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§ France, Conseil constitutionnel, 21 février 2008, 2008-563

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Loi facilitant l'égal accès des femmes et des hommes au mandat de conseiller général

Sens de l'arrêt : Conformité
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2008-563
Numéro NOR : CONSTEXT000018260669 ?
Numéro NOR : CSCL0811282S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2008-02-21;2008.563 ?

Saisine :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante sénateurs, d'un recours dirigé contre la loi facilitant l'égal accès des femmes et des hommes au mandat de conseiller général, adoptée le 6 février 2008.

Il appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
*

* *

A. ? L'article unique de la loi déférée a pour objet de modifier le premier alinéa de l'article L. 221 du code électoral, par l'insertion d'un renvoi à l'article LO 151-1 du même code, afin de prévoir que lorsqu'un parlementaire élu conseiller général démissionne de ce dernier mandat pour cause de cumul, son suppléant de l'autre sexe le remplace sans qu'il soit besoin d'organiser une élection partielle.

Les sénateurs auteurs du recours soutiennent que ces dispositions contreviendraient à la « tradition républicaine » ainsi qu'à un principe fondamental reconnu par les lois de la République, selon lequel les règles applicables à une élection ne pourraient être modifiées au cours de l'année qui précède les opérations de vote. Les auteurs du recours soutiennent, en outre, que la loi déférée, qui aurait pour effet de permettre à un parlementaire élu conseiller général de choisir si son suppléant siégera ou non au conseil général, porterait atteinte à la liberté de choix de l'électeur, à l'égalité devant le suffrage ou à la sincérité du scrutin. Ils font, enfin, valoir que la loi déférée ne satisferait pas aux exigences constitutionnelles tenant à la clarté et à l'intelligibilité de la loi.

B. ? Ces différentes critiques ne sont pas fondées.

1° En premier lieu, on observera que l'invocation de la « tradition républicaine » ne saurait, en soi, conduire le Conseil constitutionnel à juger la loi déférée contraire à la Constitution.

En effet, ainsi que l'expose la jurisprudence, « la tradition républicaine ne saurait utilement être invoquée pour soutenir qu'un texte législatif qui la contredit serait contraire à la Constitution qu'autant que cette tradition aurait donné naissance à un principe fondamental reconnu par les lois de la République » (décision n° 88-244 DC du 20 juillet 1988).

Or, en la matière, aucun principe fondamental reconnu par les lois de la République n'interdit au législateur, contrairement à ce que soutiennent les sénateurs requérants, de modifier des règles applicables à un scrutin peu de temps avant la tenue des élections. La jurisprudence constitutionnelle n'a pas, à ce jour, reconnu l'existence d'un tel principe. Et le Gouvernement considère que les conditions auxquelles est subordonnée l'identification d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République ne sont, en l'espèce, pas réunies.

Le Conseil constitutionnel n'est, en effet, susceptible de reconnaître l'existence d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République, au sens donné par le premier alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 auquel renvoie le Préambule de la Constitution du 4 octobre 1958, qu'à la condition que ce principe ait trouvé sa traduction dans des textes issus de la législation républicaine intervenue avant l'entrée en vigueur de la Constitution du 27 octobre 1946 et qu'aucun texte républicain n'y ait dérogé (décision n° 88-244 DC du 20 juillet 1988 ; décision n° 89-254 DC du 4 juillet 1989 ; décision n° 2002-461 DC du 29 août 2002).

Au cas présent, d'une part, force est de constater que l'idée invoquée par les parlementaires requérants, selon laquelle aucune modification de la législation électorale ne pourrait intervenir peu de temps avant l'élection à laquelle elle se rapporte, n'a été traduite par aucun texte législatif républicain avant l'entrée en vigueur de la Constitution du 27 octobre 1946. D'autre part, on peut observer que, dans l'histoire, des textes législatifs sont parfois intervenus pour modifier des règles applicables à des scrutins peu de temps avant qu'ils ne se tiennent. Ainsi, par exemple, sous la IIIe République, la loi du 16 juin 1885 a modifié les règles relatives à l'élection des membres de la Chambre des députés, en instituant un scrutin de liste par département, peu de temps avant les élections législatives des 4 et 18 octobre 1885.

Sous la IVe République, la loi n° 51-519 du 9 mai 1951 a modifié le mode de scrutin applicable aux élections législatives, en prévoyant que les députés seraient élus au scrutin de liste départemental majoritaire à un tour avec apparentement des listes et panachage et vote préférentiel, seulement quelques semaines avant les élections législatives qui se sont tenues le 17 juin 1951.

Sous la Ve République, des dispositions organiques ont modifié des règles en rapport avec les élections parfois peu de temps avant le scrutin. On peut citer, en particulier, les lois organiques n°s 88-35 et 88-36 du 13 janvier 1988 qui ont modifié et complété les dispositions de l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République (décisions n°s 87-235 et 236 DC du 5 janvier 1988) ; ces lois organiques ont modifié les règles relatives à la présentation des candidats à l'élection présidentielle très peu de temps avant qu'elles ne trouvent application dans le cadre de l'élection présidentielle de 1988. De même, la loi organique n° 88-226 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique s'est appliquée à l'élection du Président de la République organisée le mois suivant (décision n° 88-242 DC du 10 mars 1988). De même, il y a peu, la loi organique du 7 décembre 2007 a modifié le régime électoral de l'assemblée de la Polynésie française et s'est appliquée à l'élection des représentants de cette assemblée organisée à sa suite dès le mois suivant (décision n° 2007-559 DC du 6 décembre 2007).

En tout état de cause, le Gouvernement observe que la loi déférée ne modifie pas les règles législatives applicables à l'élection. Elle ne porte pas sur l'organisation ou le déroulement de l'élection ; elle ne modifie pas le mode de scrutin ; elle n'affecte pas les délimitations des circonscriptions électorales. Elle se borne, dans un cas particulier, à adapter une règle relative au remplacement, après l'élection, des conseillers généraux élus et placés dans une situation d'incompatibilité.

2° La loi déférée ne porte, en deuxième lieu, aucune atteinte au principe de sincérité des élections ou au principe d'égalité.

Les sénateurs requérants font état, sur ce point, de ce que le législateur n'avait pas souhaité, lorsqu'il a adopté la loi n° 2007-128 du 31 janvier 2007, permettre le remplacement par le suppléant dans le cas des parlementaires élus au conseil général. Mais il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de compétence que lui assigne l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions. Dès lors qu'aucun principe de valeur constitutionnelle ne peut lui être opposé, le législateur peut toujours revenir sur un choix auquel il a antérieurement procédé. Au cas présent, le législateur pouvait ainsi, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation et sans méconnaître aucune règle constitutionnelle, disposer qu'un parlementaire élu conseiller général mais décidant de renoncer à ce dernier mandat pour cause de cumul des mandats serait dorénavant remplacé par son suppléant.

Ce faisant, le législateur n'a porté aucune atteinte à la liberté de choix des électeurs ou à la sincérité du scrutin. Depuis la loi du 31 janvier 2007, les électeurs votent, aux élections cantonales, pour un « ticket » de deux personnes ; ils connaissent le candidat et son suppléant et n'ignorent pas si le candidat est, par ailleurs, déjà parlementaire. On peut relever qu'il n'est pas inhabituel que les électeurs votent sans savoir exactement quels sont ceux ou celles qui exerceront effectivement le mandat à l'issue de l'élection : tel est, en effet, la situation pour tous les scrutins de liste comme, par exemple, pour les élections européennes : l'expérience a montré, pour ces élections, que certaines « têtes de liste » qui s'étaient présentées et qui avaient été élues ont finalement renoncé à siéger au Parlement européen. Les choix qui sont ainsi effectués par les élus ne peuvent être regardés comme constitutifs de « manœuvres ». La loi déférée ne peut donc être critiquée de ce point de vue.

Par ailleurs, on peine à voir en quoi la loi déférée serait de nature à porter atteinte au principe d'égalité entre les candidats, selon qu'ils sont parlementaires ou non. Les uns et les autres sont identiquement traités au regard du suffrage.

Sans doute la loi déférée a-t-elle pour effet, en faisant référence au seul article LO 151-1 et non aussi à l'article LO 151, de créer une asymétrie entre la situation du parlementaire élu conseiller général frappé par le cumul qui décide d'abandonner son second mandat, cas où le suppléant de l'autre sexe le remplacera, et la situation du conseiller général élu parlementaire qui renonce à son premier mandat, cas où se déroulera une élection partielle.

Un tel traitement asymétrique ne traduit toutefois pas une rupture du principe d'égalité. La loi régit deux situations différentes, dans lesquelles l'ordre des élections est chronologiquement inversé. La loi ne traite pas différemment des personnes qui seraient placées dans une situation identique.

L'asymétrie retenue par le législateur, au demeurant, se justifie par la considération suivante : il n'est pas illégitime de renoncer à organiser une élection partielle très peu de temps après les élections générales qui ont pourvu au mandat considéré, en prévoyant qu'alors le suppléant remplace le candidat élu qui a démissionné pour cause de cumul des mandats à la suite de ces élections générales. En revanche, il se comprend moins de ne pas organiser d'élection partielle longtemps après les élections générales, lorsqu'un conseiller général a exercé son mandat pendant un temps avant de devenir parlementaire à l'occasion d'élections législatives ou sénatoriales ultérieures.

3° Enfin, le Gouvernement estime que la loi déférée satisfait pleinement aux exigences constitutionnelles tenant à la clarté et à l'intelligibilité de la loi.

Contrairement à ce que soutiennent les sénateurs requérants, la loi déférée n'accroît aucunement la complexité de la loi électorale. Elle se borne à substituer une règle à une autre en cas de démission d'un parlementaire élu conseiller général de ce dernier mandat pour cause de cumul. L'article unique de la loi est clair et intelligible et ne porte aucune atteinte à la sécurité juridique.

*

* *

Pour ces raisons, le Gouvernement considère qu'aucun des griefs articulés par les sénateurs requérants ne peut justifier la censure des dispositions de la loi facilitant l'égal accès des hommes et des femmes au mandat de conseiller général. Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.

Monsieur le Président du Conseil constitutionnel

Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel,

Nous avons l'honneur de déférer à votre examen, conformément au second alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'article unique de la proposition de loi facilitant l'égal accès des hommes et des femmes au mandat de conseiller général, adoptée sans modification par le Sénat le 6 février 2008.

1 - La proposition de loi prétend compléter les mesures de la loi n° 2007-128 du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives.

La loi du 31 janvier 2007 a prévu, afin de favoriser l'accession progressive des femmes aux conseils généraux, la création de remplaçants de l'autre sexe pour les conseillers généraux et le remplacement automatique des conseillers généraux dont le siège devient vacant pour les causes suivantes :

- décès,

- présomption d'absence au sens de l'article 112 du code civil,

- acceptation de la fonction de membre du Conseil constitutionnel,

- démission pour causse de cumul de plus de deux mandats locaux (article 46-1 du code électoral) ou de cumul d'un mandat de député européen avec plus d'un mandat local (article 46-2 du code électoral).

2 - Selon son auteur, la proposition de loi se situerait dans la continuité des objectifs poursuivis par le législateur à l'occasion de la discussion de la loi du 31 janvier 2007. Elle se contenterait d'étendre les cas de remplacement du conseiller général titulaire par le suppléant d'un autre sexe aux cas de démission pour cause de cumul de mandats lorsqu'il concerne un député ou un sénateur en place.

Le texte de cette proposition de loi complète l'article 221 du code électoral relatif au remplacement des conseillers généraux, afin d'y mentionner l'article L.O. 151-1 du même code qui prévoit qu'un député (ou un sénateur) qui acquiert postérieurement à son élection au Parlement un mandat électoral propre à le placer dans un des cas d'incompatibilités visés à l'article L.O. 141, dispose d'un délai de 30 jours à compter de la date définitive de son élection pour démissionner librement du mandat de son choix.

Ainsi, un parlementaire national élu conseiller municipal et conseiller général pourra démissionner immédiatement de son nouveau mandat de conseiller général. Il sera immédiatement remplacé par le suppléant.

3 – Les sénateurs auteurs de la saisine estiment que la présente proposition de loi encourt plusieurs reproches constitutionnels qui doivent être sanctionnés :

- adoptée dans la précipitation, à la veille des échéances électorales concernées, elle porte une atteinte sans précédent à la tradition républicaine qui veut qu'aucune modification essentielle n'affecte les conditions d'un scrutin,

- la proposition de loi porte atteinte à la liberté de choix de l'électeur et méconnaît ainsi une exigence fondamentale du suffrage universel,

- elle porte également atteinte à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, fondamental en matière électoral,

- enfin elle donne au parlementaire, et à lui seul, la possibilité de décider si son remplaçant deviendra ou non conseiller général.

4 – Les sénateurs socialistes considèrent en premier lieu que la proposition de loi porte atteinte à la tradition républicaine qui veut que l'on ne peut porter une quelconque modification aux règles électorales dans l'année qui précède un scrutin.

Si par extraordinaire la loi était promulguée sans qu'une censure du Conseil constitutionnel n'intervienne, elle modifierait substantiellement les conditions du scrutin cantonal dans plusieurs départements et porterait ainsi atteinte à la loyauté du scrutin.

Comme nul ne l'ignore en effet, les prochaines élections cantonales sont prévues les 9 et 16 mars prochains. Les déclarations de candidatures pour le premier tour doivent être déposées à partir du mercredi 13 février et jusqu'au 20 février.

Il appartiendra à l'évidence au Conseil constitutionnel de se prononcer enfin clairement sur la portée de la tradition républicaine qui veut qu'on ne peut procéder à une modification des règles électorales, non pas dans l'année qui précède un scrutin, mais dans les jours qui le précèdent, voire après le dépôt des candidatures, ce qui est sans précédent dans l'histoire de la République, qui a pourtant vu bien des modifications des règles électorales, parfois précipitées, voire même effectuées dans l'intérêt supposé de la majorité qui les a votées.

Les sénateurs requérants estiment qu'une portée normative doit être désormais conférée au principe selon lequel on ne peut modifier les règles électorales alors que le processus électoral a commencé, c'est-à-dire, en l'espèce, le dépôt des candidatures aux élections cantonales.

4.1. Il serait fastidieux, et d'ailleurs impossible, de citer l'ensemble des références à cette tradition républicaine au cours des débats parlementaires.

Voici néanmoins un échantillon :

Assemblée nationale, 2ème séance du 11 février 2003, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales : « Le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin vous le propose. Le temps presse car les prochaines élections régionales et cantonales auront lieu dans moins de quatorze mois. Il existe une règle républicaine - et je crois qu'elle est nécessaire - selon laquelle un mode de scrutin ne peut être modifié dans l'année qui précède une élection. »

Sénat, séance du 14 décembre 2006, M. Brice Hortefeux, ministre des relations avec les collectivités territoriales : « Ce dispositif entrera en vigueur à compter du premier renouvellement de l'Assemblée nationale suivant le 1er janvier 2008. Il paraissait en effet peu opportun, et pour tout dire inéquitable, de changer la règle du jeu à quelques semaines des prochaines élections législatives, alors même que les principales formations politiques ont déjà investi leurs candidats »

Le même: « Enfin, à propos des amendements nos 11, 65 et 84, je dirai que plusieurs grandes formations politiques ont déjà désigné leurs candidats aux élections législatives. Il n'est donc pas possible de modifier les règles du jeu, alors que des candidatures ont déjà été actées. En effet, si le dispositif qui nous est ici proposé avait été en vigueur, peut-être ces organisations politiques n'auraient-elles pas désigné leurs candidats dans les mêmes conditions. Il y a un principe simple, lisible et transparent : on ne change pas les règles électorales à l'approche d'un scrutin. Il est, me semble-t-il, honnête de perpétuer ce principe. »

Assemblée nationale, 1ère séance du 5 février 2008, Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriale sur la proposition de loi qui est déférée: « Il est vrai aussi que l'usage républicain veut que les règles d'une élection ne soient pas modifiées moins d'un an avant l'élection. »

Le lendemain, au Sénat, mardi 6 février dernier, Madame la ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales réitéra ses réserves, notamment au regard du calendrier de la discussion de la proposition de loi :

« Une modification du droit un an après l'adoption de la loi contrevient au principe de stabilité et de sécurité juridique auquel je suis attachée en tant juriste et responsable politique. Et l'usage républicain veut que les règles d'une élection ne soient pas modifiées lorsque la campagne a commencé, ce qui pourrait être mal perçu par nos concitoyens.».

4.2. Ces seuls témoignages soulignent l'attachement à un principe fondamental reconnu par les lois de la République.

Et si le Conseil constitutionnel n'a, sauf erreur de notre part, jamais eu l'occasion de dégager ce principe, c'est précisément qu'il a été spontanément respecté par l'ensemble des gouvernements de la cinquième République.

Comme le rappelle en effet un auteur dans une étude argumentée (B. GENEVOIS « Une catégorie de principes de valeur constitutionnelle : les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République », RFDA 1998, p.477), la reconnaissance de tels principes est subordonnée à la triple condition qu'ils touchent aux droits et libertés, qu'ils présentent un caractère essentiel et qu'ils aient reçu application avec une constance suffisante.

A l'évidence, la règle dont nous nous prévalons aujourd'hui satisfait à l'ensemble de ces conditions :

- quoi de plus fondamental pour les droits et les libertés que les modalités d'organisation des élections ?

- l'idée qu'on ne peut modifier au dernier moment les règles d'élections revêt assurément un caractère essentiel ;

- enfin, l'application avec une constance suffisante serait certainement confirmée par une étude historique détaillée.

Si une telle censure n'était pas opérée aujourd'hui, rien n'empêcherait demain un gouvernement de modifier telle ou telle règle électorale la veille d'un scrutin voire entre les deux tours !

Elever ce principe au rang constitutionnel serait prémunir le droit électoral, fondement de toute démocratie, contre les errements intempestifs d'une majorité pour servir certains intérêts particuliers sans souci ni de l'intérêt général ni de la loyauté qui doit s'attacher à toute compétition électorale.

5 – Les sénateurs socialistes considèrent en deuxième lieu que la proposition de loi porte atteinte à la liberté de choix de l'électeur et méconnaît ainsi une exigence fondamentale du suffrage universel.

5.1. Lors de la discussion de la loi du 31 janvier 2007, les cas de remplaçants furent strictement limités.

Le maintien d'élections partielles en cas de démission d'un parlementaire conseiller général était délibéré comme le démontrent les débats du 14 décembre 2006 au Sénat.

Rappelons que le projet de loi initial du Gouvernement prévoyait en ce qui concerne les conseillers généraux, un « ticket paritaire » et le remplacement par le suppléant ou la suppléante seulement en cas de décès du titulaire.

Comme le rappelle Brice Hortefeux devant l'Assemblée nationale lors de sa présentation du texte issu du Sénat (première séance du 18 janvier 2007) :

« En ce qui concerne les suppléants des conseillers généraux (...) le projet prévoyait leur prise de fonctions uniquement en cas de décès du titulaire. Cette disposition s'inspirait du régime en vigueur pour les suppléants des députés et des sénateurs élus au scrutin majoritaire. J'avais indiqué aux sénateurs qu'il revenait au Parlement d'aller plus loin, s'il le jugeait opportun, dans la limite du principe de sincérité du scrutin. C'est ce qu'a décidé le Sénat en étendant le remplacement par le suppléant aux cas de démissions pour cause de cumul de mandats, de nomination au Conseil constitutionnel ou de présomption d'absence au sens du code civil. Ce sont ainsi près de 70 % des cas d'élections partielles ayant eu lieu depuis 2002 qui devraient être couverts. »

En effet, la commission des lois du Sénat avait adopté un amendement (le n° 21) présenté par le rapporteur, étendant ce dispositif aux cas de présomption d'absence au sens de l'article 112 du code civil et de nomination au conseil constitutionnel.

Elle avait accepté un sous-amendement (le n° 41 rectifié) présenté par mesdames Gisèle Gautier et Catherine Troendle tendant à prévoir le remplacement d'un conseiller général dont le siège est vacant pour cause de limitation du cumul des mandats par la personne élue en même temps que lui, sous réserve de la suppression de la référence à l'article L.O 141 du code électoral relatif aux incompatibilités applicables aux parlementaires.

Le rapporteur, rappelant que si les élus locaux sont obligés d'abandonner un ancien mandat et de conserver le dernier acquis lorsqu'ils sont atteints par le cumul, les parlementaires avaient la possibilité de démissionner du dernier mandat acquis, avait souligné le risque qu'un parlementaires puisse être candidat aux cantonales pour assurer la désignation de son remplaçant après sa démission (bulletin des commissions du 4 décembre 2006).

Lors de la séance publique du 14 décembre 2006, le rapporteur avait développé à nouveau cet argument et réexpliqué pourquoi la commission ne souhaitait pas retenir tous les cas de figure :

« Tout simplement, parce que les cas d'incompatibilité sont différents selon qu'ils concernent les parlementaires ou les autres élus. Le parlementaire dispose d'une faculté supplémentaire ; il peut choisir librement le mandat qu'il souhaite abandonner. Même si j'ai la plus grande confiance en mes collègues parlementaires qui se présenteraient aux élections cantonales, force est de constater que cette liberté pourrait, malheureusement, conduire à des manipulations et permettre au parlementaire d'utiliser son autorité pour choisir son successeur, ce qui serait un détournement du droit. En revanche, les autres cas d'incompatibilité sont recevables. Ainsi, un conseiller général qui devient maire de sa commune n'a pas le choix : il est obligé de choisir le dernier mandat pour lequel il a été élu et d'abandonner le précédent ; en définitive, il est lié ! ».

On le voit, la décision de maintenir la tenue de cantonales partielles en cas de démission d'un conseiller général également parlementaire répondait à des préoccupations de fond qui n'ont nullement disparu en un an. On est donc très loin du « bug législatif » évoqué le rapporteur de l'Assemblée nationale, citant l'auteur de la proposition de loi. C'était tout à fait délibérément, et avec le soutien du gouvernement, que le législateur avait fait ce choix en janvier 2007.

En séance publique du 6 février 2008, le sénateur Patrice Gélard rapporteur de la loi de 2007- n'a pu que confirmer ce choix délibéré lorsqu'il a déclaré, que :

« pour tous les scrutins qui auront lieu sur cette proposition de loi, je ne prendrai pas part au vote, ne voulant pas me déjuger par rapport à ce que j'avais déclaré l'année dernière ».

5.2. La proposition contraire aux principes constitutionnels de sincérité des élections, d'égalité devant le suffrage, favorise les manœuvres électorales.

Comme l'expliquait parfaitement le rapporteur de la commission des lois du Sénat lors de l'examen du projet de loi en décembre 2006, la raison de fond pour laquelle il a été décidé de faire un sort particulier aux parlementaires, est que ces derniers se trouvent déjà, au regard de la législation sur le cumul des mandats, dans une situation spécifique et très favorable.

La ministre de l'Intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a très précisément rappelé cette différence à l'Assemblée nationale le 5 février dernier :

« Le ministre alors chargé des collectivités territoriales, qui présentait le projet de loi, avait rappelé à cette occasion les raisons de cette prudence. Toutefois, sensible à divers arguments exprimés sur les sièges des deux assemblées, le Gouvernement avait accepté, dès 2007, d'élargir cette position à deux cas de remplacement consécutif à la démission du conseiller général. Il s'agit d'une part du cas d'un détenteur de plus de deux mandats locaux, dans la mesure où il n'y a pas véritablement de choix, et d'autre part du cas d'un titulaire de deux mandats locaux et d'un mandat de représentant au Parlement européen.

Cette dérogation, aujourd'hui en vigueur, ne remet pas fondamentalement en cause le principe d'exclusion des cas de démission, puisque, dans ces deux situations, le nouvel élu est en quelque sorte obligé d'abandonner l'un de ses mandats précédents et que son choix est donc lié. Il en va autrement pour les parlementaires nationaux. À la différence du conseiller général, le parlementaire a la faculté de choisir librement le mandat qu'il souhaite abandonner. Cette faculté n'est pas offerte, je viens de le rappeler, aux élus qui ne bénéficient que de mandats locaux.

Ainsi, un candidat élu conseiller général et municipal à l'occasion des élections de mars 2008 devra obligatoirement renoncer à l'un de ces deux mandats s'il venait à être élu député européen en juin 2009. En revanche, un parlementaire national élu conseiller général et municipal pourrait, si votre proposition était adoptée, immédiatement démissionner de son nouveau mandat de conseiller général.

Les meilleures dispositions et les meilleures intentions produisent parfois, nous le savons tous, de fâcheux effets pervers. Nous devons veiller à nous prémunir contre tout détournement de l'esprit des textes. »

En effet, dès décembre 2006, présentant le projet de loi du Gouvernement au Sénat, Brice Hortefeux, alors ministre des relations avec les collectivités territoriales, indiquait que la limitation aux cas de décès avait pour objectif :

« de se prémunir contre des tentatives de manoeuvre - auxquelles chacun peut penser -, qui se traduiraient, par exemple, par la démission immédiate du conseiller élu au profit de son suppléant. C'est donc une précaution de protection. »

« Effets pervers », « détournement de l'esprit », « tentatives de manœuvre » : ces fortes expressions de la part de ministres censés soutenir ces initiatives de leurs propre majorité soulignent si besoin était les fortes réticences du gouvernement à l'encontre de toute modification du droit électoral à des fins partisanes.

Pour dire les choses plus clairement encore : avec la proposition de loi qui est contestée, les parlementaires disposant de la faculté de démissionner du mandat de leur choix, donc le cas échéant du dernier mandat acquis, pourront être candidats dans le seul but de faire « la locomotive » pour leur parti sans intention de siéger au conseil général et de faire élire la personne qu'ils ont choisie comme remplaçant.

Une telle disposition est éminemment critiquable du point de vue constitutionnel :

- du point de vue de l'égalité face au suffrage (principe encore réaffirmé dans le considérant n°13 de la décision n°2003-468 DC du 3 avril 2003[1]) entre les candidats d'abord, selon qu'ils sont parlementaires ou non ;

- du point de vue de la sincérité du scrutin puisque cela revient à autoriser quelqu'un à être candidat alors qu'il n'a aucune intention de remplir le mandat auquel il prétend. Comment garantir la « bonne information de l'électeur » (principe affirmé dans le considérant n°19[2] de la décision citée ci-dessus) ;

- enfin, nous sommes en présence d'une loi favorisant par elle-même les manœuvres électorales, comme en témoignent les réserves de certains parlementaires et du Gouvernement, qui s'en est remis, par deux fois, à la sagesse des assemblées.

Il est incontestable en effet que la proposition de loi constitue une manœuvre, en ce qu'elle change la donne pour les candidatures aux élections cantonales, en encourageant la candidature de parlementaires, à quelques jours du dépôt de celles-ci et alors que les partis ont déjà désigné ou investi leurs candidats,.

Il appartient au Conseil constitutionnel de prévenir une inconstitutionnalité sans laisser au juge de l'élection le soin de l'apprécier sous peine de vider de sa substance le contrôle préventif et abstrait de constitutionnalité s'il s'en remettait au contrôle a posteriori, relatif et contingent, du juge électoral.

De plus la proposition de loi viole manifestement le principe d'égalité en créant une différence de traitement selon le moment où intervient l'incompatibilité.

Cette différence de traitement constitue une atteinte manifeste au principe d'égalité de traitement, que vous avez déjà sanctionné.

Dans votre décision n°2003-468 DC du 3 avril 2003, vous avez en effet jugé qu'au regard de l'objectif inscrit au cinquième alinéa de l'article 3 de la Constitution, qu'une différence de traitement d'élus relevant de collectivités différentes était contraire au principe d'égalité dès lors « qu'aucune particularité locale, ni aucune raison d'intérêt général » ne la justifiait.

Tel est le cas de toute évidence en l'espèce.

6 – Les sénateurs socialistes considèrent en troisième lieu, que cette proposition de loi porte atteinte à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, fondamental en matière électorale.

Le Conseil constitutionnel est ainsi invité à étendre au droit électoral le principe de sécurité juridique.

Il est inutile d'insister sur le fait qu'en offrant aux parlementaires en place, et à eux seuls, de nouvelles possibilités de « démission sans élection partielle », la proposition de loi perturbe les stratégies électorales de certains candidats, et, réciproquement, adapte sans doute le droit à des intérêts très particuliers de parlementaires qui ont inspiré ce dispositif.

Comme l'a souligné le rapport annuel du Conseil d'Etat pour 2006 qui est consacré à cette notion, votre jurisprudence « est marquée, depuis plusieurs années, par une prise en compte croissante de l'exigence de sécurité juridique, sans que le principe soit pour autant, à ce stade, expressément consacré, si ce n'est sous la forme de la « garantie des droits ».

Vous avez formulé de nouvelles exigences en matière de clarté de la loi, de son intelligibilité, de son accessibilité pour le citoyen, qui sont désormais des objectifs de valeur constitutionnelle, depuis votre décision n°99-421 DC du 16 décembre 1999. Elles sont particulièrement impératives dans le domaine électoral, car le suffrage universel doit pouvoir s'exprimer en toute connaissance de cause.

Une excessive complexité qui n'est pas justifiée par un motif d'intérêt général suffisant doit être sanctionnée, comme vous l'avez fait dans votre décision n°2005-530 DC du 29 décembre 2005.

Au contraire, en l'espèce, le fait qu'il s'en tienne à l'article L.O 151-1 montre clairement qu'il s'agit d'un détournement au profit de certains parlementaires en exercice et candidats à des élections cantonales. Un avantage de situation a été créé au profit de parlementaires en place dont ils sont les seuls à bénéficier.

S'agissant d'une loi relative aux modes de scrutin, l'intelligibilité du texte pour les citoyens doit être la plus claire possible et la transparence la plus totale. Or, s'agissant de la proposition de loi, appliquer le remplacement automatique par un suppléant après une démission aux seuls parlementaires en exercice ne va pas dans ce sens, ni le fait que l'électeur ne puisse connaître les conséquences de son vote.

L'excessive complexité vient du fait que le régime de remplacement automatique des conseillers généraux s'applique quand le parlementaire acquiert ce mandat postérieurement à son élection et se trouve en situation d'incompatibilité (et de surcroît qu'il a la liberté de choix le mandat dont il souhaite démissionner), mais pas au parlementaire qui se trouve dans la même situation d'incompatibilité au jour de son élection.

Au regard du principe de sécurité juridique et de lisibilité du droit c'est donc un nouveau motif de censure que le Conseil constitutionnel est invité à prononcer afin que chaque citoyen puisse se prononcer en toute connaissance et en toute transparence.

7 - Les sénateurs socialistes considèrent, en quatrième et dernier lieu, que la particulière gravité de l'atteinte portée au suffrage universel doit être sanctionnée.

L'effet de la proposition de loi serait tout simplement de donner à un citoyen, en l'occurrence un parlementaire, mais seulement à un parlementaire en place, la possibilité de décider personnellement si son remplaçant deviendra conseiller général.

Dans ce cas, on contourne le suffrage universel puisqu'il n'y aura pas de retour devant les électeurs.

La proposition de loi créée deux situations distinctes et opposées :

- dans le premier cas, lorsque l'élu local souhaite devenir parlementaire, l'électeur vote en connaissance de cause, car il sait, au moment du vote, qu'il y aura démission d'un mandat détenu antérieurement.

- dans l'autre, lorsque le parlementaire souhaite devenir élu local, l'électeur n'a pas la totalité de l'information au moment où il vote. Il ne sait tout simplement pas si le parlementaire va siéger ou pas au conseil de la collectivité départementale.

Or, le suffrage universel exige que les électeurs soient en possession de la totalité de l'information au moment de faire leur choix. La liberté de choix de l'électeur, qu'il convient absolument de préserver, c'est de savoir si celui qu'il élit va exercer ou non le mandat.

Avant la proposition de loi, la loi préservait la liberté de choix de l'électeur : en cas de démission du mandat de conseiller général, une élection partielle était organisée. Le dispositif de la proposition de loi confisque la liberté de choix de l'électeur puisque c'est le parlementaire qui va décider seul si son remplaçant va siéger ou pas au conseil général.

Dans ce cas, il prive les électeurs du choix de leur représentant au conseil général puisque c'est le choix du suppléant par le titulaire qui s'impose au suffrage universel.

On comprend mieux dès lors les fortes réticences du gouvernement lors des débats au Sénat mercredi 6 février, et tout particulièrement la mise en garde de Madame la ministre de l'Intérieur, à laquelle les sénateurs socialistes souscrivent entièrement :

« Veillons toutefois à ne pas opposer les exigences du suffrage universel et le souci louable d'égalité et de démocratie. Gardons à l'esprit l'incontestable suprématie du suffrage universel, car c'est lui et lui seul qui légitime nos décisions ».

Les sénateurs socialistes souscrivent entièrement à cette vision de la suprématie du suffrage universel, ce qui implique que le législateur définisse les conditions d'une consultation loyale, sincère et transparente.

* * *

Nous vous prions de croire, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, à l'expression de notre haute considération.

[1] « Considérant, à cet égard, que le seuil de 5 % des suffrages exprimés au premier tour pour avoir la possibilité de fusionner avec une autre liste au second tour, seuil déjà retenu par d'autres dispositions du code électoral lorsqu'il s'agit d'assurer la conciliation entre représentation proportionnelle et constitution d'une majorité stable et cohérente, ne porte atteinte par lui-même ni au pluralisme des courants d'idées et d'opinions, ni à l'égalité devant le suffrage, ni à la liberté des partis politiques ».

[2] « Considérant, enfin, que, pour assurer la bonne information de l'électeur et éviter par là une nouvelle augmentation de l'abstention, le bulletin de vote de chaque liste dans chaque région devra comprendre le libellé de la liste, le nom du candidat tête de liste et, répartis par sections départementales, les noms de tous les candidats de la liste »


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi facilitant l'égal accès des femmes et des hommes au mandat de conseiller général, le 12 février 2008, par M. Jean-Pierre BEL, Mme Jacqueline ALQUIER, MM. Bernard ANGELS, Bertrand AUBAN, Mme Maryse BERGÉ-LAVIGNE, M. Jean BESSON, Mme Marie-Christine BLANDIN, MM. Yannick BODIN, Didier BOULAUD, Mmes Alima BOUMEDIENE-THIERY, Yolande BOYER, Nicole BRICQ, M. Jean-Pierre CAFFET, Mme Claire-Lise CAMPION, MM. Pierre-Yves COLLOMBAT, Roland COURTEAU, Yves DAUGE, Mme Christiane DEMONTÈS, MM. Jean DESESSARD, Claude DOMEIZEL, Michel DREYFUS-SCHMIDT, Mme Josette DURRIEU, MM. Jean-Claude FRÉCON, Bernard FRIMAT, Charles GAUTIER, Jacques GILLOT, Jean-Pierre GODEFROY, Jean-Noël GUÉRINI, Mmes Odette HERVIAUX, Sandrine HUREL, Annie JARRAUD-VERGNOLLE, MM. Yves KRATTINGER, Serge LAGAUCHE, Serge LARCHER, Mme Raymonde LE TEXIER, MM. André LEJEUNE, Roger MADEC, Philippe MADRELLE, Jacques MAHÉAS, François MARC, Marc MASSION, Pierre MAUROY, Louis MERMAZ, Jean-Pierre MICHEL, Gérard MIQUEL, Michel MOREIGNE, Jean-Marc PASTOR, Jean-Claude PEYRONNET, Jean-François PICHERAL, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Marcel RAINAUD, Daniel RAOUL, Paul RAOULT, Daniel REINER, Thierry REPENTIN, Roland RIES, Mmes Michèle SAN VICENTE-BAUDRIN, Patricia SCHILLINGER, MM. Michel SERGENT, Jacques SIFFRE, Jean-Pierre SUEUR, Simon SUTOUR, Mme Catherine TASCA, MM. Michel TESTON, Jean-Marc TODESCHINI, Robert TROPEANO, André VANTOMME et Richard YUNG, sénateurs ;

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu le code électoral, modifié notamment par la loi n° 2007-128 du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 15 février 2008 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que la loi facilitant l'égal accès des femmes et des hommes au mandat de conseiller général comporte un article unique ; que celui-ci modifie l'article L. 221 du code électoral, relatif au remplacement des conseillers généraux, en insérant dans son premier alinéa un renvoi à l'article L.O. 151-1 du même code ; qu'il prévoit ainsi que, lorsqu'un parlementaire élu conseiller général démissionne de ce dernier mandat pour cause de cumul, son remplaçant lui succède sans qu'il soit besoin d'organiser une élection partielle ;

2. Considérant que les sénateurs requérants contestent la conformité à la Constitution de cette disposition en invoquant, en premier lieu, une tradition républicaine en vertu de laquelle les règles électorales ne pourraient être modifiées dans l'année qui précède un scrutin et, a fortiori, lorsque le processus électoral a débuté ; qu'ils estiment que cet usage aurait acquis la force d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République, lequel n'aurait pas été respecté en l'espèce ; qu'ils font valoir, en deuxième lieu, que la loi porterait atteinte à la liberté de choix des électeurs en créant une incertitude sur l'identité de la personne qui exercera effectivement le mandat ; qu'ils dénoncent, en troisième lieu, une méconnaissance de l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ; qu'ils ajoutent, enfin, que la loi violerait le principe d'égalité devant le suffrage et altérerait la sincérité du scrutin ;

3. Considérant, en premier lieu, que la tradition républicaine ne saurait être utilement invoquée pour soutenir qu'un texte législatif qui la contredit serait contraire à la Constitution qu'autant que cette tradition aurait donné naissance à un principe fondamental reconnu par les lois de la République au sens de l'alinéa premier du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ; que le principe invoqué par les requérants ne résulte d'aucune disposition législative antérieure à la Constitution de 1946 ; que diverses lois antérieures ont, au contraire, modifié les règles électorales dans l'année précédant le scrutin ; qu'ainsi, la prohibition de telles modifications ne saurait être regardée comme constituant un principe fondamental reconnu par les lois de la République ; que, par suite, le grief invoqué est inopérant ; qu'en tout état de cause, la loi déférée ne modifie pas les règles législatives applicables à l'organisation, au déroulement et au mode de scrutin, mais se borne, dans un cas particulier, à adapter les règles qui fixent le remplacement des conseillers généraux ;

4. Considérant, en deuxième lieu, que les électeurs connaissent, dès la déclaration de candidature, tant l'identité des candidats que celle de leurs remplaçants éventuels ; qu'ils n'ignorent pas si le candidat est, par ailleurs, déjà parlementaire ; que, par suite, la loi déférée ne porte pas atteinte à leur liberté de choix ;

5. Considérant, en troisième lieu, que la loi est précise et non équivoque ; qu'elle ne méconnaît donc pas l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ;

6. Considérant, en quatrième lieu, qu'un élu local qui choisit, pour respecter la législation relative au cumul, d'abandonner son mandat de conseiller général à la suite de son élection au Parlement, et un parlementaire élu conseiller général, qui renonce à ce dernier mandat pour le même motif, ne sont pas dans une situation identique ; que le législateur pouvait, par suite, sans méconnaître le principe d'égalité, se borner à modifier la règle de remplacement du parlementaire en situation d'incompatibilité du fait de son élection au conseil général ;

7. Considérant, enfin, que la loi ne favorise pas, par elle-même, les manoeuvres électorales ; qu'il appartiendrait au juge de l'élection, saisi d'un tel grief, d'apprécier si la candidature d'un parlementaire qui n'aurait jamais eu l'intention de siéger au conseil général, à la seule fin de faciliter l'élection de son remplaçant, a ou non altéré, dans les circonstances de l'espèce, la sincérité du scrutin ;

8. Considérant qu'il s'ensuit que la loi déférée n'est pas contraire à la Constitution,
D É C I D E :

Article premier.- La loi facilitant l'égal accès des femmes et des hommes au mandat de conseiller général n'est pas contraire à la Constitution.

Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 21 février 2008, où siégeaient : Mme Dominique SCHNAPPER, exerçant les fonctions de Président, MM. Guy CANIVET, Renaud DENOIX de SAINT MARC et Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Jean-Louis PEZANT et Pierre STEINMETZ.

Références :

DC du 21 février 2008 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 21 février 2008 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi n° 2008-175 du 26 février 2008 facilitant l'égal accès des femmes et des hommes au mandat de conseiller général (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2008-563 DC du 21 février 2008

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Origine de la décision

Date de la décision : 21/02/2008

Fonds documentaire ?: Legifrance

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