Facebook Twitter Appstore
Page d'accueil > Résultats de la recherche

§ France, Conseil constitutionnel, 29 décembre 2008, 2008-574

Imprimer

Loi de finances rectificative pour 2008

Sens de l'arrêt : Non conformité partielle
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2008-574
Numéro NOR : CONSTEXT000020276433 ?
Numéro NOR : CSCL0831422S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2008-12-29;2008.574 ?

Saisine :

Le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de soixante députés d'un recours dirigé contre la loi de finances rectificative pour 2008, et spécialement son article 6.

Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

***

L'article 6 de la loi déférée constitue le dernier élément d'un ensemble de dispositions qui ont déterminé les conditions du transfert de charges et de recettes lié à l'accession au statut de collectivité d'outre-mer des deux communes de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, qui faisaient antérieurement partie de la Guadeloupe.

Cet article fixe le montant des différentes dotations prévues par la loi organique du 21 février 2007 et prévoit en outre, pour trois ans, le maintien du bénéfice de l'octroi de mer, normalement perçu par les seules communes appartenant à la Guadeloupe, pour la collectivité de Saint-Martin.

I/ Les auteurs de la saisine font grief à cet article de méconnaître le principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques, d'empiéter sur le domaine de compétence du conseil régional de la Guadeloupe, d'introduire une inégalité entre ce département et les autres départements d'outre-mer, d'irrégulièrement prévoir une péréquation financière de recettes entre la Guadeloupe et une collectivité qui ne fait plus partie de son territoire - en créant dans le même temps une tutelle sur la nouvelle collectivité, d'entraver la libre administration des collectivités territoriales et, enfin, de ne pas respecter la décision du Conseil de l'Union européenne du 10 février 2004 relative au régime de l'octroi de mer dans les départements français d'outre-mer.

II/ De telles critiques ne sont pas fondées.

1/ A titre liminaire, il convient de rappeler le contexte dans lequel est intervenu l'article 6 de la loi déférée.

La loi organique n°2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer a érigé en collectivités d'outre-mer obéissant au régime défini à l'article 74 de la Constitution ce qu'il était convenu de dénommer en Guadeloupe les deux " îles du Nord ", c'est-à-dire les communes insulaires de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy. Chacune de ces deux nouvelles collectivités s'est substituée, sur son territoire, à l'ancienne commune qu'elle était, au département et à la région Guadeloupe.

Cette substitution s'est accompagnée d'un transfert de compétences de la part du département, de la région et, partiellement, de l'Etat. La loi organique, conformément aux prévisions de l'article 72-2 de la Constitution, a donc prévu un mécanisme de compensation de ce transfert, similaire pour les deux collectivités. Ce régime de compensation est défini, pour la collectivité de Saint-Martin, par les articles LO 6371-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

L'enchevêtrement des relations financières entre l'Etat, la région, le département et les nouvelles collectivités a impliqué d'agir en deux temps.

Tout en prévoyant qu'à compter de 2009 les deux collectivités n'émargeraient plus à la dotation d'octroi de mer prévue à l'article 47 de la loi n°2004-639 du 2 juillet 2004 relative à cette taxe perçue notamment en Guadeloupe, l'article 25 de la loi ordinaire n°2007-224 du 21 février 2007 portant elle aussi dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer a prévu le maintien à leur profit d'une fraction de cet impôt, pour les années 2007 et 2008, en insérant une disposition expresse en ce sens à l'article 51 de la loi du 2 juillet 2004. Et l'article 104 de la loi de finances rectificative pour 2007 a fixé le régime de l'autre partie du mécanisme de transfert, relatif au montant des différentes dotations prévues aux articles LO 6271-5 pour Saint-Barthélemy et LO 6371-5 du CGCT pour Saint-Martin.

En 2007, c'est-à-dire avant que les collectivités ne commencent réellement à fonctionner, le mécanisme ne pouvait toutefois revêtir qu'un aspect évaluatif. L'article 6 de la loi déférée a pour objet de l'asseoir désormais sur le montant réel du financement requis par les deux collectivités, constaté par arrêté conjoint des ministres chargés du budget et de l'outre-mer après avis des commissions consultatives d'évaluation des charges prévues par le législateur organique.

S'agissant de Saint-Martin, l'article 6 fixe le montant des différentes dotations qui seront versées à la collectivité au titre de l'article LO 6371-5, avant de prévoir, à son VII, le maintien jusqu'en 2011 d'une quote-part d'octroi de mer au bénéfice de la collectivité.

On doit observer que, contrairement à ce que prévoyait l'article 25 de la loi n°2007-224 du 21 février 2007, le VII de l'article 6 de la loi déférée ne prescrit pas le maintien temporaire, à montant inchangé, de la fraction d'octroi de mer autrefois perçue par Saint-Martin comme par toutes les communes de Guadeloupe. Le dispositif résultant de ces dispositions est différent : loin de pérenniser une dérogation, il organise son extinction progressive en trois ans, en aménageant une " sortie en biseau " dont la pente est au demeurant marquée. L'assiette de référence pour le versement de la quote-part d'octroi de mer demeure celle perçue par la collectivité en 2008, mais l'abattement sur cette somme sera de 10% en 2009, de 40% en 2010, de 70% en 2011. En 2012, aucune ressource résultant de l'octroi de mer ne sera plus versée à Saint-Martin.

2/ Le Gouvernement estime que le VII de l'article 6 de la loi déférée est au nombre des dispositions qui peuvent figurer dans une loi de finances.

Il est possible de soutenir en premier lieu qu'il constitue l'une des formes de compensation des charges globalement transférées, notamment par l'Etat, à la collectivité.

Cette interprétation suppose, il est vrai, que l'article LO 6371-5 ne soit pas regardé comme fixant la liste exhaustive des instruments susceptibles d'être mis en oeuvre pour cette compensation. Mais, sur ce point, on peut considérer que l'article 74 de la Constitution n'a pas réservé au législateur organique une compétence exclusive à cet égard et que l'intervention du législateur ordinaire ou financier peut se recommander du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, qui prévoit d'une part que " tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice " et d'autre part que " toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ".

En second lieu, on peut considérer que le VII de l'article 6 de la loi déférée, à supposer qu'il ne soit pas regardé intrinsèquement comme un élément du mécanisme de compensation résultant de la création de la collectivité de Saint-Martin, est indissociable des éléments du dispositif de compensation par dotation prévus par les I à VI du même article 6.

A cet égard, il ne fait pas de doute que l'équilibre général du régime de transition financière aménagé au cours des deux dernières années implique de faire figurer ensemble, en loi de finances, à la fois les dispositions de ce régime qui, comme la dotation de compensation, doivent obligatoirement y figurer en application de l'article LO 6371-5, et sa composante fiscale, même purement locale.

On peut, enfin, observer que l'insertion du VII de l'article 6 en loi de finances se justifie aussi à raison de ses effets, en ce que ces dispositions permettent en réalité d'éviter une dépense de l'Etat. En effet, sans son intervention, l'Etat aurait dû abonder à due concurrence le montant de la dotation globale de compensation inscrite à son budget.

3/ Sur le fond, aucun des griefs soulevés par les auteurs de la saisine n'emporte la conviction, en raison du caractère transitoire, temporaire et dégressif du dispositif envisagé, des liens historiques et géographiques qui unissent la Guadeloupe et Saint-Martin, des caractéristiques du régime de cet impôt très particulier que constitue l'octroi de mer et de l'intérêt général qui s'attache à ce que la collectivité nouvellement créée puisse établir progressivement, sans risque de défaut financier majeur, sa propre fiscalité indirecte.

Il faut relever, en premier lieu, que l'article 6 de la loi déférée ne provoque pas de rupture dans l'égalité des citoyens devant les charges publiques. Contrairement à ce que font valoir les auteurs de la saisine, l'octroi de mer n'est pas prélevé sur les seuls consommateurs guadeloupéens. Pour des raisons historiques et géographiques, une part très substantielle des produits importés destinés à la consommation locale des habitants de Saint-Martin transite préalablement par un port de Guadeloupe, qu'il s'agisse de celui de Jarry Baie-Mahault ou de celui de Basse-Terre.

Cette réalité est prise en compte par l'article 10 de la loi du 2 juillet 2004 prévoyant que l'octroi de mer est exigible dès l'entrée sur le territoire de la Guadeloupe. Les produits vendus à Saint-Martin sont passés par la Guadeloupe et ont acquitté l'octroi de mer à leur entrée en Guadeloupe. Ainsi, les habitants de la collectivité de Saint-Martin contribuent indirectement, même si l'impôt n'a jamais été perçu à l'entrée du propre territoire de cette dernière, à une fraction du fait générateur de l'octroi de mer qui ne sera plus perçu, à terme, que par les seules communes de Guadeloupe.

En deuxième lieu, le grief tiré de ce que l'article 6 de la loi déférée empièterait sur les compétences de la Guadeloupe ne pourra être retenu. Il est vrai que l'article 48 de la loi du 2 juillet 2004 relative à l'octroi de mer prévoit que la répartition globale du produit de l'impôt résulte d'un décret pris sur la proposition du conseil régional. Mais il était loisible au législateur de déroger à ce principe et de désigner lui-même l'affectataire d'une fraction de ce produit, sans méconnaître les prescriptions d'aucun des deux premiers alinéas de l'article 72-2 de la Constitution, alors surtout que cette affectation est temporaire et que le régime dérogatoire fixe lui-même les conditions et le calendrier de son extinction. Il convient d'observer, au demeurant, que le deuxième alinéa de l'article 48 de la loi du 2 juillet 2004 prévoit dans le même esprit un mécanisme dérogatoire au profit du département de la Guyane en prescrivant que ce dernier reçoit de plein droit 35% de la dotation globale d'octroi de mer servie sur ce territoire.

En troisième lieu, le grief tiré de ce que l'article déféré introduirait une rupture d'égalité entre les différents départements d'outre-mer en prévoyant le prélèvement d'une fraction d'octroi de mer pour la seule Guadeloupe sera lui aussi écarté. A supposer que la méconnaissance du principe d'égalité puisse être utilement invoquée entre collectivités, la Guadeloupe se trouve en tout état de cause, vis-à-vis de Saint-Martin, dans une situation différente des trois autres départements d'outre-mer, pour les raisons historiques et géographiques précédemment exposées.

En quatrième lieu, la circonstance que la collectivité de Saint-Martin soit régie par l'article 74 de la Constitution apparaît dépourvue de conséquence en l'espèce. Aucune disposition des articles 73 et 74 de la Constitution n'interdit au législateur d'adopter des dispositions comme celles de l'article 6 de la loi déférée, qui s'expliquent précisément par l'accession de Saint-Martin au statut de collectivité d'outre mer régie par l'article 74. Au demeurant, le dernier alinéa de l'article 72-2 de la Constitution ouvre au législateur la faculté de prévoir des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales sans assortir cette possibilité d'une condition tenant à l'identité de statut de ces collectivités.

En cinquième lieu, le dispositif résultant de l'article 6 de la loi déférée ne peut être regardé comme portant atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales ou comme conduisant à ce qu'une collectivité exerce une tutelle sur une autre collectivité.

Il faut relever que supprimer brutalement la fraction d'octroi de mer autrefois attribuée à Saint-Martin provoquerait une perte de plus d'un sixième des recettes de la collectivité, alors même que la situation particulière de cette dernière, qui partage, sans frontière physique, le territoire de l'île sur laquelle elle se situe avec un territoire autonome du Royaume des Pays-Bas à la fiscalité indirecte peu élevée, ne lui permet que très difficilement - et, en tout état de cause progressivement - d'établir sa propre fiscalité sur la consommation. Le niveau de vie à Saint-Martin est moins élevé qu'à Saint-Barthélemy : selon l'institut d'émission des départements d'outre-mer, le PIB par habitant ne s'élevait encore, en 1999, qu'à 14.500 euros annuels, et le chômage y touche 27% de la population active.

Inversement, l'article 6 ne se traduira pas par une baisse des ressources des communes de la Guadeloupe, affectataires de l'octroi de mer en vertu de l'article 47 de la loi du 2 juillet 2004. L'article 6 ne prive pas ces communes de ressources dont elles auraient jusque là disposé. En effet, en 2008, les communes de Saint-Martin et Saint-Barthélemy bénéficiaient encore toutes deux d'une fraction d'octroi de mer en application de l'article 51 de la loi du 2 juillet 2004 relative à l'octroi de mer. En application de l'article 6, la part servie aux communes de Guadeloupe augmentera dès 2009 de deux façons : par la sortie de la collectivité de Saint-Barthélemy du mécanisme et par la mise en oeuvre d'un premier abattement de 10% sur l'assiette de la collectivité de Saint-Martin. Et l'effet de biseau aboutira à l'extinction complète de la part servie à Saint-Martin en 2012. Loin d'entraver la libre administration des communes de Guadeloupe, l'article contribuera bien plutôt à renforcer leurs ressources de près de 11 millions d'euros par an à terme.

Et, en fixant lui-même le niveau de départ de l'assiette et le rythme de progression de l'abattement au cours des trois prochaines années, le législateur a conjuré, dans son principe même, le risque que l'article 6 puisse déboucher sur une quelconque tutelle de la Guadeloupe sur la collectivité de Saint-Martin.

Enfin, on relèvera que la décision du 10 février 2004 du Conseil de l'Union européenne relative au régime de l'octroi de mer dans les départements français d'outre-mer ne fait pas obstacle à ce qu'à la suite d'un changement institutionnel affectant une partie des attributaires d'origine de l'octroi de mer, le législateur puisse, à périmètre global inchangé, modifier la liste de ces derniers, alors surtout que leur statut de région ultra périphérique demeure inchangé.

***

Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis qu'aucun des griefs articulés par les députés requérants n'est de nature à conduire à la censure des dispositions de l'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2008.Monsieur le Président du Conseil constitutionnel, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi de finances rectificative pour 2008 et notamment l'article 6.

A l'appui de cette saisine, nous développons les griefs suivants.

L'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2008 résulte d'un amendement du gouvernement déposé à l'Assemblée nationale et prévoit que la nouvelle collectivité de Saint-Martin continuerait à bénéficier d'une partie du produit de l'octroi de mer prélevé en Guadeloupe en 2009, 2010 et 2011.

L'octroi de mer est une taxe prélevée, dans les départements d'outre mer, sur les marchandises importées et sur la production locale. Son produit est réparti entre les communes de chaque département d'outre mer en fonction de critères essentiellement liés à l'importance de la population de chaque commune.

En Guadeloupe, les anciennes communes de Saint-Martin et de Saint-Barthélémy qui faisaient partie de la Guadeloupe jusqu'au 15 juillet 2007, bénéficiaient, comme toutes les autres communes de Guadeloupe, d'une part du produit de l'octroi de mer alors même que cette taxe n'était pas recouvrée sur le territoire de ces deux communes (article 51 de la loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004).

Cette situation dérogatoire a été acceptée tant que ces deux communes étaient encore incluses dans le territoire du département et de la région de la Guadeloupe.

Quand les deux communes ont disparu et que Saint-Martin et Saint-Barthélémy sont devenues des collectivités d'outre-mer dotées des compétences des communes, du département et de la région ainsi que d'une autonomie fiscale, plus aucune raison ne subsistait pour que ces collectivités continuent à bénéficier d'une part du produit de l'octroi de mer prélevé sur les contribuables de la seule Guadeloupe.

Néanmoins, les présidents des conseils régional et général de la Guadeloupe avaient donné leur accord pour que l'article 25 de la loi du 21 février 2007 maintienne une dotation d'octroi de mer à Saint-Martin et Saint-Barthélémy pendant une phase de transition courant du 15 juillet 2007, date de la création des deux collectivités nouvelles au 31 décembre 2008.

Cette mesure transitoire avait été acceptée pour des raisons de solidarité envers les deux nouvelles collectivités afin de favoriser leur montée en puissance et ce pour une durée strictement limitée. En effet, il ne pouvait être envisagé que les contribuables guadeloupéens puissent durablement participer aux charges de collectivités territoriales n'ayant plus rien à voir avec la Guadeloupe.

Or, le Gouvernement tente, avec l'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2008, de proroger cette situation au mépris de règles constitutionnelles élémentaires et de surcroît sans aucune concertation avec les élus de Guadeloupe.

En effet, l'article 6, dans sa partie VII, modifie l'article 51 de la loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004 relative à l'octroi de mer et dispose que la collectivité de Saint-Martin bénéficiera de la dotation globale garantie d'octroi de mer pour les exercices 2009, 2010 et 2011.

Certes, cet article 6 assortit ces dotations d'un mécanisme de sortie " en sifflet " par l'application d'un taux d'abattement de 10% en 2009, de 40% en 2010 et de 70% en 2011 mais elles constituent des prélèvements sans véritable fondement juridique sur les contribuables de Guadeloupe.

De plus, ces prélèvements représentent des sommes importantes. En 2008, le prélèvement a été supérieur à 11,5 millions d'euros, soit 8,5% de la dotation de base garantie des 32 communes de Guadeloupe dont un grand nombre connaît des difficultés financières au moins aussi lourdes que celles de la collectivité de Saint-Martin et dispose d'un potentiel fiscal inférieur.

Le dispositif introduit par l'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2008 méconnaît plusieurs principes constitutionnels.

L'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2008 est contraire au principe d'égalité des citoyens devant la charge publique :

L'adoption par le législateur de l'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2008 est la traduction de sa volonté de pallier les difficultés budgétaires de la collectivité de Saint-Martin.

Cette volonté n'est pas contestée.

Toutefois, il ne saurait être admis que le financement de cette décision pèse uniquement sur une seule catégorie de contribuables, à savoir les contribuables de la seule Guadeloupe qui n'ont pas plus de lien avec Saint-Martin que les contribuables d'autres collectivités métropolitaines.

Faire reposer sur ces seuls contribuables guadeloupéens le financement d'une mesure proposée par le Gouvernement et adoptée par le législateur constitue à l'évidence une rupture de l'égalité des citoyens devant la charge publique.

Il est à noter par ailleurs que les premières décisions de la nouvelle collectivité de Saint-Martin en matière fiscale ont consisté à supprimer l'impôt sur la fortune et à réduire très sensiblement les impôts sur les sociétés et sur le revenu. Les contribuables de Guadeloupe ne sauraient donc être appelés seuls à porter secours sur le plan financier à une collectivité qui s'exonère elle même d'effort fiscal.

L'article 6 de loi la de finances rectificative pour 2008 méconnaît la compétence rationae loci des collectivités locales :

L'adoption de l'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2008 méconnaît la dimension territoriale des collectivités locales.

A chaque collectivité est attachée un territoire. Le territoire de la région, du département et de l'ensemble des 32 communes de la Guadeloupe est unique et il clairement déterminé. Le territoire de la collectivité de Saint-Martin n'en fait pas partie.

Dés lors, le produit de l'impôt prélevé sur le territoire de la Guadeloupe ne saurait être attribué, même en partie et même provisoirement, à une collectivité sans lien aucun avec la Guadeloupe.

Certes le Conseil constitutionnel a pu admettre, dans sa décision n° 91-291 du 6 mai 1991 et au titre du principe de solidarité nationale proclamé par le douzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, la constitutionnalité d'une péréquation financière entre communes d'une même région mais cette décision ne saurait faire jurisprudence dans le cas d'espèce car :

- la région Guadeloupe est compétente pour voter le taux de l'octroi de mer. Cela signifie que cette compétence s'exerce sur le seul territoire de la Guadeloupe. Par conséquent le produit de cet impôt dont l'assiette ne concerne que la Guadeloupe et dont le taux est fixée par la région Guadeloupe ne saurait être attribué, même en partie et même provisoirement, à une collectivité extérieure à la Guadeloupe sans méconnaître la compétence rationae loci de la région Guadeloupe,

- le prélèvement opéré sur le produit d'un impôt perçu uniquement en Guadeloupe et destiné uniquement aux communes de Guadeloupe ne peut faire l'objet d'une péréquation avec une collectivité extérieure à la région et au département de la Guadeloupe. Si péréquation, il devait y avoir, la Guadeloupe ne pourrait évidemment pas en être le seul contributeur.

L'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2008 porte atteinte au principe d'égalité entre les départements d'outre mer :

Si les dispositions en question devaient s'appliquer, elles créeraient la situation singulière où la Guadeloupe serait le seul département d'outre mer où le produit de l'octroi de mer serait soumis à une telle ponction et dont les collectivités ne bénéficieraient pas de l'intégralité du montant de cette taxe. Or, placés dans une même situation, ils doivent, du point de vue de l'octroi de mer, être traités de la même manière. Saint-Martin étant juridiquement, géographiquement et économiquement indépendant de la Guadeloupe, aucun motif ne permet de justifier une ponction sur les ressources des communes de Guadeloupe, au profit de cette collectivité.

L'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2008 introduit une confusion anticonstitutionnelle entre des collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution et une collectivité relevant de l'article 74 :

La Guadeloupe est un département et une région, régis par l'article 73 de la Constitution et n'a pas davantage de lien territorial ou institutionnel avec Saint-Martin, collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution, que la Martinique ou les Hauts-de-Seine par exemple.

Par ailleurs, l'autonomie fiscale de Saint-Martin interdit toute péréquation financière entre cette collectivité et les collectivités de Guadeloupe ou tout prélèvement à son profit sur le produit des impôts perçus en Guadeloupe. En effet, cela reviendrait à opérer une péréquation entre deux collectivités dont les citoyens sont soumis à des systèmes fiscaux différents ce qui, à l'évidence, constituerait une différence de traitement injustifiée, d'autant plus que, comme mentionnée plus haut, cette autonomie vient de se traduire par une réduction spectaculaire de l'effort fiscal des contribuables saint-martinois.

L'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2008 s'oppose, en outre, à la décision du Conseil européen qui réserve aux départements d'outre mer le produit de l'octroi de mer :

La décision du Conseil européen du 10 février 2004 relative au régime de l'octroi de mer dans les départements français d'outre-mer précise bien que les recettes provenant de cette taxe doivent être affectées au développement économique et social de ces départements. La collectivité de Saint-Martin n'étant pas un département d'outre-mer, elle ne peut donc pas bénéficier du produit de l'octroi de mer, sans qu'il soit contrevenu à cette décision du Conseil européen.

L'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2008 introduit une tutelle d'une collectivité sur une autre :

En faisant dépendre Saint-Martin de la Guadeloupe pour l'équilibre de son budget, l'article en question introduit une forme de tutelle de la Guadeloupe sur Saint-Martin qui est contraire au principe présent dans le code général des collectivités territoriales de non tutelle d'une collectivité sur une autre et qui a été consolidé par le Conseil constitutionnel (décision du 20 janvier 1984, n° 84-168 DC).

L'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2008 est contraire au principe de libre administration des collectivités locales :

Le prélèvement qui serait opéré sur les recettes des communes de Guadeloupe au titre des dispositions de l'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2008 constituerait, pour les raisons ci-dessus exposées une atteinte au principe de libre administration des collectivités locales.

La Constitution reconnaît le principe de libre disposition de leurs ressources par les collectivités territoriales (article 72-2 alinéa 1). Le principe de leur autonomie fiscale a également été reconnu et c'est sur une ressource propre des communes guadeloupéennes que l'article 6 prévoit une ponction. Or, il est de jurisprudence constante que les collectivités locales peuvent percevoir les ressources fiscales qui relèvent de leurs compétences (décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991).

Certes, l'article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales. Toutefois au cas d'espèce, le législateur, au mépris du principe de libre administration des collectivités locales, règle une situation particulière qui ne relève en rien de la détermination de principes fondamentaux, en entravant la libre administration des 32 communes de la Guadeloupe.

En cela, il priverait les communes de Guadeloupe de prés de 10 millions d'euros en 2009, de plus de 6,5 millions d'euros en 2010 et de plus de 3,2 millions d'euros en 2011. Ces montants sont suffisamment importants pour que leur prélèvement constitue une atteinte sérieuse au principe de libre disposition de leurs ressources par les collectivités territoriales.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi de finances rectificative pour 2008, le 22 décembre 2008, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mme Sylvie ANDRIEUX, MM. Jean-Paul BACQUET, Dominique BAERT, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Mme Delphine BATHO, M. Jean-Louis BIANCO, Mme Gisèle BIÉMOURET, MM. Serge BLISKO, Patrick BLOCHE, Daniel BOISSERIE, Jean-Michel BOUCHERON, Mme Marie-Odile BOUILLÉ, M. Christophe BOUILLON, Mme Monique BOULESTIN, M. Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Alain CACHEUX, Jérôme CAHUZAC, Jean-Christophe CAMBADÉLIS, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARRILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Bernard CAZENEUVE, Jean-Paul CHANTEGUET, Alain CLAEYS, Jean-Michel CLÉMENT, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mmes Catherine COUTELLE, Pascale CROZON, M. Frédéric CUVILLIER, Mme Claude DARCIAUX, M. Pascal DEGUILHEM, Mme Michèle DELAUNAY, MM. Guy DELCOURT, Michel DELEBARRE, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, Marc DOLEZ, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Mme Laurence DUMONT, MM. Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Mme Odette DURIEZ, MM. Philippe DURON, Olivier DUSSOPT, Christian ECKERT, Henri EMMANUELLI, Mme Corinne ERHEL, MM. Laurent FABIUS, Albert FACON, Hervé FÉRON, Mme Aurélie FILIPPETTI, M. Pierre FORGUES, Mme Valérie FOURNEYRON, MM. Michel FRANÇAIX, Jean-Claude FRUTEAU, Jean-Louis GAGNAIRE, Mme Geneviève GAILLARD, MM. Guillaume GAROT, Jean GAUBERT, Mme Catherine GÉNISSON, MM. Jean-Patrick GILLE, Jean GLAVANY, Daniel GOLDBERG, Gaëtan GORCE, Mme Pascale GOT, MM. Marc GOUA, Jean GRELLIER, Mme Élisabeth GUIGOU, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, M. François HOLLANDE, Mme Monique IBORRA, MM. Michel ISSINDOU, Serge JANQUIN, Régis JUANICO, Armand JUNG, Mmes Marietta KARAMANLI, Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, M. Michel LEFAIT, Mmes Catherine LEMORTON, Annick LEPETIT, MM. Jean-Claude LEROY, Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. François LONCLE, Jean MALLOT, Louis-Joseph MANSCOUR, Mme Marie-Lou MARCEL, MM. Jean-René MARSAC, Philippe MARTIN, Mmes Martine MARTINEL, Frédérique MASSAT, MM. Gilbert MATHON, Didier MATHUS, Mme Sandrine MAZETIER, MM. Michel MÉNARD, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Arnaud MONTEBOURG, Pierre MOSCOVICI, Pierre-Alain MUET, Philippe NAUCHE, Henry NAYROU, Alain NÉRI, Mmes Marie-Renée OGET, Françoise OLIVIER-COUPEAU, George PAU-LANGEVIN, MM. Christian PAUL, Jean-Luc PÉRAT, Jean-Claude PEREZ, Mme Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, MM. Philippe PLISSON, Jean-Jack QUEYRANNE, Dominique RAIMBOURG, Mme Marie-Line REYNAUD, MM. Alain RODET, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Alain ROUSSET, Patrick ROY, Michel SAINTE-MARIE, Michel SAPIN, Mme Odile SAUGUES, MM. Christophe SIRUGUE, Pascal TERRASSE, Mme Marisol TOURAINE, MM. Jean-Louis TOURAINE, Jean-Jacques URVOAS, Daniel VAILLANT, Jacques VALAX, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VAUZELLE, Michel VERGNIER, André VÉZINHET, Alain VIDALIES, Jean-Michel VILLAUMÉ, Philippe VUILQUE, Mme Chantal BERTHELOT, MM. Gérard CHARASSE, René DOSIÈRE, Paul GIACOBBI, Christian HUTIN, Serge LETCHIMY, Albert LIKUVALU, Mmes Jeanny MARC, Martine PINVILLE, M. Simon RENUCCI, Mme Chantal ROBIN-RODRIGO, M. Marcel ROGEMONT et Mme Christiane TAUBIRA, députés.

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances ;

Vu la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 2007-547 DC du 15 février 2007 ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu la loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004 relative à l'octroi de mer ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 26 décembre 2008 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances rectificative pour 2008 ; qu'ils contestent la conformité à la Constitution du VII de son article 6 ;

- SUR LE VII DE L'ARTICLE 6 :

2. Considérant que le VII de l'article 6 de la loi déférée complète l'article 51 de la loi du 2 juillet 2004 susvisée relative à l'octroi de mer ; qu'il dispose qu'" en 2009, 2010 et 2011, la dotation globale garantie mentionnée à l'article 47 est répartie entre les communes de la Guadeloupe et la collectivité de Saint-Martin et le montant versé à la collectivité de Saint-Martin est calculé par application au montant qui lui a été versé en 2008 au titre de l'octroi de mer d'un taux d'abattement de 10 % en 2009, de 40 % en 2010 et de 70 % en 2011 " ; qu'ainsi cette disposition a pour objet de faire bénéficier la collectivité de Saint-Martin pendant trois ans d'une partie des ressources provenant de la perception de l'octroi de mer en Guadeloupe ;

3. Considérant que la commune de Saint-Martin, dépendant de la Guadeloupe, est devenue une collectivité d'outre-mer à compter du 15 juillet 2007 par l'effet de la loi organique du 21 février 2007 susvisée ; que les modalités de transfert de compétences entre l'État, la région de la Guadeloupe, le département de la Guadeloupe et la commune de Saint-Martin, d'une part, et la collectivité de Saint-Martin, d'autre part, sont régies par les articles L.O. 6371-1 à L.O. 6371-8 du code général des collectivités territoriales issus de la même loi organique ;

4. Considérant qu'aux termes de l'article L.O. 6371-5 du code général des collectivités territoriales : " Les charges mentionnées à l'article L.O. 6371-4 sont compensées par le transfert d'impôts, la dotation globale de fonctionnement instituée par l'article L. 6364-3, la dotation globale de construction et d'équipement scolaire instituée par l'article L. 6364-5 et, pour le solde, par l'attribution d'une dotation globale de compensation inscrite au budget de l'État. La loi de finances précise chaque année le montant de cette dotation... " ;

5. Considérant que le VII de l'article 6 de la loi déférée, relatif à la répartition du produit de l'octroi de mer entre collectivités territoriales, n'est pas au nombre des modalités de compensation de charges dont l'article L.O. 6371-5 du code général des collectivités territoriales énonce la liste limitative ; qu'il n'a pas pour objet, comme l'autorise le c) du 7° du II de l'article 34 de la loi organique du 1er août 2001, de " définir les modalités de répartition des concours de l'État aux collectivités territoriales " ; qu'il ne concerne pas la détermination des ressources et des charges de l'État ; qu'il ne relève pas davantage d'une des autres catégories de dispositions trouvant leur place dans une loi de finances ; qu'il a donc été adopté selon une procédure contraire à la Constitution ;

6. Considérant qu'il s'ensuit que, sans qu'il soit besoin d'examiner les griefs de la saisine, le VII de l'article 6 de la loi déférée doit être déclaré contraire à la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 124 :

7. Considérant que l'article 124 de la loi déférée autorise le ministre chargé de l'économie à accorder la garantie de l'État pour couvrir les frais de dépollution permettant la remise en état de certains terrains de la société SNPE, ou de ses filiales, à l'occasion de leur cession ; que le troisième alinéa de cet article dispose que : " Le plafond des frais de dépollution couverts par la garantie sera arrêté à l'issue d'un audit environnemental réalisé, à la charge de la société SNPE ou de ses filiales visées au premier alinéa, par un expert indépendant, avant leur cession... " ;

8. Considérant que le 5° du II de l'article 34 de la loi organique du 1er août 2001 dispose que la loi de finances " autorise l'octroi des garanties de l'État et fixe leur régime " ;

9. Considérant qu'en renvoyant la fixation du plafond de cette garantie à un acte administratif prenant en compte une expertise postérieure à la loi sans évaluer cette charge ou en limiter le montant, l'autorisation donnée au ministre chargé de l'économie d'accorder la garantie de l'État méconnaît les dispositions du 5° du II de l'article 34 précité ; que, dès lors, l'article 124 doit être déclaré contraire à la Constitution ;

- SUR LA PLACE D'AUTRES DISPOSITIONS DANS LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE :

10. Considérant que l'article 53 de la loi déférée prévoit que le Gouvernement remet au Parlement un rapport présentant, d'une part, l'application du dispositif institué par la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques et permettant de suspendre les flux financiers avec les " paradis fiscaux ", et, d'autre part, les moyens mis en oeuvre pour surveiller les flux financiers avec les établissements qui sont localisés dans ceux-ci ;

11. Considérant que l'article 80 a pour objet d'autoriser certaines exploitations viticoles à utiliser les mentions " grand cru classé " et " premier grand cru classé " ;

12. Considérant que l'article 144 prévoit un rapport du Gouvernement au Parlement sur l'opportunité d'étendre le bénéfice de l'allocation de chômage partiel prévu par l'article L. 5122-1 du code du travail aux agents des régies locales chargées d'un service public industriel et commercial ;

13. Considérant que l'article 147, qui modifie l'article 568 du code général des impôts, précise les conditions de gestion des débits de tabac ;

14. Considérant que ces dispositions ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l'État ; qu'elles n'ont pas trait à des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'État ; qu'elles n'ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d'approuver des conventions financières ; qu'elles ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ; qu'ainsi, elles sont étrangères au domaine des lois de finances tel qu'il résulte de la loi organique du 1er août 2001 ; qu'il suit de là que les articles 53, 80, 144 et 147 de la loi déférée ont été adoptés selon une procédure contraire à la Constitution ;

15. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,

D É C I D E :

Article premier.- Sont déclarées contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la loi de finances rectificative pour 2008 :

- le VII de l'article 6,

- l'article 53,

- l'article 80,

- l'article 124,

- l'article 144,

- l'article 147.

Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 29 décembre 2008, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, MM. Guy CANIVET, Renaud DENOIX de SAINT MARC et Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Pierre JOXE et Jean-Louis PEZANT, Mme Dominique SCHNAPPER et M. Pierre STEINMETZ.

Références :

DC du 29 décembre 2008 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 29 décembre 2008 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2008-574 DC du 29 décembre 2008

RTFTélécharger au format RTF

Origine de la décision

Date de la décision : 29/12/2008

Fonds documentaire ?: Legifrance

Legifrance
Association des cours judiciaires suprêmes francophones Organisation internationale de la francophonie

Juricaf est un projet de l'AHJUCAF, l'association des cours judiciaires suprêmes francophones,
réalisé en partenariat avec le Laboratoire Normologie Linguistique et Informatique du droit (Université Paris I).
Il est soutenu par l'Organisation internationale de la Francophonie et le Fonds francophone des inforoutes.