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§ France, Conseil constitutionnel, 28 juillet 2011, 2011-638

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Loi de finances rectificative pour 2011

Sens de l'arrêt : Non conformité partielle
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2011-638
Numéro NOR : CONSTEXT000024494921 ?
Numéro NOR : CSCL1121253S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2011-07-28;2011.638 ?

Saisine :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés, d'un recours dirigé contre la loi de finances rectificative pour 2011.

Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

I- SUR LE GRIEF TIRE DU DEFAUT DE SINCERITE DE LA LOI DEFEREE DANS SON ENSEMBLE

A- Les députés requérants soutiennent que la loi déférée méconnaît le principe de sincérité des lois de finances, rappelé par l'article 32 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, en ce qu'elle sous-estime le coût des opérations extérieures du ministère de la défense et ne prend pas en compte celui des mesures, annoncées par le Président de la République et le Gouvernement, destinées à soutenir les agriculteurs victimes de la sécheresse.

B- Ce grief n'est pas fondé.

À titre liminaire, le Gouvernement entend rappeler qu'il résulte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que, dans le cas des lois de finances autres que la loi de règlement, « la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre » que ces lois déterminent (décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, cons. 61). En ce qui concerne en particulier les dépenses, le Conseil estime que, dans la mesure où il ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement, il ne lui appartient pas d'apprécier le montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement votés, dès lors que celui-ci n'est pas « manifestement incompatible avec les besoins prévisibles » (décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009, cons. 7). Il convient en outre de tenir compte, dans le cas particulier des lois de finances rectificatives, de la circonstance que, grâce à la fongibilité des crédits au sein de chaque programme, toute dépense non prévue par la loi de finances initiale ne nécessite pas l'ouverture de crédits supplémentaires.

1- Au cas d'espèce, s'agissant des opérations extérieures du ministère de la défense, il convient de souligner que, depuis 2005, selon un principe consacré par la loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense, le financement de ces opérations repose sur une provision ouverte par la loi de finances initiale, complétée le cas échéant en cours d'année sur la base des coûts réellement engagés. En effet, le coût réel de ces opérations ne peut être connu qu'ex post.

Or l'année 2011 est marquée, à cet égard, par de fortes incertitudes. Il en va ainsi, d'abord, en ce qui concerne l'opération « Harmattan », en Libye : les prévisions relatives à la durée de cette opération, déclenchée à la fin du mois de mars 2011, à son dispositif géographique, à son intensité ainsi qu'à la répartition des missions entre les différents pays qui y participent évoluent en permanence en fonction de la situation opérationnelle et politique. Dans une moindre mesure, les contours du dispositif français en Afghanistan sont également tributaires de la situation sur place, et notamment de l'évolution du dispositif allié. Enfin, le dispositif présent en République de Côte d'Ivoire au titre de l'opération « Licorne » a fait et fera encore l'objet d'évolutions au cours de l'année 2011.

Dans ces conditions, il n'était pas possible, à l'occasion de l'examen par le Parlement de la loi déférée, d'estimer avec une précision suffisante le surcoût des opérations extérieures de l'année, ni, a fortiori, la part de ce surcoût ne pouvant être couverte par des redéploiements internes.

2- En ce qui concerne les mesures de soutien à la filière agricole pour faire face à la sécheresse, le Gouvernement a d'abord fait le choix, conformément aux orientations arrêtées par le Président de la République, de recourir, pour l'indemnisation des éleveurs, au fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA).

Les zones ou départements éligibles à l'indemnisation sont déterminés par arrêté, après la réunion du comité national de l'assurance agricole (CNAA), qui rassemble des représentants de l'administration et des organisations professionnelles agricoles : trois réunions de ce comité sont ainsi prévues cet été, la première ayant eu lieu le 12 juillet. Ce n'est qu'une fois ce processus achevé que les agriculteurs pourront solliciter une indemnisation, les premiers acomptes devant être versés aux éleveurs sinistrés à partir du 15 septembre prochain.

Le paiement du solde des indemnités interviendra quant à lui en 2012, sur la base du coût effectif de la sécheresse. Ce n'est qu'en 2012, en effet, que ce coût pourra être apprécié, une fois connu, en particulier, le niveau de pluviométrie observé aux mois de juillet et d'août 2011, lequel conditionnera la deuxième coupe de foin (voire la troisième coupe de fourrage) et la récolte de maïs fourrager, destinés à nourrir le bétail durant l'hiver.

Au surplus, l'abondement du FNGRA se fera d'abord en usant des marges de redéploiement existant sur le programme 154 (« Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires »), et ce n'est qu'une fois ces marges utilisées que d'autres voies seront, le cas échéant, explorées.

S'agissant ensuite du dégrèvement de la taxe sur le foncier non bâti en faveur des agriculteurs victimes de la sécheresse, la prise en compte de l'impact de cette mesure dans la loi déférée n'était pas davantage envisageable, celle-ci ne pouvant être mise en œuvre et son coût déterminé avec précision avant qu'aient été définies les zones concernées et les cultures éligibles et que, comme pour les indemnisations par le FNGRA, ait été constaté le niveau des pertes, lequel conditionnera le taux du dégrèvement.

Ainsi, compte tenu des incertitudes affectant l'évolution des dépenses en question et de la volonté réaffirmée du Gouvernement de financer celles-ci sans excéder la limite du plafond global voté par le Parlement dans la loi de finances initiale, aucune intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi déférée ne peut sérieusement être alléguée par les requérants. Le grief tiré de la méconnaissance du principe de sincérité des lois de finances ne pourra donc qu'être écarté par le Conseil constitutionnel.

II- SUR L'ARTICLE 1er

A- Les députés requérants soutiennent que l'article 1er de la loi déférée méconnaît le principe d'égalité devant les charges publiques et l'exigence constitutionnelle de bon usage des deniers publics, en ce que, d'une part, il modifie le barème de l'impôt de solidarité sur la fortune dans des conditions conduisant, selon eux, à « réduire massivement la progressivité de cet impôt », et, d'autre part, il porte à 300 EUR par personne à charge la réduction d'impôt prévue par l'article 885 V du code général des impôts.

B- Ces griefs ne pourront qu'être écartés.

En premier lieu, en effet, il ne résulte nullement de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que le respect du principe d'égalité devant les charges publiques implique la progressivité d'un impôt qui, tel l'impôt de solidarité sur la fortune, ne figure pas au nombre des impositions sur le revenu mais frappe « la capacité contributive que confère la détention d'un ensemble de biens et de droits » (v., en dernier lieu, la décision n° 2010-99 QPC du 11 février 2011, cons. 5). Le juge constitutionnel est en revanche attentif à ce que le taux d'un tel impôt ne confère pas à celui-ci un caractère confiscatoire, en violation de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

Or, au cas d'espèce, la modification du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune, qui tient compte du rendement réel des actifs inclus dans l'assiette de cet impôt, a notamment eu pour objet d'éviter que la suppression concomitante du plafonnement prévu par l'article 885 V bis du code général des impôts et du droit à restitution des impositions directes en fonction du revenu (« bouclier fiscal ») aboutisse à faire peser sur une catégorie de contribuables, en méconnaissance des exigences découlant de l'article 13 de la Déclaration de 1789, une charge excessive au regard de leurs facultés contributives.

Au demeurant, le Gouvernement entend rappeler que le barème qui résulte de la loi déférée conserve un caractère progressif, le taux de l'impôt étant de 0,25 % pour les patrimoines compris entre 1 300 000 et 3 millions d'euros, et de 0,50 % pour les patrimoines supérieurs à ce dernier montant.

En deuxième lieu, s'agissant de la réduction d'impôt pour personne à charge prévue par l'article 885 V du code général des impôts, celle-ci, contrairement à ce que suggèrent les requérants, ne poursuit pas un objectif incitatif, mais a pour seul objet de tenir compte, dans une certaine mesure, des charges de famille des personnes assujetties à l'impôt de solidarité sur la fortune en vue d'apprécier leur capacité contributive.

Or ce choix repose, conformément aux exigences de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, sur des critères objectifs et rationnels, et il ne résulte de la modification par la loi déférée du montant de la réduction d'impôt, dont les requérants soulignent eux-mêmes la modestie, aucune rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques.

En dernier lieu, sous couvert d'invocation de l'objectif à valeur constitutionnelle de bon usage des deniers publics, les députés requérants entendent, en réalité, remettre en cause la liberté que le Conseil constitutionnel reconnaît au Parlement de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives.

Dès lors que, ainsi qu'il a été dit, aucun principe constitutionnel n'a été méconnu par l'article 1er de la loi déférée, ce dernier grief devra donc également être écarté.

III- SUR LES ARTICLES 12 ET 39

A- Les députés requérants soutiennent que, faute que le coût des mesures fiscales prévues par les articles 12 et 39 de la loi déférée ait été chiffré, ces articles doivent être regardés comme ayant été adoptés en méconnaissance des dispositions du 4° de l'article 53 et de l'article 55 de la loi organique relative aux lois de finances.

B- Cette absence de chiffrage n'est toutefois pas, au cas d'espèce, de nature à affecter la régularité de la procédure d'adoption des articles contestés.

Certes, ainsi que le rappellent les requérants, le 4° de l'article 53 de la loi organique relative aux lois de finances exige que soit jointe à tout projet de loi de finances rectificative, en ce qui concerne certaines dispositions de ce projet, une évaluation préalable comportant les documents mentionnés aux dix derniers alinéas de l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, parmi lesquels figure « l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées », avec l'indication de la méthode de calcul retenue. L'article 55 de la loi organique du 1er août 2001 dispose, quant à lui, que « chacune des dispositions d'un projet de loi de finances affectant les ressources ou les charges de l'État fait l'objet d'une évaluation chiffrée de son incidence au titre de l'année considérée et, le cas échéant, des années suivantes ».

Le respect de ces exigences ne saurait toutefois être apprécié indépendamment de l'objectif poursuivi par le législateur organique, qui est de « permettre aux parlementaires de discuter et de voter la loi de finances en disposant des informations nécessaires à l'exercice du pouvoir législatif » (décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997, cons. 7). Or l'information des parlementaires n'est pas assurée uniquement par les documents joints au projet de loi de finances, mais aussi par les éléments qui leur sont communiqués dans le cours de la procédure législative, notamment à l'occasion de l'examen en commission du projet de loi de finances (décision n° 80-126 DC du 30 décembre 1980, cons. 11 ; décision n° 90-285 DC du 28 décembre 1990, cons. 16). D'éventuelles insuffisances des documents joints au projet de loi de finances ne pourraient donc fonder une critique de constitutionnalité que si, par leur nombre et par leur ampleur, elles étaient de nature à remettre en cause la régularité d'ensemble de la procédure législative (décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005, cons. 5).

Au cas d'espèce, l'article 12 de la loi déférée assouplit les conditions de l'exonération partielle de droits de mutation applicable à la transmission par décès ou entre vifs de parts ou actions d'une société soumise à un engagement de conservation, ainsi que de l'exonération applicable en matière d'impôt de solidarité sur la fortune aux parts et actions de sociétés soumises à un tel engagement. L'article 39, quant à lui, assouplit le régime d'exonération des biens professionnels en matière d'impôt de solidarité sur la fortune.

Si, sur ces deux points, l'évaluation préalable jointe au projet de loi de finances rectificative, dont il n'est pas contesté qu'elle comportait par ailleurs l'ensemble des informations requises à l'exception de celles qui étaient dénuées d'objet, ne comportait pas d'évaluation du coût budgétaire des mesures concernées, c'est en raison de l'impossibilité de procéder au chiffrage de ce coût, faute de données suffisamment fiables. En ce qui concerne en particulier le régime des biens professionnels en matière d'impôt de solidarité sur la fortune, cette impossibilité résulte du fait que la modification proposée avait pour objet de prendre en compte des situations particulières qui se présentent dans un nombre limité de dossiers.

Ces raisons ont été exposées aux parlementaires, auxquels il a en outre été indiqué que, en tout état de cause, le coût des mesures en question, qui constituent des aménagements de portée limitée de dispositifs préexistants, n'était pas significatif (v. par ex. le rapport de M. Philippe Marini, au nom de la commission des finances du Sénat, n° 620, p. 286).

Le Gouvernement estime donc que le Parlement a été mis à même de se prononcer sur ces mesures en toute connaissance de cause, et que, dès lors notamment qu'il était établi que, eu égard au caractère limité des aménagements proposés, ce coût était nécessairement très faible, l'impossibilité de procéder au chiffrage de celui-ci n'a pas pu affecter la régularité d'ensemble de la procédure d'adoption des articles contestés.

IV- SUR L'ARTICLE 20

A- Les députés requérants soutiennent que l'article 20 de la loi déférée méconnaît tant le principe d'égalité devant les charges publiques que l'exigence constitutionnelle de bon usage des deniers publics, dans la mesure où il prévoit que les nouvelles dispositions relatives au crédit d'impôt en faveur de l'intéressement, issues de la loi de finances initiale pour 2011, ne s'appliqueront pas aux primes dues en application d'accords d'intéressement conclus avant le 1er janvier 2011 par les entreprises employant moins de 250 salariés.

B- Le Gouvernement ne partage pas ce point de vue.

Il importe à titre liminaire de rappeler que c'est l'article 2 de la loi n° 2008-1258 du 3 décembre 2008 en faveur des revenus du travail qui a, en vue de renforcer le pouvoir d'achat des salariés, institué un crédit d'impôt bénéficiant aux entreprises qui allouent des primes d'intéressement à leurs salariés en exécution d'un accord d'intéressement. L'article 131 de la loi de finances initiale pour 2011 a, quant à lui, limité le bénéfice de ce dispositif, par ailleurs rendu plus attractif, aux entreprises de moins de 50 salariés, à l'égard desquelles son effet incitatif apparaissait le plus marqué et, par suite, le plus utile.

Afin d'éviter que les modalités d'entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions conduisent à leur conférer, en réalité, un caractère rétroactif, l'article 20 de la loi déférée précise que ces dispositions ne s'appliqueront qu'aux primes d'intéressement dues au titre d'exercices ouverts à compter du 1er janvier 2011, et non à celles dues au titre d'exercices antérieurs, même si elles sont versées après cette date.

Il prévoit également, en ce qui concerne les seules entreprises employant moins de 250 salariés, qu'elles pourront continuer de bénéficier du dispositif antérieur, même si elles emploient 50 salariés ou plus, en ce qui concerne les primes dues en application d'accords conclus ou renouvelés avant le 1er janvier 2011. Il s'agit, sans remettre en cause, dans son principe, la limitation du bénéfice du crédit d'impôt aux entreprises de moins de 50 salariés, d'aménager une sortie progressive du dispositif au profit des entreprises qui, tout en dépassant ce seuil, n'en constituent pas moins des petites et moyennes entreprises, au regard notamment du critère retenu au niveau de l'Union européenne pour la définition de cette catégorie d'entreprises. À l'égard de ces entreprises, en effet, l'existence du crédit d'impôt institué par la loi du 3 décembre 2008 avait pu jouer, dans la conclusion d'un accord d'intéressement, un effet incitatif important.

Selon les députés auteurs de la saisine, l'article 20 de la loi déférée serait contraire au principe d'égalité devant les charges publiques et à l'exigence de bon usage des deniers publics, en ce qu'il réserve l'avantage ainsi prévu aux seules entreprises de 50 à 250 salariés ayant conclu un accord d'intéressement. Ce faisant, les requérants critiquent donc en réalité dans son principe l'institution d'un crédit d'impôt en faveur des entreprises qui allouent des primes d'intéressement à leurs salariés en exécution d'un tel accord.

Un tel grief ne saurait prospérer. En effet, il est de jurisprudence constante que le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur édicte, pour des motifs d'intérêt général, des mesures d'incitation par l'octroi d'avantages fiscaux (v. par ex. la décision n° 97-388 DC du 20 mars 1997, cons. 23). Or il n'est pas contestable que constitue un motif d'intérêt général la volonté d'encourager la conclusion d'accords d'intéressement : celle-ci permet en effet d'améliorer le partage de la valeur ajoutée dans l'entreprise au profit des salariés, et de favoriser la motivation de ces derniers, ainsi intéressés aux résultats. Le législateur s'est ainsi assigné comme objectif d'inciter en particulier les petites et moyennes entreprises, qui ont trop rarement recours à ce dispositif, à conclure des accords d'intéressement.

La différence de traitement dénoncée par les requérants, qui est en rapport avec l'objectif d'intérêt général poursuivi, ne méconnaît donc en rien le principe d'égalité devant l'impôt, ni, en tout état de cause, l'objectif de valeur constitutionnelle de bon usage des deniers publics, lequel, ainsi qu'il a été dit, ne saurait être utilement invoqué pour contester le bien-fondé des choix faits par le législateur fiscal dans le respect des autres principes constitutionnels.

V- SUR L'ARTICLE 38

A- Les députés requérants soutiennent que l'article 38 de la loi déférée, qui modifie le plafond du taux de la cotisation obligatoire versée par les communes, les départements, les régions et leurs établissements publics au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) en application du 1° de l'article 12-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, n'a pas sa place dans la loi déférée.

B- Ce grief n'est pas fondé.

En vertu du a) du 7° du II de l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances, en effet, une loi de finances rectificative peut, comme la loi de finances de l'année, « comporter des dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire ». Or la cotisation obligatoire versée par les communes, les départements, les régions et leurs établissements publics au CNFPT constitue une imposition de toute nature, et non une redevance pour service rendu.

Comme le rappellent les députés requérants, en effet, il résulte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que constitue une redevance pour service rendu un prélèvement sur les usagers dont l'objet est de couvrir les charges d'un service public ou les frais d'établissement ou d'entretien d'un ouvrage public, et qui trouve sa contrepartie dans des prestations fournies par le service ou dans l'utilisation de l'ouvrage (décision n° 2005-513 DC du 14 avril 2005, cons. 14).

Or tant les caractéristiques de la cotisation prévue par le 1° de l'article 12-2 de la loi du 26 janvier 1984 que l'affectation de son produit interdisent de la regarder comme trouvant sa contrepartie dans des prestations fournies par le CNFPT aux collectivités qui en sont redevables.

En effet, la mission de formation qui incombe principalement à cet établissement en application de l'article 12-1 de la même loi ne saurait être réduite à une prestation fournie aux collectivités territoriales, même si celles-ci bénéficient évidemment de l'accomplissement de cette mission : les usagers du service public dont la gestion est ainsi assurée par le CNFPT sont, au premier chef, les agents bénéficiaires des formations. En tout état de cause, force est de constater que l'assiette de la cotisation, qui est constituée par la masse des rémunérations versées aux agents relevant de la collectivité ou de l'établissement concerné, est sans rapport avec la mesure réelle dans laquelle le personnel de cette collectivité ou de cet établissement bénéficie des actions de formation du CNFPT.

Au surplus, la cotisation participe au financement de l'ensemble des missions du CNFPT telles qu'elles sont définies par l'article 12-1 de la loi du 26 janvier 1984, comme, par exemple, la prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d'emploi, dont on ne peut sans artifice considérer qu'elle constitue une prestation fournie aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.

La cotisation en question constitue donc, non une redevance pour service rendu, mais une imposition de toute nature. Dans ces conditions, l'article 38 de la loi déférée a pu modifier le plafond de son taux sans excéder le domaine assigné aux lois de finances par la loi organique du 1er août 2001.

VI- SUR L'ARTICLE 41

A- Les députés requérants soutiennent que l'article 41 de la loi déférée, qui prévoit l'imposition des pensions en capital à un taux proportionnel de 7,5 %, libérant celles-ci de l'assujettissement au barème progressif de l'impôt sur le revenu, méconnaît le principe d'égalité entre les bénéficiaires de pensions de retraite selon que celles-ci sont versées sous forme de rente ou de capital, et contrevient au principe de progressivité qui, s'agissant de l'impôt sur le revenu, est, selon les requérants, « susceptible de constituer un principe fondamental reconnu par les lois de la République ».

B- Ce grief n'est pas fondé.

D'une part, en effet, en distinguant le mode d'imposition des pensions de retraite selon qu'elles sont versées en capital ou en rente, le législateur s'est fondé, pour déterminer la capacité contributive des bénéficiaires de ces pensions, sur des critères objectifs et rationnels. L'application du barème progressif est mal adaptée à certains types de revenus qui, comme les pensions en capital, revêtent un caractère occasionnel et peuvent être exceptionnels dans leur montant. Ceci explique que le législateur ait également recouru à la taxation proportionnelle, par exemple, en ce qui concerne les gains de cessions de valeurs mobilières ou de biens immobiliers.

D'autre part, si le Conseil constitutionnel s'assure, au regard de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, que les dispositions fiscales soumises à son examen ne remettent pas en cause « le caractère progressif du montant de l'imposition globale du revenu des personnes physiques » (décision n° 93-320 DC du 21 juin 1993, cons. 32), il n'a jamais jugé que l'exigence d'une telle progressivité résulterait d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République. L'ampleur des exceptions que, depuis l'origine, le législateur a apportées à la progressivité de l'impôt sur le revenu des personnes physiques permet d'ailleurs de penser que les conditions de reconnaissance de l'existence d'un tel principe ne sont pas remplies.

En tout état de cause, la disposition critiquée, eu égard à sa portée étroitement circonscrite, ne saurait être regardée comme portant atteinte, globalement, au caractère progressif de l'impôt sur le revenu.

Le grief articulé par les requérants sur ce point pourra donc être écarté par le Conseil constitutionnel.

VII- SUR L'ARTICLE 48

A- Les députés requérants soutiennent enfin que l'article 48 de la loi déférée, qui permet de taxer à l'impôt sur le revenu et aux prélèvements sociaux certaines plus-values latentes sur valeurs mobilières et droits sociaux constatées avant le transfert à l'étranger du domicile fiscal d'une personne physique, est contraire au principe d'égalité devant les charges publiques, dans la mesure où, d'une part, il exclut de son champ d'application les participations dans des sociétés d'investissement à capital variable (SICAV), et, d'autre part, il ne s'applique que dès lors que la personne concernée détient dans une entreprise une participation supérieure à 1 % des droits dans les bénéfices sociaux ou dont la valeur excède 1,3 millions d'euros.

B- Ce grief ne pourra être accueilli par le Conseil constitutionnel.

Il convient en effet de rappeler que l'objectif du dispositif mis en place par l'article 48 de la loi déférée, communément désigné par l'expression d'« exit tax », est de décourager certains comportements considérés comme abusifs. Sont visées les personnes qui décideraient de modifier leur domiciliation fiscale pour organiser la vente de leur patrimoine détenu sous forme d'actions à un acquéreur identifié avant leur changement de domiciliation, dans le seul but d'échapper à l'imposition sur les plus-values de cessions de valeurs mobilières et de droit sociaux. Actuellement, la fiscalité peut en effet être un déterminant du choix du domicile pour les personnes qui projettent de vendre l'entreprise qu'elles ont fondée ou développée.

Cet objectif spécifique justifie que le dispositif ne s'applique que dans le cas où le risque d'abus est réel, compte tenu de l'importance et de la nature des participations détenues, laissant présumer que, en règle générale, le changement de domicile fiscal répond à des motivations essentiellement fiscales.

C'est dans cette perspective que, d'une part, l'article 48 de la loi déférée subordonne l'application du dispositif à la détention d'une participation représentant plus de 1 % des droits dans les bénéfices sociaux ou excédant une valeur de 1,3 million d'euros, d'autre part, il exclut la prise en compte des parts des SICAV. Le législateur a entendu, ce faisant, laisser en dehors du dispositif les simples épargnants et, plus généralement, les personnes dont, eu égard à la composition de leur portefeuille de titres – que ces derniers soient détenus sous la forme de comptes de titres ou de SICAV –, il est peu vraisemblable qu'elles décident de s'expatrier pour vendre, en une unique occasion, l'ensemble de leurs actifs financiers. En pratique, en effet, les personnes ainsi exclues du champ d'application de l'« exit tax » procèdent à des cessions au moment le plus propice pour maximiser le rendement de telle ou telle ligne de leur portefeuille, ou pour faire face à des besoins précis.

C'est donc en fonction de critères objectifs et rationnels, en rapport avec le but poursuivi, que le législateur a défini le champ d'application du dispositif mis en place par l'article 48 de la loi déférée. Il n'a, dès lors, pas méconnu les exigences découlant du principe d'égalité devant les charges publiques.

Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis que les griefs articulés dans la saisine ne sont pas de nature à conduire à la censure de la loi déférée.

Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.

Monsieur le Président du Conseil constitutionnel

Mesdames et Messieurs les Conseillers

2 rue de Montpensier

75001 PARIS

Monsieur le Président,

Mesdames et Messieurs

Nous avons l'honneur de vous déférer conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution la loi de finances rectificative pour 2011.

I. Sur l'insincérité de la loi de finances rectificative : articles 26 et 27 et états annexés

La loi organique 2001-692 du 1er août 2001, relative aux lois de finances, dispose, en son article 32: « Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ».

Votre Conseil a eu l'occasion de préciser le sens à donner au principe de sincérité des lois de finances dans sa décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 : « La sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances. ».

Compte tenu des informations disponibles et des prévisions pouvant raisonnablement en découler, la loi de finances rectificative est marquée par la sous-évaluation volontaire de certaines dépenses, sous-évaluation qui fausse les grandes lignes de son équilibre.

1. S'agissant de la mission budgétaire « Défense »

Lors de son audition par la commission de la Défense nationale et des forces années de l'Assemblée nationale, le 3 mai dernier, le ministre de la Défense et des anciens combattants a déclaré : « À court terme se pose la question des OPEX. Celles de 2010 ont été financées par le budget prévisionnel correspondant, par une participation des Nations Unies et, en fin d'année, par une dotation budgétaire de fin de parcours qui nous a évité de ponctionner les crédits d'équipement. En 2011, la situation est quelque peu tendue. Le coût des opérations en Afghanistan est élevé mais prévisible. Celui de notre présence en Côte d'Ivoire s'inscrit dans le fonctionnement habituel. Pour autant, si les opérations devaient se prolonger, un problème de financement se poserait inéluctablement en fin d'année, sachant que la loi de finances initiale a prévu une provision de 630 millions d'euros, alors que, notre prévision de dépenses au titre des OPEX s'élève à 900 millions sans prise en compte de l'opération en Libye. »

Le ministre lui-même estime donc que 270 millions d'euros supplémentaires seront nécessaires pour financer les opérations extérieures. A ce chiffre il faut ajouter le surcoût lié à l'opération en cours en Libye, au sujet de laquelle le ministre a été amené à confirmer «l'ordre de grandeur » de 1 00 millions d'euros depuis le début de l'opération. Le Gouvernement a, conformément à l'article 35 de la Constitution, demandé au Parlement l'autorisation de poursuivre cette opération.

L'écart entre les prévisions du Gouvernement et les montants retenus pour la loi de finances initiale et la présente loi de finances rectificative est donc d'ores et déjà de 350 millions d'euros et il ne paraît pas devoir atteindre moins de 500 millions d'euros.

Interrogé à ce sujet par le président de la Commission des finances de l'Assemblée nationale, le ministre du Budget a répondu : « S'agissant des opérations extérieures et des propos du ministre de la défense, nous sommes à mi-parcours et, de toute façon, il n’y a pas d'estimation définitive. Quoi qu'il arrive, et c'est un engagement, nous respecterons la norme « zéro valeur» qui est appliquée pour la gestion des dépenses dans les différentes sources qui concernent nos discussions en loi de finances. S'il doit y avoir des sommes supplémentaires, et il y en aura incontestablement, il y aura une nouvelle répartition à l'intérieur du chapitre « Défense» que nous aurons l'occasion d'examiner à l'automne. »

Outre le fait qu'on ne voit pas ce qu'une « estimation définitive» pourrait être sinon un constat, le ministre a confirmé que des « sommes supplémentaires » seraient « incontestablement» nécessaires pour financer ces opérations. Il en a tiré la conséquence qu'une « nouvelle répartition » à l'intérieur de la mission «Défense» serait présentée au Parlement. Il a de ce fait admis que la répartition actuelle des crédits au sein de cette mission ne correspondait pas à une présentation sincère des charges de l’État. En conséquence, l'unité de spécialisation des crédits étant, en vertu de l'article 7 de la loi organique relative aux lois de finances, le programme, la présente loi de finances aurait soit dû modifier la répartition des crédits entre programmes, soit ouvrir des crédits supplémentaires dans le programme concerné, ce qu'elle n'a pas fait.

2. S'agissant des mesures destinées à soutenir les agriculteurs victimes de la sécheresse

A la suite du déplacement du 9 juin en Charente du chef de l'Etat, la Présidence de la République a notamment indiqué que parmi les mesures constituant des « soutiens à la trésorerie» figurerait la dotation dès cette année du Fonds national de garantie contre les risques en agriculture (FNGCRA, anciennement Fonds national de garantie des calamités agricoles) à hauteur de 200 millions d'euros ainsi que l'exonération de la taxe sur le foncier non bâti pour les agriculteurs situés dans les zones sinistrées par la sécheresse, pour un montant atteignant 300 millions d'euros.

Le même jour, devant le Sénat, le Premier ministre a précisé: « Il s'agit maintenant de faire jouer la solidarité nationale envers les agriculteurs. Contrairement à ce que vous avez affirmé, des aides directes seront apportées, puisque près de 1 milliard d'euros seront consacrés au soutien à nos agriculteurs, d'abord au travers de la mise en œuvre du Fonds national de garantie des calamités agricoles, qui sera doté, comme l'a annoncé ce matin le Président de la République, en fonction des besoins qu'exprimera la profession agricole. Nous allons mobiliser immédiatement 200 millions d'euros pour assurer les premiers versements, mais nous savons déjà que ce montant sera très largement dépassé. »

Alors même que le Premier ministre choisit l'indicatif plutôt que le conditionnel pour estimer à 1 milliard d'euros le coût de ce plan et ajoute qu'il « sait » que le montant de 200 millions sera « très largement dépassé », le Gouvernement n'a aucunement évoqué ces mesures dans le projet de loi de finances qu'il a soumis au Parlement et n'a présenté aucun amendement y faisant référence.

Le fonds national de garantie contre les risques en agriculture (FNGRA) a fait en 2010 l'objet d'une dotation à partir du programme 154 « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires », comme en témoigne le rapport annuel de performance de ce programme annexé à la loi de règlement pour 2010. Celui-ci précise: « Initialement non dotée, cette ligne a été abondée à hauteur de son exécution par une ouverture en LFR no 1 pour la tempête Xynthia (10 000 000 EUR en AE=CP) et par un redéploiement à partir des autres sous-actions (21 760 528 EUR en AE=CP). Le FNGRA est dorénavant abondé en gestion par l'État, en tant que de besoin, conformément aux règles établies par la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche. »

Cette dernière affirmation est d'ailleurs cohérente avec l'absence de référence à une dotation de ce fonds dans le projet annuel de performance de ce programme joint à la loi de finances initiale pour 2011. Le Gouvernement aurait donc dû majorer les crédits du programme concerné à hauteur de la dotation prévisible du FNGCRA.

Quant à l'exonération de la taxe sur le foncier non bâti, elle devra se traduire par une majoration à due concurrence des crédits de la mission « remboursements et dégrèvements ». La majoration de 465 millions d'euros des crédits de cette mission effectuée par le projet de loi de finances rectificative résulte pour l'essentiel d'une modification des prévisions relatives à la TVA et ne prend donc en aucune façon en compte cette mesure annoncée par l'exécutif.

Sauf à ce que le Gouvernement n'entende pas mener à bien le plan de soutien dans les proportions telles qu'i1les a annoncées - soit un montant prévisible d'un milliard d'euros - le coût de ce plan aurait dû être pris en compte dans la loi de finances rectificative.

L'addition des 270 millions d'euros de sous-estimation des OPEX au coût de l'opération en Lybie à ce jour et au milliard d'euros retenu par le Premier ministre au titre des mesures relatives à la sécheresse conduit à un montant (1 350 MEUR) près de deux fois supérieur à l'aggravation du déficit prévisionnel de l'Etat constaté par la présente loi de finances rectificative - 715 MEUR. L'équilibre de cette loi, que traduit justement la dégradation ou l'amélioration du déficit qu'elle enregistre par rapport à la loi de finances initiale, est donc bien faussé dans ses grandes lignes par le refus du Gouvernement de prendre en compte des dépenses sinon certaines, du moins raisonnablement prévisibles du fait des informations disponibles.

C'est pourquoi il appartient au Conseil de constater l'insincérité dont témoignent les articles 26 et 27 de la loi de finances rectificative et les états annexés.

II. Sur l'absence d'évaluations prévues par la loi organique relative aux lois de finances: articles 12 et 39

La loi organique relative aux lois de finances dispose, au 4° de son article 53 que les projets de loi de finances rectificative doivent comporter « une évaluation préalable comportant les documents visés aux dix derniers alinéas de l'article 8 de la loi organique n° 2009-403» pour « les dispositions relevant du 2° du 1 et du 7° du Il de l'article 34 » de la LOLF. Le 2° du 1 de ce dernier article fait référence aux « dispositions relatives aux ressources de l'Etat qui affectent l'équilibre budgétaire ». Le 7° du II fait notamment référence aux «dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire ».

A ce titre, l'article 5 du projet de loi – titré «Simplification du régime fiscal des pactes d'actionnaires (« Pactes Dutreil ») et devenu l'article 12 de la loi – et l'article 15 de ce même projet « Impôt de solidarité sur la fortune - Aménagements du régime des biens professionnels », devenu article 39 de la loi - doivent faire l'objet d'une telle évaluation et donc comporter les documents visés à l'article 8 de la loi organique no 2009-403. Ils doivent donc exposer « avec précision : - l'articulation du projet de loi avec le droit européen en vigueur ou en cours d'élaboration, et son impact sur l'ordre juridique interne ;

- l'état d'application du droit sur le territoire national dans le ou les domaines visés par le projet de loi ;

- les modalités d'application dans le temps des dispositions envisagées, les textes législatifs et réglementaires à abroger et les mesures transitoires proposées ;

- les conditions d'application des dispositions envisagées dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises, en justifiant, le cas échéant, les adaptations proposées et l'absence d'application des dispositions à certaines de ces collectivités ;

- l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ;

- l'évaluation des conséquences des dispositions envisagées sur l'emploi public;

- les consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d'Etat;

-s'il y a lieu, les suites données par le Gouvernement à l'avis du Conseil économique, social et environnemental ;

- la liste prévisionnelle des textes d'application nécessaires. »

En établissant cette liste, le législateur organique n'a pas entendu permettre au Gouvernement de s'exonérer d'apporter les éléments demandés à l'un de ces titres au motif qu'il aurait apporté tous les autres. Le Gouvernement est donc tenu d'apporter « avec précision» une réponse à chacun de ses titres et ne peut considérer avoir respecté la loi organique s'il fournit une évaluation préalable comprenant un ou plusieurs - mais non la totalité - des informations exigées par la loi organique.

Or les articles 5 et 15 du projet de loi de finances (articles 12 et 39 de la loi) ne comportent pas « l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ». Votre Conseil pourra d'ailleurs le constater à la lecture des extraits des évaluations préalables concernés (p. 204 et 205 (« 4. Impact de la disposition envisagée ») du projet de loi de finances pour l'article 5 du projet de loi devenu article 12 de la loi et p. 237 « 4. Impact de la disposition envisagée» pour l'article 15 du projet de loi devenu article 39 de la loi). S'agissant de l'article 5 du projet de loi (article 12 de la loi), est seulement rappelé l'objectif affiché de la mesure et évoqué le fait qu'elle est « susceptible d'avoir un impact favorable» en termes de croissance, de compétitivité ou d'emploi.

En particulier, aucune information n'est transmise s'agissant du coût de la mesure pour les finances publiques. Pourtant cette exigence d'évaluation du co(It budgétaire ne résulte pas seulement de l'article 53 de la loi organique mais également de ses articles 35 et 55. L'article 35 prévoit en effet que les dispositions de l'article 55 sont applicables aux lois de finances rectificatives. Ce dernier dispose que «chacune des dispositions d'un projet de loi de finances affectant les ressources ou les charges de l'Etat fait l'objet d'une évaluation chiffrée de son incidence au titre de l'année considérée et, le cas échéant, des années suivantes. »

S'agissant de l'article 15 du projet de loi (article 39 de la loi), il est «précisé» que « la mesure concerne les personnes physiques» - précision utile s'agissant d'une mesure portant sur l'impôt de solidarité sur la fortune. Comme pour l'article précédent, « l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées» ne peut donc être considérée comme fournie par le Gouvernement.

Votre Conseil a déjà décidé qu'un « retard dans la mise en distribution de tout ou partie des documents exigés par la loi organique afin de renforcer l'information et le contrôle du Parlement sur les finances publiques ou une méconnaissance des procédures qu'elle prévoit à cette même fin ne sauraient faire obstacle à la mise en discussion du projet de loi de finances. La conformité de celui-ci à la Constitution serait alors appréciée au regard tant des exigences de la continuité de la vie nationale que de l'impératif de sincérité qui s'attache à l'examen des lois de finances pendant toute la durée de celui-ci. »

En la matière, la nature des dispositions en cause et leur caractère séparable de la présente loi de finances ne permettent pas d'invoquer l'exigence de continuité de la vie nationale à leur appui.

En revanche, l'absence d'évaluation du coût budgétaire de ces mesures, en particulier s'agissant de l'article 12, ne peut que conduire à méconnaître la sincérité de la loi de finances dès lors que les grandes lignes de celles-ci ne peuvent évidemment pas intégrer les effets de cette mesure.

Par conséquent, il vous appartient, sauf à priver d'effets les articles de la loi organique précités, de censurer les articles 12 et 39 de la présente loi de finances rectificative.

III. Sur la méconnaissance du domaine des lois de finances : article 38

La modification du plafond du taux de cotisation obligatoire des collectivités territoriales au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) ne relève pas du domaine d'une loi de finances. En effet, cette modification constitue une mesure qui :

- à l'évidence, ne concerne ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l'État,

- n'est pas relative au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques,

- n'a pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d'approuver des conventions financières, dans la mesure où le CNFPT ne constitue pas une collectivité territoriale au sens de l'article 72 de la Constitution,

- enfin, n'a pas trait à des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'État.

En particulier, la cotisation des collectivités territoriales au CNFPT ne saurait constituer une imposition de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'État en ce qu'elle constitue à notre sens soit une subvention budgétaire permettant d'assurer le financement d'un service mutualisé entre collectivités territoriales de formation professionnelle et de gestion des carrières des agents territoriaux, soit une redevance acquittée par les collectivités territoriales pour service rendu.

1. La cotisation acquittée par les collectivités territoriales devrait être qualifiée de subvention Budgétaire

Vous avez déjà jugé que constituait un cavalier budgétaire l'article 110 de la loi de finances rectificative pour 2009 qui modifiait l'article L. 5722-10 du CGCT qui prévoyait qu'un « syndicat mixte bénéficiaire de transferts de compétence prévus par l'article 30 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales peut recevoir de ses membres, pour la réalisation d'équipements ressortissant à la compétence transférée, le versement de subventions d'équipement après accords concordants exprimés à la majorité simple du comité syndical et des organes délibérants des collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale concernés. Le montant total des fonds de concours versés ne peut excéder le montant des investissements à réaliser déduction faite de l'autofinancement et des subventions perçues» (CC, 2009-600, 29 déc. 2009).

Par votre jurisprudence, vous avez ainsi réservé au domaine de la loi ordinaire un tel dispositif de financement.

Or, en premier lieu, la cotisation obligatoire relève d'une modalité de financement assurée entre personnes publiques à l'instar de tous les mécanismes de concours financiers. Et en second lieu, cette forme de financement du CNFPT indépendamment de la dénomination empruntée par le législateur constitue une forme de financement mutualisé pour satisfaire un besoin commun et propre aux collectivités territoriales.

La seule circonstance que la cotisation constitue juridiquement une dépense obligatoire mise annuellement à la charge des budgets locaux (art L. 2321-2, L. 3321-1 et L. 4321-1 CGCT) ne saurait conduire à l'assimiler à une imposition de toutes natures.

2. A titre subsidiaire, la cotisation pourrait être qualifiée de redevance pour service rendu

Au sens de votre jurisprudence, constitue une redevance la somme « demandée à des usagers en vue de couvrir les charges d'un service public ou les frais d'établissement ou d'entretien d'un ouvrage public qui trouvent leur contrepartie dans des prestations fournies par le service ou dans l'utilisation de l'ouvrage» (déc. n° 2005-513 DC, 14 avr. 2005).

Suivant cette définition, il apparaît que les cotisations exigibles sont justifiées par les missions de formation et de gestion des carrières des agents des collectivités territoriales qui en tant qu'usagers acquittent cette cotisation, faisant ainsi figure de contrepartie du service rendu.

Ce lien se manifeste dans le rapport synallagmatique qui justifie l'acquittement de cotisations additionnelles s'agissant des missions supplémentaires ou spécifiques.

Ainsi, en est-il du prélèvement supplémentaire obligatoire versé par les offices publics de l'habitat (ex offices publics d'habitations à loyer modéré) en vue d'assurer le financement complémentaire d'un programme national d'actions de formation spécialisées dont bénéficient leurs agents (figurant à l'article 12-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale), de la majoration de la cotisation obligatoire affectée au financement de la formation des officiers de sapeurs-pompiers professionnels et des charges salariales relatives aux élèves officiers (mentionnée à l'article 12-2-1 de la même loi) ou de la redevance due pour prestations de services versée par les communes en contrepartie des formations obligatoires de leurs policiers municipaux (prévue par l'article L. 412-54 du code des communes).

Et ne paraissent devoir s'opposer à une telle qualification, ni le caractère obligatoire de la cotisation (déc. n° 2005-513 DC du 14 avril 2005), ni le caractère forfaitaire des services rendus, dès lors que le caractère direct de la redevance par rapport au service rendu ne figure plus dans la définition qui en est faite.

V. Sur la rupture de l'égalité devant les charges publiques et d'autres principes ou exigences: articles 1er, 20, 41 et 48

1. Sur l'article 1er

Cet article substitue au barème actuel de l'impôt sur la fortune, qui comporte 6 tranches, un autre comportant seulement 2 tranches. Il réduit ainsi dramatiquement la progressivité de cet impôt sur la détention d'une fraction du patrimoine.

Un contribuable disposant aujourd'hui d'un patrimoine de 16,79MEUR - seuil de la dernière tranche, doit normalement acquitter un impôt de 224 485 euros. Il devrait payer demain 0,5% de son patrimoine soit 83 950. Sa cotisation diminuerait donc de 62% et le gain obtenu représenterait chaque année 140 535 euros soit 0,84% de son patrimoine chaque année. Un autre contribuable disposant d'un patrimoine inférieur - 3,2MEUR - doit aujourd'hui acquitter un impôt de 18 555 euros et devra demain payer un impôt de 0,5% de son patrimoine soit 16000 euros. Sa cotisation diminue donc de 14% et le gain obtenu représenterait chaque année 2 555 euros soit 0,08% de son patrimoine. Enfin, un contribuable disposant d'un patrimoine de 1,4MEUR doit aujourd'hui acquitter un impôt de 3 480 euros et devra demain payer un impôt de 0,25% de son patrimoine soit 3 500 euros. Sa cotisation augmentera donc, quoique modérément.

L'article 1er de la présente loi de finances rectificative bénéficie donc davantage - en valeur absolue mais aussi en valeur relative - aux personnes disposant des patrimoines les plus importants et conduit à réduire massivement la progressivité de cet impôt, laquelle contribue à l'égalité de tous devant les charges publiques.

En outre, cette diminution de la progressivité s'accompagne d'une forte réduction du produit de l'impôt de solidarité sur la fortune. Le Gouvernement a lui-même évalué cette réduction à environ 1,9 milliard d'euros chaque année à compter de 2012. Or le motif avancé pour une réduction de près de la moitié du produit de cet impôt est que celui-ci pénaliserait l'attractivité de la France - ce qui n'a pu être établi à aucun moment des débats. En conséquence, et particulièrement au moment où les finances de l'Etat sont dans une situation critique, une diminution aussi forte de cet impôt méconnaît l'exigence constitutionnelle de bon usage des deniers publics.

Par ailleurs, cet article porte, dans son 3°, à 300 euros la réduction d'impôt prévue par personne à charge au titre de l'article 885 V bis du Code général des impôts. Lors des débats, le ministre du budget a notamment indiqué « cet amendement est intéressant dans la mesure où il s'inscrit dans une logique de développement et d'accompagnement de notre politique familiale. On ne saurait pour autant taire qu'il pourrait provoquer un effet d'aubaine. » Le coût de cette disposition a été estimé à 20 millions d'euros chaque année par le Rapporteur général du Budget au Sénat.

Cette mesure revient donc à dégrader la situation des finances de l'Etat à hauteur de 20 millions d'euros chaque année au bénéfice exclusif de foyers disposant d'un patrimoine supérieur à 1,3 million d'euros, à des fins de développement et d'accompagnement de la politique familiale.

Si cet objectif est légitime, une disposition le poursuivant ne saurait voir son accessibilité limitée aux foyers disposant des patrimoines les plus importants, sauf à aboutir à une rupture caractérisée d'égalité.

En outre, le montant de la réduction en cause apparaît faible relativement aux capacités contributives des contribuables concernés. Dès lors, comme l'a d'ailleurs relevé le ministre, cette mesure n'aura en réalité aucun effet en termes de politique familiale. Dès lors, elle ne respecte pas l'exigence constitutionnelle de bon usage des deniers publics.

Pour ces raisons, il appartient à votre Conseil de censurer l'article 1er.

2. Sur l'article 20

L'article 20 de la présente loi donne aux entreprises de 50 à 250 salariés ayant conclu un accord d'intéressement la possibilité de bénéficier à ce titre d'un crédit d'impôt. Celui-ci représente 30% de l'accroissement des sommes distribuées par rapport à celles distribuées en vertu de l'accord précédent (ou de l'exercice précédent).

Ainsi cet article conduit à une rupture de l'égalité devant les charges publiques qu'aucun motif d'intérêt général ne vient soutenir. En effet deux entreprises dans des situations par ailleurs identiques acquitteront un impôt différent uniquement du fait de l'existence ou non d'un accord d'intéressement conduisant à distribuer des sommes plus importantes que par le passé.

Or plusieurs raisons peuvent conduire à une telle situation. En particulier :

- les mauvaises perspectives d'activité d'une société peuvent conduire ses dirigeants à renoncer à conclure un premier accord, ou un accord plus favorable que celui existant;

- des dirigeants décidant d'améliorer la rémunération des salariés de l'entreprise peuvent préférer une augmentation de salaire qu'un accord d'intéressement plus favorable.

Dans le premier cas, ce crédit d'impôt aboutit à avantager l'entreprise bénéficiant de bonnes perspectives d'activité au détriment de celle dont l'avenir apparaît plus incertain. Dans le second, il bénéficie davantage aux entreprises qui donnent la priorité à la rémunération variable plutôt qu'à la rémunération fixe.

En conséquence, si l'amélioration de la rémunération des salariés aurait pu être un motif justifiant une atteinte au principe d'égalité, tel n'est évidemment pas le cas de l'augmentation des sommes distribuées au titre de l'intéressement. Pour cette raison, l'article 20 introduit une rupture d'égalité devant les charges publiques entre les entreprises de 50 à 250 salariés et doit à ce titre être censuré par votre Conseil.

Au surplus, cette article méconnaît lui aussi l'exigence constitutionnelle de bon usage des deniers publics puisque son coût a été estimé à 40 millions d'euros pour 2011 par le Rapporteur général du Budget du Sénat alors même qu'il ne poursuit aucun motif d'intérêt général.

3. Sur l'article 41

L'article 41 de la loi de finances ouvre la possibilité de déroger à l'imposition progressive des prestations de retraite versées sous forme de capital imposables, en optant pour un prélèvement au taux de 7,5% qui libère ces rentes de l'impôt sur le revenu.

Une telle dérogation a été justifiée par le fait que soumettre ces capitaux au barème de l'impôt sur le revenu conduirait à les taxer de façon excessive. Or le caractère exceptionnel de ces revenus a été pris en compte par le système existant, qui prévoit que pour le calcul du taux de l'imposition est retenu le 15e des capitaux en cause (II de l'article 163 du CGI), ce qui permet de corriger les effets excessifs qu'entraînerait l'application directe du barème à de tels revenus.

En conséquence, l'article 41 n'aura d'autre effet que de permettre aux personnes disposant des revenus les plus importants d'échapper au barème progressif de l'impôt sur le revenu pour les revenus en cause.

Il aboutit à une rupture d'égalité entre les bénéficiaires de prestations de retraite selon qu'elles sont versées sous formes de rentes ou de capital, rupture d'égalité qu'aucun motif d'intérêt général ne vient soutenir.

En outre, en remettant en cause la soumission des revenus concernés au barème de l'impôt sur le revenu, il contrevient au principe de progressivité qui, s'agissant de l'impôt sur le revenu, est susceptible de constituer un principe fondamental reconnu par les lois de la République.

4. Sur l'article 48

L'article 48 de la présente loi de finances prévoit que les contribuables transférant leur domicile fiscal hors de France sont, sous certaines conditions, soumis à une imposition sur les plus-values latentes constatées sur « les droits sociaux, valeurs, titres ou droits mentionnés au présent 1 qu'ils détiennent, directement ou indirectement, à la date du transfert hors de France de leur domicile fiscal lorsque les membres de leur foyer fiscal détiennent une participation, directe ou indirecte, d'au moins 1 % dans les bénéfices sociaux d'une société, à l'exception des sociétés visées au 10 bis A de l'article 208, ou une participation directe ou indirecte dans ces mêmes sociétés dont la valeur, définie selon les conditions prévues au 2 du présent l, excède 1,3 million d'euros lors de ce transfert. »

Cette définition du champ d'application de cette disposition conduit à une rupture d'égalité devant les charges publiques.

D'une part, sont exclues les sociétés visées au 1 0 bis A de l'article 208 - les sociétés d'investissement à capital variable, sans que cette exclusion ne soit justifiée par un quelconque motif d'intérêt général.

D'autre part, comme l'a relevé le Rapporteur général du Budget de l'Assemblée nationale dans son rapport, « le seuil de valeur (1,3 million d'euros) est, aux termes de la rédaction proposée, apprécié par société détenue (sous réserve des éventuelles détentions indirectes). Un contribuable dont le patrimoine sera constitué de dix participations d'une valeur unitaire d'un million d'euros dans dix sociétés dépourvues de liens capitalistiques ne sera donc pas dans le champ du dispositif (sauf naturellement si l'une des participations représente plus de 1 % des droits aux bénéfices sociaux de l'une de ces sociétés). »

En conséquence, dans l'exemple donné par le Rapporteur général, un contribuable disposant de participations à hauteur de 1 0 millions ne serait pas redevable de la taxe. A l'inverse, une personne ne disposant que d'une seule participation d'un montant de 2 millions en serait redevable. Les capacités contributives du premier étant supérieures à celles du second, l'assiette de la taxe définie dans l'article 48 est, dans sa rédaction actuelle, contraire au principe d'égalité devant les charges publiques.

Aussi, il appartient au Conseil de censurer les mots « à l'exception des sociétés visées au 1° bis A de l'article 208» et de préciser que le seuil de 1,3 million d'euros doit porter sur l'ensemble des participations détenues et non chacune d'entre elles.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi de finances rectificative pour 2011, le 13 juillet 2011, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mme Sylvie ANDRIEUX, M. Jean-Paul BACQUET, Mme Marie-Noëlle BATTISTEL, MM. Serge BLISKO, Jean-Michel BOUCHERON, Mme Monique BOULESTIN, M. Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. Alain CACHEUX, Jérôme CAHUZAC, Guy CHAMBEFORT, Jean-Paul CHANTEGUET, Gérard CHARASSE, Alain CLAEYS, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mme Pascale CROZON, M. Frédéric CUVILLIER, Mme Claude DARCIAUX, MM. Pascal DEGUILHEM, Guy DELCOURT, François DELUGA, Bernard DEROSIER, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Mme Laurence DUMONT, MM. Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Olivier DUSSOPT, Christian ECKERT, Henri EMMANUELLI, Albert FACON, Hervé FÉRON, Mmes Aurélie FILIPPETTI, Geneviève GAILLARD, MM. Guillaume GAROT, Jean GAUBERT, Jean-Patrick GILLE, Joël GIRAUD, Jean GLAVANY, Daniel GOLDBERG, Marc GOUA, Jean GRELLIER, Mme Élisabeth GUIGOU, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, MM. Serge JANQUIN, Régis JUANICO, Mme Marietta KARAMANLI, MM. Jean-Pierre KUCHEIDA, Jérôme LAMBERT, Mme Colette LANGLADE, MM. Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Mme Annick LE LOCH, M. Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Mme Catherine LEMORTON, MM. Bernard LESTERLIN, Albert LIKUVALU, Jean MALLOT, Jean-René MARSAC, Philippe MARTIN, Mme Frédérique MASSAT, M. Didier MATHUS, Mme Sandrine MAZETIER, MM. Michel MÉNARD, Pierre-Alain MUET, Alain NÉRI, Mme George PAU-LANGEVIN, MM. Germinal PEIRO, Jean-Luc PÉRAT, Jean-Claude PEREZ, Philippe PLISSON, Dominique RAIMBOURG, Marcel ROGEMONT, René ROUQUET, Michel SAPIN, Christophe SIRUGUE, Jean-Louis TOURAINE, Mme Marisol TOURAINE, MM. Philippe TOURTELIER, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VAUZELLE, Alain VIDALIES et Philippe VUILQUE, députés.

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances ;

Vu le code général des impôts ;

Vu le livre des procédures fiscales ;

Vu la loi n° 84 53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

Vu la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 ;

Vu la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 21 juillet 2011 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances rectificative pour 2011 ; qu'ils contestent sa sincérité et, en particulier, celle de ses articles 26 et 27 et de ses articles 12 et 39 ; qu'ils contestent la place de l'article 38 dans cette loi ; qu'ils formulent des griefs à l'encontre de ses articles 1er, 20, 41 et 48 ;

- SUR LA SINCÉRITÉ DE LA LOI DE FINANCES :

2. Considérant que l'article 26 de la loi déférée et l'état législatif annexé A auquel il renvoie fixent les montants de ressources et de dépenses et le solde en résultant découlant des différents mouvements rectifiés par rapport à la loi de finances initiale pour 2011 ; que l'article 27 et l'état législatif annexé B auquel il renvoie fixent, par mission et par programme, les ouvertures et annulations d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement au titre du budget général rectifié ; que l'article 12 modifie le régime fiscal des « pactes d'actionnaires » fixé aux articles 787 B et 885 I bis du code général des impôts ; que l'article 39 de la loi déférée modifie le régime, défini aux articles 885 N, 885 O et 885 O bis du même code, d'exonération des biens professionnels applicable à l'activité économique des redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune ;

. En ce qui concerne la sincérité des évaluations de charges :

3. Considérant que les requérants soutiennent que les articles 26 et 27 de la loi et les états législatifs annexés A et B auxquels ces articles renvoient, en ne tenant pas compte de l'évolution des dépenses prévisibles liées, d'une part, aux opérations extérieures des forces armées et, d'autre part, à la mise en place d'un plan de soutien aux agriculteurs victimes de la sécheresse, méconnaissent le principe de sincérité ;

4. Considérant que l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée dispose : « Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'État. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler » ; qu'il en résulte que la sincérité de la loi de finances de l'année se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre qu'elle détermine ;

5. Considérant que, d'une part, les montants des autorisations d'engagement et crédits de paiement ouverts par la loi de finances de l'année dans le programme « Préparation et emploi des forces » au sein de la mission « Défense » n'ont pas été modifiés par la loi déférée ; que, d'autre part, ni les montants des autorisations d'engagement et crédits de paiement ouverts par la loi de finances de l'année dans le programme « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » au sein de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », ni ceux ouverts dans la mission « Remboursements et dégrèvements » n'ont été modifiés par la loi déférée ; qu'aucune disposition fiscale tendant à alléger le poids des prélèvements pesant sur les agriculteurs victimes de la sécheresse n'a été adoptée dans la loi déférée ;

6. Considérant qu'il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, qui ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement, d'apprécier le montant des crédits de paiement et des autorisations d'engagement ouverts en lois de finances ; qu'à les supposer établies, les insuffisances dénoncées ne sont pas d'une ampleur telle que, rapportées aux masses budgétaires, les évaluations soient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation de nature à fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances ;

. En ce qui concerne la sincérité des évaluations de ressources :

7. Considérant que les requérants font valoir que les articles 12 et 39, faute d'avoir fait l'objet d'une évaluation préalable sur le fondement du 4° de l'article 53 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée, méconnaissent le principe de sincérité ;

8. Considérant que, selon le 4° de l'article 53 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée, « une évaluation préalable comportant les documents visés aux dix derniers alinéas de l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution » est jointe à tout projet de loi de finances pour les dispositions relatives aux ressources de l'État qui affectent l'équilibre budgétaire, pour les dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire, pour celles qui affectent directement les dépenses budgétaires de l'année, pour celles qui définissent les modalités de répartition des concours de l'État aux collectivités territoriales, qui approuvent des conventions financières, qui sont relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ou qui sont relatives à la comptabilité de l'État et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ; qu'un éventuel retard dans la mise en distribution de tout ou partie des documents exigés ne saurait faire obstacle à la mise en discussion d'un projet de loi de finances rectificative ; que la conformité d'une loi de finances à la Constitution doit alors être appréciée au regard tant des exigences de la continuité de la vie nationale que de l'impératif de sincérité qui s'attache à l'examen d'une loi de finances pendant toute la durée de celui-ci ; qu'il en va de même dans le cas où les circonstances ne permettraient pas le dépôt de tout ou partie d'un des documents précités ;

9. Considérant qu'en l'espèce, il ressort des travaux parlementaires que le Gouvernement a communiqué au Parlement les informations nécessaires en cours d'examen de la loi de finances rectificative ; que ces éléments, qui n'ont pas été contestés au cours des débats parlementaires, montrent que les conséquences des modifications apportées par ses articles 12 et 39 n'étaient, en termes budgétaires, pas significatives ; qu'ainsi, les griefs formulés à l'encontre de ces articles doivent être écartés ;

10. Considérant qu'en tout état de cause, si l'évolution des charges ou des ressources était telle qu'elle modifierait les grandes lignes de l'équilibre budgétaire, il appartiendrait au Gouvernement de soumettre au Parlement un nouveau projet de loi de finances rectificative ; qu'il résulte de tout ce qui précède que les griefs tirés du défaut de sincérité de la loi déférée doivent être rejetés ;

- SUR LA PROCÉDURE D'ADOPTION DE L'ARTICLE 38 :

11. Considérant que l'article 38 de la loi déférée modifie le dixième alinéa de l'article 12-2 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée ; qu'il prévoit que, pour les années 2012 et 2013, le plafonnement du taux de la cotisation obligatoire versée, pour abonder les ressources du Centre national de la fonction publique territoriale, par les communes, les départements, les régions et leurs établissements publics, est réduit de 1 % à 0,9 % de la masse des rémunérations versées aux agents relevant de la collectivité ou de l'établissement telles qu'elles apparaissent aux états liquidatifs mensuels ou trimestriels dressés pour le règlement des charges sociales dues aux organismes de sécurité sociale, au titre de l'assurance maladie ;

12. Considérant que, selon les requérants, l'article 38 n'a pas sa place dans une loi de finances rectificative ; qu'il aurait donc été adopté selon une procédure contraire à la Constitution ;

13. Considérant qu'il résulte de la combinaison des articles 34 et 35 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée que la loi de finances rectificative peut comporter des « dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire » ;

14. Considérant que la cotisation obligatoire affectée au Centre national de la fonction publique territoriale, destinée à assurer le financement des dépenses de toute nature qui incombent à cet établissement, ne constitue ni une rémunération pour services rendus ni une subvention ; que les dispositions de l'article 38 sont relatives au taux d'une imposition qui n'affecte pas l'équilibre budgétaire de l'État ; qu'elles ont donc leur place dans la loi de finances rectificative ; qu'ainsi, l'article 38 a été adopté selon une procédure qui n'est pas contraire à la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 1er :

15. Considérant que l'article 1er de la loi déférée, qui réforme l'impôt de solidarité sur la fortune, modifie les articles 885 U, 885 V et 885 W du code général des impôts ; qu'il abroge l'article 885 V bis ; qu'il modifie, par coordination, les articles 885 I bis, 885 I quater, 885 Z, 1723 ter-00 A et 1730 du même code et les articles L. 23 A, L. 66, L. 180 et L. 253 du livre des procédures fiscales ; qu'en particulier, il substitue, à l'article 885 U, au barème constitué de sept tranches, avec des taux s'échelonnant de 0 % pour une valeur nette taxable n'excédant pas 800 000 euros à 1,80 % pour une valeur nette taxable supérieure à 16,79 millions d'euros, un barème constitué de deux tranches, avec un taux de 0,25 % applicable sur l'ensemble du patrimoine dès lors que sa valeur nette taxable est égale ou supérieure à 1,3 million d'euros et inférieure à 3 millions d'euros et un taux de 0,50 % pour une valeur nette taxable égale ou supérieure à 3 millions d'euros ; que, dans l'article 885 U, il porte de 150 euros à 300 euros par personne à charge la somme venant en réduction du montant de l'impôt de solidarité sur la fortune ;

16. Considérant que, selon les requérants, ces dispositions, en tant qu'elles réduisent la progressivité et le produit de l'impôt de solidarité sur la fortune, portent atteinte au principe d'égalité devant les charges publiques garanti par l'article 13 de la Déclaration de droits de l'homme et du citoyen de 1789 ainsi qu'à l'exigence de bon emploi des deniers publics qui découle de ses articles 14 et 15 ; qu'ils font valoir que méconnaît également ces exigences le doublement de la réduction d'impôt d'un faible montant liée au nombre de personnes à charge, en tant qu'il n'est accordé qu'aux foyers disposant des patrimoines les plus importants ;

17. Considérant qu'aux termes de l'article 13 de la Déclaration de 1789 : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés » ; qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives ; que le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que soient établies des impositions spécifiques ayant pour objet d'inciter les redevables à adopter des comportements conformes à des objectifs d'intérêt général, pourvu que les règles que le législateur fixe à cet effet soient justifiées au regard desdits objectifs ; que, dans tous les cas, il ne doit pas en résulter de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;

18. Considérant que le législateur, en modifiant le barème de l'impôt de solidarité sur la fortune, a entendu éviter que la suppression concomitante du plafonnement prévu par l'article 885 V bis du code général des impôts et du droit à restitution des impositions directes en fonction du revenu prévu par les articles 1er et 1649 0 A du même code aboutisse à faire peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs facultés contributives ;

19. Considérant, d'une part, que le Conseil constitutionnel n'a pas un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ; qu'il ne saurait rechercher si les objectifs que s'est assignés le législateur auraient pu être atteints par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à l'objectif visé ; qu'en réduisant le nombre de tranches et en abaissant les taux de l'impôt de solidarité sur la fortune, le législateur n'a commis aucune erreur manifeste d'appréciation ; qu'en allégeant ainsi la charge pesant globalement sur les contribuables, il n'a pas créé de rupture caractérisée de l'égalité entre eux ; qu'en tout état de cause, il n'a pas supprimé toute progressivité du barème de cet impôt ;

20. Considérant, d'autre part, qu'en doublant l'avantage fiscal lié au nombre de personnes à charge venant en réduction du montant de l'impôt de solidarité sur la fortune, le législateur a entendu tenir compte des charges familiales des redevables de cet impôt ; qu'en réservant le bénéfice de cette modification aux redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune, le législateur a institué avec ceux qui n'en sont pas redevables une différence de traitement en rapport direct avec l'objet de la loi ;

21. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs tirés de la méconnaissance du principe d'égalité et de l'exigence de bon usage des deniers publics doivent être écartés ; que l'article 1er n'est pas contraire à la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 20 :

22. Considérant que l'article 131 de la loi de finances pour 2011 susvisée a modifié le régime du crédit d'impôt accordé au titre de l'attribution de nouvelles primes d'intéressement ou de l'augmentation des primes dues en application d'un accord d'intéressement ; qu'il a limité le bénéfice de ce crédit d'impôt aux entreprises de moins de cinquante salariés tout en portant son taux à 30 % de la différence entre, d'une part, les primes d'intéressement dues au titre de l'exercice et, d'autre part, la moyenne des primes dues au titre de l'accord précédent ou, si leur montant est plus élevé, les primes d'intéressement dues au titre de l'exercice précédent ; que l'article 20 de la loi déférée complète le paragraphe II de cet article 131 ; qu'il fait en particulier bénéficier du crédit d'impôt prévu par cet article les entreprises employant plus de quarante neuf salariés et moins de deux cent cinquante salariés et ayant conclu ou renouvelé un accord d'intéressement avant le 1er janvier 2011 ;

23. Considérant que, selon les requérants, ce dispositif conduit à traiter différemment du fait de l'existence ou non d'un accord d'intéressement deux entreprises placées dans une situation identique ; qu'il pénaliserait, d'une part, les entreprises ayant préféré recourir à une augmentation de salaire plutôt qu'à un accord d'intéressement et, d'autre part, celles qui, en raison de mauvaises perspectives d'activité, auraient renoncé à développer l'intéressement ; que, par suite, il porterait atteinte à l'égalité devant les charges publiques et au bon usage des deniers publics ;

24. Considérant qu'en adoptant la disposition contestée, le législateur a modifié les conditions d'entrée en vigueur de la restriction du champ du crédit d'impôt résultant de l'article 131 de la loi de finances pour 2011 ; qu'il a entendu rétablir, pour toutes les entreprises de moins de deux cent cinquante salariés, le bénéfice de cette incitation au développement de l'intéressement dans les petites et moyennes entreprises en ce qui concerne les primes dues en application des accords conclus ou renouvelés avant le 1er janvier 2011 ; qu'il s'est fondé sur une différence entre entreprises qui repose sur un critère objectif et rationnel ; que, dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de l'article 13 de la Déclaration de 1789 doit être rejeté ; que l'article 20 n'est pas contraire à la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 41 :

25. Considérant que l'article 41 de la loi déférée, qui modifie l'article 163 bis du code général des impôts, aménage les modalités retenues par la loi de finances rectificative pour 2010 susvisée pour l'imposition des prestations de retraite de source étrangère ou française versées sous forme de capital ; qu'il soumet ces prestations de retraite à un taux de prélèvement libératoire de 7,5 %, assis sur le montant du capital diminué d'un abattement de 10 % ;

26. Considérant que, selon les requérants, ces dispositions méconnaissent le principe d'égalité entre les bénéficiaires de prestations de retraite selon qu'elles sont versées sous forme de rente ou de capital ; qu'elles seraient contraires au principe de progressivité de l'impôt sur le revenu ;

27. Considérant qu'il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions, dès lors que, ce faisant, il ne prive pas de garanties légales des exigences constitutionnelles ;

28. Considérant qu'en distinguant le mode d'imposition des prestations de retraite selon qu'elles sont versées sous forme de capital ou sous forme de rente, le législateur a fondé son appréciation sur des critères objectifs et rationnels ; que tous les contribuables percevant leurs prestations de retraite sous forme de capital seront imposables dans les mêmes conditions ; que les modalités retenues par le législateur ne remettent pas en cause le caractère progressif du montant de l'imposition globale du revenu des personnes physiques ; que, dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité doit être écarté ; que l'article 41 n'est pas contraire à la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 48 :

29. Considérant que l'article 48 de la loi rétablit, dans le code général des impôts, un article 167 bis ; qu'afin de limiter l'évasion fiscale, il institue une imposition des plus-values latentes lors du transfert par les contribuables de leur domicile fiscal hors de France ; que sont ainsi soumises à imposition les plus-values latentes constatées sur les droits sociaux, valeurs, titres ou droits que ces contribuables détiennent à la date du transfert, lorsque les membres de leur foyer fiscal détiennent soit une participation directe ou indirecte d'au moins 1 % dans les bénéfices sociaux des sociétés, soit une participation directe ou indirecte dans ces mêmes sociétés dont la valeur excède 1,3 million d'euros lors du transfert ; que ces dispositions ne s'appliquent pas aux participations dans les sociétés d'investissement à capital variable ;

30. Considérant que, selon les requérants, ces dispositions méconnaissent le principe d'égalité devant les charges publiques en excluant du champ de l'imposition tant les participations dans les sociétés d'investissement à capital variable que les participations multiples qui sont, chacune, inférieures au seuil de 1,3 million d'euros, mais dont le cumul dépasserait ce dernier ;

31. Considérant, d'une part, qu'en instituant une imposition ne concernant que certains dirigeants et actionnaires de sociétés qui, à raison de l'importance des participations qu'ils détiennent, sont susceptibles de vendre leurs titres à l'étranger afin d'éluder l'acquittement de l'imposition sur les plus-values en France, le législateur a entendu favoriser la lutte contre l'évasion fiscale qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle ; qu'en excluant les participations au capital des sociétés d'investissement à capital variable, il a institué avec les autres participations une différence de traitement en rapport avec l'objet de la loi ; qu'en fixant le seuil minimal de participation susceptible d'être imposée soit à 1 % des bénéfices sociaux d'une société, soit à 1,3 million d'euros par société, il a également institué, entre le propriétaire d'une telle participation et le propriétaire de participations inférieures à l'un ou l'autre de ces seuils, une différence de traitement en rapport avec l'objet de la loi ; que le grief tiré de la rupture d'égalité devant les charges publiques doit être écarté ; que l'article 48 de la loi déférée n'est pas contraire à la Constitution ;

– SUR LA PLACE DE CERTAINES DISPOSITIONS DANS LA LOI DE FINANCES :

32. Considérant, en premier lieu, que l'article 53 de la loi déférée autorise, à titre expérimental, les conseils généraux à recourir aux contrats de partenariat pour les opérations liées aux besoins des services départementaux d'incendie et de secours ; que l'article 67 modifie la rédaction de l'article 75 de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision relatif au comité chargé de suivre l'application de cette loi ;

33. Considérant que ces dispositions ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l'État ; qu'elles n'ont pas trait à des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'État ; qu'elles n'ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d'approuver des conventions financières ; qu'elles ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ; qu'ainsi, elles sont étrangères au domaine des lois de finances tel qu'il résulte de la loi organique du 1er août 2001 ; qu'il suit de là que les articles 53 et 67 de la loi déférée ont été adoptés selon une procédure contraire à la Constitution ;

34. Considérant, en second lieu, que l'article 71 de la loi déférée prévoit que le Gouvernement présente, en annexe générale au projet de loi de finances de l'année, un rapport sur les autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale et sur les autorités administratives indépendantes dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État récapitulant, pour le dernier exercice connu, l'exercice budgétaire en cours d'exécution et l'exercice suivant ; que, selon l'article 72 de la loi déférée, « le plafond des autorisations d'emplois des autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale et des autorités administratives indépendantes dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État est fixé chaque année par la loi de finances » ;

35. Considérant que seule une loi organique peut fixer le contenu des lois de finances ; que, par suite, les dispositions des articles 71 et 72, qui ont cet objet, ont été adoptées au terme d'une procédure contraire à la Constitution ; que, pour autant, indépendamment de l'obligation découlant de la loi organique qui lui impose de fixer les plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'État, il est loisible au législateur de prévoir, dans chaque loi de finances, des dispositifs permettant de contenir l'évolution des dépenses des organismes relevant de l'État ;

36. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,

DÉCIDE :

Article 1er.- Sont déclarées contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la loi de finances rectificative pour 2011 :

- l'article 53 ;

- l'article 67 ;

- l'article 71 ;

- et l'article 72.

Article 2.- Sont déclarées conformes à la Constitution les dispositions suivantes de la loi de finances rectificative pour 2011 :

- l'article 1er ;

- l'article 20 ;

- l'article 41;

- et l'article 48.

Article 3.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 28 juillet 2011, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, M. Jacques BARROT, Mme Claire BAZY MALAURIE, MM. Guy CANIVET, Michel CHARASSE, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Valéry GISCARD d'ESTAING, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Hubert HAENEL et Pierre STEINMETZ.

Références :

DC du 28 juillet 2011 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 28 juillet 2011 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées (type)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2011-638 DC du 28 juillet 2011

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Origine de la décision

Date de la décision : 28/07/2011

Fonds documentaire ?: Legifrance

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