conciliation entre le droit de grève et la continuité du service public. Cette compétence ne peut pas être déléguée à quelque autorité que ce soit. La disposition qui l'établit doit être censurée.

3 - Le I de l’article 5 prévoit l’ouverture de négociations dans les entreprises de transport entre les employeurs et les partenaires sociaux en vue de la signature avant le 1er janvier 2008 d’un accord de prévisibilité du service en cas de perturbation prévisible du trafic ou de grève.

Un tel accord a pour but de recenser personnels et moyens indispensables à l’exécution du service de transport adapté. A défaut d’accord applicable au 1er janvier 2008, il revient à l’employeur le soin de définir le plan de prévisibilité.

Là aussi, de tels accords viennent donner des limites à l’exercice du droit de grève. L’article précise ainsi quels sont les personnels disponibles en cas de grève. La différence ainsi formulée entre les personnels ne coïncide pas par ailleurs avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel portant sur les activités professionnelles qui peuvent être interrompues sans porter atteinte aux besoins essentiels du pays. La définition des salariés qui devraient ainsi entrer dans le champ de la continuité du service public ne sera de ce point de vue pas conforme avec l’objet de l’accord de prévisibilité.

Au-delà du fait que les négociations entre les partenaires sociaux sont insérées dans un délai de quelques mois ne permettant pas la tenue d’un dialogue serein et constructif eu égard au premier objet de la loi sur la facilitation du dialogue social, il apparaît une fois de plus que le législateur laisse le soin au seul employeur de définir le plan de prévisibilité, et donc de venir indirectement encadrer l’exercice du droit constitutionnel de grève.

En permettant à l’employeur de définir par métier, par fonction, par niveau de compétence, par niveau de qualification, les agents et salariés qui seront affectés à la nécessité de continuité du service public en fonction des dessertes définies par l’autorité organisatrice, le législateur opère une délégation d’encadrement du droit de grève, sans tenir compte du fait que la présence de tel ou tel salarié ne peut être rendue obligatoire que dans le seul but de satisfaire à des besoins essentiels du pays.

Non seulement, la compétence du législateur en matière d’encadrement du droit de grève est méconnue mais de plus, l’employeur pourra aller au-delà de ce que la jurisprudence du Conseil constitutionnel impose au législateur. Sans compter qu’au moins implicitement, l’exercice du droit de grève pourrait être interdit à des salariés selon le contenu de l’accord de prévisibilité défini par le seul employeur.

II - Sur le caractère disproportionné et inopérant de la loi au regard de son objet, ses imprécisions et les remises en cause qui en résultent des conditions d’exercice du droit de grève

En toutes circonstances, le législateur ne peut mettre en œuvre des dispositions dont le caractère serait inopérant et disproportionné au regard de l’objet de la loi. Le Conseil constitutionnel ne dispose pas d’un pouvoir d’appréciation en opportunité identique à celui du Parlement. Ainsi, le Conseil constitutionnel ne peut pas exercer un contrôle de l’appréciation portée par le Parlement sur les moyens qu’il retient pour atteindre les objectifs qu’il s’est fixé. Toutefois, il peut toujours procéder à un contrôle de proportionnalité entre l’objet de la loi et les dispositions votées.

En l’occurrence, un tel contrôle s'impose dans la mesure où l’objet de la loi, de faciliter d’une part le dialogue social, et d’assurer d’autre part la continuité du service public dans les transports réguliers de voyageurs, est atteint au moyen de dispositions aboutissant à encadrer et à remettre en cause le droit constitutionnel de grève, sans que cet encadrement ne soit a priori reconnu par le législateur comme faisant partie de l’objet de la loi.

A ce stade, il convient de rappeler une partie des conclusions du rapport « Mandelkern » de juillet 2004. Il apparaît que la mise en place d'un service normal aux heures dites de pointe les jours de grève dans les entreprises de transport régulier de voyageurs est techniquement impossible sauf si le nombre de grévistes ne dépasse pas 10%. Un tel scénario a l’avantage de la simplicité et d’être facilement compris par l’opinion publique. Mais le maintien en activité de près de 90% du personnel de conduite, de régulation et de contrôle qu’il pose ainsi, vient porter incontestablement atteinte au droit constitutionnel de grève.

De même, la définition de jours ou de périodes durant lesquels la grève serait dommageable aux usagers, obligerait les personnels à être présents en contradiction avec le droit constitutionnel de grève.

L’impossibilité technique et constitutionnelle de mettre en œuvre un service minimun dans les termes annoncés lors de la campagne pour l’élection présidentielle par l’actuel Président de la République, impose au législateur de mettre en place un dispositif de nature très différente. Toutefois, cela ne l’empêche pas de continuer d'afficher sa volonté d'instaurer un service minimun et de prétendre que la loi y contribue.

Ce décalage entre l'effet annoncé et l'objet réel de la loi justifie pleinement le contrôle de proportionnalité du Conseil constitutionnel, dans la mesure où la loi conduit à encadrer l'exercice du droit de grève sans que la continuité du service public ne soit améliorée pour autant.

Ce contrôle doit aussi s'exercer dans les mêmes conditions sur le caractère précis et intelligible de la loi.

1 - L’article 2, et plus particulièrement son II, instaure un délai préalable de négociation avant le commencement d’une grève dans les entreprises de transport terrestre régulier de voyageurs.

L’article 2 instaure en effet une procédure de prévention des conflits par la négociation avant la grève. Ainsi le dépôt d’un préavis de grève ne peut intervenir qu’après négociation dans les conditions prévues par un accord dit cadre. Toutefois, le législateur impose un certain nombre de règles pour cette procédure.

Elle démarre au moment de la notification à l’employeur des motifs pour lesquels le dépôt d’un préavis de grève est envisagé. Dans un délai qui ne peut excéder 3 jours, à compter de la notification, l’employeur doit réunir les organisations syndicales représentatives ayant procédé à la notification. A ce délai s’ajoute un autre délai pouvant aller jusqu’à 8 jours francs et pendant lequel les négociations préalables sur le contenu du préavis doivent avoir lieu entre l’employeur et les organisations syndicales représentatives ayant notifié les motifs pour lesquels le dépôt d’un préavis est envisagé.

Cette nouvelle procédure spécifique aux entreprises de transports réguliers de voyageurs précède le préavis prévu à l’article L 521-3 du code du travail, d’une durée de 5 jours francs pendant lesquels l’employeur et les organisations syndicales concernées sont tenus de négocier. Au total, il ressort de la combinaison de ces dispositions que le délai entre la notification d’un préavis et la grève est porté de 5 à 16 jours francs.

La durée maximale de négociation préalable dans les entreprises de transports réguliers de voyageurs peut être considérée comme excessive au regard de l’objet de la loi. Une telle durée n’a pas pour conséquence de faciliter le dialogue social.

Au contraire, les imprécisions de la loi contrarient fortement le déroulement du dialogue social au sein des entreprises. En effet, le I de l’article 2 prévoit que le dépôt d’un préavis ne peut intervenir qu’après une négociation préalable entre l’employeur et la ou les organisations syndicales qui envisagent de déposer le préavis.

Cette formulation laisse entendre qu’il y aurait un « accord préalable » entre les organisations syndicales, dans l’hypothèse où il y en aurait plusieurs présentes dans l’entreprise, sur le contenu du préavis et qu’à défaut d’un tel accord il n’y aurait pas de possibilité pour une autre organisation syndicale représentative d’envisager le dépôt d’un autre préavis portant sur des revendications complémentaires voire différentes, alors qu’aujourd’hui l’article L 521-3 du code du travail le permet et que l’article 3 de la loi ne l’interdit que pour des préavis portant sur les mêmes motifs.

Une telle imprécision conduit à une entrave à l’exercice du droit de grève pour des salariés d’une même entreprise, dans la mesure où dans une même entreprise le code du travail permet actuellement à chaque organisation syndicale de déposer un préavis.

Par ailleurs, le délai de négociation préalable porté au maximun à 16 jours francs est excessif dans la mesure où il ne permet pas d'assurer de conciliation adéquate entre l'exercice du droit de grève et la continuité du service public. Une telle longueur réservée à la durée de négociation n’en garantit en aucune façon le succès.

La loi ne précise pas que dans ce délai l’employeur est empêché de mettre en oeuvre les dispositions qui justifieraient la notification du préavis de grève. Cette négociation et sa durée n'ont pas pour objet de mettre en place le service au moment de la grève. Elles n'ont pas pour objet l'information des usagers des prévisions de trafic. Elles doivent uniquement permettre un débat sur les revendications des salariés et la possibilité de l'employeur d'y répondre. Ce délai supplémentaire de 11 jours francs diffère donc du préavis de 5 jours francs prévu à l'article L 521-3 du code du travail.

Sauf à méconnaître la réalité des entreprises, un délai d'une telle longueur est disproportionné et inopérant par rapport à l’objet de la loi. Ceci est d'autant plus vrai, qu'il s'applique de la même façon au sein d'une entreprise nationale à l'ensemble des salariés et à une partie d'entre eux pour une revendication catégorielle ou locale. Il s'applique également de la même façon au sein d'une entreprise locale ne comprenant que quelques dizaines de salariés.

2 – La procédure de prévention des conflits prévue à l'article 2 concerne tous les préavis y compris ceux portant sur des revendications extérieures à l'entreprise

Les débats parlementaires ont permis de préciser clairement l’intention du législateur en ce qui concerne le champ d’application de la loi et plus particulièrement de l’article 2. Lors de la deuxième séance du mardi 31 juillet 2007 de l’Assemblée nationale, le ministre du travail des relations sociales et de la solidarité a ainsi affirmé que les conflits interprofessionnels devaient être soumis à la procédure de négociation entre l’employeur et les organisations syndicales représentatives qui envisagent de déposer un préavis, telle qu'elle est prévue par cet article (Compte rendu analytique de l’Assemblée nationale p.25).

Cette précision laisse perplexe quant aux négociations à mener au sein de l’entreprise de transport régulier de voyageurs sur la base d’un préavis portant sur des revendications extérieures à l’entreprise. Dans de telles circonstances que peuvent faire les employeurs et les organisations syndicales, quelle peut être la marge de discussion de l’employeur d’une entreprise de transport, qu’il s’agisse du président de la Société Nationale des Chemins de Fer, ou du dirigeant d’une entreprise de transport urbain d’une ville de province,d’une entreprise qui assure le transport scolaire au niveau départemental, si le préavis porte sur une revendication interprofessionnelle, en lien avec un projet de réforme du gouvernement sans aucun lien avec la mission de service public de l’entreprise ?

Au total, le caractère disproportionné et inopérant des dispositions de l’article 2, ses imprécisions, viennent porter atteinte fortement aux conditions d’exercice du droit constitutionnel de grève, sans lien direct avec l’objet de la loi, voire même en contradiction avec son objet.

En agissant ainsi, le législateur met en œuvre un dispositif disproportionné, inopérant et imprécis dont il résulte un encadrement des conditions d’exercice du droit constitutionnel de grève sans qu’il n’y ait d’amélioration de la continuité du service public justifiée par la défense d’intérêts essentiels du pays.

3 – Le II de l’article 5 impose aux salariés qui ont l’intention de faire grève d’en informer leur employeur dans un délai de 48 heures et prévoit des sanctions disciplinaires pour ceux qui ne l’auraient pas fait.

Le droit de grève est un droit individuel qui s’exerce de façon collective. Cette déclaration préalable se révèle être inopérante au regard de la volonté du législateur de faciliter le dialogue social et d’assurer la continuité du service public de transport terrestre régulier de voyageurs.

Dans le seul but d’échapper à des sanctions encourues en cas de non déclaration préalable, les salariés peuvent se déclarer grévistes de « façon préventive », sans que leur intention soit encore personnellement établie. D’une certaine façon, cette disposition replace le salarié dans un rapport de subordination auquel le droit individuel de grève lui permet d’échapper.

Il en ressort que la mise en œuvre du plan de transport sera faussée sur la base de déclarations imposées sous la pression de la perspective de sanctions. Ceci est d’autant plus avéré que les sanctions en question seront de nature disciplinaire telles que prévues par le règlement intérieur de l’entreprise, pouvant aller jusqu’au licenciement individuel. A défaut de règlement intérieur, seul l’employeur sera en mesure d’apprécier la nature et l’ampleur de la sanction.

Une telle disposition est simplement contreproductive par rapport à l’objet de la loi. Les déclarations de précaution inévitables ne sont pas de nature à permettre à l’entreprise d’établir un plan de transport conforme à la réalité de la grève.

Par ailleurs, des salariés qui voudraient rejoindre le conflit une fois que celui-ci a débuté, ne pourraient plus le faire, faute de pouvoir respecter le délai de 48 heures. Ils seraient également passibles de sanctions disciplinaires telles que prévues par l’éventuel règlement intérieur de l’entreprise.

La combinaison du II de l’article 5 (1er et 2ème alinéa) et du I du même article (2ème alinéa) a pour effet d’interdire de façon implicite l’exercice du droit de grève aux métiers, fonctions et catégories d’agents et de salariés qui figureront dans l’accord de prévisibilité et selon les niveaux de service du plan de transport. Ces salariés pourront se voir être également sanctionnés par une interdiction de rejoindre le mouvement de grève selon que leur emploi figure ou non dans le plan de prévisibilité mis en œuvre au début de la grève.

Il résulte des dispositions du II de l’article 5 un encadrement disproportionné et inopérant des conditions d’exercice du droit de grève qui non seulement ne sont pas de nature à améliorer la qualité du service public, mais de plus viennent fausser les règles du dialogue social et non en faciliter l’exercice.

Là encore, l’encadrement du droit constitutionnel qui résulte des dispositions de la loi n’a pas pour effet d’améliorer la continuité du service public de transport régulier de voyageurs. C’est en vain que de telles limitations peuvent être considérées comme utiles et nécessaires à la préservation de l’intérêt général.

4 – Le II de l’article 6 permet à l’employeur, à une organisation syndicale représentative, ou encore au médiateur éventuellement désigné au début du conflit, de demander l’organisation d’une consultation portant sur la poursuite de la grève.

Cette consultation est ouverte à tous les salariés concernés par le préavis. La loi précise à la fois qu’elle porte sur la poursuite de la grève et que son résultat n’affecte pas l’exercice de la grève, donc sa poursuite.

Il s’agirait donc d’une simple consultation indicative dont le résultat doit être indépendant de son objet. Le caractère mal défini de cette consultation par la loi ne peut constituer une limitation nécessaire à l’encadrement de l’exercice du droit de grève dans la mesure où si son résultat n’affecte pas la poursuite de la grève, il est impossible de considérer que cette disposition permette d’assurer la continuité du service public.

De plus, cette consultation vient renforcer le pouvoir de police attribué aux entreprises de transport par les dispositions du I de l’article 5 sur l’accord de prévisibilité. Cet accord porte sur les activités indispensables à la sécurité des personnes et du matériel et donc correspond à une mission de police des transports terrestres, qui de fait est ainsi assurée par des entreprises de transport, personnes morales de droit privé.

Une personne privée ne peut se voir attribuer des pouvoirs de police. La jurisprudence du Conseil constitutionnel l’a reconnu régulièrement et notamment en conférant aux entreprises de transport aérien ou maritime des obligations de contrôle sur la situation matérielle des personnes transportées à condition qu’il ne s’agisse pas d’un pouvoir de police (décision n° 92-190 du 26 février 1992).

La possibilité d’organiser une consultation sur la poursuite de la grève vient renforcer la délégation ainsi accordée. Son caractère apparaît de ce point de vue largement disproportionné au regard de la nécessité d’assurer la continuité du service public.

III - Sur la remise en cause du principe d’égalité

Le principe d’égalité prévu par l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit. Les termes de la jurisprudence du Conseil constitutionnel ainsi rappelés, indiquent qu’il est toujours loisible au législateur de déroger au principe d’égalité, à condition de respecter des conditions très strictes.

Plusieurs dispositions de la loi ne traitent pas de la même façon des personnes physiques ou des personnes morales qui se trouvent être dans la même situation sans que de telles différences de traitement soient justifiées pour des motifs d’intérêt général en lien avec l’objet de la loi. Les différences de traitement résultant de la loi ne répondent pas à des critères objectifs et rationnels.

1 – Le I de l’article 4 impose aux autorités organisatrices de transport le soin de définir les dessertes prioritaires en cas de perturbation prévisible du trafic.

Le Conseil constitutionnel considère régulièrement que les dispositions édictées par le législateur ne doivent pas conduire à une application inégale et disparate pour les usagers du principe de continuité du service public selon les territoires (décision n° 93-329 DC du 13 janvier 1994).

En laissant aux autorités organisatrices de transport la charge de définir un plan de dessertes prioritaires en cas de grève, ce risque est réel et inévitable. Seules des différences de situation des usagers vis-à-vis des services peuvent être admises, encore doivent-elles être fondées sur des critères objectifs.

La nécessité faite à l’autorité organisatrice de satisfaire un ensemble disparate de besoins de la population, qui peuvent entrer en concurrence les uns avec les autres, ouvre la voie à de nombreux contentieux fondés sur la base d’une confusion entretenue par la loi entre la notion géographique de desserte et les catégories d’usagers ayant des besoins essentiels dont l’exercice se trouverait entravé par un mouvement de grève.

Les autorités organisatrices se trouvent situées dans une situation où elles vont donner naissance à des plans de dessertes inégaux selon les territoires dans la mesure où elles définiront un plan desservant prioritairement soit les établissements publics de santé, soit les établissements d’enseignement, soit assurant des dessertes en zone urbaine.

En cas d’un conflit interprofessionnel de caractère national, qui entre dans le champ d’application de la loi, les usagers ne bénéficieront pas du même service public, selon le choix territorial de dessertes prioritaires.

L’exemple des transports scolaires au niveau du département est très explicite de l’atteinte inévitable au principe d’égalité. Selon les départements, la définition des dessertes prioritaires d’une part, l’élaboration du plan de transport adapté d’autre part, conduisent à ce que certains élèves bénéficient du transport scolaire, et d’autres pas, sans que ne soient définis des critères objectifs dans la loi de choix des élèves ou des zones de desserte. La continuité du service public ne peut être considérée comme assurée sur la base de telles imprécisions.

2 – Le II de l’article 4 prévoit que les entreprises de transport élaborent un plan de transport adapté aux priorités de dessertes définies par l’autorité organisatrice de transport et un plan d’information des usagers.

Cet article fait de la capacité d’une entreprise à présenter un plan de transport adapté et des procédures d’information des usagers en cas de grève, un élément déterminant dans le cadre des contrats de services publics avec les autorités organisatrices de transport. Il avantage les entreprises dont les capacités financières sont de nature à lui permettre de faire face à ses obligations contractuelles, ou plus exactement au manquement de ces obligations de service, dans la mesure où l’article 9 de la loi permet à l’autorité organisatrice d’imposer à l’entreprise de transport le remboursement total des titres de transport aux usagers en cas d’inexécution du plan adapté de transport.

Un tel avantage concédé aux entreprises de capacité financière suffisant constitue une discrimination justifiée par aucune différence de situations entre ces entreprises et porte atteinte au principe d’égalité sans aucune justification d’intérêt général.

3 – Le II de l’article 5 prévoit que chaque salarié n’ayant pas informé son employeur de sa volonté de participer au mouvement de grève est passible d’une sanction disciplinaire.

Les travaux parlementaires ont permis de préciser la nature des sanctions applicables en la matière. Le ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, l’a clairement exprimé à plusieurs reprises. Lors de la 2ème séance publique de l’Assemblée nationale du 1er août 2007, il a ainsi indiqué qu’il s’agissait de sanctions disciplinaires, applicables en fonction du règlement intérieur de l’entreprise (Compte-rendu analytique de l’Assemblé nationale p. 11).

Le ministre a souhaité atténuer l’effet de cette précision en indiquant que la sanction s’appliquait non pas au droit de grève mais à la déclaration, ou plus exactement à l’absence de déclaration et que cette éventuelle sanction était sans incidence sur l’exercice du droit de grève.

Au-delà du fait que le caractère disproportionné de la déclaration vient encadrer les conditions d’exercice du droit de grève, sans lien avec l’objet de la loi d’améliorer la continuité des services publics, la sanction prévue en cas de non déclaration dans le délai de 48 heures préalable au début du conflit est source d’inégalités entre les salariés des entreprises de transport, sans que cette différence ne soit justifiée par un quelconque motif d’intérêt général.

La sanction serait celle prévue par le règlement intérieur de l’entreprise. Elle pourra donc selon l’entreprise, aller d’un simple blâme à une procédure de licenciement individuel pour faute, en passant par une mise à pied d’une à plusieurs journées. Un tel arbitraire ne saurait être justifiable au regard de l’objet de la loi. Sans compter que bon nombre d’entreprises ne disposent pas, malgré l’obligation du code du travail, d’un règlement intérieur qui permettrait de répondre aux situations engendrées par l’absence de déclaration de l’intention de faire grève.

Au nom de la nécessité d’organiser le service et d’informer les usagers, le législateur ne peut créer une telle discrimination entre les salariés sauf à méconnaître le principe d’égalité.

IV - Sur la remise en cause du principe de libre administration des collectivités territoriales

La quasi-totalité des autorités organisatrices de transport visées par la loi sont des collectivités territoriales. Les régions sont les autorités organisatrices des services ferroviaires d'intérêt régional, les départements des services routiers non urbains de personnes, des transports scolaires sur leur territoire, les communes et leur groupement des transports urbains routiers au sein du périmètre de transport urbain.

Ces collectivités jouent un rôle essentiel depuis les lois de décentralisation et en particulier depuis la loi n° 82-1153 d'orientation des transports intérieurs du 31 décembre 1982, ainsi que depuis la loi n° 2000-1208 de solidarité et de renouvellement urbain du 13 décembre 2000.

Le principe de libre administration des collectivités territoriales fixé par l'article 72 de la Constitution prévoit qu’elles s’administrent librement par des conseils élus et qu’elles disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences. Par ailleurs, cet article définit clairement dans ce cadre le rôle du représentant de l’Etat.

Ce principe, combiné avec les dispositions de l’article 34 de la Constitution selon lesquelles la loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources, a été précisé par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Ainsi, le législateur ne peut imposer des obligations nouvelles qu'à la condition qu'elles ne méconnaissent pas les compétences propres des collectivités concernées, qu'elles soient définies de façon suffisamment précise quant à leur objet et leur portée, qu'elles répondent à des exigences constitutionnelles ou concourent à des fins d'intérêt général.

Le Conseil constitutionnel a été conduit à censurer le législateur pour non respect du principe d’autonomie au motif qu’il avait limité de manière excessive la liberté et l’autonomie des collectivités territoriales (décision n° 92-316 du 20 janvier 1993), sans tenir compte de la diversité et de la complexité des situations.

Il ressort de cette décision que si le législateur peut statuer sur une question relevant de l’échelon local, il doit se limiter à définir les grands principes d’organisation des services publics, sans aménager directement le service en lui-même.

Il ne s’agit pas de contester le fait que la loi impose aux collectivités territoriales des obligations nouvelles au titre de l’exercice de leurs compétences, mais d’apprécier la manière trop radicale et trop brutale utilisée par le législateur pour s’immiscer dans l’exercice des compétences des collectivités.

L’article 9 de la loi prévoit que l’autorité organisatrice de transport impose un remboursement total des titres de transport aux entreprises concernées en fonction de la durée d’inobservance des plans de transport adapté.

Cette disposition va bien au-delà de la simple définition d’un grand principe d’organisation des services publics.

L’article 4 de la loi impose aux autorités organisatrices de transports la définition des fréquences et des plages horaires de chaque niveau de service lié à l’ampleur de la grève.

Là aussi, il s’agit d’une disposition qui va au-delà de la définition d’un grand principe d’administration des collectivités territoriales.

Le dernier alinéa du IV de l’article 4 met en œuvre une tutelle préfectorale contraire à l’article 72 de la Constitution.

En cas de carence de l’autorité organisatrice, il appartient ainsi au préfet de définir les priorités de dessertes prioritaires et d’approuver les plans de transport adaptés. Cette compétence va bien au-delà de la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois prévus par le dernier alinéa de l’article 72 de la Constitution.

Finalement, la loi n’opère pas de distinction au sein des autorités organisatrices de transport entre les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale, régis non pas par l’article 72 de la Constitution, mais par le principe de spécialité.

V - Sur le respect et la protection de la vie privée

Il appartient au législateur de maintenir un équilibre constant entre le respect de la vie privée et la sauvegarde de l’ordre public, principes à valeur constitutionnelle. Cette obligation s’impose en toutes circonstances au législateur. La jurisprudence du Conseil constitutionnel rappelle régulièrement la nécessité d’un tel équilibre (décision n° 2005-532 DC du 19 janvier 2006).

Le II de l’article 5 prévoit que les déclarations individuelles des salariés sur leur intention de participer au mouvement de grève sont définies comme ne pouvant être utilisées que pour l’organisation du service durant la grève.

Ces déclarations sont couvertes par le secret professionnel. Leur communication par l’employeur et leur utilisation à d’autres fins, sont passibles de sanctions pénales.

Il n’en reste pas moins que la loi reste silencieuse sur la durée de conservation de ces informations. L’équilibre indispensable entre le respect de la vie privée et l’ordre public aurait dû conduire le législateur à prévoir cette durée de conservation, voire à prévoir la destruction de ces informations une fois le conflit social terminé.

VI – Sur la liberté contractuelle

Le législateur peut toujours à des fins d’intérêt général déroger au principe de liberté contractuelle résultant de l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel a ainsi précisé que cette liberté s’appliquait tant du point de vue de la liberté du contrat que du contenu du contrat lui-même (décision n° 2006-535 DC) du 30 novembre 2006).

Le III de l’article 2 prévoit que les accords de prévention des conflits signés en 1996, 2001 et 2006 à la Régie autonome des transports parisiens et en 2004 à la Société nationale des chemins de fer français sont mis en conformité avec l’article 2 de la loi par voie d’avenant au plus tard le 1er janvier 2008.

Il est également prévu que cette mise en conformité concerne les accords de même nature conclus avant le 1er juillet 2007 dans d’autres entreprises de transport.

Cette disposition vient directement s’immiscer dans le contenu des contrats. Le législateur ne se contente de poser des principes. Il adopte une disposition directive à l’égard des entreprises qui ont signés des accords en prévoyant un avenant dans un délai de quelques mois, alors que chacun des accords contiennent une clause dite « de revoyure ».

La mise en conformité imposée dans un délai aussi court suppose la signature d’un avenant aux accords en cours d’application. La loi en imposant cette mise en conformité, ne tient pas compte du contenu des accords en cours et de la possibilité de non signature d’avenant. Le contenu des accords pourrait donc être modifié dès le 1er janvier 2008, sans que l’avenant ne fasse l’objet d’un accord entre les parties prenantes à la négociation, alors que les accords mettant en œuvre des processus d’alerte sociale à la RATP et à la SNCF résultent d’un processus de dialogue social constructif au sein de chacune des entreprises concernées.Monsieur le Président

Mesdames et Messieurs les Membres du Conseil constitutionnel

2, rue Montpensier 75001 Paris

Monsieur le Président,

Mesdames et Messieurs les Conseillers,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil Constitutionnel la loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs telle qu'elle a été définitivement adoptée par le Parlement.

Nous vous prions de croire, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Conseillers, à l'assurance de nos sentiments les meilleurs.

Monsieur le président du Conseil constitutionnel, mesdames et messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs.

***

Pour mesurer la portée exacte des inconstitutionnalités commises dans cette loi, on rendra compte au préalable de votre jurisprudence sur le droit constitutionnel de grève, en particulier dans les services publics.

Aux termes du septième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, confirmé par celui de la Constitution du 4 octobre 1958, « le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent». De cette disposition, vous avez dégagé divers enseignements.

a) Tout d'abord, comme vous l'avez indiqué dans votre jurisprudence fondatrice du 25 juillet 1979 (79-105 DC), en édictant cette disposition, les constituants ont entendu marquer que le droit de grève était un principe de valeur constitutionnelle.

Ainsi, même si le droit de grève - notamment dans les services publics - n'a pas toujours « bonne presse », même s'il a pu, parfois, être exercé de façon abusive, il n'est pas aujourd'hui inutile de rappeler cette évidence : le droit de grève est un droit constitutionnel, inhérent à un Etat de droit démocratique (ce n'est pas un hasard s'il est toujours et instantanément remis en cause dans les Etats autoritaires), fruit d'une longue évolution (la grève était antérieurement une infraction pénale puis un acte illicite), désormais confirmé par de nombreux textes supranationaux (notamment l'article 28 de la Charte européenne des droits fondamentaux appelé bientôt à acquérir pleine valeur normative) et que la loi ne peut donc remettre en cause. D'ailleurs, c'est un des rares droits de la deuxième génération des droits fondamentaux qui est aussi bien protégé que ceux de la première (liberté, égalité, ... ).

b) Ensuite, même si la grève, pour être licite, doit procéder d'une action « concertée» de ses auteurs dans le cadre d'un conflit « collectif » du travail, l'exercice du droit de grève constitue, pour chaque personne concernée, un droit individuel, un droit personnel. Au demeurant, lorsque l'unité de travail en conflit avec l'employeur ne compte qu'un seul salarié, les jurisprudences sociale et administrative admettent que ce salarié peut légalement faire grève tout seul (Cass. soc. 13 novembre 1996, Bull. civ. V, n° 379 ; CAA Marseille, 18 juin 1998, Mlle Thomas, AJDA 1998, p. 890). Ce droit n'est donc pas une prérogative, un droit des organisations syndicales et, comme l'indique la Cour de cassation, « le droit de grève constitue un droit personnel que chacun peut exercer sans être lié par la loi de la majorité » (Cass. Soc. 6 novembre 1985 ; Cass. soc. 19 juin 1987). C'est d'ailleurs pourquoi la loi ici contestée prend bien soin de préciser, qu'en cas de consultation au sein de l'entreprise au-delà de huit jours de grève, « son résultat n'affecte pas l'exercice du droit de grève ».

c) Par ailleurs, contrairement à ce qui est parfois affirmé en doctrine, si le 7ème alinéa du Préambule de 1946 signifie que la réglementation législative du droit de grève est possible, cette disposition constitutionnelle n'implique pas que cette réglementation soit nécessaire pour que le droit de grève puisse être effectivement exercé.

d) Toutefois, toujours selon cette jurisprudence, (reprenant celle du Conseil d'Etat dans l'arrêt « Dehaene », CE 7 juillet 1950), en édictant que le droit de grève s'exerçait dans le cadre des lois qui le réglementent, vous estimez que les constituants ont entendu marquer que ce droit avait des limites et ont ainsi habilité le législateur à tracer celles-ci en opérant la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels, dont la grève est un moyen, et la sauvegarde de l'intérêt général auquel la grève peut être de nature à porter atteinte.

De ce point de vue, dès lors que la grève concerne un service public, vous jugez que la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour effet de faire obstacle au pouvoir du législateur d'apporter à ce droit les limitations nécessaires en vue d'assurer la continuité du service public qui, tout comme le droit de grève, a le caractère d'un principe de valeur constitutionnelle.

Ces limitations peuvent même aller jusqu'à l'interdiction du droit de grève aux agents dont la présence est indispensable pour assurer le fonctionnement des éléments du service dont l'interruption porterait atteinte aux besoins essentiels du pays.

Mais, hormis ce dernier cas de figure, votre jurisprudence sur le droit de grève dans les services publics ne permet pas constitutionnellement au législateur d'autoriser les responsables des entreprises à instituer un service public normal ou quasi-normal en cas de grève. En d'autres termes, pour reprendre partiellement les conclusions du rapport « Mandelkern », dès lors que la continuité du service est érigée en principe à valeur constitutionnelle, sa conciliation avec le droit de grève doit tendre à un équilibre qui ne saurait s'établir aux dépens de l'un des deux principes : il ne doit en résulter ni atteinte excessive à la continuité par un exercice sans limite du droit de grève, ni une réglementation susceptible d'aboutir, au nom de la continuité, à porter au droit de grève une restriction telle que son exercice deviendrait impossible.

Dit encore autrement, et au risque une fois encore d'énoncer une évidence - que d'aucuns aimeraient certes voir remise en cause -, l'exercice du droit de grève dans les transports ne saurait se concevoir sans qu'aucune gêne ne soit causée aux usagers. Dès lors, sauf pour les salariés affectés à la satisfaction des besoins essentiels du pays (parmi lesquels ne figure pas, nous semble-t-il, le droit de chacun d'être transporté collectivement en toutes circonstances) ou à la sécurité des biens et des personnes transportés (personnels affectés à la régulation du trafic, par exemple), une réglementation sur la grève dans les services publics ne peut avoir pour objet ou pour effet, sans être contraire à la Constitution, d'instituer un service normal en cas de grève des personnels (sauf, naturellement, si le faible nombre de grévistes permet factuellement d'atteindre cet état).

De fait, tant votre jurisprudence (v. 79-105 DC du 25 juillet 1979) que celle du Conseil d'Etat s'opposent radicalement à la mise en place d'obligations de ce type : si l'institution d'un service minimum est possible, il n'est pas licite de rendre obligatoire la satisfaction inconditionnelle d'un niveau de service normal ni même d'aménager le service minimum d'une manière qui, en pratique, aboutisse à rendre virtuel l'exercice du droit de grève (v. à cet égard, a contrario, CE 30 novembre 1998, Rosenblatt, Rec. tab. p. 987 et, surtout, CE 9 décembre 2003, Mme Aguillon, Rec. p. 497 ; RFDA 2004, p. 306, Concl. J-H Stahl).

e) Enfin, s'agissant des autorités compétentes pour réglementer, en aval de l'intervention du législateur, l'exercice du droit de grève, si la loi ne peut, de façon inconditionnée, déléguer au profit du gouvernement, de l'administration ou des exploitants le soin de réglementer l'exercice de ce droit, sauf à commettre une incompétence négative (80-117 DC), la loi, d’une part, peut prévoir qu'un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités d'application des règles qu'elle pose (79-105 DC) et, d’autre part, peut laisser aux partenaires sociaux le soin de préciser, après une concertation appropriée, les modalités concrètes de mise en oeuvre des normes qu'elle édicte (89-257 DC ; 2004-294 DC ; 2004-507 DC).

* * *

*

En se référant à ces règles et principes, il est alors possible de démontrer que la loi ici contestée dépasse les bornes que vous avez posées et, loin d'opérer une conciliation équilibrée entre principes contraires, viole de nombreuses dispositions constitutionnelles.

a) La loi porte tout d'abord atteinte à la liberté individuelle de faire grève.

Comme on l'a écrit plus haut, le droit de grève est un droit constitutionnel individuel, un droit personnel que chaque salarié doit pouvoir exercer librement sans être lié par la loi de la majorité ou une autorisation préalable émanant de l'employeur ou d'un tiers, un syndicat par exemple. Or, au cas présent, la loi contestée porte atteinte à ce droit constitutionnel de deux façons.

1 - Tout d'abord, en confirmant et en aggravant l'intervention obligatoire et préalable des syndicats représentatifs sur le déclenchement de la grève dans les services publics de transports terrestres, la loi prive les salariés non syndiqués de leur droit constitutionnel de déclencher une grève. Comme on le sait, et ce depuis 1963, la grève dans les services publics ne peut être légalement déclenchée que si un préavis a été déposé au préalable (article L. 521-3 du code du travail). Le principe de cette obligation est sain et, en l'état du droit positif, ses modalités de mise en oeuvre ne soulèvent pas de problème de constitutionnalité. En revanche, on sait aussi que ce préavis n'est licite que s'il « émane de l'organisation ou d'une des organisations syndicales les plus représentatives sur le plan national, dans la catégorie professionnelle ou dans l'entreprise, l'organisme ou le service intéressé » (alinéa 2 de l'article L. 521-3 du code du travail). Or, au cas présent, non seulement la loi contestée confirme ce monopole syndical lorsqu'elle interdit les « préavis glissants » (article 3) mais elle l'aggrave lorsqu'à l'article 2 elle décide qu'un préavis de grève ne peut être déposé qu'après qu'une négociation préalable dans l'entreprise entre l'employeur et « les organisations syndicales représentatives » a eu lieu dans les conditions prévues, selon les hypothèses, par un accord cadre, un accord de branche ou un décret en Conseil d'Etat.

En conséquence, avec ce système de la négociation préalable obligatoire et du préavis entre les mains des seuls « syndicats représentatifs », ne peuvent et ne pourront légalement jamais déclencher une grève dans les entreprises de service public de transports terrestres :

- les personnels non syndiqués (ou même syndiqués d'ailleurs, si la direction de leur syndicat représentatif ne trouve pas la grève « opportune »), même s'ils sont très majoritairement en faveur du déclenchement d'une grève

- les personnels syndiqués dans des organisations jugées non représentatives

- tous les personnels des entreprises de transport où n'existent pas de syndicats.

D'ailleurs, à propos de la négociation collective des conditions de travail, si vous avez décidé que le législateur pouvait la confier aux seules organisations syndicales (89-257 DC), vous avez également bien pris soin de préciser plus tard que les dispositions du sixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 « n'attribuaient pas pour autant à celles-ci un monopole de la représentation des salariés en matière de négociation collective. » (96-383 DC). Or, ce qui est vrai pour un droit collectif l'est a fortiori pour l'exercice d'un droit individuel.

Dès lors, en privant ainsi, avec ce préalable syndical, la quasi-totalité des personnels des entreprises concernées du droit individuel de déclencher une grève au travers du dépôt d'un préavis licite (il va de soi que l'essence du droit de grève est celui de la déclencher et non pas de la suivre une fois celle-ci « autorisée » par un autre) et en exposant ces personnels, au cas où ils décideraient néanmoins d'exercer leur droit constitutionnel, à une sanction disciplinaire et/ou à l'engagement de leur responsabilité civile, les articles 2 et 3 de la loi ne sont pas conformes à la Constitution, le souci légitime de simplicité présidant à l'actuel système, renforcé par la loi nouvelle, ne pouvant justifier un tel privilège en faveur des syndicats représentatifs au détriment des droits constitutionnels individuels des salariés (en revanche, le biais soit d'un pourcentage minimum de salariés nécessaire pour déposer un préavis de grève soit des « délégués » des travailleurs, évoqués à l'alinéa 8 du Préambule de 1946, eut sans doute été plus pertinent et conforme à la Constitution).

2 - Ensuite, la loi contestée porte atteinte à la liberté individuelle de faire grève lorsque, à l'article 5-II, elle oblige les salariés de l'entreprise de transport à informer, au plus tard quarante huit heures avant le début de la grève, le responsable de celle-ci de son intention de participer à la grève.

En effet, malgré, une fois encore, le souci recherché, a priori louable, de permettre à l'employeur d'organiser suffisamment à l'avance le « niveau minimal de service » et l'information des usagers en cas de grève, et malgré les précautions prises par la loi (confidentialité des déclarations, sanctions pénales), l'obligation de se déclarer gréviste quarante huit heures avant le début de la grève, assortie au surplus d'une sanction disciplinaire (dont la nature n'est au demeurant pas précisée) en cas de manquement à cette obligation, va nécessairement avoir, sinon pour objet, du moins pour effet, en particulier dans les petites entreprises de transport collectif de personnes, d'obérer l'exercice effectif du droit de grève pour les personnes concernées en raison des pressions que ne manquera pas d'exercer sur ces derniers l'employeur pendant le délai de quarante huit heures pour qu'elles renoncent à leur « intention » de faire grève.

De fait, l'expérience montre qu'il ne s'agit pas là d'un procès d'intention fait aux employeurs, surtout si ceux-ci sont demain tenus au paiement de pénalités contractuelles très lourdes en faveur de l'autorité organisatrice de transport en cas de grève; en d'autres termes, les employeurs, titulaires d'une convention de délégation de service public obtenue après une âpre concurrence, notamment financière, auront alors beau jeu d'indiquer à leurs salariés, dans ce délai somme toute assez long de quarante huit heures, qu'une grève de leur part sera mécaniquement de nature à fragiliser la pérennité de l'entreprise. N'y a-t-il pas là un mécanisme de nature à remettre en cause l'exercice effectif du droit individuel de grève dans les services publics ? On peut le penser et estimer l'article 5-II de la loi contraire à la Constitution.

b) La loi est ensuite contraire à la Constitution en ce qu'elle permet aux autorités organisatrices de transport de porter une atteinte disproportionnée au droit de grève des salariés des entreprises de transport afin de satisfaire une multitude de droits, de principes ou d'objectifs n'ayant au demeurant pas tous valeur constitutionnelle.

Comme on l'a écrit ci-dessus, votre jurisprudence autorise le législateur à limiter (voire interdire) le droit constitutionnel de grève dès l'instant où il s'agit de le concilier avec d'autres principes de valeur constitutionnelle, comme le principe de continuité du service public (79-105 DC), la protection de la santé et de la sécurité des personnes (80-117 DC) ou le principe d'égalité (82-144 DC).

Mais, comme il a été également indiqué, cet exercice (délicat) de conciliation entre le droit de grève et notamment les droits des usagers doit se concevoir dans un souci constant d'équilibre, de compensation, de concessions où l'intérêt de certains ne peut jamais prévaloir sur celui d'autrui. En d'autres termes, parce qu'une grève dans les services publics est toujours a priori gênante pour les usagers car elle suppose une « cessation concertée du travail » et non pas une « exécution partielle du travail ou du service » (87-230 DC), une loi tendant à assurer la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs ne peut pas, en cas de grève, organiser le service pour que les usagers ne subissent aucune gêne.

Or, au cas présent, l'article 4-1 de la loi contestée, reprenant les « principes constitutionnels » autoproclamés de l'article premier, indique que l'autorité organisatrice de transport, pour assurer les dessertes prioritaires nécessaires aux déplacements quotidiens de la population en cas de grève, doit déterminer un niveau minimal de service permettant d'éviter que soit porté une atteinte disproportionnée à la liberté d'aller et venir, à la liberté d'accès aux services publics (notamment sanitaires, sociaux et d'enseignement), à la liberté du travail, à la liberté du commerce et de l'industrie et à l'organisation des transports scolaires. Il correspond à la couverture des besoins essentiels de la population. Il doit également garantir l'accès au service public de l'enseignement les jours d'examens nationaux et il doit prendre en compte les besoins particuliers des personnes à mobilité réduite.

Certes, loin de nous l'idée de contester que chacun de ces besoins est louable et essentiel à la population. Mais accepter que le droit constitutionnel de grève soit obligatoirement limité par l'AOT pour assurer la satisfaction minimale de chacun de ces besoins nous paraît non conforme à la Constitution et ce, pour deux raisons.

Tout d'abord, le droit de grève ne peut être limité ou interdit que s'il entre en contradiction avec un autre principe de valeur constitutionnelle. Or, force est de constater que la plupart des besoins de la population dont la loi impose la satisfaction minimale n'ont pas, malgré l'affirmation du législateur, valeur constitutionnelle. En d'autres termes, lorsque la grève dans les transports porte atteinte temporairement au fonctionnement du service public de l'enseignement, il y a peut-être atteinte à un « besoin essentiel de la population » mais, en aucun cas, atteinte à un « besoin essentiel du pays » pour reprendre le concept de votre décision 79-105 DC. En conséquence, en exigeant que les AOT opèrent une conciliation entre le droit de grève et des « droits » non constitutionnels, l'article 4-1 de la loi permet aux AOT de violer la Constitution et doit donc être déclaré non conforme à cette dernière.

Dit autrement, il est surprenant de constater que les dispositions du texte voté ouvrent la possibilité pour les collectivités locales de restreindre le droit de grève au motif de préserver les besoins essentiels de la population que le législateur laisse aux collectivités le soin de définir.

Le parallèle sémantique opéré entre les besoins essentiels du pays et les besoins essentiels de la population est de nature à justifier a priori tous les abus. Il nous semble à l'inverse qu'au nombre des droits fondamentaux ne figure pas le droit de chacun d'être « transporté collectivement en toutes circonstances ». Il est enfin raisonnable de penser que la liberté d'aller et venir est assurée aujourd'hui dans notre pays par l'usage privatif de la voiture, dont plus de 95% des ménages français sont pourvus.

Ensuite, en juxtaposant un nombre très important de besoins de la population à satisfaire obligatoirement a minima en cas de grève, l'article 41 de la loi laisse accroire l'idée que l'étendue du droit de grève peut être réduite à hauteur du nombre de ces besoins (par exemple, pour satisfaire cinq besoins, l'AOT pourrait réduire le droit de grève à hauteur de 1/6). Dit autrement, si, en cas de grève dans les services publics de transport, il faut cumulativement satisfaire les besoins essentiels des autres travailleurs, des élèves, des malades, des personnes à mobilité réduite, des usagers des services sociaux, des entreprises ou des personnes âgées, que reste-t-il alors du droit de grève des salariés de l'entreprise de transport ? Dès lors, pour cette autre raison, en exigeant qu'en cas de grève il ne soit pas porté une atteinte disproportionnée à un nombre trop important et trop vague de besoins de la population, l'article 4-1 de la loi va nécessairement obliger les AOT à apporter une atteinte disproportionnée au droit de grève et doit donc être déclaré non conforme à la Constitution.

c) La loi est aussi contraire à la Constitution en ce qu'elle viole le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.

S'agissant du champ d'application de la loi ici contestée, celui-ci couvre plusieurs autorités organisatrices de transport (AOT) dont l'identification est aujourd'hui donnée par la loi modifiée n° 82-1153 du 30 décembre 1982 dite loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI) selon les modes de transport. Pour résumer, on dira que :

- l'Etat est AOT des services ferroviaires d'intérêt national et international

- les régions sont AOT des services ferroviaires d'intérêt régional

- les départements sont AOT des services routiers non urbains de personnes, des transports scolaires sur le territoire départemental et de certains services non urbains ferrés ou guidés (article 18-1 de la LOTI)

- les communes ou leurs groupements (ou les groupements de groupements) sont AOT des transports urbains routiers ou ferrés au sein du périmètre de transport urbain

- le syndicat des transports d'Ile-de-France est AOT de tous les transports collectifs en Ile-de-France.

Ainsi, comme on le voit, la quasi-totalité des AOT visées par la loi contestée sont des collectivités territoriales ou assimilées.

Au cas présent, que la loi impose à ces dernières des obligations nouvelles au titre de l'exercice de leurs compétences, nous ne le contestons pas. Mais, qu'en revanche, elle recrée vingt cinq ans après les lois de décentralisation de 1982 une tutelle préfectorale sur celles-ci, cela nous paraît contraire à l'article 72 de la Constitution.

En effet, selon l'article 4-IV de la loi, en cas de carence des AOT à définir les priorités de desserte et à approuver les plans de transport adaptés à ces priorités et les plans d'information des usagers, le représentant de l'Etat peut se substituer à elles et arrêter ces dessertes et ces plans.

On avoue rester interdit devant une telle mise en cause de la libre administration des collectivités territoriales. En effet, alors que toute l'évolution du droit de l'organisation des transports collectifs de personnes a tendu ces dernières années à confier aux collectivités territoriales une compétence exclusive (dépourvue au demeurant de tout pouvoir de substitution du préfet en cas de carence dans l'exercice de cette compétence), sur la base de quel principe constitutionnel le représentant de l'Etat aurait-il le droit, non pas de déférer cette inaction devant les tribunaux ou une autorité administrative indépendante, mais de se substituer purement et simplement aux collectivités territoriales en leur imposant des dessertes prioritaires et des plans de transport ? Dit autrement et pour prendre un exemple, à partir du moment où une région est compétente pour librement organiser sur son territoire et avec ses moyens financiers le service des transports ferroviaires, au nom de quel principe supérieur sa liberté constitutionnelle de ne pas organiser un service minimum pourrait-elle être totalement remise en cause par le représentant de l'Etat ?

Cette résurgence de la tutelle est d'autant plus certain que les délais impartis par l'article 4-III de la loi aux collectivités et aux entreprises de transport sont tout à fait irréalistes eu égard aux délais légaux imposés, notamment par le Code Général des Collectivités Territoriales, pour ce type de procédures. C'est en pratique condamner les collectivités territoriales à ce que les préfets constatent la carence au 1er janvier 2008. C'est en quelque sorte la mise en place d'une tutelle automatique.

Par ailleurs, cet article 4-IV est nécessairement discriminatoire en ce qu'il ne vise en fait que les « AOT collectivités territoriales » car il serait assez savoureux qu'un préfet (de quel département ou quelle région d'ailleurs ?) se substitue à la carence du ministre chargé des transports si ce dernier ne définissait pas en temps voulu les dessertes prioritaires sur le réseau ferré national.

Bref, parce qu'il s'immisce ainsi de façon trop radicale et brutale au cœur de l'une des compétences essentielles des collectivités territoriales et qu'il la dénature, l'article 4-IV de la loi contestée est contraire à l'article 72 de la Constitution et à votre jurisprudence en la matière (le dispositif ici contesté nous paraît, par exemple, encore plus contraire à la libre administration des collectivités locales que celui que vous avez censuré dans la décision 92-316 DC du 20 janvier 1993 sur la limitation des prolongations de durée de délégation de service public).

d) La loi est enfin contraire au principe constitutionnel d'égalité.

Selon l'article 4 de la loi votée, l'entreprise de transport doit élaborer un plan de transport adapté aux priorités de desserte définies par l'AOT - ce plan de transport devant préciser notamment les horaires et les fréquences des niveaux de service à assurer en cas de grève - et un plan d'information des usagers. Ce plan de transport doit figurer dans la convention d'exploitation conclue par les AOT et les entreprises de transport, la signature du contrat valant alors approbation du plan.

Dans la mesure où cette convention d'exploitation sera soit un marché public de service public soit une délégation de service public (selon le mode de rémunération de l'entreprise de transport) et qu'il n'est pas imaginable que ces clauses de continuité du service soient négociées après la conclusion du contrat - dans la mesure où leur contenu affectera l'équilibre économique du contrat -, il faut alors ici postuler que, sur la base du règlement de consultation des entreprises arrêté par l'AOT et au sein duquel figureront les dessertes prioritaires, ces plans (de transport et d'information) seront, avec les clauses financières et celles de la qualité du service, l'un des enjeux majeurs de la concurrence entre les entreprises candidates aux conventions d'exploitation.

Dès lors, par delà le risque évident de « dumping social » que le mécanisme de la loi implique (l'entreprise lauréate sera celle offrant la meilleure continuité du service public en cas de grève), il nous semble que l'article 4 de la loi a, ce faisant, nécessairement pour objet et pour effet de créer une discrimination inconstitutionnelle entre les entreprises de transport qu'aucune différence de situation entre elles ou considération d'intérêt général ne justifie. En effet, seules les grandes entreprises de transport pourront présenter des plans de transport et d'information des usagers attractifs en terme de niveaux de service à assurer en cas de grève car, au cas - probable - où ceux-ci ne seraient pas respectés par l'entreprise (car irréaliste en cas de grève massive des agents de l'entreprise), seules ces grandes entreprises auront les capacités financières pour « payer» le service minimal non fait tant auprès de l'AOT (pénalités contractuelles) que des usagers (remboursement des titres de transport, gestes commerciaux, etc.). De même, seules ces grandes entreprises pourront supporter le coût des équipes supplémentaires qui pourraient être recrutées, éventuellement extérieures à l'entreprise, pour afficher, dans le cadre des négociations prévues dans les procédures de passation des marchés ou de conventions de DSP, des plans de transports les plus performants possible.

Ainsi, en obligeant les entreprises de transport présentes sur le marché des contrats publics d'exploitation des services de transports collectifs à présenter aux AOT, au moment de la mise en concurrence, les plans de transport les plus « performants » en matière de niveaux de service à assurer en cas de grève (contribuant d'ailleurs à aussi remettre en cause l'exercice du droit de grève chez les salariés de ces entreprises), l'article 4 de la loi ici contestée est contraire au principe d'égalité en ce qu'elle avantage sans justification les entreprises ayant les capacités financières pour assurer les manquements (certains) à ses obligations contractuelles.

***

Pour l'ensemble de ces motifs, nous avons donc l'honneur, monsieur le président, mesdames et messieurs, de vous demander de déclarer non conforme à la Constitution l'ensemble de la loi ici attaquée, eu égard au fait que chacun des articles contestés est indissociable de l'ensemble de la loi.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs, le 6 août 2007, par M. Jean-Pierre BEL, Mmes Jacqueline ALQUIER, Michèle ANDRÉ, MM. Bernard ANGELS, David ASSOULINE, Mme Maryse BERGÉ-LAVIGNE, M. Jean BESSON, Mme Marie-Christine BLANDIN, MM. Yannick BODIN, Didier BOULAUD, Mme Nicole BRICQ, MM. Jean-Louis CARRÈRE, Bernard CAZEAU, Mme Monique CERISIER-ben GUIGA, MM. Pierre-Yves COLLOMBAT, Yves DAUGE, Jean-Pierre DEMERLIAT, Mme Christiane DEMONTÈS, MM. Claude DOMEIZEL, Michel DREYFUS-SCHMIDT, Mme Josette DURRIEU, MM. Bernard DUSSAUT, Jean-Claude FRÉCON, Bernard FRIMAT, Charles GAUTIER, Jacques GILLOT, Jean-Pierre GODEFROY, Jean-Noël GUÉRINI, Mmes Odette HERVIAUX, Annie JARRAUD-VERGNOLLE, MM. Yves KRATTINGER, Serge LAGAUCHE, Serge LARCHER, Mme Raymonde LE TEXIER, MM. André LEJEUNE, Jacques MAHÉAS, François MARC, Jean-Pierre MASSERET, Marc MASSION, Pierre MAUROY, Jean-Luc MÉLENCHON, Louis MERMAZ, Jean-Pierre MICHEL, Michel MOREIGNE, Jean-Marc PASTOR, Jean-Claude PEYRONNET, Jean-François PICHERAL, Bernard PIRAS, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Marcel RAINAUD, Daniel RAOUL, Paul RAOULT, Daniel REINER, Thierry REPENTIN, Roland RIES, André ROUVIÈRE, Claude SAUNIER, Mme Patricia SCHILLINGER, MM. Michel SERGENT, Jacques SIFFRE, Jean-Pierre SUEUR, Simon SUTOUR, Mme Catherine TASCA, MM. Michel TESTON, Jean-Marc TODESCHINI, Robert TROPEANO, André VANTOMME, Mme Dominique VOYNET et M. Richard YUNG, sénateurs,

et, le 7 août 2007, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mme Patricia ADAM, MM. Jean-Paul BACQUET, Dominique BAERT, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Mme Delphine BATHO, M. Jean-Louis BIANCO, Mme Gisèle BIÉMOURET, MM. Serge BLISKO, Patrick BLOCHE, Maxime BONO, Mme Marie-Odile BOUILLÉ, M. Christophe BOUILLON, Mme Monique BOULESTIN, M. Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Alain CACHEUX, Jérôme CAHUZAC, Jean-Christophe CAMBADÉLIS, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARRILLON-COUVREUR, MM. Bernard CAZENEUVE, Jean-Paul CHANTEGUET, Alain CLAEYS, Jean-Michel CLÉMENT, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mmes Catherine COUTELLE, Pascale CROZON, M. Frédéric CUVILLIER, Mme Claude DARCIAUX, MM. Michel DEBET, Pascal DEGUILHEM, Mme Michèle DELAUNAY, MM. Guy DELCOURT, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, Marc DOLEZ, Tony DREYFUS, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Mmes Laurence DUMONT, Odette DURIEZ, MM. Philippe DURON, Olivier DUSSOPT, Christian ECKERT, Mme Corinne ERHEL, M. Albert FACON, Mme Martine FAURE, M. Hervé FÉRON, Mmes Aurélie FILIPPETTI, Geneviève FIORASO, M. Pierre FORGUES, Mmes Valérie FOURNEYRON, Geneviève GAILLARD, MM. Guillaume GAROT, Jean GAUBERT, Mme Catherine GÉNISSON, MM. Jean-Patrick GILLE, Jean GLAVANY, Daniel GOLDBERG, Mme Pascale GOT, MM. Marc GOUA, Jean GRELLIER, Mme Elisabeth GUIGOU, M. David HABIB, Mmes Danièle HOFFMAN-RISPAL, Sandrine HUREL, Monique IBORRA, M. Jean-Louis IDIART, Mme Françoise IMBERT, MM. Michel ISSINDOU, Serge JANQUIN, Henri JIBRAYEL, Régis JUANICO, Armand JUNG, Mme Marietta KARAMANLI, M. Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Patrick LEBRETON, Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Mme Catherine LEMORTON, MM. Jean-Claude LEROY, Bernard LESTERLIN, Michel LIEBGOTT, Albert LIKUVALU, François LONCLE, Jean MALLOT, Mmes Jacqueline MAQUET, Marie-Lou MARCEL, MM. Jean-René MARSAC, Philippe MARTIN, Mme Frédérique MASSAT, MM. Gilbert MATHON, Didier MATHUS, Mme Sandrine MAZETIER, MM. Michel MÉNARD, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Arnaud MONTEBOURG, Pierre MOSCOVICI, Pierre-Alain MUET, Philippe NAUCHE, Henry NAYROU, Alain NÉRI, Mmes Marie-Renée OGET, Françoise OLIVIER-COUPEAU, George PAU-LANGEVIN, MM. Christian PAUL, Germinal PEIRO, Jean-Luc PÉRAT, Jean-Claude PÉREZ, Mme Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, M. Philippe PLISSON, Mme Catherine QUÉRÉ, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Dominique RAIMBOURG, Mme Marie-Line REYNAUD, MM. Alain RODET, René ROUQUET, Alain ROUSSET, Patrick ROY, Michel SAINTE-MARIE, Michel SAPIN, Mme Odile SAUGUES, MM. Christophe SIRUGUE, Dominique STRAUSS-KAHN, Pascal TERRASSE, Mme Marisol TOURAINE, MM. Jean-Louis TOURAINE, Philippe TOURTELIER, Jean-Jacques URVOAS, Daniel VAILLANT, Jacques VALAX, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VAUZELLE, Michel VERGNIER, André VÉZINHET, Alain VIDALIES, Jean-Michel VILLAUMÉ, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE, Mme Marie-Hélène AMIABLE, MM. Jean-Claude CANDELIER, Pierre GOSNAT, Jean-Paul LECOQ, Roland MUZEAU, François ASENSI, Alain BOCQUET, Patrick BRAOUEZEC, Jean-Pierre BRARD, Mme Marie-George BUFFET, MM. André CHASSAIGNE, Jacques DESALLANGRE, Mme Jacqueline FRAYSSE, MM. André GÉRIN, Maxime GREMETZ, Daniel PAUL, Jean-Claude SANDRIER, Michel VAXES, Mme Martine BILLARD, MM. Yves COCHET, Noël MAMÈRE, François de RUGY, Mme Huguette BELLO et M. Alfred MARIE-JEANNE, députés ;

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu le code du travail ;

Vu le code pénal ;

Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ;

Vu la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 modifiée d'orientation des transports intérieurs ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 10 août 2007 ;

Le rapporteur ayant été entendu,

1. Considérant que les auteurs des saisines défèrent au Conseil constitutionnel la loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs ; que les sénateurs requérants mettent en cause la conformité de tout ou partie de ses articles 2 à 5 ; que les députés requérants contestent les articles 2 à 6 et 9 de la loi ;

- SUR LES ARTICLES 2 ET 3 :

2. Considérant que l'article 2 de la loi déférée instaure une procédure obligatoire de prévention des conflits dans les entreprises chargées d'une mission de service public de transport terrestre régulier de personnes à vocation non touristique ; que son I prévoit que le dépôt d'un préavis de grève ne pourra intervenir qu'après une négociation préalable entre l'employeur et les organisations syndicales représentatives qui envisagent de déposer ce préavis ; que l'organisation et le déroulement de cette négociation seront soumis à des règles fixées par un accord-cadre d'entreprise ou par un accord de branche et, à défaut d'accord au 1er janvier 2008, par un décret en Conseil d'État ; que des négociations devront être engagées dans ces entreprises et au niveau de la branche en vue de la signature de tels accords avant le 1er janvier 2008 ; que les règles encadrant la procédure de prévention des conflits devront, aux termes du II de cet article, définir la nature des informations que les organisations syndicales et l'employeur s'échangeront avant et pendant la négociation, les modalités, en particulier de délai, encadrant la négociation préalable, les conditions d'élaboration du relevé de conclusions de la négociation et, enfin, l'information des salariés sur les motifs, le déroulement et l'aboutissement de la négociation préalable ; que le III de cet article prescrit que les accords de prévention des conflits signés antérieurement au 1er juillet 2007 seront mis en conformité avec ces principes ;

3. Considérant que l'article 3 de la loi déférée prévoit qu'une même organisation syndicale ne peut redéposer un préavis de grève pour un même motif qu'à l'issue du délai de préavis en cours ;

4. Considérant que les requérants font grief à ces dispositions de porter atteinte au domaine de la loi, à l'exercice du droit de grève et à la liberté contractuelle ;

. En ce qui concerne la compétence du législateur :

5. Considérant que les requérants font valoir qu'en renvoyant à un décret en Conseil d'État le soin d'organiser la procédure de prévention des conflits applicable dans les entreprises où aucun accord-cadre n'a été signé et aucun accord de branche ne s'applique au 1er janvier 2008, le législateur a méconnu sa compétence en matière de réglementation du droit de grève ;

6. Considérant qu'aux termes des septième et huitième alinéas du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 : « Le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent. – Tout travailleur participe, par l'intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu'à la gestion des entreprises » ; qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, la loi détermine les principes fondamentaux du droit du travail et du droit syndical ;

7. Considérant qu'il résulte de ces dispositions qu'il est loisible au législateur de renvoyer au décret ou de confier à la convention collective le soin de préciser les modalités d'application des règles fixées par lui pour l'exercice du droit de grève ;

8. Considérant qu'en l'absence d'accord-cadre ou d'accord de branche au 1er janvier 2008, un décret en Conseil d'Etat détermine alors, dans les conditions prévues par la loi, l'organisation et le déroulement de la procédure de prévention des conflits ; que la loi fixe l'objet, encadre le contenu et précise les conditions de la mise en œuvre de ce décret, qui doit se borner à prévoir les modalités d'application de la loi ; que, dès lors, le législateur n'a pas méconnu la compétence que lui confie l'article 34 de la Constitution ;

. En ce qui concerne l'exercice du droit de grève :

9. Considérant que les députés et sénateurs requérants font valoir que l'obligation de recourir à une négociation préalable avant le dépôt d'un préavis de grève limite excessivement l'exercice de ce droit compte tenu de la durée de négociation imposée et de l'absence de prise en considération de la nature des revendications à l'origine de la grève ; que les sénateurs requérants estiment, pour leur part, que la confirmation et le renforcement de l'intervention obligatoire et préalable des syndicats représentatifs pour le déclenchement de la grève porte une atteinte excessive à l'exercice du droit de grève ;

10. Considérant qu'aux termes du septième alinéa du Préambule de 1946 : « Le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent » ; qu'en édictant cette disposition, les constituants ont entendu marquer que le droit de grève est un principe de valeur constitutionnelle mais qu'il a des limites et ont habilité le législateur à tracer celles-ci en opérant la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels, dont la grève est un moyen, et la sauvegarde de l'intérêt général auquel la grève peut être de nature à porter atteinte ; que, notamment en ce qui concerne les services publics, la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour effet de faire obstacle au pouvoir du législateur d'apporter à ce droit les limitations nécessaires en vue d'assurer la continuité du service public qui, tout comme le droit de grève, a le caractère d'un principe de valeur constitutionnelle ;

11. Considérant, en premier lieu, que les dispositions du 3° du II de l'article 2 portent de cinq à treize jours le délai maximal qui peut être imposé entre le moment où l'organisation syndicale notifie à l'employeur les motifs pour lesquels elle envisage un mouvement collectif et le début d'un éventuel mouvement de grève ; que ce délai est destiné à permettre d'abord une négociation effective susceptible d'éviter la grève puis, le cas échéant, la mise en place d'un plan de transport adapté afin d'assurer la continuité du service public ; que ce délai n'apporte pas de restriction injustifiée aux conditions d'exercice du droit de grève ;

12. Considérant, en deuxième lieu, que le fait qu'un mouvement collectif soit fondé sur des revendications interprofessionnelles ne prive pas de tout objet l'obligation d'un dialogue social interne à l'entreprise ; que, dès lors, le grief tiré de ce que l'obligation de négociation préalable à la grève n'est pas réservée aux seuls mouvements collectifs fondés sur des motifs propres à l'entreprise doit être écarté ;

13. Considérant, en troisième lieu, qu'eu égard à la nature particulière du droit de grève, le législateur peut, comme il l'a déjà fait, confier à des organisations syndicales représentatives des prérogatives particulières relatives au déclenchement de la grève ; que ce rôle reconnu à ces organisations pour le dépôt d'un préavis de grève laisse entière la liberté de chaque salarié de décider personnellement de participer ou non à celle-ci ; que le grief doit, dès lors, être écarté ;

14. Considérant, en quatrième lieu, qu'il appartient au législateur d'édicter les mesures qui lui paraissent à même, pour éviter le recours répété à des grèves de courte durée mettant en cause la continuité du service public, d'assurer une conciliation entre la défense des intérêts professionnels et la sauvegarde de l'intérêt général auquel la grève est de nature à porter atteinte ; que les dispositions de l'article 3 de la loi déférée qui, à cette fin, interdisent à un même syndicat de déposer à nouveau, pour un même motif, un préavis de grève avant l'expiration du précédent préavis n'apportent pas à l'exercice du droit de grève une limitation excessive ;

15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les articles 2 et 3 de la loi ne sont pas contraires aux exigences constitutionnelles en matière d'exercice du droit de grève ;

. En ce qui concerne la liberté contractuelle :

16. Considérant que les députés requérants estiment qu'en imposant, avant le 1er janvier 2008, la mise en conformité des accords de prévention des conflits antérieurs, le III de l'article 2 de la loi déférée méconnaît le principe constitutionnel de la liberté contractuelle ;

17. Considérant que le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, ainsi que, s'agissant de la participation des travailleurs à la détermination collective de leurs conditions de travail, du huitième alinéa du Préambule de 1946 ;

18. Considérant qu'il ressort des travaux parlementaires que la disposition critiquée a pour principal objet de rendre obligatoires et non plus facultatives les procédures de prévention des conflits antérieures, et en particulier celles prévues dans des accords-cadres signés à la Régie autonome des transports parisiens et à la Société nationale des chemins de fer français ; qu'ainsi, sans remettre en cause l'économie de ces conventions, elle tend à renforcer la continuité du service public que ces entreprises ont la charge d'assurer, tout en garantissant le respect du principe d'égalité devant la loi ; que, dans ces conditions, elle ne porte pas une atteinte inconstitutionnelle à l'économie des contrats légalement conclus ;

- SUR L'ARTICLE 4 :

19. Considérant que le I de l'article 4 de la loi déférée confie aux autorités organisatrices de transport le soin de définir des dessertes prioritaires afin de permettre les déplacements de la population en cas de grève ou d'autre perturbation prévisible du trafic ; que, pour assurer ces dessertes, ces autorités doivent déterminer différents niveaux de service en fonction de l'importance de la perturbation ; que le niveau minimal de service, correspondant à la couverture des besoins essentiels de la population, doit permettre d'éviter que soit portée une atteinte disproportionnée aux droits et libertés ainsi qu'à l'organisation des transports scolaires ; que le II du même article 4 prévoit que les entreprises de transport élaborent un plan de transport adapté aux priorités de dessertes et un plan d'information des usagers ; que son III impose que ces plans soient intégrés aux conventions d'exploitation conclues par les autorités organisatrices de transport avec les entreprises de transport et que les conventions en cours soient modifiées en ce sens avant le 1er janvier 2008 ; que son IV dispose enfin que le représentant de l'État a la faculté, en cas de carence de l'autorité organisatrice de transport et après mise en demeure infructueuse, d'arrêter lui-même les priorités de desserte ou d'approuver lesdits plans ;

20. Considérant que, selon les requérants, en imposant aux autorités organisatrices de transport de définir des dessertes prioritaires en cas de grève, ces dispositions méconnaîtraient la compétence que le septième alinéa du Préambule de 1946 réserve au législateur pour réglementer ce droit ; qu'elles leur permettraient de « porter une atteinte disproportionnée au droit de grève des salariés des entreprises de transport afin de satisfaire une multitude de droits, de principes ou d'objectifs n'ayant au demeurant pas tous valeur constitutionnelle » ; qu'elles créeraient une rupture d'égalité entre les usagers dès lors que les dessertes ne seraient pas définies de façon identique sur l'ensemble du territoire ; qu'elles feraient de même entre les entreprises de transport, dès lors qu'elles avantageraient les plus grandes d'entre elles ; qu'enfin, elles porteraient atteinte à la libre administration des collectivités territoriales en instituant une tutelle du représentant de l'État ;

21. Considérant, en premier lieu, que l'article 4 de la loi déférée, qui prévoit la définition de dessertes prioritaires et de plans de transports adaptés, n'a pas pour objet et ne saurait avoir pour effet de réglementer le droit de grève ; que, par suite, les griefs tirés de la violation du septième alinéa du Préambule de 1946 sont inopérants ;

22. Considérant, en deuxième lieu, que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;

23. Considérant que, loin de porter atteinte au principe d'égalité, les dispositions critiquées, qui tendent à garantir par des dispositions appropriées la continuité du service public dans certains transports terrestres sur l'ensemble du territoire, auront pour effet de prévenir une rupture caractérisée d'égalité des usagers devant ce service ; qu'elles n'ont pas pour effet de défavoriser les petites et moyennes entreprises de transport dès lors qu'elles ne dérogent pas aux règles qui garantissent le principe d'égalité devant la commande publique ; qu'il appartiendra, en tout état de cause, aux autorités administratives et juridictionnelles compétentes de veiller au respect du principe d'égalité et de la libre concurrence en matière de délégation de service public et de contrats de marché passés avec des autorités organisatrices ;

24. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes du dernier alinéa de l'article 72 de la Constitution : « Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'État, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois » ; qu'il appartient donc au législateur de prévoir l'intervention du représentant de l'État pour remédier, sous le contrôle du juge, aux difficultés résultant de l'absence de décision de la part des autorités décentralisées compétentes en se substituant à ces dernières lorsque cette absence de décision risque de compromettre le fonctionnement des services publics et l'application des lois ; qu'ainsi, les dispositions du IV de l'article 4 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel ne sont pas contraires à l'article 72 de la Constitution ;

25. Considérant, dès lors, que l'article 4 de la loi déférée n'est pas contraire à la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 5 :

26. Considérant que le I de l'article 5 de la loi déférée dispose que les partenaires sociaux doivent engager des négociations dans les entreprises de transport en vue de signer, avant le 1er janvier 2008, un accord collectif de prévisibilité du service applicable en cas de perturbation du trafic ou de grève ; que cet accord devra notamment recenser « les catégories d'agents et leurs effectifs... indispensables à l'exécution... de chacun des niveaux de service prévus dans le plan de transport adapté » ; qu'à défaut d'accord applicable au 1er janvier 2008, le législateur a prévu qu'un plan de prévisibilité sera défini par l'employeur ; qu'en vertu du II de ce même article 5, les salariés relevant des catégories d'agents mentionnées au I devront informer leur employeur au plus tard 48 heures à l'avance, sous peine de sanction disciplinaire, de leur intention de participer à la grève ;

27. Considérant que, selon les députés requérants, le législateur aurait méconnu sa compétence en laissant aux partenaires sociaux, et plus encore à l'employeur, le soin de désigner les agents « affectés à la nécessité de continuité du service public » ; qu'en outre, selon les députés et les sénateurs requérants, l'obligation de déclaration préalable imposée à ces salariés porterait atteinte au droit de grève ; que les députés font valoir, en particulier, que « des salariés qui voudraient rejoindre le conflit une fois que celui-ci a débuté ne pourraient plus le faire, faute de pouvoir respecter le délai de 48 heures » ; que les sénateurs estiment que, dans ce délai de 48 heures, l'employeur pourra exercer des pressions sur ses employés afin qu'ils renoncent à leur intention de faire grève ; que les députés requérants font également valoir que la sanction prévue en cas de participation à une grève sans déclaration préalable pourra varier en fonction des entreprises et serait ainsi source d'inégalités entre les salariés, sans que cette différence ne soit justifiée par un motif d'intérêt général ; qu'ils estiment, enfin, que l'obligation faite aux salariés de déclarer leur intention de faire grève méconnaît le respect dû à leur vie privée ;

28. Considérant, en premier lieu, qu'il est loisible au législateur, après avoir défini les droits et obligations touchant aux conditions et aux relations de travail, de laisser aux employeurs et aux salariés, ou à leurs organisations représentatives, le soin de préciser, notamment par la voie de la négociation collective, les modalités concrètes d'application des normes qu'il édicte ; qu'en l'espèce, il a précisé que l'accord collectif de prévisibilité du service « recense, par métier, fonction et niveau de compétence ou de qualification », les catégories d'agents et les moyens matériels « indispensables » à l'exécution du service, et de fixer les conditions dans lesquelles, en cas de perturbation prévisible, les personnels disponibles seront réaffectés et le travail organisé ; qu'ainsi, le législateur a suffisamment encadré le contenu de l'habilitation donnée aux partenaires sociaux ; qu'à défaut d'accord collectif, il est en tout état de cause de la responsabilité de l'entreprise chargée d'une mission de service public de recenser les moyens propres à lui permettre d'assurer, en cas de conflit, la continuité du service public dont la gestion lui a été confiée ;

29. Considérant, en deuxième lieu, que l'obligation de déclaration préalable instituée par le présent article, qui ne saurait être étendue à l'ensemble des salariés, n'est opposable qu'aux seuls salariés dont la présence détermine directement l'offre de services ; que les sanctions disciplinaires sont uniquement destinées à réprimer l'inobservation de la formalité procédurale prévue par le législateur dont la méconnaissance ne confère pas à l'exercice du droit de grève un caractère illicite ; qu'elles ont vocation à conforter l'efficacité du dispositif afin de faciliter la réaffectation des personnels disponibles pour la mise en œuvre du plan de transport adapté ; qu'en outre, contrairement à ce qu'affirment les requérants, l'obligation de déclaration ne s'oppose pas à ce qu'un salarié rejoigne un mouvement de grève déjà engagé et auquel il n'avait pas initialement l'intention de participer, ou auquel il aurait cessé de participer, dès lors qu'il en informe son employeur au plus tard quarante-huit heures à l'avance ; que l'aménagement ainsi apporté aux conditions d'exercice du droit de grève n'est pas disproportionné au regard de l'objectif poursuivi par le législateur ;

30. Considérant, en troisième lieu, que les sanctions disciplinaires ci-dessus évoquées sont prévues par le règlement intérieur de l'entreprise qui, en vertu de l'article L. 122-34 du code du travail, fixe « les règles générales et permanentes relatives à la discipline, et notamment la nature et l'échelle des sanctions que peut prendre l'employeur » ; qu'en renvoyant ainsi aux règles générales du droit disciplinaire, dont la mise en œuvre est placée sous le contrôle du juge, la loi ne crée, par elle-même, aucune rupture d'égalité ;

31. Considérant, en quatrième lieu, que, selon les termes de l'article 5, les informations issues des déclarations individuelles ne pourront être utilisées que pour « l'organisation du service durant la grève » ; qu'elles sont couvertes par le secret professionnel ; que leur utilisation à d'autres fins ou leur communication à toute personne autre que celles désignées par l'employeur comme étant chargées de l'organisation du service sera passible des peines prévues à l'article 226-13 du code pénal ; que, dans le silence de la loi déférée, les dispositions de la loi du 6 janvier 1978 susvisée s'appliquent de plein droit aux traitements de données à caractère personnel qui pourraient éventuellement être mis en œuvre ; qu'ainsi, l'obligation de déclaration individuelle s'accompagne de garanties propres à assurer, pour les salariés, le respect de leur droit à la vie privée ;

32. Considérant, dès lors, que l'article 5 de la loi déférée n'est pas contraire à la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 6 :

33. Considérant que l'article 6 de la loi déférée comporte deux paragraphes ; que son I permet aux parties au conflit de désigner un médiateur dès le début de la grève aux fins de favoriser le règlement amiable des différends ; que son II prévoit que, au-delà de huit jours de grève, l'employeur, une organisation syndicale représentative ou le médiateur éventuellement désigné peut décider l'organisation par l'entreprise d'une consultation, ouverte aux salariés concernés par les motifs figurant dans le préavis, et portant sur la poursuite du mouvement ;

34. Considérant que, selon les députés requérants, la consultation prévue par ce second paragraphe ne constitue pas « une limitation nécessaire à l'encadrement de l'exercice du droit de grève » ; qu'ils font également valoir qu'elle revient à attribuer des pouvoirs de police à une personne privée ;

35. Considérant que l'article 6 ne fait que prévoir la possibilité et les conditions d'organisation d'une consultation sur la poursuite de la grève ; qu'il précise que cette consultation est organisée dans des conditions assurant le secret du vote ; qu'il ne confère aucun pouvoir de police à l'entreprise ; qu'en outre, le législateur ayant expressément indiqué que le résultat de la consultation « n'affecte pas l'exercice du droit de grève », ce résultat ne conditionne pas la poursuite ou l'interruption du conflit ;

36. Considérant, dès lors, que l'article 6 de la loi déférée ne porte atteinte ni au droit de grève ni à aucun autre principe de valeur constitutionnelle ;

- SUR L'ARTICLE 9 :

37. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 9 de la loi déférée : « En cas de défaut d'exécution dans la mise en œuvre du plan de transport adapté ou du plan d'information des usagers prévus à l'article 4, l'autorité organisatrice de transport impose à l'entreprise de transport, quand celle-ci est directement responsable du défaut d'exécution, un remboursement total des titres de transport aux usagers en fonction de la durée d'inexécution de ces plans... » ;

38. Considérant que, selon les députés requérants, ces dispositions méconnaîtraient le principe de libre administration des collectivités territoriales ;

39. Considérant qu'aux termes de l'article 4 de la Déclaration de 1789 : « La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi, l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits » ; que, selon l'article 34 de la Constitution, la loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ainsi que ceux des obligations civiles et commerciales ; qu'enfin, si, en vertu de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus », chacune d'elles le fait « dans les conditions prévues par la loi » ;

40. Considérant que les dispositions critiquées de l'article 9 de la loi déférée se bornent à mettre en œuvre le principe de responsabilité qui découle de l'article 4 de la Déclaration de 1789 ; qu'elles ne portent pas atteinte à la libre administration des collectivités territoriales ; qu'elles ne sont contraires à aucun autre principe ou règle de valeur constitutionnelle ;

41. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution,

Décide :

Article premier.- Les articles 2 à 6 et 9 de la loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs ne sont pas contraires à la Constitution.

Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 16 août 2007, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, MM. Guy CANIVET, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE et Valéry GISCARD d'ESTAING, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Pierre JOXE et Jean-Louis PEZANT, Mme Dominique SCHNAPPER et M. Pierre STEINMETZ.

Références :

DC du 16 août 2007 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 16 août 2007 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi n° 2007-1224 du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2007-556 DC du 16 août 2007

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Origine de la décision

Date de la décision : 16/08/2007

Fonds documentaire ?: Legifrance

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