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§ France, Conseil d'État, 1 / 4 ssr, 22 juillet 1992, 110606, 110647, 110758, 111131, 111187 et 120069

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Sens de l'arrêt : Rejet
Type d'affaire : Administrative
Type de recours : Recours pour excès de pouvoir appréciation de la légalité

Numérotation :

Numéro d'arrêt : 110606;110647;110758;111131;111187;120069
Numéro NOR : CETATEXT000007818616 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.etat;arret;1992-07-22;110606 ?

Analyses :

ACTES LEGISLATIFS ET ADMINISTRATIFS - VALIDITE DES ACTES ADMINISTRATIFS - VIOLATION DIRECTE DE LA REGLE DE DROIT - PRINCIPES GENERAUX DU DROIT - EGALITE DEVANT LA LOI - Absence de violation - Différences dans les modalités de fixation des loyers résultant directement de la volonté du législateur (article 18 de la loi n° 89-962 du 6 juillet 1989).

01-04-03-01, 38-04-02-02(2) Le Gouvernement ayant pu légalement estimer qu'il existait une situation anormale du marché locatif dans Paris et un certain nombre de communes de la région parisienne, la différence de situation au regard de la réglementation des loyers résultant du décret contesté, entre les propriétaires de logements dans Paris et lesdites communes et, d'une part, les autres propriétaires de logements dans la région parisienne, d'autre part, les propriétaires de logements sur le reste du territoire national, est la conséquence directe de la volonté du législateur. Dès lors, les requérants ne sauraient utilement soutenir que le décret méconnaîtrait le principe d'égalité entre ces personnes. Ils ne sauraient utilement invoquer une violation du même principe, en premier lieu, entre les propriétaires de logements visés au a) de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989 dont les loyers sont fixés librement entre les parties et les propriétaires de logements visés aux b) et c) de l'article 17 de cette loi qui sont soumis aux règles de limitation de l'évolution des loyers, en second lieu, entre les propriétaires de logements selon la date du renouvellement du contrat de location, dès lors que ces différences dans les modalités de fixation des loyers résultent directement de la volonté du législateur. Enfin, le principe d'égalité n'a pas non plus été méconnu entre, d'une part, les propriétaires de logements visés au b) de l'article 17 et, d'autre part, les propriétaires de logements visés au c) du même article, qui ne sont pas soumis aux mêmes règles de limitation de l'évolution des loyers, dès lors que les dispositions du b) de l'article 17 s'appliquent aux loyers des logements vacants faisant l'objet d'une première location et les dispositions du c) de l'article 17 s'appliquent aux logements dont le contrat de location est renouvelé.

LOGEMENT - HABITATIONS A LOYER MODERE - DROITS DES LOCATAIRES - LOYERS - Fixation du montant maximum d'évolution de certains loyers par décret en Conseil d'Etat d'une durée de validité maximale d'un an en cas de situation anormale du marché locatif (article 18 de la loi n° 89-962 du 6 juillet 1989) - (1) Décret du 28 août 1989 réglementant l'évolution des loyers dans l'agglomération de Paris - Appréciation du caractère anormal du marché locatif - Légalité - (2) Discrimination illégale - Absence - Différences dans les modalités de fixation des loyers résultant directement de la volonté du législateur.

38-04-02-02(1), 54-07-02-03 Aux termes de l'article 18 de la loi du 6 juillet 1989, "Dans la zone géographique où le niveau et l'évolution des loyers comparés à ceux constatés sur l'ensemble du territoire révèlent une situation anormale du marché locatif, un décret en Conseil d'Etat, pris après avis de la commission nationale de concertation, peut fixer le montant maximum d'évolution des loyers des logements vacants définis au b) de l'article 17 et des contrats renouvelés définis au c) du même article. Ce décret précise sa durée de validité qui ne peut excéder un an et peut prévoir des adaptations particulières, notamment en cas de travaux réalisés par les bailleurs ou de loyers manifestement sous-évalués". Le juge exerce un contrôle normal sur l'appréciation portée par le Gouvernement sur la situation anormale du marché locatif.

PROCEDURE - POUVOIRS ET DEVOIRS DU JUGE - CONTROLE DU JUGE DE L'EXCES DE POUVOIR - APPRECIATIONS SOUMISES A UN CONTROLE NORMAL - Intervention économique de l'administration - Fixation du montant maximum d'évolution de certains loyers par décret en Conseil d'Etat en cas de situation anormale du marché locatif (article 18 de la loi du 6 juillet 1989) - Appréciation du caractère anormal du marché locatif - Légalité du décret du 28 août 1989 réglementant l'évolution des loyers dans l'agglomération de Paris.

38-04-02-02(1) Il résulte du rapport du ministre chargé de l'équipement de février 1989 d'une part que le niveau des loyers dans l'agglomération de Paris était en 1988 supérieur en moyenne d'environ 80 % à celui constaté sur l'ensemble du territoire national, d'autre part, que l'évolution des loyers pendant la même année était comprise entre 8 et 9 % à Paris alors qu'elle était de 6 à 7 % en banlieue et 6 % sur l'ensemble du territoire national, enfin qu'à Paris moins de 40 % des baux arrivant à échéance étaient tacitement reconduits et donc ne subissaient pas de hausse particulière contre plus de 80 % dans les autres agglomérations du territoire national. Si les requérants font valoir que ce rapport s'inspire d'une étude réalisée en novembre 1988 par l'observatoire des loyers de l'agglomération parisienne (O.L.A.P.) qui concernait une zone comprenant Paris et 82 communes de la banlieue parisienne moins importante que le champ d'application géographique du décret contesté, il ne ressort pas des pièces du dossier et il n'est d'ailleurs pas allégué que les constatations faites par l'observatoire des loyers de l'agglomération parisienne et reprises dans le rapport n'auraient pas été valables pour l'ensemble de l'agglomération de Paris visée par le décret. Eu égard à ces constatations le gouvernement a fait une exacte application de la loi en estimant qu'il existait, au sens de l'article 18 de la loi du 6 juillet 1989, une situation anormale du marché locatif dans l'agglomération de Paris, alors même que le niveau des loyers à Paris serait inférieur à ce qu'il est dans d'autres capitales et que selon certains requérants, les loyers auraient sur la période des dix dernières années moins augmenté à Paris que sur l'ensemble du territoire national.


Texte :

Vu 1°), sous le n° 110 606, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 25 septembre 1989 et 24 janvier 1990 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'union nationale de la propriété immobilière, dont le siège est ... et la chambre syndicale parisienne des propriétaires d'immeubles ou d'appartements, dont le siège est ... ; les deux organisations demandent que le Conseil d'Etat annule le décret du 28 août 1989 "relatif à l'évolution de certains loyers dans l'agglomération de Paris pris en application de l'article 18 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986" ;
Vu 2°), sous le n° 110 647, la requête enregistrée le 26 septembre 1989 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la CHAMBRE SYNDICALE DES ADMINISTRATEURS DE BIENS, SYNDICS DE CO-PROPRIETES ET EXPERTS X... DE PARIS ET D'ILE-DE-FRANCE, dont le siège est ... ; la chambre syndicale demande que le Conseil d'Etat :
- annule le décret n° 89-590 du 28 août 1989 relatif à l'évolution de certains loyers dans l'agglomération de Paris, pris en application de l'article 18 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 ;
- décide qu'il sera sursis à l'exécution de ce décret ; Vu 3°), sous le n° 110 758, la requête enregistrée le 4 octobre 1989 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la FEDERATION NATIONALE DES AGENTS IMMOBILIERS ET MANDATAIRES DE VENTES EN FONDS DE COMMERCE (F.N.A.I.M.), dont le siège est ..., représentée par son président en exercice ; l'organisation requérante demande que le Conseil d'Etat annule le décret précité du 28 août 1989 ;

Vu 4°), sous le n° 111 131, la requête enregistrée le 25 octobre 1989 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour le GROUPEMENT DES SOCIETES IMMOBILIERES D'INVESTISSEMENT, dont le siège est ..., représenté par son président, et le SYNDICAT DES SOCIETES IMMOBILIERES FRANCAISES, dont le siège est ..., représenté par son président ; ils demandent que le Conseil d'Etat annule le décret précité du 28 août 1989 ;
Vu 5°), sous le n° 111 187, la requête enregistrée le 27 octobre 1989 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la CONFEDERATION NATIONALE DES ADMINISTRATEURS DE BIENS DE PARIS ET DE LA REGION D'ILE-DE-FRANCE, dont le siège est ..., représentée par son président ; la confédération demande que le Conseil d'Etat annule le décret précité du 28 août 1989 ;
Vu 6°), sous le n° 120 069, l'ordonnance en date du 17 septembre 1990 par laquelle le président du tribunal administratif de Paris a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R.81 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, la demande de la SOCIETE ANONYME DES IMMEUBLES DU ..., dont le siège est ... ; la société agissant en exécution d'un jugement du tribunal d'instance de Paris 8ème en date du 7 juin 1990 demande que soit appréciée la légalité du décret précité du 28 août 1989 et qu'il soit déclaré que ce décret est entaché d'illégalité ;

Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la loi n° 89-962 du 6 juillet 1989 ;
Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu :
- le rapport de M. Faure, Maître des requêtes,
- les observations de la SCP Piwnica, Molinié, avocat de l'UNION NATIONALE DE LA PROPRIETE IMMOBILIERE et de la CHAMBRE SYNDICALE PARISIENNE DES PROPRIETAIRES D'IMMEUBLES OU D'APPARTEMENTS, de Me Bouliez, avocat de la CHAMBRE SYNDICALE DES ADMINISTRATEURS DE BIENS, SYNDICS DE COPROPRIETES EXPERTS X... DE PARIS ET D'ILE-DE-FRANCE, de la S.C.P. Lesourd, Baudin, avocat de la FEDERATION NATIONALE DES AGENTS IMMOBILIERS et de la S.C.P. Le Bret, Laugier, avocat du GROUPEMENT DES SOCIETES IMMOBILIERES D'INVESTISSEMENTS et du SYNDICAT DES SOCIETES IMMOBILIERES FRANCAISES, - les conclusions de M. Le Chatelier, commissaire du gouvernement ;

Considérant que les requêtes n° 110 606, 110 647, 110 758, 111 131 et 111 187 tendent chacune à l'annulation du décret du 28 août 1989 "relatif à l'évolution de certains loyers dans l'agglomération de Paris, pris en application de l'article 18 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986" ; que par la requête n° 120 069 la société "les immeubles du 226, ..." demande à la juridiction administrative, en exécution du jugement du tribunal d'instance de Paris 8ème en date du 7 juin 1990, d'apprécier la légalité du même décret et de déclarer que celui-ci est illégal ; qu'il y a lieu de joindre l'ensemble de ces requêtes pour statuer par une seule décision ;

Sur les requêtes n° 110 606, 110 647, 110 758, 111 131 et 111 187 :
Sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée dans l'affaire n° 110 647 :
Considérant qu'aux termes de l'article 18 de la loi du 6 juillet 1989 : "Dans la zone géographique où le niveau et l'évolution des loyers comparés à ceux constatés sur l'ensemble du territoire révèlent une situation anormale du marché locatif, un décret en Conseil d'Etat, pris après avis de la commission nationale de concertation, peut fixer le montant maximum d'évolution des loyers des logements vacants définis au b) de l'article 17 et des contrats renouvelés définis au c) du même article. Ce décret précise sa durée de validité qui ne peut excéder un an et peut prévoir des adaptations particulières, notamment en cas de travaux réalisés par les bailleurs ou de loyers manifestement sous-évalués" ; que le décret du 28 août 1989 contesté a été pris en application de ces dispositions ;
Considérant que le moyen tiré de ce que le décret du 28 août 1989 serait différent à la fois du projet soumis au Conseil d'Etat et du texte adopté par ce dernier manque en fait ;
Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la commission nationale de concertation, qui a été consultée sur le projet de décret ainsi que l'exigeait l'article 18 de la loi du 6 juillet 1989, n'aurait pas été mise en mesure de se prononcer sur l'ensemble des questions traitées par le décret contesté ;

Considérant qu'aucune disposition de l'article 18 de la loi du 6 juillet 1989 en application duquel a été pris le décret contesté n'imposait que ce décret comportât dans son texte même l'indication des données en fonction desquelles le gouvernement estimait établie la condition relative à l'existence d'une situation anormale du marché locatif dans l'agglomération de Paris ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, pour estimer qu'il existait une situation anormale du marché locatif dans l'agglomération de Paris, le gouvernement a principalement fondé son appréciation sur les éléments du rapport établi par le ministre de l'équipement, du logement des transports et de la mer en février 1989 à l'attention des assemblées parlementaires en application des dispositions de l'article 3 de la loi du 13 janvier 1989 portant diverses mesures d'ordre social, modifiant les dispositions de l'article 21 de la loi du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière, relatives à la possibilité pour le bailleur de proposer une hausse des loyers en cours de contrat ;
Considérant, en premier lieu, que la circonstance que le rapport susmentionné avait été établi antérieurement à la loi du 6 juillet 1989 en application de laquelle est intervenu le décret contesté ne faisait pas obstacle, par elle-même, à ce que le gouvernement, pour prendre ledit décret, se fondât sur les éléments de ce rapport dès lors que ceux-ci étaient encore valables à la date du décret ; qu'aucune disposition de ladite loi ne subordonne l'intervention de ce décret à la condition que la situation anormale des marchés locatifs visés à l'article 18 soit apparue postérieurement à cette loi ; que l'article 18 de la loi du 6 juillet 1989 ne subordonne pas l'intervention du décret qu'il prévoit à l'établissement d'un rapport constatant le caractère anormal de la situation du marché locatif dans une zone géographique donnée ; qu'ainsi les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le décret du 28 août 1989 ne pouvait être pris qu'au vu d'un rapport pris en application de la loi du 6 juillet 1989 ; que si l'article 16 de la loi du 6 juillet 1989 relatif aux observatoires des loyers prévoit que "le gouvernement dépose tous les deux ans sur le bureau des assemblées, lors de la seconde session ordinaire, un rapport sur l'évolution des loyers", aucune disposition ne faisait obligation au gouvernement d'attendre la production d'un de ces rapports pour faire usage des pouvoirs que lui conférait l'article 18 ;

Considérant, en second lieu, qu'il résulte du rapport du ministre chargé de l'équipement de février 1989 d'une part que le niveau des loyers dans l'agglomération de Paris était en 1988 supérieur en moyenne d'environ 80 % à celui constaté sur l'ensemble du territoire national, d'autre part, que l'évolution des loyers pendant la même année était comprise entre 8 et 9 % à Paris alors qu'elle était de 6 à 7 % en banlieue et 6% sur l'ensemble du territoire national, enfin qu'à Paris moins de 40 % des baux arrivant à échéance étaient tacitement reconduits et donc ne subissaient pas de hausse particulière contre plus de 80 % dans les autres agglomérations du territoire national ; que si les requérants font valoir que ce rapport s'inspire d'une étude réalisée en novembre 1988 par l'observatoire des loyers de l'agglomération parisienne (O.L.A.P.) qui concernait une zone comprenant Paris et 82 communes de la banlieue parisienne moins importante que le champ d'application géographique du décret contesté, il ne ressort pas des pièces du dossier et n'est d'ailleurs pas allégué que les constatations faites par l'observatoire des loyers de l'agglomération parisienne et reprises dans le rapport n'auraient pas été valables pour l'ensemble de l'agglomération de Paris visée par le décret ; qu'eu égard à ces constatations le gouvernement a fait une exacte application de la loi en estimant qu'il existait une situation anormale au sens de l'article 18 de la loi du 6 juillet 1989 du marché locatif dans l'agglomération de Paris, alors même que le niveau des loyers à Paris serait inférieur à ce qu'il est dans d'autres capitales et que selon certains requérants, les loyers auraient sur la période des dix dernières années moins augmenté à Paris que sur l'ensemble du territoire national ;
Considérant que les mesures de réglementation de l'évolution des loyers dans l'agglomération de Paris prises par le décret contesté trouvant leur base légale dans l'article 18 de la loi du 6 juillet 1989, les moyens tirés en premier lieu de ce que la mise en oeuvre de ce décret ferait obstacle à l'application normale des articles 17 et 25-III de la loi du 6 juillet 1989, en second lieu, de ce qu'il aurait été pris en violation des dispositions de l'article 34 de la Constitution relatives aux garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques, et enfin de ce qu'il ne serait pas conforme aux objectifs de la loi d'orientation relative au Xème plan ne sauraient utilement être invoqués ; que si les requérants invoquent enfin une violation "des dispositions européennes sur la liberté de concurrence entre produits d'épargne", ce moyen qui n'est pas assorti des précisions suffisantes pour permettre au Conseil d'Etat d'en apprécier le bien-fondé ne peut qu'être écarté ;

Considérant que seuls des contrats de location conclus ou renouvelés au cours des 12 mois suivant la date de l'entrée en vigueur du décret du 28 août 1989 entrent dans le champ d'application de celui-ci ; qu'ainsi, alors même que les effets du décret s'étendront sur une période supérieure à un an et au moins égale à la durée de ces baux, ce décret n'a pas une durée de validité dépassant celle, d'un an au maximum, fixée par l'article 18 de la loi du 6 juillet 1989 ; que par ailleurs les requérants ne sauraient soutenir qu'en fixant sa durée de validité à 12 mois, le décret aurait méconnu les dispositions de l'article 18 qui limitent à un an la durée de validité dudit décret ;
Considérant que, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le gouvernement a pu légalement estimer qu'il existait une situation anormale du marché locatif dans Paris et un certain nombre de communes de la région parisienne ; qu'ainsi la différence de situation au regard de la réglementation des loyers résultant du décret contesté, entre les propriétaires de logements dans Paris et lesdites communes et, d'une part, les autres propriétaires de logements dans la région parisienne, d'autre part, les propriétaires de logements sur le reste du territoire national est la conséquence directe de la volonté du législateur ; que, dès lors, les requérants ne sauraient utilement soutenir que le décret méconnaîtrait le principe d'égalité entre ces personnes ; qu'ils ne sauraient davantage utilement invoquer une violation du même principe, en premier lieu, entre les propriétaires de logements visés au a) de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989 dont les loyers sont fixés librement entre les parties et les propriétaires de logements visés aux b) et c) de l'article 17 de cette loi qui sont soumis aux règles de limitation de l'évolution des loyers, en second lieu, entre les propriétaires de logements selon la date du renouvellement du contrat de location, dès lors que ces différences dans les modalités de fixation des loyers résultent directement de la volonté du législateur ; qu'enfin le principe d'égalité n'a pas non plus été méconnu entre, d'une part, les propriétaires de logements visés au b) de l'article 17 et, d'autre part, les propriétaires de logements visés au c) du même article, qui ne sont pas soumis aux mêmes règles de limitation de l'évolution des loyers, dès lors que les dispositions du b) de l'article 17 s'appliquent aux loyers des logements vacants faisant l'objet d'une première location et les dispositions du c) de l'article 17 s'appliquent aux logements dont le contrat de location est renouvelé ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret du 28 août 1989 contesté ;

Sur la requête n° 120 069 :
Considérant qu'à l'appui de ses conclusions tendant à ce que le décret du 28 août 1989 soit déclaré illégal, la société requérante soulève les mêmes moyens que ceux invoqués dans les autres requêtes susvisées ; qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu'aucun de ces moyens n'est fondé ; que lesdites conclusions doivent dès lors être rejetées ;
Article 1er : Les requêtes n°s 110 606, 110 647, 110 758, 111 131, 111 187 et 120 069 sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'UNION NATIONALE DE LA PROPRIETE IMMOBILIERE, à la CHAMBRE SYNDICALE PARISIENNE DES PROPRIETAIRES D'IMMEUBLES OU D'APPARTEMENTS, à la CHAMBRE SYNDICALE DES ADMINISTRATEURS DE BIENS SYNDICS DE CO-PROPRIETES EXPERTS X... DE PARIS ET D'ILE-DE-FRANCE, à la FEDERATION NATIONALE DES AGENTS IMMOBILIERS ET MANDATAIRES DE VENTES EN FONDS DE COMMERCE (F.N.A.I.M.), au GROUPEMENT DES SOCIETES IMMOBILIERES D'INVESTISSEMENTS, au SYNDICAT DES SOCIETES IMMOBILIERES DE FRANCE, à la CONFEDERATION NATIONALE DES ADMINISTRATEURS DE BIENS DE PARIS ET DE LA REGION D'ILE-DE-FRANCE, à la SOCIETE DES IMMEUBLES DU 226, ..., au ministre de l'économie et des finances, au ministre de l'équipement, du logement et des transports et au Premier Ministre.

Références :

Constitution 1958-10-04 art. 34
Décret 89-590 1989-08-28 décision attaquée confirmation
Loi 86-1290 1986-12-23 art. 21
Loi 89-18 1989-01-13 art. 3
Loi 89-462 1989-07-06 art. 18, art. 16, art. 17, art. 25


Publications :

Proposition de citation: CE, 22 juillet 1992, n° 110606;110647;110758;111131;111187;120069
Mentionné aux tables du recueil Lebon
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Composition du Tribunal :

Président : M. Vught
Rapporteur ?: M. Faure
Rapporteur public ?: M. Le Chatelier

Origine de la décision

Formation : 1 / 4 ssr
Date de la décision : 22/07/1992

Fonds documentaire ?: Legifrance

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