Vu la requête et le mémoire complémentaire, enregistrés au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat les 12 septembre 1985 et 13 janvier 1987, présentés pour la FEDERATION DEPARTEMENTALE DES SYNDICATS D'EXPLOITANTS AGRICOLES DES COTES-DU-NORD agissant par son président, dûment habilité par le conseil d'administration de ladite fédération, réuni le 7 octobre 1985 et demeurant en cette qualité à la Maison des agriculteurs B.P. 54 à Plérin (22190) ; la FEDERATION DEPARTEMENTALE DES SYNDICATS D'EXPLOITANTS AGRICOLES DES COTES-DU-NORD demande au Conseil d'Etat d'annuler l'arrêté du ministre de l'agriculture, en date du 10 juillet 1985, relatif à la détermination des quantités de référence des acheteurs de lait pour la période allant du 1er avril 1985 au 31 mars 1986 ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le traité instituant la Communauté économique européenne ;
Vu les règlements du conseil des Communautés européennes 856 et 857/84 et 1211/87 ;
Vu le décret n° 84-661 du 17 juillet 1984 ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu :
- le rapport de M. Glaser, Auditeur,
- les observations de la S.C.P. Peignot, Garreau, avocat de la FEDERATION DEPARTEMENTALE DES SYNDICATS D'EXPLOITANTS AGRICOLES DES COTES-DU-NORD,
- les conclusions de M. Pochard, Commissaire du gouvernement ;
Sur les moyens tirés de la prétendue illégalité du décret du 17 juillet 1984 relatif à la maîtrise de la production de lait de vache et aux modalités de recouvrement d'un prélèvement supplémentaire à la charge des acheteurs et des producteurs de lait :
Considérant que le décret du 17 juillet 1984 a été pris sur le fondement de l'article 5 quater ajouté au règlement n° 804/68 du conseil des communautés européennes par le règlement n° 856/84 du 31 mars 1984, qui institue un prélèvement supplémentaire à la charge des acheteurs et des producteurs de lait ;
Considérant, en premier lieu, qu'il résulte clairement des articles 39 et 40 du traité instituant la communauté économique européenne, relatifs aux buts de la politique agricole commune et à l'organisation commune des marchés agricoles que les dispositions de l'article 5 quater susmentionné, qui ont pour objet de compléter les règles régissant le marché du lait, ne méconnaissent ni les stipulations de l'article 39.1 b) selon lesquelles la politique agricole commune a pour but d'assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, qui doivent être combinées avec les autres stipulations dudit article et notamment celles du 1.c) relatives à la stabilisation des marchés, ni celles de l'article 40.3 selon lesquelles l'organisation commune doit se limiter à poursuivre les objectifs énoncés à l'article 39 ; que les dispositions dudit article 5 quater ne méconnaissent pas davantage le principe de "confiance légitime" résultant des stipulations du traité ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions du décret du 17 juillet 1984 auraient été prises sur la base d'un règlement lui-même contraire au traité de Rome ;
Considérant, en deuxième lieu, que, par le décret du 17 juillet 1984, le gouvernement français a, comme l'article 5 quater du règlement susmentionné du conseil des communautés européennes lui en donnait la faculté, opté, pour la mise en oeuvre du prélèvement supplémentaire institué par cet article, pour le régime de la "Formule B" qui rend les acheteurs de lait redevables du prélèvement ; que si ledit article 5 quater donne la possibilité de choisir pour certaines régions la formule A et pour d'autres la formule B, il ne s'agit là que d'une faculté ouverte aux différents Etats membres ; que, par suite, en optant par le décret du 17 juillet 1984 pour l'application de la "Formule B" sur l'ensemble du territoire, le gouvernement n'a pas méconnu les dispositions dudit article 5 quater ; qu'au surplus l'article 10 du décret prévoit que le ministre de l'agriculture peut, après avis du conseil de direction de l'Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers (ONILAIT), décider certaines adaptations régionales ;
Considérant, en troisième lieu, que compte tenu de la façon dont les dispositions du décret du 17 juillet 1984 précisent les conditions et les critères de la gestion par les acheteurs des quantités supplémentaires et soumettent cette gestion au contrôle de l'ONILAIT, les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'elles rendent possible un traitement discriminatoire des différents producteurs par les acheteurs ; qu'en effet, d'une part, l'article 5 du décret a prévu l'attribution de quantités de référence supplémentaires à diverses catégories d'agriculteurs se trouvant dans certaines situations particulières au sens de l'article 3 du règlement CEE n° 856/84 ; que, d'autre part, les articles 17 et 18 du décret ont prévu, pour la période allant du 2 avril 1984 au 31 mars 1985, la correction par l'ONILAIT des quantités de référence initiales de chaque acheteur pour tenir compte de la situation de certains producteurs et la possibilité pour certains producteurs de choisir une année de référence autre que 1983 ; qu'enfin si les dispositions du décret font en partie dépendre les prélèvements dûs par les producteurs ainsi que les quantités de référence supplémentaires susceptibles de leur être attribuées de la situation globale de l'acheteur, et peuvent ainsi faire varier la situation des producteurs en fonction de l'acheteur dont ils dépendent, l'éventuelle différence de situation qui peut en résulter est inhérente au mécanisme de la "Formule B" définie à l'article 5 quater du règlement CEE n° 804/68 ;
Considérant, en dernier lieu, qu'il ressort des dispositions du règlement n° 857/84 du 31 mars 1984 du conseil des communautés européennes, ainsi que la cour de justice des communautés européennes l'a jugé par son arrêt du 11 juillet 1989, que ces dispositions, interprétées à la lumière de l'interdiction de discrimination énoncée à l'article 40.3 du traité, ne s'opposent pas à une règlementation nationale qui, comme l'article 4, alinéa cinquième du décret du 17 juillet 1984, permet aux acheteurs, dans le cadre de la formule B, de réallouer provisoirement tout ou partie des quantités de référence individuelles libérées par des producteurs qui leur sont affiliés à d'autres producteurs affiliés à ces mêmes acheteurs, sous réserve que ces réallocations soient, le cas échéant, ajustées postérieurement de façon à neutraliser d'éventuelles différences de traitement entre producteurs affiliés à différents acheteurs ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêté attaqué serait entaché d'illégalité du fait de la prétendue illégalité des dispositions du décret du 17 juillet 1984 dont il fait application ;
En ce qui concerne l'article 2 de l'arrêté attaqué :
Considérant qu'aux termes de l'alinéa 1er de l'article 2 de l'arrêté attaqué : "La quantité de référence initiale mentionnée à l'article 1er est calculée à partir de la quantité de référence appliquée pour la période allant du 2 avril 1984 au 31 mars 1985, réduite de 1 % conformément aux dispositions de l'article 5 quater du règlement CEE n° 804-68 modifié et réduite de 20 % des quantités rendues disponibles pour la campagne 1985-1986 par les producteurs ayant bénéficié des primes prévues par le décret n° 84-481 du 21 juin 1984 susvisé" ;
Considérant, d'une part, que la quantité de référence initiale de chaque acheteur pour la période allant du 2 avril 1984 au 31 mars 1985, calculée aux termes de l'article 17 du décret du 17 juillet 1984 en appliquant, dans les zones autres que les zones de montagne, une réduction de 2 % aux quantités de lait ou d'équivalent de lait livrées au cours de l'année civile 1983, a fait l'objet, par lettre circulaire du 20 novembre 1984 du directeur de l'ONILAIT, d'une réfaction supplémentaire de 0,8 % ; que les dispositions de l'article 17 du décret susmentionné, qui selon leurs termes mêmes définissaient les règles applicables au calcul de la "quantité de référence initiale" de chaque acheteur, ne faisaient pas obstacle à ce que l'ONILAIT puisse légalement pratiquer sur chacune de ces quantités une réfaction supplémentaire et forfaitaire de 0,8 % afin que les quantités totales ne dépassent pas le quota national fixé pour la compagne 1984-1985 par le règlement du conseil des communautés ;
Considérant, d'autre part, qu'en fixant à 20 % la part des quantités rendues disponibles qui, pour le calcul de la quantité de référence 1985-1986 de chaque acheteur, est déduite de la quantité de référence appliquée pour la période allant du 2 avril 1984 au 31 mars 1985 et affectée à la réserve nationale, le ministre de l'agriculture, compétent pour procéder à cette fixation en vertu de l'article 4, sixième alinéa du décret du 17 juillet 1984, n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation dans l'application des dispositions dudit article et des articles 4-2 et 5 du règlement n° 857-84 du 31 mars 1984 ; qu'enfin l'article 4, sixième alinéa du décret du 17 juillet 1984 n'impose pas que les quantités rendues disponibles soient dans leur totalité affectées prioritairement aux producteurs mentionnés à l'article 5 du décret ;
En ce qui concerne l'article 3 de l'arrêté attaqué :
Sur l'alinéa premier, b) de l'article 3 :
Considérant que la circonstance que l'article 4 de l'arrêté ministériel du 22 novembre 1984 ait prévu la possibilité pour les acheteurs d'attribuer des compléments de référence en faveur "2° Des producteurs qui se trouvent dans des situations économiques et sociales particulièrement difficiles" n'entraînait pas pour le ministre de l'agriculture l'obligation de prévoir, au titre de la campagne 1985-1986, l'attribution de quantités de référence supplémentaires au profit de la même catégorie de producteurs, dès lors qu'une telle attribution n'était imposée ni par le règlement n° 857-84 du 31 mars 1984 du conseil des communautés européennes, ni par le décret du 17 juillet 1984 ; que, par suite, l'alinéa 1er b) de l'article 3 de l'arrêté attaqué qui, après avoir prévu l'attribution de quantités de référence supplémentaires "aux producteurs mentionnés au 1°, 2° et 3° de l'article 5 du décret n° 84-661 du 17 juillet 1984", prévoit également une telle attribution au profit des "producteurs engagés dans un processus de croissance de la production laitière et qui se trouvent dans des situations économiques ou sociales particulièrement difficiles du fait de l'insuffisance de leur quantité de référence de base", n'est pas entaché d'illégalité ;
Sur le deuxième alinéa de l'article 3 :
Considérant que si l'article 10 du décret du 17 juillet 1984 donne au ministre de l'agriculture le pouvoir de décider, après avis du conseil de direction de l'ONILAIT et au vu des propositions des commissions régionales interprofessionnelles, "des adaptations régionales ainsi que des règles spécifiques pour l'affectation éventuelle à la région des quantités de référence libérées, mentionnées à l'article 4 du règlement CEE n° 857-84", ledit ministre ne pouvait légalement, en l'absence de toute disposition l'y habilitant, déléguer tout ou partie des compétences qui lui étaient ainsi conférées aux préfets des différentes régions, ainsi qu'il l'a fait à l'article 3, deuxième alinéa de l'arrêté attaqué, qui dispose que "les commissaires de la République de chacune des régions concernées peuvent définir, sur proposition des représentants de l'économie laitière régionale, les critères d'attribution des quantités de référence supplémentaires mentionnées au paragraphe b) du présent article, applicables dans chaque région par les acheteurs" ; qu'ainsi l'article 3, deuxième alinéa, de l'arrêté du 10 juillet 1985 est entaché d'excès de pouvoir ;
Sur le troisième alinéa de l'article 3 :
Considérant que si l'article 3, troisième alinéa de l'arrêté attaqué prévoit que ne peuvent bénéficier des attributions supplémentaires les producteurs dont la quantité de référence dépasse ou dépasserait du fait de cette attribution 200 000 litres ou 97 % (99 % en zone de montagne) de l'objectif théorique de livraison, cette exclusion, d'ailleurs prévue jusqu'au 1er avril 1986 pour les producteurs dont les livraisons au cours de l'année civile 1983 ont été supérieures à 200 000 litres par l'article 5 du décret du 17 juillet 1984, ne constitue pas une discrimination illégale à l'égard de ces producteurs, qui se trouvent, pour l'application des dispositions relatives au bénéfice d'attributions supplémentaires, dans une situation différente de celle des producteurs dont la quantité de référence ne dépasse pas ou ne dépasserait pas les chiffres susmentionnés ;
En ce qui concerne l'article 4 :
Considérant qu'ainsi qu'il a été rappelé plus haut, la quantité de référence initiale de chaque acheteur pour la période allant du 2 avril 1984 au 31 mars 1985, fixée en application de l'article A 2.2 du règlement n° 857/84 du conseil des communautés du 31 mars 1984, par l'article 17 du décret du 17 juillet 1984 à 98 % (99 % en région de montagne) des quantités livrées à cet acheteur pendant l'année civile 1983 par les producteurs livrant à cet acheteur à la date du 2 avril 1984 a fait l'objet, par décision du 20 novembre 1984 du directeur de l'ONILAIT, d'une réfaction forfaitaire de 0,8 % afin que la somme totale de ces quantités de référence n'excède pas le seuil national de 25,585 millions de tonnes fixé pour la campagne 1984-85 par l'article 5 quater-3 ajouté au règlement CEE n° 804/68 par l'article 1er du règlement CEE n° 856/84 du conseil du 31 mars 1984 ; que, du fait de cette réfaction, les quantités de référence initiales de chaque acheteur pour la période allant du 1er avril 1985 au 31 mars 1986 définies à l'article 1er de l'arrêté attaqué se trouvent inférieures à 97 % (99 % en région de montagne) des quantités qui leur étaient livrées en 1983 ; que, compte tenu de ces circonstances, le ministre de l'agriculture, en décidant à l'article 4 de l'arrêté attaqué que "les quantités rendues disponibles pour la campagne 1985-1986 par les producteurs ayant bénéficié des primes d'incitation à l'arrêt des livraisons mises en oeuvre par l'Etat durant ladite campagne sont utilisées prioritairement par les acheteurs pour porter la quantité de référence de chaque producteur à 97 % (99 % en région de montagne) des quantités livrées en 1983 ... et que "les attributions correspondantes sont effectuées en commençant par les producteurs du règlement n° 857/84 du 31 mars 1984 du conseil des communautés européennes qui se borne d'ailleurs à prévoir la prise en compte de certaines situations particulières pour la détermination des quantités de référence sans faire obligation aux Etats de prendre des mesures couvrant les différentes catégories de producteurs qu'il mentionne ; qu'il résulte clairement des règlements n° 856/84 et 857/84 du conseil des communautés du 31 mars 1984 qu'aucune disposition desdits règlements ne peut être utilement invoquée à l'encontre des dispositions de l'arrêté attaqué qui ont choisi comme objectif prioritaire de porter la quantité de rérérence de chaque producteur à 97 % (99 % en région de montagne) des quantités livrées en 1983, de compenser ainsi les effets de la réfaction supplémentaire de 0,8 % opérée par la décision du 20 novembre 1984 du directeur de l'ONILAIT et de porter les quantités de référence du plus grand nombre possible de producteurs au niveau maximum compatible avec le respect de la quantité nationale garantie ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requête dirigées contre les articles 3 et 4 de l'arrêté du 10 juillet 1985 ne peuvent être accueillies qu'en tant qu'elles tendent à l'annulation du deuxième alinéa de l'article 3 ;
En ce qui concerne l'article 7 de l'arrêté attaqué :
Considérant que la circonstance que l'article 7 de l'arrêté attaqué serait, selon la Fédération des syndicats d'exploitants agricoles des Côtes d'Armor, difficilement applicable est sans incidence sur la légalité de cette disposition ;
Sur la prétendue rétroactivité de l'arrêté attaqué :
Considérant que, compte tenu d'une part, des dispositions de l'article quater du règlement CEE n° 804-68 qui fixait la première campagne de contingentement laitier du 2 avril 1984 au 31 mars 1985, impliquant par là même que la seconde campagne s'étendrait du 1er avril 1985 au 31 mars 1986 et, d'autre part, des conditions particulières dans lesquelles s'exerçent les activités agricoles, la quantité de référence fixée par chaque acheteur au cours de la campagne devait nécessairement produire effet pour l'ensemble de la période en cause et donc entrer en vigueur au début de celle-ci ; qu'ainsi la Fédération des syndicats d'exploitants agricoles des Côtes d'Armor n'est pas fondée à soutenir que les dispositions attaquées sont entachées d'une rétroactivité illégale ;
Article 1er : L'article 3, deuxième alinéa, de l'arrêté du 10 juillet 1985 du ministre de l'agriculture est annulé.
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la Fédération des syndicats d'exploitants agricoles des Côtes d'Armor et au ministre de l'agriculture et de la forêt.
