Facebook Twitter Appstore
Page d'accueil > Résultats de la recherche

§ France, Conseil constitutionnel, 18 mars 2009, 2009-578

Imprimer

Loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion

Sens de l'arrêt : Non conformité partielle
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2009-578
Numéro NOR : CONSTEXT000020446696 ?
Numéro NOR : CSCX0906478S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2009-03-18;2009.578 ?

Saisine :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et soixante sénateurs, de deux recours dirigés contre la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.

Les auteurs des saisines critiquent, en particulier, les articles 4, 61 et 64, 62, 65 et 118 de la loi déférée.

Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

I/ SUR L'ARTICLE 4

A/ L'article 4 de la loi déférée a pour objet d'instituer un prélèvement fiscal sur une fraction du potentiel financier inexploité des organismes de construction de logements sociaux.

Les auteurs des saisines lui font grief, à titre principal, de mettre en œuvre un régime de sanction rétroactif et, à titre subsidiaire, si le prélèvement devait être regardé comme une imposition, d'être entaché d'incompétence négative, d'instaurer sans motif d'intérêt général suffisant un régime fiscal rétroactif et de méconnaître le principe d'égalité devant l'impôt.

B/ Aucun de ces griefs ne pourra toutefois être accueilli.

1/ Contrairement à ce que soutiennent en premier lieu les auteurs des saisines, l'article 4 de la loi déférée n'a ni pour objet ni pour effet d'instituer un régime de sanction.

La nature du mécanisme institué est, en effet, fiscale. L'article 4 vise à instaurer un régime d'imposition destiné à modifier les comportements des organismes d'habitations à loyer modéré qui disposent d'un parc locatif, afin de dissuader les comportements de sous-investissement et, à l'inverse, d'inciter à la construction de nouveaux logements et à la rénovation du parc existant.

On peut d'ailleurs relever à cet égard que le produit de cette nouvelle imposition incitative sera affecté à la caisse de garantie du logement locatif social, établissement public national à caractère administratif qui procèdera à la répartition de ces nouveaux crédits conformément à la mission d'encouragement des investissements en faveur du logement social qui lui est assignée par le nouvel article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation.

2/ En deuxième lieu, le Gouvernement considère que le législateur a défini avec suffisamment de précision l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement de la nouvelle imposition prévue par l'article 4 de la loi déférée.

a) L'assiette lui paraît tout d'abord définie avec un degré de précision suffisant pour assurer sa compréhension et sa prévisibilité au regard de la catégorie de contribuables concernée et satisfaire aux exigences résultant de l'article 34 de la Constitution.

L'article 4 instaure un prélèvement sur les ressources financières des organismes d'habitations à loyer modéré lorsque leurs investissements annuels moyens au cours de deux exercices comptables successifs sont demeurés inférieurs à une fraction de leur " potentiel financier " annuel moyen, en fixant par ailleurs le plafond de cette fraction à la moitié du potentiel financier annuel moyen des deux derniers exercices.

Or, cette notion de " potentiel financier " renvoie à une réalité familière des professionnels du secteur et, plus largement, de tous ceux qui opèrent dans le domaine de la construction immobilière. Dans ces conditions, le législateur pouvait définir l'assiette de l'imposition en se référant à cette notion tirée de l'analyse financière, sans mentionner précisément les différents éléments qui sont nécessairement pris en compte pour son calcul.

Le potentiel financier constitue en effet le solde intermédiaire de gestion classiquement retenu en matière d'investissement immobilier. Comme l'indique expressément l'exposé des motifs du projet de loi déposé au Sénat le 28 juillet 2008, le potentiel financier exprime l'écart, généralement positif, entre les ressources de long terme du bilan (fonds propres, subventions, emprunts) et les emplois stables retracés par les valeurs immobilisées de ce même bilan. Il constitue ainsi une notion propre au secteur de la construction proche de celle, bien connue, de " fonds de roulement " des entreprises ; il en diffère simplement par l'exclusion des ressources non mobilisables pour l'investissement que sont, d'une part, les provisions pour gros entretien et, d'autre part, les dépôts de garantie des locataires.

Une définition précise en est donnée par l'annexe 2 de l'arrêté du 26 janvier 2009, soumis à l'avis de la commission consultative d'évaluation des normes et publié au Journal officiel du 21 février 2009, fixant le budget des offices publics de l'habitat soumis aux règles de la comptabilité publique. Des pratiques habituelles en matière de logement social prennent en outre fréquemment appui sur ce solde intermédiaire de gestion. Il sert ainsi de critère de négociation dans le cadre de l'élaboration des conventions globales de patrimoine prévues à l'article L. 445-1 du code de la construction et de l'habitation, ainsi que le rappelle la circulaire du 4 février 2008 (et plus particulièrement son annexe 3, relative aux modalités d'analyse financière du patrimoine des organismes de construction de logements sociaux) commentant les modalités d'application de cet article et du décret n° 2007-316 du 8 mars 2007 pris pour son application. Cette notion constitue aussi l'un des éléments sur lesquels s'appuie la caisse de garantie du logement locatif social lorsqu'elle vient en aide à un organisme en difficulté en application de l'article L. 452-1 du code.

Cette notion apparaît d'ailleurs si bien identifiée que, dans son rapport fait au nom de la commission des affaires économiques du Sénat, le rapporteur du projet de loi, tout en rappelant la décomposition mentionnée dans l'exposé des motifs, a relevé que la représentation nationale adopterait une assiette d'imposition suffisamment précise en se bornant à prévoir qu'elle serait assise sur le potentiel financier des organismes contributeurs.

Dans ces conditions, il ne peut être valablement soutenu que le législateur serait demeuré en deçà de sa compétence en asseyant la nouvelle imposition sur le potentiel financier des organismes : la notion est en effet identifiable sans hésitation possible et les éléments qui la composent ont été mentionnés expressément au cours des travaux parlementaires.

On rappellera enfin qu'une fois déterminée la nature de l'assiette prévue pour une nouvelle imposition, le législateur ne saurait méconnaître sa compétence en renvoyant à un décret le soin d'en mentionner les contours exacts (voir en ce sens, admettant au surplus une définition fort succincte de la nature même de la contribution, la décision n°2003-488 DC du 29 décembre 2003, et plus spécialement ses considérants 6 à 13).

b) C'est sans davantage méconnaître sa compétence que le législateur a fixé le taux maximal de la nouvelle imposition en prévoyant, par ailleurs, la progressivité de cet impôt. Il lui était en effet loisible de procéder ainsi, en renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de fixer le détail du barème, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

c) Quant aux modalités de recouvrement, elles ont été définies conformément aux exigences de l'article 34 de la Constitution par le jeu du renvoi exprès à l'article L. 452-5 du code de la construction et de l'habitation. Cet article fixe, de manière complète, le régime applicable aux cotisations prévues aux articles L. 452-4 et L. 452-4-1 du code de la construction et de l'habitation, lesquelles viennent aussi abonder le budget de la caisse de garantie du logement locatif social.

3/ Contrairement à ce que soutiennent, en troisième lieu, les auteurs des saisines, le prélèvement ne revêt pas d'effet rétroactif susceptible de produire d'effet négatif sur une fraction des contribuables concernés par le nouveau dispositif.

Peut-être en apparence le nouveau régime d'imposition peut-il sembler présenter une dimension rétroactive, en ce qu'il prévoit de prendre en compte, au titre de l'assiette d'imposition, le potentiel financier de l'année 2008.

Mais le Gouvernement considère, en droit, que le fait générateur de l'imposition n'interviendra, pour l'ensemble de la première période de deux ans, qu'au terme de celle-ci, c'est-à-dire le 31 décembre 2009, soit postérieurement à l'intervention de la loi déférée. En outre, en tout état de cause, si une forme de rétroactivité devait être reconnue en retenant, non pas un raisonnement par période biannuelle mais par exercice, il convient d'observer que le IV de l'article 4 prévoit qu'en 2010 le prélèvement sera calculé soit en prenant en compte le potentiel des années 2008 et 2009, soit, si le calcul s'avère plus favorable, celui de la seule année 2009. Dans cette mesure, la rétroactivité supposée de l'impôt ne pourra donc jouer qu'en faveur du contribuable, ce qui rend sans portée la critique formulée dans les saisines.

4/ L'imposition prévue par l'article 4 de la loi déférée ne traduit, enfin, aucune rupture d'égalité devant l'impôt ou devant les charges publiques.

Il importe de relever, d'une part, que c'est sans méconnaître le principe d'égalité devant l'impôt que les organismes se livrant exclusivement à une activité d'accession sociale, c'est-à-dire, en pratique, les coopératives, seront exclues de l'imposition. L'objet de la taxe étant de relancer l'investissement locatif et les dépenses de rénovation, il est objectif et rationnel d'exclure de l'assiette les organismes dont la mission est de construire pour céder à autrui, qui ne disposent ainsi d'aucun parc propre. Dans le même souci de respect du principe d'égalité devant l'impôt, les organismes pratiquant une activité mixte de logement locatif et de d'accession sociale ne seront taxés qu'à la hauteur des ressources consacrées à la première de ces missions.

Les organismes ne seront, d'autre part, assujettis à la nouvelle imposition que dans le respect des facultés contributives de chacun. Le barème d'imposition respectera cette exigence en ne prévoyant qu'une application limitée du taux maximal de 33%. En pratique, selon les prévisions disponibles, entre 70 et 80 organismes, sur un total de 800, devraient être assujettis au prélèvement, et la plupart d'entre eux à un taux ne dépassant pas 10 %, ce qui devrait, au total, représenter un montant total de 60 millions d'euros, pour un ensemble global de ressources longues évalué à 11 milliards d'euros.

II/ SUR LES ARTICLES 61 ET 64

A/ Ces deux articles visent, pour les logements sociaux gérés respectivement par les organismes d'habitations à loyer modéré et les sociétés d'économie mixte, à mettre fin à la garantie de maintien dans les lieux des locataires lorsque la situation qui a justifié l'attribution d'un logement social, ou d'un logement social donné, a connu de si profondes évolutions qu'une mobilité vers un autre logement, au sein du parc social ou même en dehors de celui-ci, s'impose dans l'intérêt général.

Les auteurs de la saisine font valoir que l'application, par le IV de l'article 61 et le II de l'article 64, de cette obligation de mobilité aux contrats de bail en cours méconnaîtrait les garanties qui doivent normalement s'attacher, en vertu des articles 4 et 16 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789, à l'exécution des contrats légalement conclus (voir en ce sens, dernièrement, la décision n° 2008-568 DC du 7 août 2008 et plus spécialement son considérant 18).

B/ Cette argumentation sera écartée.

1/ Avant de répondre, à titre subsidiaire, au fond à cette argumentation, le Gouvernement entend souligner que, de son point de vue, la jurisprudence invoquée ne trouve pas à s'appliquer ou, à tout le moins, pas dans tous ses effets, aux contrats en cause.

Il importe en effet de souligner que les bailleurs sociaux exercent une mission de service public correspondant à la mission d'intérêt général consistant à loger les personnes dont les ressources justifient qu'une aide leur soit apportée, ainsi que le Conseil d'Etat, par exemple, a eu l'occasion de le juger (voir, par exemple CE 31 mars 1995, Desaunay et autres, Lebon p. 150).

Dans cette mesure, les preneurs d'un logement social se trouvent donc dans une situation juridique régie, d'une part, par leur contrat de bail, et aussi, d'autre part et surtout, par un ensemble de règles de niveau législatif et réglementaire qui s'imposent à eux indépendamment de ce contrat.

Il en va ainsi de l'exigence de paiement, dans certaines hypothèses, du supplément de loyer de solidarité prévu à l'article L. 441-3 du code de la construction et de l'habitation, lequel ne se conçoit pas comme un élément du prix du contrat. Il en va de même de la règle du maintien dans les lieux, héritée des dispositions de la loi n°48-1360 du 1er septembre 1948. Cette règle ne découle pas du contrat de bail social mais du cadre législatif et réglementaire dont les occupants sont les sujets de droit directs, indépendamment de l'existence de la convention qui les lie au bailleur. De la même façon que les usagers du service public ne bénéficient d'aucun droit au maintien à leur profit de la réglementation existante, les occupants du parc de logement social ne peuvent ainsi se prévaloir d'un droit au maintien de leur situation juridique, lorsque la situation de fait qui a justifié leur entrée dans le parc social a fortement évolué ou même ultérieurement disparu parallèlement à l'exécution du bail.

2/ A tout le moins, la spécificité du contrat de bail conclu entre un bailleur social et son locataire doit-elle permettre l'application d'un régime plus souple que le régime du droit commun des contrats et ouvrir en particulier, au profit du bailleur, un droit de résiliation unilatérale au motif, indépendant du contrat et donc non prévu par ce dernier, que la situation du locataire a évolué de façon telle que les raisons qui ont pu justifier la signature du bail ont disparu au cours du temps.

Naturellement, pour satisfaire aux exigences constitutionnelles relatives à tous les contrats, y compris de cette catégorie particulière, des garanties devront entourer la faculté de rupture unilatérale du contrat de bail social.

Mais en l'espèce, ces garanties ont été apportées par la loi. Les causes de rupture du bail mentionnées par la loi déférée (sous-occupation du logement, départ de la personne handicapée ayant justifié l'octroi du logement, ressources du locataire supérieures à deux fois le plafond de ressources) ne s'appliquent pas aux personnes âgées de plus de 65 ans et, pour deux d'entre elles au moins, pas dans les zones urbaines sensibles. Les modalités de rupture du bail ont fait l'objet d'une attention particulière : la loi déférée prévoit en effet une procédure soumettant le bailleur à une obligation de présenter trois offres alternatives de logement avant d'envisager l'usage de son pouvoir unilatéral de résiliation ou un délai de trois ans, qui peut être modulé à la hausse en cas de baisse momentanée de revenus, pour les locataires contraints de partir en raison du dépassement du double du plafond de ressources.

3/ En tout état de cause, si la jurisprudence de droit commun devait être appliquée à ces contrats de bail, l'atteinte portée à l'exécution normale des contrats en cours peut se recommander d'un motif d'intérêt général suffisant.

Il résulte, en effet, des simulations effectuées par le ministère du logement que, même compte tenu des restrictions géographiques ou liées aux conditions d'âge, de handicap, de maladie, ou de fluctuation de revenus introduites par le Parlement, l'application immédiate du dispositif d'amélioration de la mobilité prévu par les articles 61 et 64 de la loi déférée permettra, en intégrant les importants effets d'ajustement qualitatifs au sein du parc social dans son ensemble, de libérer par mutation interne ou par départ définitif du locataire environ 170 000 logements, ce qui représente dix-huit mois de production nationale.

Ce mouvement conséquent permettra de reloger dans le parc social une partie non négligeable de la population éligible, de manière prioritaire, aux critères du droit au logement opposable entré en vigueur le 1er décembre 2008. A titre d'illustration, on peut observer qu'en 2008, après un an de fonctionnement des commissions de médiation prévues par la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007, et malgré 17 818 décisions favorables, seules 6 085 personnes ont pu effectivement trouver un logement ou un hébergement en application de ce dispositif.

Le Gouvernement est d'avis que l'objectif consistant à réduire un tel écart constitue un motif d'intérêt général suffisant susceptible de fonder une atteinte aux conventions légalement conclues, dans le respect de l'objectif de valeur constitutionnelle du droit au logement, tel que précisé, notamment, par la décision n°2000-436 DC du 7 décembre 2000.

4/ Contrairement aux auteurs de la saisine, le Gouvernement considère ensuite qu'il était loisible au législateur de laisser dépendre la résiliation des baux sociaux du respect de critères d'occupation des lieux ou de ressources qui relèvent du pouvoir réglementaire et peuvent ainsi varier par la seule intervention de ce dernier.

Par elle-même, cette situation ne porte aucune atteinte excessive à l'économie des conventions légalement conclues et à la sécurité juridique des locataires. Les exigences de sécurité juridique qui résultent des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789 s'imposent en effet avec la même intensité au législateur et au pouvoir réglementaire, dont ce dernier sera comptable devant la juridiction administrative. En toute rigueur, ce grief devra donc être écarté comme inopérant.

Par ailleurs, en prévoyant le principe et les causes de la résiliation, le législateur a épuisé la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution. Le renvoi au pouvoir réglementaire ne porte en effet que sur les conditions d'application d'un régime dont les éléments essentiels sont bien définis par la loi.

On peut enfin estimer que la différence de traitement introduite, par les articles déférés, aux articles L. 422-3-3 et L. 482-3 du code de la construction et de l'habitation, au profit des locataires habitant dans des logements sociaux entrés dans le parc social non par l'effet de leur construction mais par l'effet de leur acquisition, peut être justifiée par la différence de situation dans laquelle se trouvent ces locataires.

A l'origine, ces locataires d'un logement du parc privé n'étaient soumis à aucune condition de ressources. En principe, tel est toujours le cas aujourd'hui, dès lors qu'en droit ils ont conservé, en dépit du changement de propriétaire, le bénéfice, au moins jusqu'à son expiration, du bail qui obéit au régime fixé par l'article 10 de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986. Mais il se peut que ces locataires aient cru devoir signer un nouveau contrat de location conformément au régime des HLM, alors que rien ne les y obligeait, dès la date du transfert de leur logement dans le parc social. Ils peuvent ainsi se trouver, au titre de la loi déférée, contraints de quitter leur logement. Leur situation est différente des locataires de droit commun qui sont entrés dans le parc HLM sous conditions de ressources : leur présence au sein du parc social est le fruit des contingences, et non l'expression de leur volonté.

Cette différence de situation justifie donc la différence de traitement qui résulte des articles 61 et 64 de la loi déférée.

III/ SUR L'ARTICLE 62

A/ L'article L. 441-4 du code de la construction et de l'habitation prévoyait que le cumul du montant du loyer et du supplément de loyer de solidarité ne peut excéder 25% des ressources des personnes du foyer du locataire. L'article 62 de la loi déférée a ajouté un second plafond prévoyant, de son côté, que le montant serait aussi limité lorsque, cumulé avec le montant du loyer principal, le " surloyer " dépasse, par mètre carré de surface habitable, un montant fixé par décret.

Les auteurs des saisines font grief à cet ajout de méconnaître l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi.

B/ Le Conseil constitutionnel écartera cette critique.

Le plafond fixé par décret devra, comme le laissent entendre les travaux parlementaires, fixer une grille de valeurs s'inspirant du prix pratiqué, pour un bien équivalent, dans le secteur du bien loué dans le parc social.

L'article L. 441-4 du code de la construction et de l'habitation s'inspire ainsi de deux logiques distinctes, mais qui se combinent sans difficulté de compréhension. Le régime de plafonnement comporte désormais, d'une part, une composante centrée sur les revenus du foyer et, d'autre part, une composante tournée vers l'extérieur, qui a pour objet d'éviter qu'un locataire de logement social, même grevé d'un " surloyer ", ne paye davantage que la valeur locative d'un bien équivalent dans le secteur privé.

Et, dès lors que ces deux plafonds s'appliqueront simultanément, il en résulte nécessairement que le nouveau régime ne pénalisera aucun des locataires du parc existant, dont la situation ne peut en effet qu'être améliorée par l'application du nouveau dispositif, ni ne placera un nouveau locataire dans une situation moins favorable que celle qui aurait été la sienne avant l'établissement du nouveau plafond. Et, dès lors que ce dernier plafond sera différencié selon les régions, il est exclu que des locataires se trouvant dans la même situation financière et géographique puissent se voir appliquer un traitement différent.

Les griefs dirigés contre l'article 62 pourront donc être écartés.

IV/ SUR L'ARTICLE 65

L'article 65 abaisse de 10,3% les plafonds de ressources pour l'attribution des logements locatifs sociaux. Même si l'article ne le précise pas expressément, cette minoration doit être lue comme s'appliquant aux contrats en cours : le recours à la loi pour prévoir une telle minoration, alors que l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation renvoie normalement à un décret le soin de fixer ces plafonds annuels, s'explique avant tout par la volonté d'affecter non seulement le flux des nouveaux entrants dans le parc de logements sociaux, mais aussi ceux qui s'y trouvent déjà.

Les justifications qui sous-tendent la constitutionnalité de cette disposition sont, dans l'esprit du Gouvernement, les mêmes que celles qui fondent les articles 61 et 64.

Mais au cas d'espèce, un motif d'intérêt général supplémentaire justifie en tout état de cause le dispositif. Avant minoration, 235 000 ménages logés dans le parc social dépassaient la condition de ressources ; après minoration, ils seront 401 680. Plus décisif encore dans l'objectif de libérer effectivement des logements de ce parc disponibles pour de nouveaux entrants : par l'effet de l'application immédiate de la minoration, le nombre de ménages dépassant deux fois les plafonds de ressources, qui seront donc dans l'obligation de quitter leur logement, passera de 12 000 à 24 000, pour une grande part d'entre eux en région parisienne, où les besoins sont les plus pressants.

Dans ces conditions, le Gouvernement est d'avis que l'application de l'article 65 aux contrats en cours est justifiée par un motif d'intérêt général suffisant.

V/ SUR L'ARTICLE 118

Les auteurs de la saisine font valoir que le 1° de l'article 118 de la loi déférée aurait été adopté selon une procédure qui ne serait pas conforme à la Constitution.

Cet alinéa a été introduit par amendement au cours de la réunion de la commission mixte paritaire qui s'est tenue le 17 février 2009. Il a été inséré dans un article restant en discussion pour lequel la commission mixte paritaire était appelée à proposer un texte. Il peut ainsi être regardé comme étant en relation directe avec une disposition restant en discussion.

Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis qu'aucun des griefs articulés par les députés et sénateurs requérants n'est de nature à conduire à la censure de la loi déférée. Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.Monsieur le président du conseil constitutionnel, mesdames et messieurs les membres du conseil constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre les exclusions et particulièrement ses articles 2, 20, 20bis, 20bis A, 21 et 45[1].

I. L'article 2 de la loi crée un article additionnel dans le code de la construction et de l'habitation et institue " À compter du 1er janvier 2010 " un prélèvement sur les ressources des organismes de construction de logements sociaux ".

Pour mesurer l'étendue de l'inconstitutionnalité de cet article 2, il y a lieu de préciser d'abord que ce prélèvement doit être regardé comme une pénalité d'ordre fiscal :

- une pénalité : le prélèvement ne concerne que les organismes les moins dynamiques en matière d'investissements. L'exposé des motifs du projet de loi indique qu'il s'agit d'un " prélèvement sur les moyens financiers devenus surabondants dégagés par les bailleurs sociaux ayant une activité d'investissement réduite, pour renforcer la mutualisation des moyens entre organismes. " Le discours prononcé par Christine BOUTIN le 20 septembre 2007 à Lyon lors de la clôture du Congrès de l'Union sociale pour l'Habitait annonçait effectivement la mise en place imminente d'une telle sanction : "Nous avons le devoir de soutenir vos organismes de logements sociaux, opérant dans des zones de forte demande. Ils ont des contraintes lourdes en perspective, j'en suis bien consciente. [...] Inversement, pour les bailleurs qui refuseraient de s'engager suffisamment en faveur de la construction sociale, de la réhabilitation, de l'amélioration du service rendu aux locataires et de la vente aux occupants en place, alors même qu'ils en auraient les moyens techniques et financiers, je n'hésite pas à dire que nous devons envisager ensemble les moyens d'affecter leurs ressources inutilisées aux bailleurs qui, eux, font les efforts nécessaires, de sanctionner une pratique de gestion préjudiciable à la construction de logements sociaux[2]. "

- d'ordre fiscal : l'alinéa 2 du texte proposé pour l'article L. 423-14 du code de la construction et de l'habitation précise : " le prélèvement est calculé, selon un taux progressif, sur le potentiel financier annuel moyen des deux derniers exercices [...] ". Les débats parlementaires confirmeront s'il en était besoin que cette interprétation est partagée par le gouvernement et les parlementaires qui n'ont pas hésité à parler d'une " taxe ".

I.1 Il s'ensuit, à titre principal, que le mécanisme ayant le caractère de sanction viole, d'une part, le principe de non-rétroactivité des lois répressives posé par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, et d'autre part l'article 34 de la Constitution en vertu duquel il revient à la loi de prévoir " l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ".

A/ Le conseil constitutionnel a eu l'occasion d'affirmer, notamment dans sa décision n° 88-250 DC du 29 décembre 1988, le principe de la non rétroactivité des peines et de la loi fiscale. Le considérant n° 5 précise en effet que " conformément au principe de non-rétroactivité des lois répressives posé par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, elle [la loi fiscale] ne saurait permettre d'infliger des sanctions à des contribuables à raison d'agissements antérieurs à la publication des nouvelles dispositions qui ne tombaient pas également sous le coup de la loi ancienne ".

Or le mécanisme institué par l'article 2 ici contesté présente, d'une part, un caractère de sanction, et d'autre part est évidemment rétroactif.

En premier lieu et cela devrait suffire pour fonder l'invalidation de la mesure critiquée, le caractère rétroactif de l'article 2 a été explicitement reconnu par le gouvernement lors de la discussion du texte en première lecture au Sénat. En effet, la rétroactivité de la mesure est à l'origine de l'adoption d'un amendement n° 622 rectifié bis, déposé par le gouvernement, dont l'objet précise qu'il vise notamment à " atténuer le caractère rétroactif de la mesure ". Il s'en infère, si les mots ont encore un sens, que la mesure conserve une portée rétroactive. La notion d'atténuation est ici inopérante : une disposition est rétroactive, ou ne l'est pas.

En second lieu, force est de constater que cette dimension rétroactive repose dans les modalités de détermination de l'assiette du prélèvement. Au terme du second alinéa du texte proposé pour l'article L. 423-14, l'assiette doit en effet prendre en considération les " deux derniers " exercices comptables des organismes. La mesure aura pour conséquence de considérer, pour le calcul du prélèvement applicable en 2010, les activités d'investissement des organismes en 2008 et 2009, années au cours desquelles leur gestion patrimoniale n'était soumise à aucune obligation d'investissement ni aucun objectif. Ainsi, certains organismes ont pu privilégier sur ces années la constitution de trésorerie à fins d'anticipation d'investissements futurs. Ce ne serait pas là systématiquement preuve de désinvolture puisque 3 ans peuvent en effet s'écouler entre la date de programmation et la date de mise en chantier d'un programme. D'autres organismes ont pu être contraints par la rareté du foncier ou pour d'autres raisons n'étant pas de leur fait : notamment recours sur permis de construire, lenteur liée au montage d'opérations nécessitant des financements multiples...

Certes, le IV de cet article offre la faculté pour 2010 de ne calculer le prélèvement que sur le potentiel financier du seul exercice 2009. Mais cette précaution législative n'a pas pour effet de supprimer le caractère rétroactif de la mesure puisqu'il s'agit d'une simple possibilité, et non une obligation[3].

B/ Il convient aussi et surtout de rappeler qu'au terme de l'article 34 de la Constitution, il revient à la loi de prévoir " l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ". En renvoyant à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les conditions d'application de l'article et notamment " le mode de calcul du potentiel financier annuel moyen " qui constitue l'assiette du prélèvement, le gouvernement délègue au pouvoir règlementaire le pouvoir de déterminer cette assiette. S'agissant du taux, le texte de loi se contente d'en préciser une des caractéristiques - la progressivité - sans en fixer le montant.

Pour faire un parallèle, lorsque le législateur a souhaité mettre en place un prélèvement sanctionnant les communes qui ne satisferaient pas à l'obligation de compter un minimum de 20% de logement sociaux - articles L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation et suivants - l'article
L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation a explicitement fixé l'assiette et le taux applicable[4], respectant ainsi l'article 34 de la Constitution.

I.2. A titre infiniment subsidiaire et en tout état de cause, pour l'hypothèse où vous ne reconnaitriez pas le caractère de sanction à cette mesure, il reste que le principe de sécurité juridique et le principe d'égalité devant les charges publiques sont violés.

A/ En effet, vous avez jugé que " le principe de non-rétroactivité des lois n'a valeur constitutionnelle, en vertu de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qu'en matière répressive ; que, néanmoins, si le législateur a la faculté d'adopter des dispositions fiscales rétroactives, il ne peut le faire qu'en considération d'un motif d'intérêt général suffisant et sous réserve de ne pas priver de garanties légales des exigences constitutionnelles ". Dans votre décision du 18 décembre 1998, vous aviez ainsi censuré une contribution s'appliquant rétroactivement en considérant que l'intérêt général ne pouvait justifier une telle disposition fiscale (DC 98-404 du 18 décembre 1998).

Cette décision constituait une avancée jurisprudentielle conduisant à ce que désormais vous vous livriez à un contrôle de proportionnalité des dispositions fiscales rétroactives en ne se contentant pas de l'existence d'un motif d'intérêt général, mais en exigeant en outre que celui-ci soit "suffisant", au regard de l'atteinte portée à la situation des contribuables, pour justifier la rétroactivité.

Au cas présent, la mesure critiquée est manifestement disproportionnée pour les raisons mêmes déjà évoquées. En effet, comme amplement démontrées, il s'avère que des organismes n'ayant pas pu investir pour des raisons étrangères à leur liberté de choix, telle l'absence de réserve foncière suffisante pour leur intervention ou pour des raisons liées à des problématiques de contentieux relatifs aux permis de construire ou de toute autre raison ne relevant pas de la volonté propre des acteurs concernés.

B/ En tout état de cause, il est flagrant que ce prélèvement va être appliqué sur le fondement de critères ni objectifs ni rationnels et donc aboutira à violer le principe d'égalité.

Ainsi, dans cette même décision du 18 décembre 1998, vous aviez censuré une contribution pesant sur les médecins au motif que ce prélèvement devait pour respecter le principe d'égalité, fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l'objectif de modération des dépenses médicales que le législateur s'était assigné.

Vous aviez alors considéré " qu'en mettant à la charge de tous les médecins conventionnés, généralistes et spécialistes, une contribution assise sur leurs revenus professionnels, et ce, quel qu'ait été leur comportement individuel en matière d'honoraires et de prescription pendant l'année au cours de laquelle le dépassement a été constaté, le législateur n'a pas fondé son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l'objet de la loi ".

En l'espèce, le même raisonnement s'appliquera parfaitement. En effet, le prélèvement dont s'agit a vocation à peser sur les opérateurs quel qu'ait été leur comportement passé - c'est-à-dire pendant la période concernée par la rétroactivité - au regard de l'objectif d'intérêt général que constitue la politique de logement social. Comme il a été dit, certains opérateurs de logement social auront pu moins investir pendant la période pertinente pour des raisons parfaitement légitimes et sans rapport avec l'objectif de la loi. En appliquant indistinctement ce prélèvement à toute une catégorie d'opérateurs de façon rétroactive et sans préciser les critères objectifs et rationnels qui s'imposent dans de telles circonstances, le législateur a violé le principe d'égalité et le principe de sécurité juridique.

En conséquence, pour ces deux motifs, nous vous demandons de déclarer cette disposition non-conforme à la Constitution.

II. Les articles 20 et 20 bis, qui modifient des dispositions applicables respectivement aux organismes Hlm et aux Sem, prévoient la rupture de bail pour les ménages qui ne répondraient plus aux conditions " sociales " nécessaires à l'entrée dans leur logement. Du point de vue du locataire, qui bénéficie jusqu'à présent du droit au maintien dans les lieux, il s'agit d'une modification substantielle de son contrat d'habitation qui méconnait les articles 4 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 garantissant la liberté contractuelle et la sécurité juridique.

En outre, ces deux articles contiennent des dispositions qui constituent une rupture d'égalité sans rapport avec les motifs d'intérêt général poursuivis par la loi.

1/ Rappelons d'abord que les locataires du parc HLM bénéficient du droit au maintien dans les lieux au sens et dans les conditions de la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948. Au terme du I. de l'article L. 442-6 du code de la construction et de l'habitation en effet " les dispositions des chapitres Ier, à l'exclusion de l'article 11, II, IV, V, VI et VIII du titre Ier, des alinéas 1,2,3,4, et 8 de l'article 70, de l'article 74, des alinéas 1, 2 et 3 de l'article 75 et de l'alinéa 1er de l'article 78 de la loi n. 48-1360 du 1er septembre 1948 précitée sont applicables aux habitations à loyer modéré sous réserve des dispositions du présent livre, notamment des articles L. 411-1, alinéa 1er, et L. 442-8. " L'article 4 de cette loi est donc applicable aux locataires d'un logement HLM sous réserve que les conditions d'occupation du bien soient remplies : le paiement du loyer et la jouissance paisible du logement, matérialisée le cas échéant par le respect d'un règlement intérieur.

Le premier alinéa de cet article 4 précise bien que " les occupants de bonne foi des locaux définis à l'article 1er bénéficient de plein droit et sans l'accomplissement d'aucune formalité, du maintien dans les lieux loués, aux clauses et conditions du contrat primitif non contraires aux dispositions de la présente loi, quelle que soit la date de leur entrée dans les lieux. " L'article 10 de la même loi prévoit des exceptions au droit au maintien dans les lieux dans lesquelles ne figure pas le changement de conditions de vie. Au sens de cette loi, le dépassement des plafonds de ressources nécessaires pour l'entrée dans les lieux n'est pas un motif de rupture du bail.

Rappelons aussi que les baux HLM ne sont pas régis par la loi de 1989 et les durées de bail ; une fois conclus, ils s'appliquent ensuite jusqu'au départ du locataire ou, le cas échéant, en conséquence d'une rupture prononcée par le juge.

Quant aux SEM et s'agissant de leurs logements conventionnés, conformément à l'article L351-2 du code de la construction et de l'habitation, leurs baux sont résiliés ou reconduits à la volonté du locataire pendant la durée de la convention. De ce fait les locataires bénéficient d'un droit au maintien dans les lieux pendant la durée des conventions conclues avec l'Etat.

Les nouveaux articles L. 442-3-1, L. 442-3-2 et L. 442-3-3 ainsi que les articles L. 482-1, L. 482-2 et L. 482-3 du code de la construction et de l'habitation marquent donc une évolution importante du droit du logement social, et leur application de plein droit aux contrats en cours - prévue par le IV de l'article 20 et le II de l'article 20bis - est clairement contraire à la jurisprudence constitutionnelle en matière de liberté contractuelle.

Concrètement, la loi procède à la requalification des contrats de tous les locataires actuels (plus de 4 millions de ménages) et prévoit les conditions de la déchéance des droits d'occupation du logement (après plusieurs offres de relogement et/ou un délai de préavis) sans que cette modification substantielle des contrats ne soit compensée par les garanties apportées aux locataires par la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs.

S'il n'est pas interdit au législateur d'appliquer des dispositions nouvelles à des contrats en cours, vous avez jugé cependant dans votre décision n° 2002-465 DC du 13 janvier 2003 sur la loi relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi, qui assouplissait le régime des 35 heures, " que le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ". La référence non plus seulement à l'article 4, qui est le fondement de la liberté contractuelle, ainsi que vous le faisiez dans vos premières décisions sur les garanties constitutionnelles dues aux contrats en cours, mais aussi à l'article 16, montre bien que cette jurisprudence s'inscrit dans le cadre du courant inspiré par le principe de sécurité juridique. Ainsi, la valeur constitutionnelle de la liberté contractuelle découle directement de la liberté d'entreprendre garantie par l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et de l'article 16 du même texte fondant la sécurité juridique.

Or on ne peut envisager plus forte atteinte à l'économie générale du contrat et à l'idée même de la sécurité juridique que sa rupture pure et simple pour une ou plusieurs causes étrangères à la volonté des parties au moment de la conclusion dudit contrat.

En l'occurrence, il ne saurait être prétendu sérieusement que l'objectif à valeur constitutionnelle du droit au logement peut être considéré comme justifiant une telle atteinte à l'économie générale de ces contrats et au principe de sécurité juridique. Et de ce point de vue, la décision DC n°2000-436 du 7 décembre 2000 rendue sur la loi SRU est particulièrement éclairante. En effet, vous aviez alors considéré qu'une disposition prévoyant qu'à l'expiration des conventions les liant à l'Etat, le statut de logement social des logements construits par la CDC serait pérennisé, constituait une atteinte trop grave à la liberté d'entreprendre au regard de sa contribution à la réalisation de l'objectif du droit au logement[5]. Encore cette décision a-t-elle été prise alors même que vous n'aviez pas encore fait évoluer votre jurisprudence en matière de garanties constitutionnelles entourant les contrats en cours puisque c'est en 2003 que vous avez ajouté comme fondement de celle-ci l'article 16 de la Déclaration de 1789.

S'il ne fait guère de doute que la satisfaction du droit au logement constitue un motif d'intérêt général, il faut donc remettre en perspective les effets réels de la mesure avec les enjeux de la crise du logement pour apprécier si en l'espèce, la mesure justifie une telle atteinte à l'économie des contrats en cours.

Or, la contribution de la mesure à la réalisation de l'objectif d'intérêt général poursuivi a toutes les chances d'être marginale, alors que l'inconstitutionnalité qui en découle est majeure. L'évaluation ex-ante ne laisse guère de doute puisque le nombre de ménages susceptible de libérer un logement du fait du dépassement de plus de 100% des plafonds de ressources est inférieur à 1% de l'ensemble du parc de logements sociaux (dans l'hypothèse de l'abaissement des plafonds de ressources de 10,3% prévu à l'article 21)[6]. A titre de comparaison, la fondation Abbé Pierre évalue en 2009 à 3 500 000 le nombre de " personnes connaissant une problématique forte de mal logement "[7]. Ainsi en Ile-de-France, 6000 logements seraient " libérables " alors que les demandeurs de logements sociaux, rien qu'à Paris intra-muros, étaient 112 935 en 2007.

Il y a bien lieu de considérer que la mesure ne justifie pas une telle atteinte à la liberté contractuelle. D'autant plus que le mécanisme mis en place fera peser une incertitude juridique constante sur la durée du contrat lui-même.

Car, enfin, ces deux articles ne prévoient pas de garanties équivalentes à celles qui sont prévues par la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs qui prévoit notamment les conditions de durée, de reconduction et de résiliation du bail. Indirectement, le législateur crée donc un statut hybride pour ces locataires dont le seul tort est de changer de conditions de vie : ni tout à fait locataires du parc social, ni tout à fait locataires de droit commun.

Dans la mesure où les plafonds de ressources comme les conditions de sous-occupation d'un logement peuvent être modifiés par simple décret (arrêté du 29 juillet 1987 relatif aux plafonds de ressources des bénéficiaires de la législation sur les habitations à loyer modéré et des nouvelles aides de l'Etat en secteur locatif modifié et article R. 641-4 du code de la construction et de l'habitation) les locataires du parc social sont ainsi exposés à une forme d'insécurité juridique inédite et pesant sur eux comme un couperet qui sera actionné selon l'intervention du pouvoir réglementaire. Autrement dit, la durée même de ce type de contrat devient incertaine par détermination de la loi ou plutôt par indétermination de la loi. L'un des cocontractants se trouve alors placé dans une situation d'insécurité juridique qui, en définitive, crée un déséquilibre entre les parties au contrat. Il s'agit d'une atteinte aux principes fondateurs du droit des contrats qui supposent, à tout le moins, l'échange de consentements libres et éclairés. Or, comment considérer que l'échange de consentement est dénué de vices si l'un des éléments essentiels du contrat - sa durée - ne peut pas être connu du locataire puisqu'elle peut varier sans qu'il puisse le savoir par avance et sans qu'il puisse s'y opposer ou sans que cette modification soudaine ne soit compensée par des garanties propres à le protéger au regard du droit fondamental à disposer d'un logement décent.

2/ Les articles 20 et 20bis prévoient des exceptions dont l'application constitue des ruptures d'égalité que la seule poursuite de l'intérêt général ne suffit pas à justifier. Or la jurisprudence sur ce point est constante : le Conseil Constitutionnel considère " que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ".

En effet, le III du texte proposé pour les articles L. 442-3-3 et L. 482-3 du code de la construction et de l'habitation prévoit que les dispositions relatives à la rupture de bail pour dépassement de plus de 100% des plafonds de ressources ne soient pas appliquées : aux personnes âgées, aux locataires handicapés, aux locataires de logements situés dans des zones urbaines sensibles et à ceux qui occupent " un logement acquis ou géré " par un organisme HLM ou une SEM " depuis moins de 10 ans au 1er janvier 2009 ou depuis cette date et qui, avant son acquisition ou sa prise en gestion, ne faisait pas l'objet d'une convention conclue en application de l'article L. 351-2 du présent code, à condition que ces locataires soient entrés dans les lieux préalablement à l'entrée en vigueur de ladite convention ".

Alors que les motifs de différences fondés sur l'âge, le handicap ou la localisation géographique du logement sont constitutifs d'une différence de situation à laquelle le législateur peut souhaiter apporter une réponse différente, le motif tiré de la double condition de la date d'entrée dans les lieux combinée à la date d'intégration du bien au parc social est plus que problématique.

Si l'objet de la loi contestée est la mobilisation pour le logement et que l'intérêt général poursuivi est la satisfaction du droit au logement, les dérogations au nouveau dispositif doivent avoir un rapport direct avec cet objectif général.

Encore une fois, c'est le cas pour les personnes âgées ou les personnes handicapées, qui pourraient avoir des problèmes sérieux pour retrouver un logement adapté à leurs besoins dans le secteur libre. C'est le cas aussi pour les locataires de logements situés dans les zones urbaines sensibles dans lesquelles les enjeux de la mixité sociale imposent que les personnes aux ressources plus élevées que la moyenne soient retenues dans leurs logements.

En revanche c'est en vain que l'on chercherait un motif d'intérêt général justifiant que des locataires soient protégés de cette procédure de rupture de bail, non pas en fonction de qualités qui leur sont propres, mais de caractéristiques spécifiques au régime juridique applicable à leur logement et choisi par leur bailleur ; à savoir, en l'espèce, la date de conventionnement HLM.

Peut-on admettre que par exemple, dans une même rue, des locataires remplissant les mêmes conditions sociales et d'âge mais habitant deux immeubles différents (bien qu'appartenant au même organisme de logement) ne soient pas soumis aux mêmes règles du fait de la date à laquelle l'immeuble aura été acquis ou pris en gestion par un organisme de logement social ? Pour faire un parallèle avec le secteur locatif libre, existe-t-il dans la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 des différences dans le régime applicable aux locataires selon la nature du propriétaire ou encore la date de la mutation du bien ?

Enfin il est étrange qu'alors que le texte déféré a prévu de s'appliquer aux contrats en cours, une exception à ce principe concerne des locataires " entrés dans les lieux préalablement à l'entrée en vigueur de ladite convention " (III de l'article L442-3-3 et III de l'article L482-3 du CCH), c'est-à-dire des locataires qui ne bénéficiaient pas, préalablement au conventionnement de leur logement, du droit au maintien dans les lieux.

Force est d'admettre que le législateur aurait dû fonder " son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l'objet de la loi "[8], ce qui l'aurait conduit à ne pas adopter une dérogation contradictoire avec les objectifs poursuivis par le texte et pour l'essentiel, étranger aux situations des personnes elles-mêmes.

III. L'article 20 bis A prévoit un plafonnement du montant total de la quittance d'un locataire qui, conformément à l'article L. 441-3 du code de la construction et de l'habitation, se verrait appliquer un surloyer de solidarité.

A. Cette disposition est contraire à l'objectif constitutionnel de clarté, d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi que vous avez consacré, par exemple, dans votre décision DC 2005-530[9]. En outre, du fait de l'absence de critères objectifs et rationnels fixés par la loi, il s'ensuit une rupture d'égalité devant la loi. En définitive, les griefs articulés contre cette disposition sont liés à la circonstance que le législateur n'a pas épuisé le pouvoir qu'il tient de l'article 34 de la Constitution viciant ce dispositif du vice d'incompétence négative.

En effet, en application de cet article, le surloyer - qui dépend des ressources, de la surface du logement et de la zone géographie - pourrait être déterminé de 5 manières différentes sans que la situation spécifique des locataires ne justifie toujours ces différences de traitement :

- Il existe un barème national, qui peut, au terme de l'article L. 441-8 du même code être adapté en fonction des réalités locales.

- L'article L. 441-4 du même code prévoit en outre que " ce montant est plafonné lorsque, cumulé avec le montant du loyer principal, il excède 25 % des ressources de l'ensemble des personnes vivant au foyer " et que " le programme local de l'habitat peut porter ce plafond jusqu'à 35 % des ressources de l'ensemble des personnes vivant au foyer. "

L'article 20bis A introduit un nouveau mode de plafonnement fixé par décret. S'il y a tout lieu de penser que ce plafond serait le même que ceux qui sont appliqués pour la mise en œuvre des dispositifs d'aide à l'investissement fiscal libre comme le précise l'exposé des motifs de l'amendement n° 570 déposé à l'Assemblée Nationale, il y a lieu de s'étonner du fait que le législateur ait proposé une nouvelle dérogation qui constitue, ni plus ni moins qu'une troisième voie de plafonnement ou encore un cinquième mode de calcul du montant du surloyer.

La complexité du système est certaine, et ne manquera pas, dans ses applications, de conduire à des situations paradoxales, qui vont de surcroit, à l'encontre des buts poursuivis, à savoir la mobilité dans le parc de logement.

B. Il s'en suit une violation du principe d'égalité devant la loi. En effet, la complexité découlant du mécanisme masque le véritable but de la mesure qui vise à préserver certains ménages plus que d'autres. En réalité, dans ces conditions, ce sont les ménages les plus aisés de tous qui se verraient placés dans une situation plus favorable, puisque le plafond qui leur sera applicable conduira à une quittance inférieure à 25% de leurs revenus, plafonnement " normal " du montant loyer + surloyer.

Nous demandons au conseil constitutionnel de reconnaître que l'intérêt général poursuivi par le texte ne justifie pas une telle rupture d'égalité qui poursuit, elle, l'objectif de soustraire aux effets de la loi une petite minorité privilégiée, et ainsi satisfaire quelques intérêts particuliers.

IV. L'article 21 minore les plafonds de ressources pour l'attribution des logements locatifs sociaux de 10,3%. La précaution prise pour que cette mesure ne prenne effet qu'" à compter du premier jour du troisième mois suivant la date de publication de la présente loi " ne doit pas masquer que son application à tous les contrats en cours constituerait au même titre que les articles 20 et 20 bis précédemment contestés, une modification substantielle du contrat des locataires actuels. En effet, le plafond de ressources est utilisé pour le calcul du supplément de loyer de solidarité prévu aux articles L441-3 et suivant du Code de la Construction et de l'Habitation d'une part et pour le calcul du taux de dépassement qui déclenche l'application des procédures de rupture de bail prévues aux articles 20 et 20bis de la présente loi qui suppriment le droit au maintien dans les lieux pour les locataires dont les ressources dépassent de plus de 100% ces mêmes plafonds.

Si cette mesure devait porter sur les contrats en cours, il s'agirait là encore d'une atteinte substantielle portée à la liberté contractuelle. Certains ménages " types " pourront voir leur quittance mensuelle plus que doubler sans avoir changé de condition de vie, par simple effet mécanique de la baisse des plafonds et du calcul du supplément du surloyer de solidarité. A titre de comparaison, dans le parc privé, la loi (article 9 de la loi pour le pouvoir d'achat n° 2008-111 du 8 février 2008) a indexé l'évolution maximale des loyers sur l'évolution des prix, ce qui correspond à des hausses tolérées de moins de 3%. Il s'agissait alors de protéger le pouvoir d'achat des locataires du parc privé.

Rappelons que le principe est qu'à défaut de mention expresse, les contrats en cours demeurent régis par la loi ancienne, la disposition ne s'appliquant qu'aux contrats conclus après la date d'entrée en vigueur de la loi.

Compte tenu de l'impact que cet article pourrait avoir sur les contrats en cours, nous demandons au conseil constitutionnel de reconnaître son caractère inconstitutionnel ou au minimum de clarifier son champ d'application dans le temps.

V. L'article 45 contient une disposition qui ne figurait pas dans le texte déposé au Sénat le 28 juillet 2008 par le gouvernement, qui n'a fait l'objet d'aucune discussion parlementaire puisque l'objet d'aucun amendement ni au Sénat ni à l'Assemblée Nationale, et qui pourtant figure dans le texte définitif adopté par les deux chambres le 19 février.

Il s'agit du 1° du III de l'article qui a été soumis à l'examen des parlementaires à l'occasion de la seule Commission Mixte Paritaire.

Les parlementaires contestent la légalité de la procédure et demandent que le Conseil Constitutionnel déclare ce membre d'article inconstitutionnel pour ce motif.

Pour l'ensemble de ces motifs, nous avons donc l'honneur, monsieur le président, mesdames et messieurs, de vous demander de déclarer non conformes à la Constitution les articles ici contestés.

---------

[1] Numérotation des articles du texte issu des délibérations de la CMP du 17 février (n°224 au Sénat, n°1476 à l'Assemblée Nationale).

[2] Christine BOUTIN, Discours de clôture du Congrès de l'Union Sociale pour l'Habitat, Lyon, 20 septembre 2007.
[3] Laquelle ne suffirait pas, d'ailleurs, à supprimer tout effet rétroactif puisque quelques mois se seront écoulés entre le 1er janvier 2009 et la date du décret prévu pour l'application de l'article.

[4] Le deuxième alinéa de l'article L. 302-7 du CCH dispose précisément : " Ce prélèvement est fixé à 20 % du potentiel fiscal par habitant défini à l'article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales multipliés par la différence entre 20 % des résidences principales et le nombre de logements sociaux existant dans la commune l'année précédente, comme il est dit à l'article L. 302-5, sans pouvoir excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune constatées dans le compte administratif afférent au pénultième exercice. "

[5] Décision DC n°2000-436 du 7 décembre 2000 " 50. Considérant que la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent constitue un objectif de valeur constitutionnelle ; que, toutefois, la disposition critiquée n'apporte pas, en l'espèce, à la réalisation de cet objectif une contribution justifiant que soit portée une atteinte aussi grave à l'économie de contrats légalement conclus ; que sont, en conséquence, méconnues les exigences constitutionnelles rappelées ci-dessus ;

[6] Chiffres extraits du rapport de Dominique Braye à la commission des affaires économiques du Sénat. Compte tenu des objectifs poursuivis par la réforme opérée par le décret n° 2008-825 du 21 août 2008 relatif au supplément de loyer de solidarité applicable au 1er janvier 2009, ces chiffres devraient même être revus à la baisse dans les mois à venir.

[7] Dont les personnes sans-domicile fixe, les personnes vivant dans des conditions de logement très difficiles, les personnes en situation précaires. Données du rapport annuel 2009 de la Fondation Abbé Pierre.

[8] DC 98-404 relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, le Conseil a en effet estimé qu'"en mettant à la charge de tous les médecins conventionnés, généralistes ou spécialistes, une contribution assise sur les revenus professionnels, et ce quel qu'ait été leur comportement en matière d'honoraires et de prescriptions, le législateur n'avait pas fondé son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l'objet de la loi".

[9] 77. Considérant que l'égalité devant la loi énoncée par l'article 6 de la Déclaration de 1789 et " la garantie des droits " requise par son article 16 ne seraient pas effectives si les citoyens ne disposaient pas d'une connaissance suffisante des règles qui leur sont applicables et si ces règles présentaient une complexité excessive au regard de l'aptitude de leurs destinataires à en mesurer utilement la portée ; qu'en particulier, le droit au recours pourrait en être affecté ; que cette complexité restreindrait l'exercice des droits et libertés garantis tant par l'article 4 de la Déclaration, en vertu duquel cet exercice n'a de bornes que celles qui sont déterminées par la loi, que par son article 5, aux termes duquel " tout ce qui n'est pas défendu par la loi ne peut être empêché, et nul ne peut être contraint à faire ce qu'elle n'ordonne pas . "

78. Considérant qu'en matière fiscale, la loi, lorsqu'elle atteint un niveau de complexité tel qu'elle devient inintelligible pour le citoyen, méconnaît en outre l'article 14 de la Déclaration de 1789, aux termes duquel : " Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ".Monsieur le président du conseil constitutionnel, mesdames et messieurs les membres du conseil constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre les exclusions et particulièrement ses articles 2, 20, 20bis, 20bis A, 21 et 45[1].

I. L'article 2 de la loi crée un article additionnel dans le code de la construction et de l'habitation et institue " À compter du 1er janvier 2010 " un prélèvement sur les ressources des organismes de construction de logements sociaux ".

Pour mesurer l'étendue de l'inconstitutionnalité de cet article 2, il y a lieu de préciser d'abord que ce prélèvement doit être regardé comme une pénalité d'ordre fiscal :

- une pénalité : le prélèvement ne concerne que les organismes les moins dynamiques en matière d'investissements. L'exposé des motifs du projet de loi indique qu'il s'agit d'un " prélèvement sur les moyens financiers devenus surabondants dégagés par les bailleurs sociaux ayant une activité d'investissement réduite, pour renforcer la mutualisation des moyens entre organismes. " Le discours prononcé par Christine BOUTIN le 20 septembre 2007 à Lyon lors de la clôture du Congrès de l'Union sociale pour l'Habitait annonçait effectivement la mise en place imminente d'une telle sanction : "Nous avons le devoir de soutenir vos organismes de logements sociaux, opérant dans des zones de forte demande. Ils ont des contraintes lourdes en perspective, j'en suis bien consciente. [...] Inversement, pour les bailleurs qui refuseraient de s'engager suffisamment en faveur de la construction sociale, de la réhabilitation, de l'amélioration du service rendu aux locataires et de la vente aux occupants en place, alors même qu'ils en auraient les moyens techniques et financiers, je n'hésite pas à dire que nous devons envisager ensemble les moyens d'affecter leurs ressources inutilisées aux bailleurs qui, eux, font les efforts nécessaires, de sanctionner une pratique de gestion préjudiciable à la construction de logements sociaux[2]. "

- d'ordre fiscal : l'alinéa 2 du texte proposé pour l'article L. 423-14 du code de la construction et de l'habitation précise : " le prélèvement est calculé, selon un taux progressif, sur le potentiel financier annuel moyen des deux derniers exercices [...] ". Les débats parlementaires confirmeront s'il en était besoin que cette interprétation est partagée par le gouvernement et les parlementaires qui n'ont pas hésité à parler d'une " taxe ".

I.1 Il s'ensuit, à titre principal, que le mécanisme ayant le caractère de sanction viole, d'une part, le principe de non-rétroactivité des lois répressives posé par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, et d'autre part l'article 34 de la Constitution en vertu duquel il revient à la loi de prévoir " l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ".

A/ Le conseil constitutionnel a eu l'occasion d'affirmer, notamment dans sa décision n° 88-250 DC du 29 décembre 1988, le principe de la non rétroactivité des peines et de la loi fiscale. Le considérant n° 5 précise en effet que " conformément au principe de non-rétroactivité des lois répressives posé par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, elle [la loi fiscale] ne saurait permettre d'infliger des sanctions à des contribuables à raison d'agissements antérieurs à la publication des nouvelles dispositions qui ne tombaient pas également sous le coup de la loi ancienne ".

Or le mécanisme institué par l'article 2 ici contesté présente, d'une part, un caractère de sanction, et d'autre part est évidemment rétroactif.

En premier lieu et cela devrait suffire pour fonder l'invalidation de la mesure critiquée, le caractère rétroactif de l'article 2 a été explicitement reconnu par le gouvernement lors de la discussion du texte en première lecture au Sénat. En effet, la rétroactivité de la mesure est à l'origine de l'adoption d'un amendement n° 622 rectifié bis, déposé par le gouvernement, dont l'objet précise qu'il vise notamment à " atténuer le caractère rétroactif de la mesure ". Il s'en infère, si les mots ont encore un sens, que la mesure conserve une portée rétroactive. La notion d'atténuation est ici inopérante : une disposition est rétroactive, ou ne l'est pas.

En second lieu, force est de constater que cette dimension rétroactive repose dans les modalités de détermination de l'assiette du prélèvement. Au terme du second alinéa du texte proposé pour l'article L. 423-14, l'assiette doit en effet prendre en considération les " deux derniers " exercices comptables des organismes. La mesure aura pour conséquence de considérer, pour le calcul du prélèvement applicable en 2010, les activités d'investissement des organismes en 2008 et 2009, années au cours desquelles leur gestion patrimoniale n'était soumise à aucune obligation d'investissement ni aucun objectif. Ainsi, certains organismes ont pu privilégier sur ces années la constitution de trésorerie à fins d'anticipation d'investissements futurs. Ce ne serait pas là systématiquement preuve de désinvolture puisque 3 ans peuvent en effet s'écouler entre la date de programmation et la date de mise en chantier d'un programme. D'autres organismes ont pu être contraints par la rareté du foncier ou pour d'autres raisons n'étant pas de leur fait : notamment recours sur permis de construire, lenteur liée au montage d'opérations nécessitant des financements multiples...

Certes, le IV de cet article offre la faculté pour 2010 de ne calculer le prélèvement que sur le potentiel financier du seul exercice 2009. Mais cette précaution législative n'a pas pour effet de supprimer le caractère rétroactif de la mesure puisqu'il s'agit d'une simple possibilité, et non une obligation[3].

B/ Il convient aussi et surtout de rappeler qu'au terme de l'article 34 de la Constitution, il revient à la loi de prévoir " l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ". En renvoyant à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les conditions d'application de l'article et notamment " le mode de calcul du potentiel financier annuel moyen " qui constitue l'assiette du prélèvement, le gouvernement délègue au pouvoir règlementaire le pouvoir de déterminer cette assiette. S'agissant du taux, le texte de loi se contente d'en préciser une des caractéristiques - la progressivité - sans en fixer le montant.

Pour faire un parallèle, lorsque le législateur a souhaité mettre en place un prélèvement sanctionnant les communes qui ne satisferaient pas à l'obligation de compter un minimum de 20% de logement sociaux - articles L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation et suivants - l'article
L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation a explicitement fixé l'assiette et le taux applicable[4], respectant ainsi l'article 34 de la Constitution.

I.2. A titre infiniment subsidiaire et en tout état de cause, pour l'hypothèse où vous ne reconnaitriez pas le caractère de sanction à cette mesure, il reste que le principe de sécurité juridique et le principe d'égalité devant les charges publiques sont violés.

A/ En effet, vous avez jugé que " le principe de non-rétroactivité des lois n'a valeur constitutionnelle, en vertu de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qu'en matière répressive ; que, néanmoins, si le législateur a la faculté d'adopter des dispositions fiscales rétroactives, il ne peut le faire qu'en considération d'un motif d'intérêt général suffisant et sous réserve de ne pas priver de garanties légales des exigences constitutionnelles ". Dans votre décision du 18 décembre 1998, vous aviez ainsi censuré une contribution s'appliquant rétroactivement en considérant que l'intérêt général ne pouvait justifier une telle disposition fiscale (DC 98-404 du 18 décembre 1998).

Cette décision constituait une avancée jurisprudentielle conduisant à ce que désormais vous vous livriez à un contrôle de proportionnalité des dispositions fiscales rétroactives en ne se contentant pas de l'existence d'un motif d'intérêt général, mais en exigeant en outre que celui-ci soit "suffisant", au regard de l'atteinte portée à la situation des contribuables, pour justifier la rétroactivité.

Au cas présent, la mesure critiquée est manifestement disproportionnée pour les raisons mêmes déjà évoquées. En effet, comme amplement démontrées, il s'avère que des organismes n'ayant pas pu investir pour des raisons étrangères à leur liberté de choix, telle l'absence de réserve foncière suffisante pour leur intervention ou pour des raisons liées à des problématiques de contentieux relatifs aux permis de construire ou de toute autre raison ne relevant pas de la volonté propre des acteurs concernés.

B/ En tout état de cause, il est flagrant que ce prélèvement va être appliqué sur le fondement de critères ni objectifs ni rationnels et donc aboutira à violer le principe d'égalité.

Ainsi, dans cette même décision du 18 décembre 1998, vous aviez censuré une contribution pesant sur les médecins au motif que ce prélèvement devait pour respecter le principe d'égalité, fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l'objectif de modération des dépenses médicales que le législateur s'était assigné.

Vous aviez alors considéré " qu'en mettant à la charge de tous les médecins conventionnés, généralistes et spécialistes, une contribution assise sur leurs revenus professionnels, et ce, quel qu'ait été leur comportement individuel en matière d'honoraires et de prescription pendant l'année au cours de laquelle le dépassement a été constaté, le législateur n'a pas fondé son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l'objet de la loi ".

En l'espèce, le même raisonnement s'appliquera parfaitement. En effet, le prélèvement dont s'agit a vocation à peser sur les opérateurs quel qu'ait été leur comportement passé - c'est-à-dire pendant la période concernée par la rétroactivité - au regard de l'objectif d'intérêt général que constitue la politique de logement social. Comme il a été dit, certains opérateurs de logement social auront pu moins investir pendant la période pertinente pour des raisons parfaitement légitimes et sans rapport avec l'objectif de la loi. En appliquant indistinctement ce prélèvement à toute une catégorie d'opérateurs de façon rétroactive et sans préciser les critères objectifs et rationnels qui s'imposent dans de telles circonstances, le législateur a violé le principe d'égalité et le principe de sécurité juridique.

En conséquence, pour ces deux motifs, nous vous demandons de déclarer cette disposition non-conforme à la Constitution.

II. Les articles 20 et 20 bis, qui modifient des dispositions applicables respectivement aux organismes Hlm et aux Sem, prévoient la rupture de bail pour les ménages qui ne répondraient plus aux conditions " sociales " nécessaires à l'entrée dans leur logement. Du point de vue du locataire, qui bénéficie jusqu'à présent du droit au maintien dans les lieux, il s'agit d'une modification substantielle de son contrat d'habitation qui méconnait les articles 4 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 garantissant la liberté contractuelle et la sécurité juridique.

En outre, ces deux articles contiennent des dispositions qui constituent une rupture d'égalité sans rapport avec les motifs d'intérêt général poursuivis par la loi.

1/ Rappelons d'abord que les locataires du parc HLM bénéficient du droit au maintien dans les lieux au sens et dans les conditions de la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948. Au terme du I. de l'article L. 442-6 du code de la construction et de l'habitation en effet " les dispositions des chapitres Ier, à l'exclusion de l'article 11, II, IV, V, VI et VIII du titre Ier, des alinéas 1,2,3,4, et 8 de l'article 70, de l'article 74, des alinéas 1, 2 et 3 de l'article 75 et de l'alinéa 1er de l'article 78 de la loi n. 48-1360 du 1er septembre 1948 précitée sont applicables aux habitations à loyer modéré sous réserve des dispositions du présent livre, notamment des articles L. 411-1, alinéa 1er, et L. 442-8. " L'article 4 de cette loi est donc applicable aux locataires d'un logement HLM sous réserve que les conditions d'occupation du bien soient remplies : le paiement du loyer et la jouissance paisible du logement, matérialisée le cas échéant par le respect d'un règlement intérieur.

Le premier alinéa de cet article 4 précise bien que " les occupants de bonne foi des locaux définis à l'article 1er bénéficient de plein droit et sans l'accomplissement d'aucune formalité, du maintien dans les lieux loués, aux clauses et conditions du contrat primitif non contraires aux dispositions de la présente loi, quelle que soit la date de leur entrée dans les lieux. " L'article 10 de la même loi prévoit des exceptions au droit au maintien dans les lieux dans lesquelles ne figure pas le changement de conditions de vie. Au sens de cette loi, le dépassement des plafonds de ressources nécessaires pour l'entrée dans les lieux n'est pas un motif de rupture du bail.

Rappelons aussi que les baux HLM ne sont pas régis par la loi de 1989 et les durées de bail ; une fois conclus, ils s'appliquent ensuite jusqu'au départ du locataire ou, le cas échéant, en conséquence d'une rupture prononcée par le juge.

Quant aux SEM et s'agissant de leurs logements conventionnés, conformément à l'article L351-2 du code de la construction et de l'habitation, leurs baux sont résiliés ou reconduits à la volonté du locataire pendant la durée de la convention. De ce fait les locataires bénéficient d'un droit au maintien dans les lieux pendant la durée des conventions conclues avec l'Etat.

Les nouveaux articles L. 442-3-1, L. 442-3-2 et L. 442-3-3 ainsi que les articles L. 482-1, L. 482-2 et L. 482-3 du code de la construction et de l'habitation marquent donc une évolution importante du droit du logement social, et leur application de plein droit aux contrats en cours - prévue par le IV de l'article 20 et le II de l'article 20bis - est clairement contraire à la jurisprudence constitutionnelle en matière de liberté contractuelle.

Concrètement, la loi procède à la requalification des contrats de tous les locataires actuels (plus de 4 millions de ménages) et prévoit les conditions de la déchéance des droits d'occupation du logement (après plusieurs offres de relogement et/ou un délai de préavis) sans que cette modification substantielle des contrats ne soit compensée par les garanties apportées aux locataires par la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs.

S'il n'est pas interdit au législateur d'appliquer des dispositions nouvelles à des contrats en cours, vous avez jugé cependant dans votre décision n° 2002-465 DC du 13 janvier 2003 sur la loi relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi, qui assouplissait le régime des 35 heures, " que le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ". La référence non plus seulement à l'article 4, qui est le fondement de la liberté contractuelle, ainsi que vous le faisiez dans vos premières décisions sur les garanties constitutionnelles dues aux contrats en cours, mais aussi à l'article 16, montre bien que cette jurisprudence s'inscrit dans le cadre du courant inspiré par le principe de sécurité juridique. Ainsi, la valeur constitutionnelle de la liberté contractuelle découle directement de la liberté d'entreprendre garantie par l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et de l'article 16 du même texte fondant la sécurité juridique.

Or on ne peut envisager plus forte atteinte à l'économie générale du contrat et à l'idée même de la sécurité juridique que sa rupture pure et simple pour une ou plusieurs causes étrangères à la volonté des parties au moment de la conclusion dudit contrat.

En l'occurrence, il ne saurait être prétendu sérieusement que l'objectif à valeur constitutionnelle du droit au logement peut être considéré comme justifiant une telle atteinte à l'économie générale de ces contrats et au principe de sécurité juridique. Et de ce point de vue, la décision DC n°2000-436 du 7 décembre 2000 rendue sur la loi SRU est particulièrement éclairante. En effet, vous aviez alors considéré qu'une disposition prévoyant qu'à l'expiration des conventions les liant à l'Etat, le statut de logement social des logements construits par la CDC serait pérennisé, constituait une atteinte trop grave à la liberté d'entreprendre au regard de sa contribution à la réalisation de l'objectif du droit au logement[5]. Encore cette décision a-t-elle été prise alors même que vous n'aviez pas encore fait évoluer votre jurisprudence en matière de garanties constitutionnelles entourant les contrats en cours puisque c'est en 2003 que vous avez ajouté comme fondement de celle-ci l'article 16 de la Déclaration de 1789.

S'il ne fait guère de doute que la satisfaction du droit au logement constitue un motif d'intérêt général, il faut donc remettre en perspective les effets réels de la mesure avec les enjeux de la crise du logement pour apprécier si en l'espèce, la mesure justifie une telle atteinte à l'économie des contrats en cours.

Or, la contribution de la mesure à la réalisation de l'objectif d'intérêt général poursuivi a toutes les chances d'être marginale, alors que l'inconstitutionnalité qui en découle est majeure. L'évaluation ex-ante ne laisse guère de doute puisque le nombre de ménages susceptible de libérer un logement du fait du dépassement de plus de 100% des plafonds de ressources est inférieur à 1% de l'ensemble du parc de logements sociaux (dans l'hypothèse de l'abaissement des plafonds de ressources de 10,3% prévu à l'article 21)[6]. A titre de comparaison, la fondation Abbé Pierre évalue en 2009 à 3 500 000 le nombre de " personnes connaissant une problématique forte de mal logement "[7]. Ainsi en Ile-de-France, 6000 logements seraient " libérables " alors que les demandeurs de logements sociaux, rien qu'à Paris intra-muros, étaient 112 935 en 2007.

Il y a bien lieu de considérer que la mesure ne justifie pas une telle atteinte à la liberté contractuelle. D'autant plus que le mécanisme mis en place fera peser une incertitude juridique constante sur la durée du contrat lui-même.

Car, enfin, ces deux articles ne prévoient pas de garanties équivalentes à celles qui sont prévues par la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs qui prévoit notamment les conditions de durée, de reconduction et de résiliation du bail. Indirectement, le législateur crée donc un statut hybride pour ces locataires dont le seul tort est de changer de conditions de vie : ni tout à fait locataires du parc social, ni tout à fait locataires de droit commun.

Dans la mesure où les plafonds de ressources comme les conditions de sous-occupation d'un logement peuvent être modifiés par simple décret (arrêté du 29 juillet 1987 relatif aux plafonds de ressources des bénéficiaires de la législation sur les habitations à loyer modéré et des nouvelles aides de l'Etat en secteur locatif modifié et article R. 641-4 du code de la construction et de l'habitation) les locataires du parc social sont ainsi exposés à une forme d'insécurité juridique inédite et pesant sur eux comme un couperet qui sera actionné selon l'intervention du pouvoir réglementaire. Autrement dit, la durée même de ce type de contrat devient incertaine par détermination de la loi ou plutôt par indétermination de la loi. L'un des cocontractants se trouve alors placé dans une situation d'insécurité juridique qui, en définitive, crée un déséquilibre entre les parties au contrat. Il s'agit d'une atteinte aux principes fondateurs du droit des contrats qui supposent, à tout le moins, l'échange de consentements libres et éclairés. Or, comment considérer que l'échange de consentement est dénué de vices si l'un des éléments essentiels du contrat - sa durée - ne peut pas être connu du locataire puisqu'elle peut varier sans qu'il puisse le savoir par avance et sans qu'il puisse s'y opposer ou sans que cette modification soudaine ne soit compensée par des garanties propres à le protéger au regard du droit fondamental à disposer d'un logement décent.

2/ Les articles 20 et 20bis prévoient des exceptions dont l'application constitue des ruptures d'égalité que la seule poursuite de l'intérêt général ne suffit pas à justifier. Or la jurisprudence sur ce point est constante : le Conseil Constitutionnel considère " que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ".

En effet, le III du texte proposé pour les articles L. 442-3-3 et L. 482-3 du code de la construction et de l'habitation prévoit que les dispositions relatives à la rupture de bail pour dépassement de plus de 100% des plafonds de ressources ne soient pas appliquées : aux personnes âgées, aux locataires handicapés, aux locataires de logements situés dans des zones urbaines sensibles et à ceux qui occupent " un logement acquis ou géré " par un organisme HLM ou une SEM " depuis moins de 10 ans au 1er janvier 2009 ou depuis cette date et qui, avant son acquisition ou sa prise en gestion, ne faisait pas l'objet d'une convention conclue en application de l'article L. 351-2 du présent code, à condition que ces locataires soient entrés dans les lieux préalablement à l'entrée en vigueur de ladite convention ".

Alors que les motifs de différences fondés sur l'âge, le handicap ou la localisation géographique du logement sont constitutifs d'une différence de situation à laquelle le législateur peut souhaiter apporter une réponse différente, le motif tiré de la double condition de la date d'entrée dans les lieux combinée à la date d'intégration du bien au parc social est plus que problématique.

Si l'objet de la loi contestée est la mobilisation pour le logement et que l'intérêt général poursuivi est la satisfaction du droit au logement, les dérogations au nouveau dispositif doivent avoir un rapport direct avec cet objectif général.

Encore une fois, c'est le cas pour les personnes âgées ou les personnes handicapées, qui pourraient avoir des problèmes sérieux pour retrouver un logement adapté à leurs besoins dans le secteur libre. C'est le cas aussi pour les locataires de logements situés dans les zones urbaines sensibles dans lesquelles les enjeux de la mixité sociale imposent que les personnes aux ressources plus élevées que la moyenne soient retenues dans leurs logements.

En revanche c'est en vain que l'on chercherait un motif d'intérêt général justifiant que des locataires soient protégés de cette procédure de rupture de bail, non pas en fonction de qualités qui leur sont propres, mais de caractéristiques spécifiques au régime juridique applicable à leur logement et choisi par leur bailleur ; à savoir, en l'espèce, la date de conventionnement HLM.

Peut-on admettre que par exemple, dans une même rue, des locataires remplissant les mêmes conditions sociales et d'âge mais habitant deux immeubles différents (bien qu'appartenant au même organisme de logement) ne soient pas soumis aux mêmes règles du fait de la date à laquelle l'immeuble aura été acquis ou pris en gestion par un organisme de logement social ? Pour faire un parallèle avec le secteur locatif libre, existe-t-il dans la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 des différences dans le régime applicable aux locataires selon la nature du propriétaire ou encore la date de la mutation du bien ?

Enfin il est étrange qu'alors que le texte déféré a prévu de s'appliquer aux contrats en cours, une exception à ce principe concerne des locataires " entrés dans les lieux préalablement à l'entrée en vigueur de ladite convention " (III de l'article L442-3-3 et III de l'article L482-3 du CCH), c'est-à-dire des locataires qui ne bénéficiaient pas, préalablement au conventionnement de leur logement, du droit au maintien dans les lieux.

Force est d'admettre que le législateur aurait dû fonder " son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l'objet de la loi "[8], ce qui l'aurait conduit à ne pas adopter une dérogation contradictoire avec les objectifs poursuivis par le texte et pour l'essentiel, étranger aux situations des personnes elles-mêmes.

III. L'article 20 bis A prévoit un plafonnement du montant total de la quittance d'un locataire qui, conformément à l'article L. 441-3 du code de la construction et de l'habitation, se verrait appliquer un surloyer de solidarité.

A. Cette disposition est contraire à l'objectif constitutionnel de clarté, d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi que vous avez consacré, par exemple, dans votre décision DC 2005-530[9]. En outre, du fait de l'absence de critères objectifs et rationnels fixés par la loi, il s'ensuit une rupture d'égalité devant la loi. En définitive, les griefs articulés contre cette disposition sont liés à la circonstance que le législateur n'a pas épuisé le pouvoir qu'il tient de l'article 34 de la Constitution viciant ce dispositif du vice d'incompétence négative.

En effet, en application de cet article, le surloyer - qui dépend des ressources, de la surface du logement et de la zone géographie - pourrait être déterminé de 5 manières différentes sans que la situation spécifique des locataires ne justifie toujours ces différences de traitement :

- Il existe un barème national, qui peut, au terme de l'article L. 441-8 du même code être adapté en fonction des réalités locales.

- L'article L. 441-4 du même code prévoit en outre que " ce montant est plafonné lorsque, cumulé avec le montant du loyer principal, il excède 25 % des ressources de l'ensemble des personnes vivant au foyer " et que " le programme local de l'habitat peut porter ce plafond jusqu'à 35 % des ressources de l'ensemble des personnes vivant au foyer. "

L'article 20bis A introduit un nouveau mode de plafonnement fixé par décret. S'il y a tout lieu de penser que ce plafond serait le même que ceux qui sont appliqués pour la mise en œuvre des dispositifs d'aide à l'investissement fiscal libre comme le précise l'exposé des motifs de l'amendement n° 570 déposé à l'Assemblée Nationale, il y a lieu de s'étonner du fait que le législateur ait proposé une nouvelle dérogation qui constitue, ni plus ni moins qu'une troisième voie de plafonnement ou encore un cinquième mode de calcul du montant du surloyer.

La complexité du système est certaine, et ne manquera pas, dans ses applications, de conduire à des situations paradoxales, qui vont de surcroit, à l'encontre des buts poursuivis, à savoir la mobilité dans le parc de logement.

B. Il s'en suit une violation du principe d'égalité devant la loi. En effet, la complexité découlant du mécanisme masque le véritable but de la mesure qui vise à préserver certains ménages plus que d'autres. En réalité, dans ces conditions, ce sont les ménages les plus aisés de tous qui se verraient placés dans une situation plus favorable, puisque le plafond qui leur sera applicable conduira à une quittance inférieure à 25% de leurs revenus, plafonnement " normal " du montant loyer + surloyer.

Nous demandons au conseil constitutionnel de reconnaître que l'intérêt général poursuivi par le texte ne justifie pas une telle rupture d'égalité qui poursuit, elle, l'objectif de soustraire aux effets de la loi une petite minorité privilégiée, et ainsi satisfaire quelques intérêts particuliers.

IV. L'article 21 minore les plafonds de ressources pour l'attribution des logements locatifs sociaux de 10,3%. La précaution prise pour que cette mesure ne prenne effet qu'" à compter du premier jour du troisième mois suivant la date de publication de la présente loi " ne doit pas masquer que son application à tous les contrats en cours constituerait au même titre que les articles 20 et 20 bis précédemment contestés, une modification substantielle du contrat des locataires actuels. En effet, le plafond de ressources est utilisé pour le calcul du supplément de loyer de solidarité prévu aux articles L441-3 et suivant du Code de la Construction et de l'Habitation d'une part et pour le calcul du taux de dépassement qui déclenche l'application des procédures de rupture de bail prévues aux articles 20 et 20bis de la présente loi qui suppriment le droit au maintien dans les lieux pour les locataires dont les ressources dépassent de plus de 100% ces mêmes plafonds.

Si cette mesure devait porter sur les contrats en cours, il s'agirait là encore d'une atteinte substantielle portée à la liberté contractuelle. Certains ménages " types " pourront voir leur quittance mensuelle plus que doubler sans avoir changé de condition de vie, par simple effet mécanique de la baisse des plafonds et du calcul du supplément du surloyer de solidarité. A titre de comparaison, dans le parc privé, la loi (article 9 de la loi pour le pouvoir d'achat n° 2008-111 du 8 février 2008) a indexé l'évolution maximale des loyers sur l'évolution des prix, ce qui correspond à des hausses tolérées de moins de 3%. Il s'agissait alors de protéger le pouvoir d'achat des locataires du parc privé.

Rappelons que le principe est qu'à défaut de mention expresse, les contrats en cours demeurent régis par la loi ancienne, la disposition ne s'appliquant qu'aux contrats conclus après la date d'entrée en vigueur de la loi.

Compte tenu de l'impact que cet article pourrait avoir sur les contrats en cours, nous demandons au conseil constitutionnel de reconnaître son caractère inconstitutionnel ou au minimum de clarifier son champ d'application dans le temps.

V. L'article 45 contient une disposition qui ne figurait pas dans le texte déposé au Sénat le 28 juillet 2008 par le gouvernement, qui n'a fait l'objet d'aucune discussion parlementaire puisque l'objet d'aucun amendement ni au Sénat ni à l'Assemblée Nationale, et qui pourtant figure dans le texte définitif adopté par les deux chambres le 19 février.

Il s'agit du 1° du III de l'article qui a été soumis à l'examen des parlementaires à l'occasion de la seule Commission Mixte Paritaire.

Les parlementaires contestent la légalité de la procédure et demandent que le Conseil Constitutionnel déclare ce membre d'article inconstitutionnel pour ce motif.

Pour l'ensemble de ces motifs, nous avons donc l'honneur, monsieur le président, mesdames et messieurs, de vous demander de déclarer non conformes à la Constitution les articles ici contestés.

---------

[1] Numérotation des articles du texte issu des délibérations de la CMP du 17 février (n°224 au Sénat, n°1476 à l'Assemblée Nationale).

[2] Christine BOUTIN, Discours de clôture du Congrès de l'Union Sociale pour l'Habitat, Lyon, 20 septembre 2007.
[3] Laquelle ne suffirait pas, d'ailleurs, à supprimer tout effet rétroactif puisque quelques mois se seront écoulés entre le 1er janvier 2009 et la date du décret prévu pour l'application de l'article.

[4] Le deuxième alinéa de l'article L. 302-7 du CCH dispose précisément : " Ce prélèvement est fixé à 20 % du potentiel fiscal par habitant défini à l'article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales multipliés par la différence entre 20 % des résidences principales et le nombre de logements sociaux existant dans la commune l'année précédente, comme il est dit à l'article L. 302-5, sans pouvoir excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune constatées dans le compte administratif afférent au pénultième exercice. "

[5] Décision DC n°2000-436 du 7 décembre 2000 " 50. Considérant que la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent constitue un objectif de valeur constitutionnelle ; que, toutefois, la disposition critiquée n'apporte pas, en l'espèce, à la réalisation de cet objectif une contribution justifiant que soit portée une atteinte aussi grave à l'économie de contrats légalement conclus ; que sont, en conséquence, méconnues les exigences constitutionnelles rappelées ci-dessus ;

[6] Chiffres extraits du rapport de Dominique Braye à la commission des affaires économiques du Sénat. Compte tenu des objectifs poursuivis par la réforme opérée par le décret n° 2008-825 du 21 août 2008 relatif au supplément de loyer de solidarité applicable au 1er janvier 2009, ces chiffres devraient même être revus à la baisse dans les mois à venir.

[7] Dont les personnes sans-domicile fixe, les personnes vivant dans des conditions de logement très difficiles, les personnes en situation précaires. Données du rapport annuel 2009 de la Fondation Abbé Pierre.

[8] DC 98-404 relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, le Conseil a en effet estimé qu'"en mettant à la charge de tous les médecins conventionnés, généralistes ou spécialistes, une contribution assise sur les revenus professionnels, et ce quel qu'ait été leur comportement en matière d'honoraires et de prescriptions, le législateur n'avait pas fondé son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l'objet de la loi".

[9] 77. Considérant que l'égalité devant la loi énoncée par l'article 6 de la Déclaration de 1789 et " la garantie des droits " requise par son article 16 ne seraient pas effectives si les citoyens ne disposaient pas d'une connaissance suffisante des règles qui leur sont applicables et si ces règles présentaient une complexité excessive au regard de l'aptitude de leurs destinataires à en mesurer utilement la portée ; qu'en particulier, le droit au recours pourrait en être affecté ; que cette complexité restreindrait l'exercice des droits et libertés garantis tant par l'article 4 de la Déclaration, en vertu duquel cet exercice n'a de bornes que celles qui sont déterminées par la loi, que par son article 5, aux termes duquel " tout ce qui n'est pas défendu par la loi ne peut être empêché, et nul ne peut être contraint à faire ce qu'elle n'ordonne pas . "

78. Considérant qu'en matière fiscale, la loi, lorsqu'elle atteint un niveau de complexité tel qu'elle devient inintelligible pour le citoyen, méconnaît en outre l'article 14 de la Déclaration de 1789, aux termes duquel : " Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ".


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, le 24 février 2009, par M. Jean-Pierre BEL, Alain ANZIANI, Bertrand AUBAN, Jacques BERTHOU, Jean BESSON, Mme Maryvonne BLONDIN, M. Yannick BODIN, Mme Nicole BONNEFOY, MM. Yannick BOTREL, Didier BOULAUD, Martial BOURQUIN, Mme Bernadette BOURZAI, M. Michel BOUTANT, Mme Nicole BRICQ, MM. Jean-Pierre CAFFET, Jean-Louis CARRÈRE, Mme Françoise CARTRON, M. Yves CHASTAN, Mme Jacqueline CHEVÉ, MM. Pierre-Yves COLLOMBAT, Yves DAUDIGNY, Yves DAUGE, Marc DAUNIS, Jean-Pierre DEMERLIAT, Mme Christiane DEMONTES, M. Claude DOMEIZEL, Mme Josette DURRIEU, MM. Bernard FRIMAT, Charles GAUTIER, Didier GUILLAUME, Edmond HERVÉ, Mmes Odette HERVIAUX, Annie JARRAUD-VERGNOLLE, M. Claude JEANNEROT, Mmes Bariza KHIARI, Françoise LAURENT-PERRIGOT, M. Jacky LE MENN, Mme Raymonde LE TEXIER, MM. Claude LISE, Roger MADEC, Philippe MADRELLE, François MARC, Marc MASSION, Mme Rachel MAZUIR, MM. Jean-Pierre MICHEL, Gérard MIQUEL, Georges PATIENT, François PATRIAT, Jean-Claude PEYRONNET, Bernard PIRAS, Roland POVINELLI, Daniel RAOUL, Daniel REINER, Michel SERGENT, Simon SUTOUR, Mme Catherine TASCA, MM. Michel TESTON, René TEULADE, Jean-Marc TODESCHINI et André VANTOMME, sénateurs,

et, le même jour, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mmes Patricia ADAM, Sylvie ANDRIEUX, MM. Jean-Paul BACQUET, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Mme Delphine BATHO, M. Jean-Louis BIANCO, Mme Gisèle BIÉMOURET, MM. Serge BLISKO, Daniel BOISSERIE, Maxime BONO, Jean-Michel BOUCHERON, Mmes Marie-Odile BOUILLÉ, Monique BOULESTIN, MM. François BROTTES, Jérôme CAHUZAC, Jean-Christophe CAMBADÉLIS, Christophe CARESCHE, Jean-Paul CHANTEGUET, Alain CLAEYS, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, M. Gilles COCQUEMPOT, Mmes Catherine COUTELLE, Pascale CROZON, M. Pascal DEGUILHEM, Mme Michèle DELAUNAY, MM. Guy DELCOURT, Bernard DEROSIER, Tony DREYFUS, Yves DURAND, Mme Odette DURIEZ, MM. Philippe DURON, Olivier DUSSOPT, Henri EMMANUELLI, Mme Corinne ERHEL, M. Albert FACON, Mme Martine FAURE, M. Hervé FÉRON, Mmes Aurélie FILIPPETTI, Geneviève FIORASO, M. Pierre FORGUES, Mme Valérie FOURNEYRON, M. Guillaume GAROT, Mme Catherine GÉNISSON, MM. Jean-Patrick GILLE, Jean GLAVANY, Daniel GOLDBERG, Gaëtan GORCE, Mme Pascale GOT, MM. Marc GOUA, Jean GRELLIER, Mme Elisabeth GUIGOU, M. David HABIB, Mmes Danièle HOFFMAN-RISPAL, Monique IBORRA, Françoise IMBERT, MM. Michel ISSINDOU, Serge JANQUIN, Henri JIBRAYEL, Mme Marietta KARAMANLI, M. Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, Jack LANG, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Marie LE GUEN, Mme Annick LE LOCH, MM. Bruno LE ROUX, Patrick LEBRETON, Mmes Catherine LEMORTON, Annick LEPETIT, MM. Bernard LESTERLIN, François LONCLE, Jean MALLOT, Louis-Joseph MANSCOUR, Mmes Jacqueline MAQUET, Marie-Lou MARCEL, MM. Jean-René MARSAC, Philippe MARTIN, Mmes Martine MARTINEL, Frédérique MASSAT, M. Didier MATHUS, Mme Sandrine MAZETIER, MM. Michel MÉNARD, Kléber MESQUIDA, Didier MIGAUD, Arnaud MONTEBOURG, Pierre-Alain MUET, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mmes Marie-Renée OGET, George PAU-LANGEVIN, MM. Christian PAUL, Germinal PEIRO, Jean-Luc PÉRAT, Jean-Claude PEREZ, Mme Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, MM. Philippe PLISSON, François PUPPONI, Mme Catherine QUÉRÉ, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Dominique RAIMBOURG, Alain RODET, Patrick ROY, Michel SAPIN, Christophe SIRUGUE, Jean-Louis TOURAINE, Mme Marisol TOURAINE, MM. Jean-Jacques URVOAS, Daniel VAILLANT, Manuel VALLS, Michel VAUZELLE, André VÉZINHET, Alain VIDALIES, Jean-Michel VILLAUMÉ, Philippe VUILQUE, Guy CHAMBEFORT, Gérard CHARASSE, Christian HUTIN, Mmes Jeanny MARC, Dominique ORLIAC, Martine PINVILLE, MM. Simon RENUCCI, Marcel ROGEMONT et Mme Christiane TAUBIRA, députés.

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu le code de la construction et de l'habitation ;

Vu la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 modifiée portant modification et codification de la législation relative aux rapports des bailleurs et locataires ou occupants de locaux d'habitation ou à usage professionnel et instituant des allocations de logement ;

Vu l'ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007 modifiée portant extension des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 6 mars 2009 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les sénateurs et députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion ; qu'ils contestent la conformité à la Constitution de ses articles 4, 61, 62, 64, 65 et 118 ;

- SUR L'ARTICLE 4 :

2. Considérant que le I de l'article 4 de la loi déférée insère dans le code de la construction et de l'habitation l'article L. 423-14 aux termes duquel : " À compter du 1er janvier 2010, les organismes d'habitations à loyer modéré qui disposent d'un patrimoine locatif sont soumis à un prélèvement sur leurs ressources financières si, au cours des deux derniers exercices comptables, leurs investissements annuels moyens sont restés inférieurs à une fraction de leur potentiel financier annuel moyen. Un décret en Conseil d'État fixe le niveau de cette fraction qui ne peut être supérieure à la moitié du potentiel financier annuel moyen des deux derniers exercices. - Le prélèvement est calculé, selon un taux progressif, sur le potentiel financier annuel moyen des deux derniers exercices sans pouvoir excéder le tiers de celui-ci... - Un décret en Conseil d'État fixe les conditions d'application du présent article et définit le mode de calcul du potentiel financier annuel moyen ainsi que la liste des investissements annuels mentionnés au premier alinéa " ;

3. Considérant que, selon les requérants, ce prélèvement constituerait une sanction à caractère fiscal et méconnaîtrait, d'une part, le principe de non-rétroactivité des lois répressives posé par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et, d'autre part, l'article 34 de la Constitution en vertu duquel il revient à la loi de prévoir " l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures " ; qu'ils soutiennent, à titre subsidiaire, que ce prélèvement ne respecterait ni le principe de sécurité juridique ni le principe d'égalité devant les charges publiques ;

4. Considérant que le prélèvement institué par l'article 4 de la loi déférée, qui n'a pas pour objet de sanctionner le manquement à une obligation fixée par la loi ou le règlement, entre dans la catégorie des " impositions de toutes natures " mentionnées à l'article 34 de la Constitution ;

5. Considérant que, si l'article 34 de la Constitution réserve au législateur le soin de fixer " les règles concernant... l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ", il appartient au pouvoir réglementaire d'édicter les mesures d'application qui sont nécessaires à la mise en œuvre de ces règles ;

6. Considérant qu'en renvoyant à un décret en Conseil d'État le soin de définir le mode de calcul du " potentiel financier " annuel moyen, d'arrêter la liste des investissements à prendre en compte pour déterminer le champ d'application du prélèvement en cause et de fixer, sans l'encadrer suffisamment, le taux de ce prélèvement, le législateur a habilité le pouvoir réglementaire à fixer les règles concernant l'assiette et le taux d'une imposition ; qu'il a ainsi méconnu l'étendue de sa compétence ;

7. Considérant qu'il s'ensuit que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres griefs de la saisine, l'article 4 de la loi déférée, dont les dispositions constituent un ensemble indivisible, doit être déclaré contraire à la Constitution ; que, par voie de conséquence, au deuxième alinéa de l'article L. 481-1 inséré dans le code de la construction et de l'habitation par l'article 64 de la loi déférée, les mots : " Les articles L. 411-9 et L. 423-14 leur sont applicables " doivent être remplacés par les mots : " L'article L. 411-9 leur est applicable " ;

- SUR LES ARTICLES 61, 64 et 65 :

8. Considérant que les articles 61, 64 et 65 de la loi déférée modifient le code de la construction et de l'habitation pour favoriser la mobilité dans le parc de logements locatifs sociaux ; que les requérants font grief à ces dispositions de porter une atteinte inconstitutionnelle aux conventions en cours et de méconnaître le principe d'égalité devant la loi ;

. En ce qui concerne le grief tiré de l'atteinte aux contrats en cours :

9. Considérant que l'article 61 de la loi déférée insère dans le code de la construction et de l'habitation les articles L. 442-3-1 à L. 442-3-3 applicables aux organismes d'habitations à loyer modéré ; que son article 64 y insère les articles L. 482-1 à L. 482-3 applicables aux logements sociaux gérés par des sociétés d'économie mixte ; que ces articles définissent, sous certaines exceptions, les conditions dans lesquelles les locataires ne bénéficient plus du droit au maintien dans les lieux en cas de sous-occupation du logement ou de départ de la personne handicapée du logement adapté aux personnes présentant un handicap, ainsi que lorsque, durant deux années consécutives, leurs ressources sont au moins deux fois supérieures au plafond des ressources pour l'attribution de logements ; que le IV de l'article 61 ainsi que le II de l'article 64 rendent ces nouvelles dispositions applicables aux contrats en cours ;

10. Considérant qu'aux termes du I de l'article 65 de la loi déférée : " Les plafonds de ressources pour l'attribution des logements locatifs sociaux fixés en application de l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation sont minorés de 10,3 % à compter du premier jour du troisième mois suivant la date de publication de la présente loi " ;

11. Considérant que les requérants font valoir que, compte tenu de la gravité de l'atteinte portée aux contrats en cours, du caractère incertain et marginal de l'objectif d'intérêt général poursuivi, de l'insuffisance des garanties protégeant les locataires et de l'incertitude qui en résulte sur la durée des contrats, la suppression, pour les contrats en cours, du droit au maintien dans les lieux, prévu par l'article 4 de la loi du 1er septembre 1948 susvisée, méconnaît la liberté contractuelle et la sécurité juridique qui résultent des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789 ; que cette modification substantielle des contrats aurait dû être " compensée par les garanties prévues par la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs " ; qu'enfin, la minoration du plafond de ressources pour l'attribution des logements locatifs sociaux ne saurait être rendue applicable aux conventions en cours ;

12. Considérant, d'une part, qu'aux termes des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 : " La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement. - Elle garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence " ; qu'il résulte de ces principes que la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent est un objectif de valeur constitutionnelle ;

13. Considérant, d'autre part, que le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789 ;

14. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 441 du code de la construction et de l'habitation : " L'attribution des logements locatifs sociaux participe à la mise en œuvre du droit au logement, afin de satisfaire les besoins des personnes de ressources modestes et des personnes défavorisées " ; que les contrats de location conclus à raison de l'attribution de logements locatifs sociaux, fussent-ils des contrats de droit privé, permettent aux bailleurs sociaux d'accomplir la mission de service public qui leur est confiée par la loi ; que ces logements sont attribués selon une procédure et dans des conditions réglementées ; que le législateur a entendu, par la disposition critiquée, favoriser la mobilité au sein du parc locatif social afin d'attribuer les logements aux personnes bénéficiant des ressources les plus modestes ; que, dès lors, il était loisible au législateur de modifier, y compris pour les conventions en cours, le cadre légal applicable à l'attribution de ces logements et à la résiliation des contrats correspondants ; qu'en outre, ces dispositions contribuent à mettre en œuvre l'objectif de valeur constitutionnelle que constitue la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent ;

15. Considérant, en second lieu, qu'en vertu des dispositions critiquées, les bénéficiaires occupant un logement social qui n'est plus adapté à leurs besoins ne perdent leur droit au maintien dans les lieux que s'ils ont refusé trois offres de relogement dans une zone géographique voisine et pour un loyer inférieur à celui du logement d'origine ; que, pour ces personnes, la loi ajoute une aide à la mobilité définie par décret ; que, s'agissant des locataires dont les ressources excèdent le double du plafond légal pendant au moins deux années consécutives, le droit au maintien dans les lieux n'est supprimé qu'à l'issue d'un délai de trois ans après l'expiration de ce premier délai et à la condition que, dans ce délai de trois ans, les ressources des locataires ne soient pas devenues inférieures aux plafonds de ressources pour l'attribution de ce logement ; que la perte du droit au maintien dans les lieux pour cause de sous occupation du logement ou de dépassement des plafonds de ressources ne s'applique pas aux locataires présentant un handicap ou ayant à leur charge une personne handicapée ; qu'enfin, dans tous les cas, les locataires âgés de plus de soixante-cinq ans conservent le bénéfice du droit au maintien dans les lieux ; qu'ainsi, la suppression de ce droit ne prive de garanties légales aucune autre exigence constitutionnelle ;

16. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs tirés de l'atteinte aux contrats en cours doivent être écartés ;

. En ce qui concerne le grief tiré de la violation du principe d'égalité devant la loi :

17. Considérant que le III de l'article L. 442-3-3 du code de la construction et de l'habitation et le III de son article L. 482-3, tels qu'ils résultent des articles 61 et 64 de la loi déférée, prévoient que la suppression du droit au maintien dans les lieux des locataires pour cause de dépassement de plus de cent pour cent du plafond de ressources n'est pas applicable aux locataires qui occupent un logement " acquis ou géré " par un organisme d'habitations à loyer modéré ou une société d'économie mixte " depuis moins de dix ans au 1er janvier 2009 ou depuis cette date et qui, avant son acquisition ou sa prise en gestion, ne faisait pas l'objet d'une convention conclue en application de l'article L. 351-2 du présent code, à condition que ces locataires soient entrés dans les lieux préalablement à l'entrée en vigueur de ladite convention... " ;

18. Considérant que les requérants soutiennent que ce critère crée, entre les bénéficiaires de logements sociaux, une différence de traitement qui méconnaît le principe d'égalité devant la loi ;

19. Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration de 1789 : " La loi... doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse " ; que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;

20. Considérant qu'en excluant certains locataires de la nouvelle procédure de résiliation du bail en fonction de leur situation juridique antérieure à l'acquisition ou à la prise en gestion de leur immeuble par un organisme d'habitation à loyer modéré ou une société d'économie mixte, le législateur a pris en compte une différence de situation sans rapport avec son objectif d'attribuer ces logements aux personnes les plus défavorisées ; qu'aucun motif d'intérêt général ne justifie cette différence de traitement ; que, dès lors, les dispositions précitées des III des articles L. 442-3-3 et L. 482-3 du code de la construction et de l'habitation doivent être déclarées contraires à la Constitution ;

21. Considérant que, pour le surplus, les articles 61, 64 et 65 de la loi déférée ne sont pas contraires à la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 62 :

22. Considérant que l'article 62 de la loi déférée modifie l'article L. 441-4 du code de la construction et de l'habitation ; qu'il limite le supplément de loyer de solidarité lorsque son cumul avec le loyer principal dépasse, par mètre carré de surface habitable, un montant fixé par décret ;

23. Considérant que, selon les requérants, en renvoyant au décret la fixation d'un nouveau plafond pour le calcul du supplément de loyer de solidarité, le législateur aurait méconnu tant l'étendue de sa compétence que l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ; que cette méconnaissance aurait pour effet de violer le principe d'égalité devant la loi ;

24. Considérant qu'il incombe au législateur en vertu de l'article 34 de la Constitution de déterminer les principes fondamentaux du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales ; que l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, lui impose d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques ;

25. Considérant qu'il ressort des travaux parlementaires qu'en renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de déterminer le montant du nouveau plafond, le législateur a entendu permettre qu'il soit tenu compte des prix pratiqués dans le secteur de chaque bien loué ; que ce nouveau plafond ne sera retenu qu'à défaut d'une application plus favorable du plafond existant, lequel limite le cumul du loyer et du supplément de loyer de solidarité à 25 % des ressources des personnes du foyer du locataire ; qu'un plafond identique s'appliquera à toutes les personnes placées dans une même situation financière et géographique ; qu'ainsi, en adoptant des dispositions non équivoques et suffisamment précises, le législateur n'a ni méconnu l'étendue de sa compétence ni porté atteinte à l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ;

26. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 62 n'est pas contraire à la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 118 :

27. Considérant que le 1° du III de l'article 118 complète le dernier alinéa de l'article L. 421-8 du code de la construction et de l'habitation pour fixer les règles particulières de représentation des départements au sein du conseil d'administration de l'office interdépartemental de l'Essonne, du Val-d'Oise et des Yvelines ;

28. Considérant que les requérants font grief à cette disposition d'avoir été adoptée selon une procédure contraire à la Constitution ;

29. Considérant qu'en vertu du deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution, la commission mixte paritaire est " chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion " ; qu'en l'espèce, la modification dont est issu le 1° du III de l'article 118 a été introduite par la commission mixte paritaire ; que cette adjonction n'était pas en relation directe avec une disposition restant en discussion ; qu'elle n'était pas non plus destinée à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle ; qu'ainsi, elle a été adoptée selon une procédure qui n'est pas conforme à la Constitution ;

- SUR LA PLACE DE CERTAINES DISPOSITIONS DANS LA LOI DÉFÉRÉE :

30. Considérant que le droit d'amendement que la Constitution confère aux parlementaires et au Gouvernement est mis en œuvre dans les conditions et sous les réserves prévues par ses articles 40, 41, 44, 45, 47 et 47-1 ; qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que le droit d'amendement qui appartient aux membres du Parlement et au Gouvernement doit pouvoir s'exercer pleinement au cours de la première lecture des projets et des propositions de loi par chacune des deux assemblées ; qu'il ne saurait être limité, à ce stade de la procédure et dans le respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, que par les règles de recevabilité ainsi que par la nécessité, pour un amendement, de ne pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie ;

31. Considérant, en l'espèce, que le projet de loi, lors de son dépôt sur le bureau du Sénat, première assemblée saisie, comportait cinq chapitres, un chapitre Ier consacré à des dispositions relatives à la mobilisation des acteurs en faveur de la politique du logement et à l'amélioration du fonctionnement des copropriétés, un chapitre II relatif au programme national de requalification des quartiers anciens dégradés, un chapitre III prévoyant des mesures en faveur du développement d'une offre nouvelle de logements, un chapitre IV réunissant des dispositions relatives à la mobilité dans le parc de logements, enfin un chapitre V relatif à la lutte contre l'exclusion, à l'hébergement et à l'accès au logement ;

32. Considérant que les articles 115 et 123 de la loi déférée ont été insérés dans le projet de loi par des amendements adoptés en première lecture ;

33. Considérant que l'article 115 crée une nouvelle section au sein du chapitre IX du titre II du livre Ier du code de la construction et de l'habitation relatif à la sécurité des immeubles à usage d'habitation ; qu'il prévoit que l'occupant de tout logement doit y installer au moins un détecteur de fumée et veiller à son bon fonctionnement ;

34. Considérant que l'article 123 a pour objet de ratifier l'ordonnance du 5 octobre 2007 susvisée portant extension des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics ;

35. Considérant que ces articles, qui sont dépourvus de tout lien avec les dispositions qui figuraient dans le projet de loi déposé, ont été adoptés selon une procédure contraire à la Constitution ; qu'il y a lieu de les déclarer contraires à la Constitution ;

36. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,

D É C I D E :

Article premier.- Sont déclarées contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion :

- l'article 4 ;

- au dix-huitième alinéa de l'article 61, les mots figurant au III de l'article L. 442-3-3 du code de la construction et de l'habitation : " aux locataires qui occupent un logement acquis ou géré par un organisme d'habitations à loyer modéré depuis moins de dix ans au 1er janvier 2009 ou depuis cette date et qui, avant son acquisition ou sa prise en gestion, ne faisait pas l'objet d'une convention conclue en application de l'article L. 351-2 du présent code, à condition que ces locataires soient entrés dans les lieux préalablement à l'entrée en vigueur de ladite convention, ni " ;

- au quarantième alinéa de l'article 64, les mots figurant au III de l'article L. 482-3 du code de la construction et de l'habitation : " aux locataires qui occupent un logement acquis ou géré par une société d'économie mixte depuis moins de dix ans au 1er janvier 2009 ou depuis cette date et qui, avant son acquisition ou sa prise en gestion, ne faisait pas l'objet d'une convention conclue en application de l'article L. 351-2 du présent code, à condition que ces locataires soient entrés dans les lieux préalablement à l'entrée en vigueur de ladite convention, ni " ;

- l'article 115 ;

- le 1° du III de l'article 118 ;

- l'article 123.

Article 2.- À l'article 64 de la même loi, les mots figurant au deuxième alinéa de l'article L. 481-1 du code de la construction et de l'habitation : " Les articles L. 411-9 et L. 423-14 leur sont applicables " sont remplacés par les mots : " L'article L. 411-9 leur est applicable ".

Article 3.- Les articles 62 et 65 de la même loi, ainsi que le surplus de ses articles 61 et 64, ne sont pas contraires à la Constitution.

Article 4.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 18 mars 2009, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, MM. Guy CANIVET, Jacques CHIRAC, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE et Valéry GISCARD d'ESTAING, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Pierre JOXE et Jean-Louis PEZANT, Mme Dominique SCHNAPPER et M. Pierre STEINMETZ.

Références :

DC du 18 mars 2009 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 18 mars 2009 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2009-578 DC du 18 mars 2009

RTFTélécharger au format RTF

Origine de la décision

Date de la décision : 18/03/2009

Fonds documentaire ?: Legifrance

Legifrance
Association des cours judiciaires suprêmes francophones Organisation internationale de la francophonie

Juricaf est un projet de l'AHJUCAF, l'association des cours judiciaires suprêmes francophones,
réalisé en partenariat avec le Laboratoire Normologie Linguistique et Informatique du droit (Université Paris I).
Il est soutenu par l'Organisation internationale de la Francophonie et le Fonds francophone des inforoutes.