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§ France, Conseil constitutionnel, 09 novembre 2010, 2010-617

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Loi portant réforme des retraites

Sens de l'arrêt : Non conformité partielle
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2010-617
Numéro NOR : CONSTEXT000023096907 ?
Numéro NOR : CSCL1028634S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2010-11-09;2010.617 ?

Saisine :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, de deux recours dirigés contre la loi portant réforme des retraites.

Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

I/ SUR LA PROCÉDURE D'ADOPTION DE LA LOI.

A/ Le recours présenté par les députés fait valoir que la procédure d'adoption de la loi aurait été irrégulière aux motifs, d'une part, que les débats se sont déroulés à huis clos lors de l'examen du projet de loi en commission à l'Assemblée nationale et, d'autre part, que le Président de l'Assemblée nationale aurait méconnu les dispositions du treizième alinéa de l'article 49 du règlement en refusant à 142 députés de prendre la parole pour une explication personnelle de vote.

B/ Le Conseil constitutionnel ne saurait faire sienne cette analyse.

1/ Il n'était en premier lieu pas contraire à la Constitution de prévoir que les débats en commission ne seraient pas publics.

Il faut tout d'abord signaler qu'aucune disposition de la Constitution, et notamment ni son article 42 ni son article 44, n'impose la publicité des travaux des commissions. Il ressort au contraire des travaux parlementaires ayant présidé à l'adoption de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 que l'intention du Constituant était bien de ne rien imposer en la matière, ainsi qu'en témoigne le rejet de tous les amendements tendant à rendre obligatoire la publicité des travaux conduits par les commissions sur les projets de textes soumis à leur examen.

Le Conseil constitutionnel a tiré les conséquences qui découlaient de cette prise de position en admettant que le choix de rendre public les débats puisse être décidé au cas par cas par le bureau de chaque commission en application, à l'Assemblée nationale, des dispositions de l'article 46 du règlement de cette assemblée (voir en ce sens, validant dans son principe l'article 26 de la résolution tendant à modifier le règlement de l'Assemblée nationale, la décision n°2009-581 DC du 25 juin 2009, considérant n°11).

La seule obligation pesant sur cette partie de la procédure d'adoption de la loi est que, pour assurer le respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, il soit précisément rendu compte des interventions faites devant les commissions, des motifs des modifications proposées aux textes dont elles sont saisies et des votes émis en leur sein (voir en ce sens le considérant n°12 de la même décision du 25 juin 2009). De ce dernier point de vue, il importe peu, contrairement à ce que soutiennent les auteurs de la saisine, que la décision de ne pas rendre publics les débats soit prise alors que la procédure de temps programmé est mise en œuvre pour procéder à l'adoption du texte, dès lors que le compte-rendu des travaux de la commission fait bien mention des discussions ayant eu lieu sur l'ensemble des amendements que les députés ont été libres de déposer devant elle.

Cette exigence a bien été respectée en l'espèce : les comptes-rendus de l'ensemble des travaux de la commission des affaires sociales, ainsi que de ceux de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République et de la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire saisies pour avis, ont été établis, joints aux rapports et avis, et immédiatement mis en ligne sur le site internet de l'Assemblée nationale.

Le premier grief de procédure pourra ainsi être écarté.

2/ Il doit en aller de même du grief tiré de la méconnaissance de l'article 49, alinéa 13 du règlement de l'Assemblée nationale.

Il est exact qu'à l'issue du vote du dernier article du projet de loi en discussion, le Président de l'Assemblée nationale a refusé de faire droit à la demande de prise de parole présentée par un certain nombre de députés sur le fondement de l'article 49, alinéa 13, du règlement de l'Assemblée.

Mais il est de jurisprudence constante que les règlements des assemblées parlementaires n'ont pas par eux-mêmes valeur constitutionnelle. Il a, en particulier, été jugé par le Conseil constitutionnel qu'à la supposer établie, la méconnaissance des dispositions de l'article 49, alinéa 13, du règlement de l'Assemblée nationale ne saurait avoir pour effet, à elle seule, de rendre la procédure législative contraire à la Constitution (voir en ce sens la décision n°2010-602 DC du 18 février 2010, considérant n°6).

En l'espèce, le Gouvernement considère en tout état de cause que le président de l'Assemblée nationale a fait une correcte application de l'article 49, alinéa 13, en rappelant que les explications de vote individuelles sont destinées, ainsi que cela ressort des travaux préparatoires à son adoption, à permettre à des membres de l'Assemblée d'exprimer une sensibilité particulière ou une opinion divergente par rapport à celle de leur groupe.

Dans ces conditions, le second grief de procédure ne pourra qu'être écarté.

II/ SUR LE FOND.

A/ Les auteurs des saisines font valoir que la loi méconnaîtrait le principe d'égalité à trois égards.

Tout d'abord en ne réservant pas un sort plus favorable aux salariés atteignant avant 62 ans la durée d'assurance requise pour liquider sa retraite à taux plein. Ensuite en traitant de manière identique aux autres les salariés soumis à des tâches pénibles. Enfin en ne réservant pas un sort particulier aux femmes qui se trouveraient plus durement atteintes par le report de 65 à 67 ans de l'âge du départ à la retraite sans décote quelle que soit la durée de cotisation.

B/ Le Gouvernement estime que ces griefs ne sauraient prospérer.

La loi déférée obéit scrupuleusement aux exigences résultant du principe d'égalité tel que le définit la jurisprudence.

En effet, ainsi que le juge constamment le Conseil constitutionnel, le principe d'égalité impose de traiter de la même façon des personnes se trouvant dans la même situation, en autorisant seulement des dérogations à l'égalité pour des raisons d'intérêt général dès lors que les différences de traitement sont en rapport direct avec l'objet de la loi.

Le principe d'égalité n'a en revanche jamais été conçu comme obligeant à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes (voir en ce sens, illustrant une position constante, la décision n°2003-489 DC du 29 décembre 2003). Face à des différences de situation, la jurisprudence ouvre une licence encadrée au législateur : rien ne lui est imposé, mais il lui est loisible d'appliquer des règles différentes à des situations différentes, dès lors que la différence de traitement se trouve en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit (voir en ce sens, notamment, la décision n°2004-496 DC du 10 juin 2004).

C'est dans le respect de ces principes qu'ont été adoptées les trois séries de dispositions critiquées dans les saisines.

1/ Sur l'absence de sort particulier réservé aux salariés détenant la durée de cotisation requise pour obtenir le taux plein avant d'atteindre l'âge d'ouverture du droit à retraite.

Il est exact que la loi déférée conduit à ce qu'à nombre identique de trimestres de cotisation, certains salariés puissent partir à la retraite, tandis que d'autres, qui n'ont pas encore atteinte l'âge d'ouverture des droits, ne le peuvent pas encore légalement.

Il n'en découle pas pour autant d'atteinte au principe d'égalité.

Depuis l'origine en effet, le système de retraite français comporte un âge minimum avant lequel le droit à pension, quel que soit le nombre de trimestres de cotisation, ne peut être ouvert. Par la loi déférée, le législateur s'est fixé l'objectif d'intérêt général consistant à préserver le type particulier de régime de retraite par répartition en vigueur depuis la Libération.

Eu égard à cet objectif, il était indispensable de maintenir un âge d'ouverture des droits à retraite et, en raison de l'augmentation de l'espérance de vie future après 60 ans, il était justifié d'augmenter cet âge de deux ans pour le porter, à l'article 18 de la loi déférée, à 62 ans : le grief des requérants pourra être écarté, par le même type de motif que celui déjà retenu par le Conseil constitutionnel au considérant n°19 de sa décision n°2003-483 DC du 14 août 2003 relative à la précédente loi portant réforme des retraites.

Il convient néanmoins de signaler que tout en maintenant l'application d'une règle unique à tous les salariés, le législateur a fait le choix d'accompagner le relèvement de l'âge d'ouverture du droit à la retraite de mesures destinées à tenir compte de la durée de carrière.

Le dispositif de retraite anticipée pour longue carrière est ainsi maintenu et même élargi.

A l'heure actuelle, pour partir jusqu'à quatre ans avant l'âge légal, il convient d'avoir débuté son activité avant la fin de l'année de son 16ème ou de son 17ème anniversaire et d'avoir validé la durée de carrière requise pour partir à taux plein majorée d'une durée pouvant aller jusqu'à 8 trimestres (durée de cotisations égale à la durée de taux plein + 8 trimestres pour un départ à 56 ou 57 ans, + 4 trimestres pour un départ à 58 ans, sans trimestre supplémentaire requis pour un départ à 59 ans).

Afin de tenir compte de l'allongement de l'espérance de vie, l'âge de départ à la retraite anticipée augmentera progressivement, mais sans dépasser l'âge de 60 ans. Pour les assurés nés après le 1er janvier 1956, l'âge d'accès au dispositif dit de « carrière longue » se trouvera désormais fixé, en application de la loi déférée, à 58 ou 59 ans pour les assurés qui ont débuté leur activité professionnelle à 14 ou 15 ans et à 60 ans pour ceux qui ont débuté leur activité professionnelle à 16 ans, ce qui représente un décalage d'une année par rapport à la situation actuelle.

Par ailleurs, le dispositif sera ouvert aux assurés ayant débuté leur activité à l'âge de 17 ans : pour ces derniers, l'âge de la retraite sera maintenu à 60 ans s'ils remplissent les conditions de durée d'assurance applicables au dispositif.

Au total, avec ce dispositif, la loi déférée garantira à tous ceux qui ont commencé à travailler avant 18 ans le droit d'accéder à la retraite au maximum à 60 ans s'ils respectent la condition de durée d'assurance : compte tenu de cet élargissement, le dispositif « carrière longue » devrait bénéficier à environ 90 000 personnes par an à l'horizon de l'année 2015.

Dans ces conditions, le premier grief de fond des auteurs des saisines pourra être écarté.

2/ Sur l'absence de traitement différent des salariés soumis à des tâches pénibles au cours de leur carrière.

En toute rigueur, ce grief, qui invoque une méconnaissance du principe d'égalité motif pris de ce que des salariés se trouvant dans des situations différentes seraient traités de la même façon, devrait être écarté comme inopérant.

Il peut aussi, en tout état de cause, être écarté au fond.

Dans le régime actuel, deux types de dispositifs permettent déjà à certains salariés dont la santé a été dégradée par le travail de partir plus tôt à la retraite. La condition d'âge se trouve ainsi abaissée, sous certaines conditions, pour les travailleurs handicapés justifiant d'une durée d'activité minimale en vertu de l'article L. 351-1-3 du code de la sécurité sociale. Par ailleurs, certains salariés dont la santé se trouve gravement altérée peuvent bénéficier de la retraite pour inaptitude au travail (en application de l'article L. 351-7 du même code), obtenant ainsi le taux plein dès l'âge légal quelle que soit la durée d'assurance effectivement accomplie.

La loi déférée complète le dispositif existant en ouvrant des droits spécifiques aux salariés n'entrant dans aucun de ces dispositifs mais dont l'état de santé a néanmoins été affecté pour des raisons imputables au travail.

Il convient de noter à cet égard que, contrairement à la formulation que retiennent les auteurs des saisines, ce qui est pris en compte n'est pas l'invalidité mais l'incapacité permanente des salariés résultant de leur travail. Cette distinction est essentielle dans l'économie générale du régime : l'invalidité mesure la perte de capacité de travail en raison d'une maladie ou d'un accident dont l'origine peut être étrangère à l'environnement professionnel, tandis que le critère sur lequel se fonde la loi correspond à l'apparition d'une infirmité consécutive à l'exercice de l'activité professionnelle et diminuant, de façon permanente, la capacité de travail de la victime.

Sont ainsi concernés par l'article 70 de la loi déférée les assurés pour lesquels l'incapacité permanente a été reconnue en raison d'une maladie professionnelle ou d'un accident de travail ayant entraîné des lésions identiques à celles indemnisées au titre d'une maladie professionnelle, c'est-à-dire les assurés susceptibles de faire valoir qu'il existe un lien direct entre la nature de l'activité professionnelle exercée et la maladie ou l'accident dont ils ont été victimes. Ce dispositif pourrait concerner chaque année 30 000 personnes qui bénéficieront d'une retraite à taux plein dès l'âge de 60 ans.

Il est exact que, contrairement à l'option défendue par les auteurs de la saisine, le législateur a fait le choix d'ouvrir le droit à retraite anticipée pour ces salariés sur le fondement d'un critère individuel (le taux personnel d'incapacité permanente) et non collectif, à raison de l'activité exercée.

Cette option délibérée résulte toutefois de la volonté de prendre en compte l'ensemble des situations de pénibilité, sans se limiter à certains métiers ou qualifications professionnelles réputés pénibles. Un choix fondé sur une approche par métier aurait eu pour inconvénient majeur de faire abstraction des conditions de l'exercice professionnel, alors que pour un métier donné, les conditions de travail sont toujours dépendantes de l'entreprise où l'on se trouve employé et notamment des efforts de prévention plus ou moins importants consentis par cette dernière. En réservant le droit à retraite anticipée aux seuls assurés justifiant d'un taux d'incapacité permanente reconnue au titre d'une maladie professionnelle ou d'un accident du travail ayant entraîné des lésions identiques à celles indemnisées au titre d'une maladie professionnelle, le législateur a ainsi retenu les critères les plus objectifs, en rapport avec la finalité poursuivie par le projet de loi.

Le Gouvernement souhaite, enfin, souligner que l'article 60 de la loi déférée prévoit, notamment en ayant recours aux services de la médecine du travail, la mise en œuvre d'un dispositif de repérage des expositions à certains facteurs de risques professionnels. L'objectif poursuivi est de recenser les postes pénibles afin d'en avoir une meilleure connaissance, mais également de contribuer, d'une part, à l'amélioration du suivi des salariés une fois qu'ils les ont quittés et, d'autre part, au développement des efforts de prévention en entreprise.

Dans ces conditions, le grief tiré de ce que la situation des salariés soumis dans leur vie professionnelle à des tâches pénibles ne serait pas dûment prise en compte par la loi déférée ne pourra qu'être écarté.

3/ Sur l'absence alléguée de prise en compte de la situation des femmes, lesquelles seraient plus particulièrement affectées par le report de 65 à 67 ans du départ à la retraite sans décote.

La formulation de ce grief, qui lui aussi reproche à la loi déférée de traiter de manière identique des salariés supposément placés dans des situations différentes, pourrait, tout comme le précédent, être écarté pour inopérance.

Il n'est, en tout état de cause, pas davantage fondé que ce dernier.

Il est exact qu'à l'heure actuelle les femmes perçoivent encore des pensions inférieures à celles des hommes : la pension moyenne (comprenant retraite de base et retraite complémentaire) des femmes s'élevait en 2008 à 825 EUR par mois, contre 1426 EUR pour les hommes. Toutefois, cet écarte se résorbe : les droits propres des femmes, comparés à ceux des hommes, ont connu une amélioration de 25 points entre les générations âgées de plus de 80 ans et celles âgées de 60 à 64 ans. Par ailleurs, l'écart continue de trouver son origine non dans le système de retraite lui-même, qui contribue au contraire à en atténuer les effets, mais dans les différences de parcours professionnels entre les hommes et les femmes.

Tout comme la plupart des autres exigences du Préambule de 1946 en matière sociale, l'égalité des hommes et des femmes au regard du droit à pension ne pourra ainsi être mise en œuvre par l'intervention d'une législation isolée, mais par un ensemble de législations, de politiques publiques et de conventions entre partenaires sociaux (voir en ce sens, par exemple, la décision n°93-330 DC du 29 décembre 1993, considérants n°12 à 14).

Pour autant, la législation sur les retraites, et spécialement la loi déférée, qui la préserve et l'adapte aux évolutions démographiques et économiques, y prend toute sa part.

Le système de retraite a ainsi été progressivement complété par des mécanismes tenant compte de la spécificité de la situation des femmes sur le marché du travail, ce qu'a validé le Conseil Constitutionnel dans sa décision n°2003-483 DC (voir notamment le considérant n°25). Conjugués à la progression du taux d'activité des femmes, ils ont permis d'améliorer la durée de carrière des femmes : selon le Conseil d'orientation des retraites, celle-ci, égale en moyenne à 145 trimestres en 2009, devrait s'établir à 155 trimestres en 2020, soit au même niveau que pour les hommes ; après 2020, elle devrait même dépasser de deux trimestres en moyenne celle des hommes.

Les femmes sont également les premières bénéficiaires du minimum contributif, dispositif qui permet de porter la pension liquidée à taux plein du régime général et des régimes alignés à hauteur de 650 EUR par mois pour une carrière complète et majore en moyenne la pension du régime général de 43 %. Deux tiers de ses bénéficiaires sont en effet des femmes et 83 % des femmes qui attendent 65 ans pour partir en retraite en bénéficient.

Le système de retraite tient déjà ainsi compte des disparités de traitement entre hommes et femmes ; son taux de rendement interne est d'ailleurs supérieur pour ces dernières comme l'a montré le COR dans son rapport de janvier 2010 (4 % contre 2,8 % pour les hommes).

La présente loi portant réforme des retraites s'attache pour sa part à renforcer la réduction en amont des disparités de traitement dans le monde du travail, en assujettissant les employeurs qui ne respectent pas leurs obligations en matière d'égalité entre hommes et femmes à une pénalité égale à 1% de la masse salariale.

Elle prévoit aussi l'inclusion des indemnités journalières de maternité dans le salaire pris en compte pour la retraite.

Elle maintient enfin dans son principe tout en l'actualisant l'existence depuis 1972 des mécanismes de compensation de la charge éducative des enfants par la majoration de la durée d'assurance pour enfants.

Il est exact que les articles 20 et 21, en leur II, prévoient que l'âge à partir duquel la pension de retraite est calculée sans décote quelle que soit la durée de carrière de l'assuré est celui d'ouverture des droits à retraite, majoré de 5 ans. Cet âge d'annulation de la décote passera donc progressivement de 65 ans à 67 ans. Mais un certain nombre de publics continuera de connaître un sort plus favorable : il en est ainsi, notamment, des assurés nés de 1951 à 1955, ayant eu au moins trois enfants et ayant interrompu leur activité dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat.

En pratique, la mention de cette dernière catégorie concernera au premier chef les femmes. Elle paraît suffisante, désormais, pour compenser les inégalités de retraite directement liées aux interruptions de carrière. Le choix des seuils retenus obéit en effet à des constats objectifs : c'est à partir de trois enfants que les incidences sur la vie professionnelle sont les plus marquées, ainsi qu'en atteste la persistance de l'écart constaté entre les durées d'assurance en fonction du nombre d'enfants (le 6ème rapport du COR est éclairant à ce sujet : « La proportion de [femmes] qui cessent ou réduisent leur activité à cause d'une naissance augmente avec le rang de l'enfant, passant de 16 % au premier enfant à 31 % au deuxième enfant, pour devenir majoritaire au troisième enfant (54 %) » - page 80 ; « Les mères d'au moins trois enfants perçoivent une pension inférieure de près de 28 % à celle des autres retraitées, l'écart est de 34 % sur le seul montant de la pension de droit propre hors majoration de pension » - page 92). C'est aussi à partir de la génération 1956 que les avantages familiaux de retraite créés en 1972 font pleinement sentir leurs effets sur la carrière des femmes.

Dans ces conditions, le Gouvernement est d'avis que le grief tiré de ce qu'aucun sort particulier ne serait réservé aux femmes les plus touchées par le relèvement de l'âge de la retraite sans décote pourra être écarté.

*

Le Gouvernement souhaite enfin souligner que, contrairement à l'allégation qui figure in fine dans les deux saisines, la loi déférée n'institue aucun transfert de charge en direction du régime d'assurance chômage.

Elle contribue certes à offrir une garantie aux salariés privés d'emploi de plus de 60 ans en leur permettant de percevoir un revenu de remplacement jusqu'à ce qu'ils atteignent l'âge d'ouverture des droits à la retraite à taux plein. Toutefois, ainsi que cela a été observé à l'étranger, on peut attendre du report de l'âge de la retraite un effet décisif sur le taux d'emploi des « seniors ». Tout chiffrage fondé sur l'hypothèse d'une stabilité de ce taux d'emploi, comme celui avancé par les auteurs des saisines, n'est ainsi pas de nature à donner une image fidèle de l'impact de la réforme menée par la loi déférée sur le régime d'assurance-chômage.

Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis que les griefs articulés dans les saisines ne sont pas de nature à conduire à la censure de la loi déférée.

Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.

Nous avons l'honneur de vous déférer, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi portant réforme des retraites.

Le texte qui vous est déféré constitue un texte éminemment important puisqu'il affectera directement et durablement la vie de nos concitoyens. Les requérants considèrent qu'une loi aussi conséquente pour les générations actuelles et futures ne saurait être promulguée sans avoir été au préalable, et dans son ensemble, soumise au strict et entier contrôle de votre haute juridiction.

Elle le fera particulièrement au regard de la nature sociale de notre République qui est exprimée avec force dès l'article premier de notre Constitution, et de l'ensemble des principes constitutionnels qui fondent notre Etat de droit social et qui sont, à n'en pas douter, « inhérents à l'identité constitutionnelle de la France » (2006-540 DC du 27 juillet 2006, cons. 19).

Si vous rappelez par une jurisprudence constante que le Conseil constitutionnel ne dispose pas « d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement » (2010-605 DC), vous ne manquez pas d'affirmer que le pouvoir législatif ne saurait s'exercer au mépris des exigences constitutionnelles dont vous êtes précisément le gardien.

Or, la loi dont vous êtes saisis remet en cause ce que les parlementaires, les organisations syndicales, et plus encore une large majorité de nos concitoyens considèrent comme l'une des plus grandes avancées sociales de la cinquième République - à savoir la possibilité pour tous de prendre sa retraite à 60 ans - réalisant précisément la dimension sociale de notre République et garantissant à chacun un droit au repos après une vie de labeur.

La préservation du régime des retraites est au cœur du pacte républicain, puisque conformément au onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, la Nation garantit « à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ».

De cela vous avez déduit une exigence constitutionnelle impliquant « la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ». Et s'il est « possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées », c'est à la condition que « l'exercice de ce pouvoir [n'aboutisse pas] à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel » (2003-483 DC du 14 août 2003, cons. 7).

C'est ainsi au respect de ces garanties légales que les requérants vous demandent de veiller avec la plus grande vigilance.

I.1. Figure au premier rang des exigences constitutionnelles dont il vous incombe de faire application le principe d'égalité, ici malmené à maints égards.

Égalité entre les salariés mise en cause d'abord quand ils se verront traités différemment alors qu'ils se trouvent dans des situations identiques.

Ainsi, alors qu'ils auront cotisé le même nombre de trimestres requis, soit 166, les uns pourront prétendre au bénéfice de leur retraite à taux plein s'ils ont 62 ans, tandis que les autres qui ont commencé à travailler plus tôt, et qui n'ont donc pas encore atteint cet âge, ceux là devront cotiser plus longtemps pour en bénéficier.

C'est le cas du salarié qui a commencé à travailler à 18 ans et qui, arrivé à 59 ans demi, aura cotisé suffisamment pour normalement prétendre à une retraite à taux plein, et qui pourtant devra continuer à travailler 2 ans et demi. Tandis que celui qui aura commencé à travailler à 20 ans et demi, pourra se contenter d'une cotisation de quarante et un ans et demi pour obtenir sa retraite à taux plein à 62 ans.

Égalité entre les salariés mise en cause encore, quand cette fois-ci ils seront traités de manière identique alors qu'ils se trouveront dans des situations différentes.

C'est ainsi le cas de ceux qui se seront heurtés à la pénibilité de la tâche, et pour lesquels la loi en réalité ne dit mot, puisque seule l'invalidité est prise en compte pour la détermination de l'âge légal de la retraite. Or, vous ne pourrez ignorer que l'espérance de vie en bonne santé passée 60 ans varie très sensiblement selon que vous avez été cadre ou ouvrier. Ces derniers se voient infliger une « double peine » qui se résume ainsi : « plus d'années d'incapacité au sein d'une vie plus courte » (1)

Égalité entre les salariés mise en cause enfin, puisque les femmes seront particulièrement atteintes par le report de 65 à 67 ans du départ à la retraite sans décote.

Elles sont en effet les premières concernées par le travail partiel, les interruptions de carrières, et les inégalités salariales (2). Ces inégalités de fait entre hommes et femmes, vous-même les prenez en considération à l'occasion de votre contrôle du respect de l'égalité de leurs droits (2003-483 DC du 14 août 2003, cons. 24-25).

Or aucune de ces différences de traitement ne saurait trouver grâce aux yeux de votre jurisprudence selon laquelle « le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que le législateur déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit » (96-375 DC du 9 avril 1996, cons. 8). Ce serait ici en vain que l'on rechercherait l'intérêt général qui a pu présider à de telles différences, et, en tout état de cause, d'y trouver le moindre rapport avec l'objectif que la loi poursuit.

I.2. L'ensemble de ces griefs doit s'apprécier à l'aune de l'inefficacité manifeste de ce texte et de l'échec annoncé de la réforme qu'il porte. Or, vous veillez toujours à ce que « les modalités retenues par la loi ne [soient] pas manifestement inappropriées » aux objectifs qu'elle poursuit (99-416 DC du 23 juillet 1999, cons. 10).

Ces objectifs, que sont la sauvegarde du système par répartition et un financement pérenne de l'assurance vieillesse sans abaissement du niveau de pension, ne sont pas – de l'aveu même de ses promoteurs - atteints par la loi.

Il suffirait d'ailleurs pour s'en convaincre de se référer à l'article 16 (3) qui prévoit que : « À compter du premier semestre 2013, le Comité de pilotage des régimes de retraite organise une réflexion nationale sur les objectifs et les caractéristiques d'une réforme systémique de la prise en charge collective du risque vieillesse ».

En outre, ce texte ne manque pas de soulever des questions sur le transfert de charges qu'entrainera, sinon de jure du moins de facto, le report de l'âge de la retraite de 60 à 62 ans. En effet, alors que le taux d'emploi est de 38,3 % après 55 ans, et de 21,7 % après 60 ans (4), le nombre d'années supplémentaires qui seront à la charge de l'assurance chômage entraînera selon l'UNEDIC un surcoût de 1,44 milliards d'euros pour la période 2015-2017 ; et ce sans qu'aucun financement n'ait été prévu à cet effet, au risque d'entraver ou de compromettre sa mission (2001-453 DC du 18 décembre 2001, cons. 21 et 2002-463 DC du 12 décembre 2002, cons. 27).

De surcroît, ce passage par une période plus longue au chômage, suivie éventuellement d'une entrée dans le dispositif du RSA, qui lui opérera du même coup un transfert de charges vers les collectivités territoriales, ne sera pas sans incidences négatives sur le niveau de pension des retraités.

Une réforme injuste, inéquitable, et inefficace, ne saurait satisfaire aux objectifs qu'elle se donne. Les requérants n'ignorent pas, et l'ont fait savoir tout au long des débats, la nécessité de réformer notre régime de retraite par répartition pour en assurer sa pérennité. Mais pareille réforme ne peut se faire contre, ou à tout le moins sans véritable concertation, avec les partenaires sociaux, et à travers eux les salariés qu'ils représentent, dont le rôle et la légitimité sont reconnus par le huitième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, qui proclame comme « particulièrement nécessaire à notre temps », le principe selon lequel « tout travailleur participe, par l'intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ».

Aussi, en vous déférant une loi qui touche au cœur de la solidarité nationale, les requérants invitent votre haute juridiction à en prononcer la censure par les moyens d'inconstitutionnalité précédemment invoqués, ainsi que par tout moyen que vous relèveriez d'office, pour vous assurer sinon de la justesse de la loi, du moins de sa constitutionnalité.

(1) Voir notamment la très éclairante étude publiée au Bulletin mensuel d'information de l'Institut national d'études démographiques, n° 441, juillet 2008, intitulée « La "double peine" des ouvriers : plus d'années d'incapacité au sein d'une vie plus courte ».

(2) Voir notamment le Rapport d'information n° 721 (2009-2010) fait au nom de la délégation aux droits des femmes du Sénat du 28 septembre 2010, ainsi que l'étude publiée dans la Revue de l'OFCE, n° 114, juillet 2010, intitulée « Les discriminations entre les femmes et les hommes ».

(3) Numérotation du texte tel que voté par l'Assemblée nationale le 27 octobre 2010 à l'issue de la Commission mixte paritaire.

(4) Source INSEE (http://www.insee.fr/fr/themes/tableau.asp?reg_id=98etref_id=CMPECF03159)

Nous avons l'honneur de vous déférer, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi portant réforme des retraites.

Le texte qui vous est déféré constitue un texte éminemment important puisqu'il affectera directement et durablement la vie de nos concitoyens. Les requérants considèrent qu'une loi aussi conséquente pour les générations actuelles et futures ne saurait être promulguée sans avoir été au préalable, et dans son ensemble, soumise au strict et entier contrôle de votre haute juridiction.

Elle le fera particulièrement au regard de la nature sociale de notre République qui est exprimée avec force dès l'article premier de notre Constitution, et de l'ensemble des principes constitutionnels qui fondent notre Etat de droit social et qui sont, à n'en pas douter, « inhérents à l'identité constitutionnelle de la France » (2006-540 DC du 27 juillet 2006, cons. 19).

Si vous rappelez par une jurisprudence constante que le Conseil constitutionnel ne dispose pas « d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement » (2010-605 DC), vous ne manquez pas d'affirmer que le pouvoir législatif ne saurait s'exercer au mépris des exigences constitutionnelles dont vous êtes précisément le gardien.

Or, parce que la loi dont vous êtes saisi remet en cause ce que les parlementaires, mais aussi les organisations syndicales, et plus encore une majorité importante de nos concitoyens, considèrent comme l'une des plus grandes avancées sociales de la cinquième République - à savoir la possibilité pour tous de prendre sa retraite à 60 ans - nous vous demanderons d'être particulièrement attentifs dans l'exercice de votre contrôle, tant sur la procédure que sur le fond.

I. SUR LA PROCÉDURE

Le Gouvernement et sa majorité disposent de moyens efficaces et légitimes pour accélérer les débats parlementaires. Mais en l'espèce, c'est la précipitation qui s'est imposée lors de l'examen de ce projet au mépris de plusieurs exigences constitutionnelles.

I.1 Ainsi, lors de l'examen du projet en commission à l'Assemblée nationale, le huis clos a été imposé sans aucun motif légitime empêchant de ce fait la tenue d'un débat parlementaire clair et sincère.

Or, vous avez récemment eu l'occasion de rappeler que « les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire (...) s'appliquent aux travaux des commissions » et imposent notamment à ce titre une certaine publicité des interventions et des votes faites devant celles-ci (votre décision 2009-581 DC du 25 juin 2009). Cela se comprend d'autant mieux que la discussion en séance porte désormais sur le texte adopté par la Commission. Or, l'exigence de publicité des débats en Commission s'impose a fortiori lorsque la procédure du temps programmé est mise en œuvre puisque, dans ce cas, le constituant a entendu permettre que les amendements ne puissent être discutés que lors de l'examen du texte en commission (votre décision 2009-579 DC du 9 avril 2009).

En combinant le huis clos en Commission avec la procédure du temps programmé, le législateur a porté une atteinte manifeste au principe de clarté et de sincérité des débats parlementaires.

I.2 Par ailleurs, lors de l'examen en séance publique de ce projet, le Président de l'Assemblée nationale a refusé à 142 députés la possibilité d'exercer leur droit de prendre la parole pour une explication de vote personnelle de cinq minutes. Ce droit – expressément reconnu à tout député – est pourtant consacré par l'article 49 alinéa 13 du Règlement de l'Assemblée nationale. Ce refus ainsi opposé à l'exercice de ce droit d'expression individuelle des députés porte une atteinte manifeste à l'article 3 de la Constitution ainsi qu'aux exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires.

Si par une jurisprudence constante, vous estimez que le Règlement de l'Assemblée nationale " n'a pas, en lui-même, valeur constitutionnelle " (notamment votre décision 78-97 DC), il n'en demeure pas moins que le respect de certaines dispositions réglementaires conditionne la constitutionnalité de la procédure législative. Cela est incontestable dès lors que certaines dispositions des règlements des assemblées sont le soutien nécessaire de règles et principes ayant valeur constitutionnelle. Tel est le cas du " droit d'expression et d'amendement des membres du Parlement " au regard duquel vous avez apprécié la constitutionnalité de la procédure impartissant des délais (votre décision 2009-579 DC, cons. 41 et 42 ; voir également les commentaires aux Cahiers du Conseil constitutionnel n°27).

En effet, cette possibilité accordée à chaque député de prendre la parole avant le vote du dernier article constituait une des garanties au regard desquelles vous avez jugé cette nouvelle procédure conforme à la Constitution. En agissant de la sorte, le Président de l'Assemblée nationale a ainsi rompu l'équilibre élaboré par le Constituant et le législateur organique aux fins de rationaliser les débats parlementaires.

Au cas présent, non seulement l'exercice de ce droit d'expression individuelle a été empêché alors qu'il n'est en principe soumis à aucune condition, mais il l'a été au motif que 23 députés de l'opposition avaient été entendus « dont aucun n'a exprimé d'intention de vote sur le texte se démarquant de celle exprimée par son groupe. ». Or, la possibilité pour chaque député de " prendre la parole pour une explication de vote personnelle à l'issue du vote du dernier article " apparaît comme une composante du droit d'expression individuelle des députés, nécessairement indépendante des droits d'expression accordés aux groupes politiques dans le cadre de la procédure impartissant des délais. Telle était au demeurant l'intention du législateur organique lorsqu'il a créé ce droit ainsi qu'en témoignent les débats lors de la troisième séance du mardi 20 janvier 2009 . De surcroît, la condition ainsi posée par le Président de l'Assemblée nationale - en dehors de tout appui textuel - apparaît proprement aberrante puisqu'elle préjugeait des positions que les 142 députés suivants – précisément réduis au silence - n'ont pu exprimer.

Il serait vain, à cet égard, pour le Gouvernement de se hasarder à exciper de votre jurisprudence sur l'obstruction parlementaire pour tenter de justifier l'injustifiable dès lors que la procédure du temps programmé a eu pour effet de rendre impossible tout blocage du Parlement. L'invocation d'un risque d'obstruction manquerait en fait car l'expression par les parlementaires de leur opinion personnelle n'aurait pas eu pour conséquence de bloquer le travail du Parlement.

Ainsi, la violation de ce droit constitue nécessairement une atteinte au droit d'expression des représentants de la Nation et porte ce faisant atteinte à l'article 3 de la Constitution qui dispose : « La souveraineté appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum »

Pour ces raisons, les auteurs de la présente saisine demandent qu'il plaise au Conseil constitutionnel de censurer l'ensemble du projet déféré afin qu'il soit, le cas échéant, de nouveau discuté et voté conformément aux règles constitutionnelles en vigueur.

Une telle issue aurait par ailleurs l'avantage de permettre au Gouvernement de purger son projet de nombreuses inconstitutionnalités portant sur le fond.

II SUR LE FOND

La préservation du régime des retraites est au cœur du pacte républicain, puisque conformément au onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, la Nation garantit « à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ».

De cela vous avez déduit une exigence constitutionnelle impliquant « la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ». Et s'il est « possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées », c'est à la condition que « l'exercice de ce pouvoir [n'aboutisse pas] à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel » (2003-483 DC du 14 août 2003, cons. 7).

C'est ainsi au respect de ces garanties légales que les requérants vous demandent de veiller avec la plus grande vigilance.

I.1. Figure au premier rang des exigences constitutionnelles dont il vous incombe de faire application le principe d'égalité, ici malmené à maints égards.

Égalité entre les salariés mise en cause d'abord quand ils se verront traités différemment alors qu'ils se trouvent dans des situations identiques.

Ainsi, alors que le nombre de trimestres requis est de 166, certains salariés (ceux qui ont commencé à travailler tôt) devront en réalité cotiser plus longtemps en attendant d'atteindre l'âge légal de départ de 62 ans. C'est le cas du salarié qui a commencé à travailler à 18 ans et qui, arrivé à 59 ans demi, aura cotisé suffisamment pour normalement prétendre à une retraite à taux plein, et qui pourtant devra continuer à travailler 2 ans et demi. Tandis que celui qui aura commencé à travailler à 20 ans et demi, pourra se contenter d'une cotisation de quarante et un ans et demi pour obtenir sa retraite à taux plein à 62 ans.

Égalité entre les salariés mise en cause encore, quand cette fois-ci ils seront traités de manière identique alors qu'ils se trouveront dans des situations différentes.

C'est ainsi le cas de ceux qui se seront heurtés à la pénibilité de la tâche, et pour lesquels la loi en réalité ne dit mot, puisque seule l'invalidité est prise en compte pour la détermination de l'âge légal de la retraite. Or, vous ne pourrez ignorer que l'espérance de vie en bonne santé passée 60 ans varie très sensiblement selon que vous avez été cadre ou ouvrier. Ces derniers se voient infliger une « double peine » qui se résume ainsi : « plus d'années d'incapacité au sein d'une vie plus courte » .

Égalité entre les salariés mise en cause enfin, puisque les femmes seront particulièrement atteintes par le report de 65 à 67 ans du départ à la retraite sans décote.

Elles sont en effet les premières concernées par le travail partiel, les interruptions de carrière, et les inégalités salariales . Or ces inégalités de fait entre hommes et femmes, vous-même les prenez en considération à l'occasion de votre contrôle du respect de l'égalité de leurs droits (2003-483 DC du 14 août 2003, cons. 24-25).

Or aucune de ces différences de traitement ne saurait trouver grâce aux yeux de votre jurisprudence selon laquelle « le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que le législateur déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit » (96-375 DC du 9 avril 1996, cons. 8). Ce serait ici en vain que l'on rechercherait l'intérêt général qui a pu présider à de telles différences, et, en tout état de cause, d'y trouver le moindre rapport avec l'objectif que la loi poursuit.

I.2. L'ensemble de ces griefs doit s'apprécier à l'aune de l'inefficacité manifeste de ce texte et de l'échec annoncé de la réforme qu'il porte. Or, vous veillez toujours à ce que « les modalités retenues par la loi ne [soient] pas manifestement inappropriées » aux objectifs qu'elle poursuit (99-416 DC du 23 juillet 1999, cons. 10).

Ces objectifs, que sont la sauvegarde du système par répartition et un financement pérenne de l'assurance vieillesse sans abaissement du niveau de pension ne sont pas atteints par la loi. Il suffirait d'ailleurs pour s'en convaincre de se référer à son article 16 qui, en forme d'aveu, prévoit que : « À compter du premier semestre 2013, le Comité de pilotage des régimes de retraite organise une réflexion nationale sur les objectifs et les caractéristiques d'une réforme systémique de la prise en charge collective du risque vieillesse ».

En outre, ce texte ne manque pas de soulever des questions sur le transfert de charges qu'entrainera, sinon de jure du moins de facto, le report de l'âge de la retraite de 60 à 62 ans. En effet, alors que le taux d'emploi est de 38,3 % après 55 ans, et de 21,7 % après 60 ans , le nombre d'années supplémentaires qui seront à la charge de l'assurance chômage entraînera selon l'UNEDIC un surcoût de 1,44 milliards d'euros pour la période 2015-2017 ; et ce sans qu'aucun financement n'ait été prévu à cet effet, au risque d'entraver ou de compromettre sa mission (2001-453 DC du 18 décembre 2001, cons. 21 et 2002-463 DC du 12 décembre 2002, cons. 27).

De surcroît, ce passage par une période plus longue au chômage, suivie éventuellement d'une entrée dans le dispositif du RSA, qui lui opérera du même coup un transfert de charges vers les collectivités territoriales, ne sera pas sans incidences négatives sur le niveau de pension des retraités.

Une réforme injuste, inéquitable, et inefficace, ne saurait satisfaire aux objectifs qu'elle se donne. Les requérants n'ignorent pas, et l'ont fait savoir tout au long des débats, la nécessité de réformer notre régime de retraite pour en assurer sa viabilité. Mais pareille réforme ne peut se faire contre, ou en tout cas sans véritable concertation, avec les partenaires sociaux, et à travers eux les salariés qu'ils représentent, dont le rôle et la légitimité sont reconnus par le huitième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, qui proclame comme « particulièrement nécessaire à notre temps », le principe selon lequel « tout travailleur participe, par l'intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ».

Aussi, en vous déférant une loi qui touche au cœur de la solidarité nationale, les requérants invitent votre haute juridiction à en prononcer la censure par les moyens d'inconstitutionnalité précédemment invoqués, ainsi que par tout moyen que vous relèveriez d'office, pour vous assurer sinon de la justesse de la loi, du moins de sa constitutionnalité.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi portant réforme des retraites, le 2 novembre 2010, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mmes Patricia ADAM, Sylvie ANDRIEUX, MM. Jean-Paul BACQUET, Dominique BAERT, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Mmes Delphine BATHO, Marie-Noëlle BATTISTEL, Chantal BERTHELOT, M. Jean-Louis BIANCO, Mme Gisèle BIÉMOURET, MM. Serge BLISKO, Patrick BLOCHE, Daniel BOISSERIE, Maxime BONO, Jean-Michel BOUCHERON, Mme Marie-Odile BOUILLÉ, M. Christophe BOUILLON, Mme Monique BOULESTIN, M. Pierre BOURGUIGNON, Mme Danièle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Alain CACHEUX, Jérôme CAHUZAC, Jean-Christophe CAMBADÉLIS, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARRILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Bernard CAZENEUVE, Guy CHAMBEFORT, Jean-Paul CHANTEGUET, Gérard CHARASSE, Alain CLAEYS, Jean-Michel CLÉMENT, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mmes Catherine COUTELLE, Pascale CROZON, M. Frédéric CUVILLIER, Mme Claude DARCIAUX, M. Pascal DEGUILHEM, Mme Michèle DELAUNAY, MM. Guy DELCOURT, Michel DELEBARRE, François DELUGA, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Jean-Louis DUMONT, Mme Laurence DUMONT, MM. Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Mme Odette DURIEZ, MM. Philippe DURON, Olivier DUSSOPT, Christian ECKERT, Henri EMMANUELLI, Mme Corinne ERHEL, MM. Laurent FABIUS, Albert FACON, Mme Martine FAURE, M. Hervé FÉRON, Mmes Aurélie FILIPETTI, Geneviève FIORASO, M. Pierre FORGUES, Mme Valérie FOURNEYRON, MM. Michel FRANÇAIX, Jean-Claude FRUTEAU, Jean-Louis GAGNAIRE, Mme Geneviève GAILLARD, MM. Guillaume GAROT, Jean GAUBERT, Mme Catherine GÉNISSON, MM. Paul GIACOBBI, Jean-Patrick GILLE, Mme Annick GIRARDIN, MM. Joël GIRAUD, Jean GLAVANY, Daniel GOLDBERG, Gaëtan GORCE, Mme Pascale GOT, MM. Marc GOUA, Jean GRELLIER, Mme Élisabeth GUIGOU, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, M. François HOLLANDE, Mme Sandrine HUREL, M. Christian HUTIN, Mme Monique IBORRA, M. Jean-Louis IDIART, Mme Françoise IMBERT, MM. Michel ISSINDOU, Éric JALTON, Serge JANQUIN, Henri JIBRAYEL, Régis JUANICO, Armand JUNG, Mme Marietta KARAMANLI, M. Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jack LANG, Mme Colette LANGLADE, MM. Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean-Marie LE GUEN, Mme Annick LE LOCH, M. Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Patrick LEBRETON, Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Mmes Catherine LEMORTON, Annick LEPETIT, MM. Jean-Claude LEROY, Bernard LESTERLIN, Serge LETCHIMY, Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. Albert LIKUVALU, François LONCLE, Victorin LUREL, Jean MALLOT, Louis-Joseph MANSCOUR, Mmes Jacqueline MAQUET, Jeanny MARC, Marie-Lou MARCEL, MM. Jean-René MARSAC, Philippe MARTIN, Mmes Martine MARTINEL, Frédérique MASSAT, MM. Gilbert MATHON, Didier MATHUS, Mme Sandrine MAZETIER, MM. Michel MÉNARD, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Arnaud MONTEBOURG, Pierre MOSCOVICI, Pierre-Alain MUET, Philippe NAUCHE, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mmes Marie-Renée OGET, Françoise OLIVIER-COUPEAU, Dominique ORLIAC, MM. Michel PAJON, Christian PAUL, Mme George PAU-LANGEVIN, MM. Germinal PEIRO, Jean-Luc PÉRAT, Jean-Claude PEREZ, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Sylvia PINEL, Martine PINVILLE, MM. Philippe PLISSON, François PUPPONI, Mme Catherine QUÉRÉ, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Dominique RAIMBOURG, Simon RENUCCI, Mmes Marie-Line REYNAUD, Chantal ROBIN-RODRIGO, MM. Alain RODET, Marcel ROGEMONT, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Alain ROUSSET, Patrick ROY, Michel SAINTE-MARIE, Michel SAPIN, Mme Odile SAUGUES, M. Christophe SIRUGUE, Mme Christiane TAUBIRA, M. Pascal TERRASSE, Mme Marisol TOURAINE, MM. Jean-Louis TOURAINE, Philippe TOURTELIER, Jean-Jacques URVOAS, Daniel VAILLANT, Jacques VALAX, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VAUZELLE, Michel VERGNIER, André VÉZINHET, Alain VIDALIES, Jean-Michel VILLAUMÉ, Jean-Claude VIOLLET et Philippe VUILQUE, députés ;

et, le même jour, par M. Jean Pierre BEL, Mmes Jacqueline ALQUIER, Michèle ANDRÉ, MM. Bernard ANGELS, Alain ANZIANI, David ASSOULINE, Robert BADINTER, Claude BÉRIT-DÉBAT, Jean BESSON, Mmes Marie-Christine BLANDIN, Maryvonne BLONDIN, M. Yannick BODIN, Mme Nicole BONNEFOY, MM. Yannick BOTREL, Didier BOULAUD, Mme Alima BOUMEDIENE-THIERY, M. Martial BOURQUIN, Mme Bernadette BOURZAI, M. Michel BOUTANT, Mme Nicole BRICQ, M. Jean-Pierre CAFFET, Mme Claire-Lise CAMPION, M. Jean-Louis CARRÈRE, Mme Françoise CARTRON, MM. Bernard CAZEAU, Yves CHASTAN, Pierre-Yves COLLOMBAT, Roland COURTEAU, Yves DAUDIGNY, Yves DAUGE, Marc DAUNIS, Jean-Pierre DEMERLIAT, Mme Christiane DEMONTÈS, MM. Jean DESESSARD, Claude DOMEIZEL, Mme Josette DURRIEU, MM. Alain FAUCONNIER, Jean-Luc FICHET, Jean-Claude FRÉCON, Bernard FRIMAT, Charles GAUTIER, Mme Samia GHALI, MM. Serge GODARD, Jean-Pierre GODEFROY, Jean-Noël GUÉRINI, Didier GUILLAUME, Claude HAUT, Edmond HERVÉ, Mmes Odette HERVIAUX, Annie JARRAUD-VERGNOLLE, MM. Claude JEANNEROT, Ronan KERDRAON, Mmes Bariza KHIARI, Virginie KLÈS, MM. Yves KRATTINGER, Serge LAGAUCHE, Jacky LE MENN, Mmes Raymonde LE TEXIER, Claudine LEPAGE, MM. Jean-Jacques LOZACH, Philippe MADRELLE, Jacques MAHÉAS, François MARC, Pierre MAUROY, Rachel MAZUIR, Louis MERMAZ, Jean-Pierre MICHEL, Gérard MIQUEL, Jean-Jacques MIRASSOU, Mme Renée NICOUX, MM. François PATRIAT, Jean Claude PEYRONNET, Bernard PIRAS, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Marcel RAINAUD, Daniel RAOUL, François REBSAMEN, Daniel REINER, Mme Patricia SCHILLINGER, MM. Michel SERGENT, Jean Pierre SUEUR, Simon SUTOUR, Mme Catherine TASCA, MM. Michel TESTON, René TEULADE, Jean-Marc TODESCHINI, André VANTOMME, M. Richard YUNG, Mme Anne-Marie ESCOFFIER, MM. Jean MILHAU, Jacques MÉZARD, Jean-Michel BAYLET, François FORTASSIN, Jean-Pierre PLANCADE, Yvon COLLIN, Mmes Nicole BORVO COHEN-SEAT, Éliane ASSASSI, M. François AUTAIN, Mme Marie-France BEAUFILS, MM. Michel BILLOUT, Jean-Claude DANGLOT, Mmes Annie DAVID, Michelle DEMESSINE, Évelyne DIDIER, MM. Guy FISCHER, Thierry FOUCAUD, Mmes Brigitte GONTHIER-MAURIN, Gélita HOARAU, M. Robert HUE, Mme Marie-Agnès LABARRE, M. Gérard LE CAM, Mmes Josiane MATHON-POINAT, Isabelle PASQUET, MM. Jack RALITE, Ivan RENAR, Mmes Mireille SCHURCH, Odette TERRADE, MM. Bernard VERA et Jean-François VOGUET, sénateurs.

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 2009-579 DC du 9 avril 2009 ;

Vu le code de la sécurité sociale ;

Vu le code des pensions civiles et militaires de retraite ;

Vu le code rural et de la pêche maritime ;

Vu la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;

Vu la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public ;

Vu la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 4 novembre 2010 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les députés et sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi portant réforme des retraites ; qu'ils contestent sa conformité à la Constitution en tant qu'elle porte, en principe, à soixante-deux ans l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite et à soixante-sept ans la limite d'âge ouvrant droit à une pension de retraite sans décote ; que les députés requérants contestent, en outre, la procédure législative dans son ensemble ;

- SUR LA PROCÉDURE :

2. Considérant que, selon les députés requérants, la combinaison de la réunion à « huis clos » de la commission saisie au fond et du temps législatif programmé, défini par l'article 49, alinéas 5 à 13, du règlement de l'Assemblée nationale, a porté une atteinte inconstitutionnelle aux exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire ; que la méconnaissance du treizième alinéa de l'article 49 de ce même règlement, aux termes duquel : « Chaque député peut prendre la parole, à l'issue du vote du dernier article du texte en discussion, pour une explication de vote personnelle de cinq minutes. Le temps consacré à ces explications de vote n'est pas décompté du temps global réparti entre les groupes », aurait également porté atteinte à ces exigences ;

3. Considérant, d'une part, que les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, qui s'appliquent aux travaux des commissions, imposent qu'il soit précisément rendu compte des interventions faites devant celles-ci, des motifs des modifications proposées aux textes dont elles sont saisies et des votes émis en leur sein ; qu'en l'espèce, il a été précisément rendu compte de l'ensemble de ces travaux ;

4. Considérant, d'autre part, que les règlements des assemblées parlementaires n'ont pas par eux-mêmes une valeur constitutionnelle ; qu'ainsi, la méconnaissance alléguée des dispositions de l'article 49, alinéa 13, du même règlement ne saurait avoir pour effet, à elle seule, de rendre la procédure législative contraire à la Constitution ; qu'en l'espèce, la décision du président de l'Assemblée nationale d'interrompre les explications de vote personnelles n'a pas porté atteinte aux exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire ;

- SUR LE REPORT À SOIXANTE-DEUX ANS DE L'ÂGE D'OUVERTURE DU DROIT À UNE PENSION DE RETRAITE :

5. Considérant que l'article 18 de la loi déférée insère dans le code de la sécurité sociale un article L. 161-17-2 ainsi rédigé : « L'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite mentionné au premier alinéa de l'article L. 351-1 du présent code, à l'article L. 732-18 du code rural et de la pêche maritime, au 1° du I de l'article L. 24 et au 1° de l'article L. 25 du code des pensions civiles et militaires de retraite est fixé à soixante-deux ans pour les assurés nés à compter du 1er janvier 1956. - Cet âge est fixé par décret, de manière croissante à raison de quatre mois par génération et dans la limite de l'âge mentionné au premier alinéa du présent article, pour les assurés nés avant le 1er janvier 1956 » ;

6. Considérant que, selon les requérants, ces dispositions sont manifestement inappropriées aux exigences énoncées par le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 et méconnaissent le principe d'égalité ;

. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance du onzième alinéa du Préambule de 1946 :

7. Considérant qu'aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence » ;

8. Considérant que l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en oeuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ;

9. Considérant qu'en adoptant la loi déférée, le législateur a voulu préserver le système de retraite par répartition, confronté à d'importantes difficultés de financement ; qu'il a notamment tenu compte de l'allongement de l'espérance de vie ; qu'au nombre des mesures qu'il a prises figure le report à soixante-deux ans de l'âge légal de départ à la retraite, applicable, de façon progressive jusqu'en 2018, tant aux salariés du secteur public qu'à ceux du secteur privé ; qu'il a prévu ou maintenu des possibilités de retraite anticipée au bénéfice des personnes ayant eu des carrières longues, de celles ayant un taux d'incapacité de travail fixé par voie réglementaire, de celles exposées à des « facteurs de pénibilité » et atteintes d'incapacité permanente, des travailleurs handicapés ou des personnes exposées à l'amiante ; que, ce faisant, il a pris des mesures qui visent à garantir la sécurité des vieux travailleurs conformément au Préambule de 1946 ; que ces mesures ne sont pas inappropriées à l'objectif qu'il s'est fixé ;

. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité :

10. Considérant que les requérants soutiennent que, dans la mesure où les personnes remplissant la condition de durée de cotisation pour obtenir une pension de retraite à taux plein avant l'âge de soixante-deux ans devront cotiser plus longtemps pour bénéficier d'une pension de retraite, les dispositions précitées méconnaissent le principe d'égalité ; que, selon les requérants, il en irait de même des dispositions relatives à la pénibilité au travail, dès lors qu'un salarié atteint d'invalidité ne pourra bénéficier d'un départ anticipé à la retraite que s'il a été exposé à des « facteurs de pénibilité » ;

11. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « La loi est l'expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse » ; que si, en règle générale, le principe d'égalité impose de traiter de la même façon des personnes qui se trouvent dans la même situation, il n'en résulte pas pour autant qu'il oblige à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes ;

12. Considérant qu'en l'espèce, le législateur a maintenu, pour les personnes ayant effectué des carrières longues dans le secteur public comme dans le secteur privé, la possibilité de partir à la retraite avant l'âge de soixante ans ; que, dans cette mesure, le grief invoqué manque en fait ; que, pour le surplus, s'agissant d'un système de retraite par répartition, le législateur a pu, sans porter atteinte au principe d'égalité, fixer un âge minimal de départ à la retraite ;

13. Considérant, en second lieu, que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;

14. Considérant que les personnes atteintes d'une incapacité de travail et ayant été exposées à des « facteurs de pénibilité » pendant l'accomplissement de leur travail ne se trouvent pas, au regard des règles de fixation de l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite, dans la même situation que celles n'ayant pas subi cette exposition ; que, par suite, il n'a pas été porté atteinte au principe d'égalité ;

15. Considérant que l'article 18 de la loi déférée n'est pas contraire à la Constitution ;

- SUR LE REPORT À SOIXANTE-SEPT ANS DE LA LIMITE D'ÂGE OUVRANT DROIT À UNE PENSION DE RETRAITE SANS DÉCOTE :

16. Considérant que le paragraphe II de l'article 20 de la loi déférée modifie le 1° de l'article L. 351-8 du code de la sécurité sociale ; qu'il dispose que bénéficient du taux plein même s'ils ne justifient pas de la durée requise d'assurance ou de périodes équivalentes dans le régime général et un ou plusieurs autres régimes obligatoires « les assurés qui atteignent l'âge prévu à l'article L. 161-17-2 augmenté de cinq années », soit, en principe, soixante-sept ans ; que le paragraphe II de l'article 21 modifie de façon similaire les articles L. 732-25 et L. 762-30 du code rural et de la pêche maritime ; que les autres dispositions des articles 20 et 21 déterminent les cas dans lesquels le départ à la retraite peut avoir lieu sans décote à l'âge de soixante-cinq ans ;

17. Considérant qu'aux termes du paragraphe I de l'article 28 de la loi déférée : « Pour les fonctionnaires relevant de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée dont la limite d'âge était de soixante-cinq ans en application des dispositions législatives et réglementaires antérieures à l'entrée en vigueur de la présente loi et nés à compter du 1er janvier 1956, la limite d'âge est fixée à soixante-sept ans » ; que le paragraphe I de l'article 29 de la loi déférée modifie la loi du 13 septembre 1984 susvisée pour poser le principe de la fixation à soixante-sept ans de la limite d'âge ;

18. Considérant que les requérants soutiennent que ces dispositions méconnaissent le principe d'égalité entre les femmes et les hommes ;

19. Considérant que le législateur a fixé des règles identiques pour les femmes et les hommes ; qu'ainsi, les articles 20, 21 et 28 de la loi déférée maintiennent le bénéfice de la retraite à taux plein à soixante-cinq ans, quelle que soit la durée d'assurance, pour le parent de trois enfants âgé de cinquante-cinq ans ou plus qui a interrompu sa carrière pour s'occuper d'un de ses enfants ; que les articles 20, 21, 23 et 28 font de même pour la personne ayant interrompu son activité professionnelle pour s'occuper de son enfant handicapé ou d'un membre de sa famille en qualité d'aidant familial ; qu'il s'ensuit que le report à soixante-sept ans de la limite d'âge ouvrant droit à une pension de retraite sans décote n'est pas contraire au principe d'égalité entre les femmes et les hommes ;

20. Considérant que les articles 20, 21, 28 et 29 de la loi déférée ne sont pas contraires à la Constitution ;

- SUR LA PLACE DE CERTAINES DISPOSITIONS DANS LA LOI DÉFÉRÉE :

21. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 45 de la Constitution : « Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis » ;

22. Considérant que le projet de loi comportait trente-trois articles lors de son dépôt sur le bureau de l'Assemblée nationale, première assemblée saisie ; que son titre Ier comportait les dispositions générales relatives au pilotage des régimes de retraite et à la durée d'assurance ou de service et bonifications ; que son titre II fixait celles applicables à l'ensemble des régimes de retraite ; que son titre III prévoyait des mesures de rapprochement entre régimes de retraite ; que son titre IV relatif à la pénibilité donnait une valeur législative au dossier médical, posait la base législative de la définition de l'exposition aux « facteurs de risques professionnels », instituait et organisait le financement d'une prise en compte par la retraite de cette pénibilité ; que son titre V concernait plusieurs mesures de solidarité ; que son titre VI fixait les conditions d'entrée en vigueur de ces dispositions ;

23. Considérant que les articles 63, 65, 66, 68, 69, 70, 71, 72 et 75 de la loi déférée, insérés dans le projet de loi par des amendements adoptés en première lecture par l'Assemblée nationale, sont relatifs respectivement à la réforme de l'organisation des services de santé au travail, à l'administration des services de santé au travail interentreprises et à l'élaboration par ces services d'un projet de service pluriannuel, aux dérogations par voie d'accord collectif de branche aux règles de suivi médical au travail pour certaines catégories de travailleurs, au contrôle des conventions par le conseil d'administration du service de santé interentreprises, aux conditions de recrutement temporaire d'un interne par un service de santé au travail, au rôle du directeur du service de santé au travail interentreprises, aux dérogations réglementaires aux règles de suivi médical au travail, ainsi qu'aux conditions d'organisation et de fonctionnement du service de santé au travail en agriculture ; que les articles 64, 67, 73 et 74, insérés dans le projet de loi par des amendements adoptés en première lecture par le Sénat, ont pour objet respectivement de préciser la procédure d'échanges d'informations entre le médecin du travail et l'employeur, de définir l'articulation entre la commission de projet créée par l'article 66 et la commission médico-technique au sein des services de santé au travail interenterprises, d'adapter l'organisation de ces services au secteur agricole et de procéder dans le code du travail à diverses mesures de coordination rédactionnelle liées à l'adoption de certaines de ces dispositions ;

24. Considérant que ces dispositions ne présentent pas de lien même indirect avec celles qui figuraient dans le projet de loi portant réforme des retraites ; qu'elles ont été adoptées selon une procédure contraire à l'article 45 de la Constitution ; qu'il s'ensuit que les articles 63 à 75 de la loi déférée doivent être déclarés contraires à la Constitution ;

25. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,

D É C I D E :

Article 1er.- Les articles 63 à 75 de la loi portant réforme des retraites sont contraires à la Constitution.

Article 2.- Les articles 18, 20, 21, 28 et 29 de la même loi sont conformes à la Constitution.

Article 3.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 9 novembre 2010, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, M. Jacques BARROT, Mme Claire BAZY MALAURIE, MM. Guy CANIVET, Michel CHARASSE, Jacques CHIRAC, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Valéry GISCARD d'ESTAING, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Hubert HAENEL et Pierre STEINMETZ.

Références :

DC du 09 novembre 2010 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 09 novembre 2010 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : LOI n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2010-617 DC du 09 novembre 2010

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Origine de la décision

Date de la décision : 09/11/2010

Fonds documentaire ?: Legifrance

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