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§ France, Conseil d'État, 1 / 4 ssr, 12 février 1997, 180079, 180708, 180806, 180850 et 180866

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Sens de l'arrêt : Rejet
Type d'affaire : Administrative
Type de recours : Recours pour excès de pouvoir

Numérotation :

Numéro d'arrêt : 180079;180708;180806;180850;180866
Numéro NOR : CETATEXT000007947655 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.etat;arret;1997-02-12;180079 ?

Analyses :

ACTES LEGISLATIFS ET ADMINISTRATIFS - VALIDITE DES ACTES ADMINISTRATIFS - VIOLATION DIRECTE DE LA REGLE DE DROIT - PRINCIPES GENERAUX DU DROIT - EGALITE DEVANT LA LOI - Violation - Absence - Conseil d'administration des caisses d'assurance maladie - Composition - (1) Personnes désignées par la Fédération nationale de la mutualité française - Légalité de l'ordonnance du 24 avril 1996 - (2) Présence de représentants du secteur de la mutualité - sans représentation des sociétés d'assurances.

01-04-03-01(1), 62-01-01-01-01(11) En décidant de faire siéger aux conseils d'administration des caisses d'assurance maladie des personnes désignées par la Fédération nationale de la mutualité française, les auteurs de l'ordonnance du 24 avril 1996 ont entendu se prononcer sur la représentativité au plan national de cette fédération constituée en application de l'article L. 123-1 du code de la mutualité. En estimant que cette fédération était, à la date de l'ordonnance, la plus représentative au plan national et en lui accordant à ce titre le soin d'assurer la participation des organismes mutualistes aux conseils d'administration, ils n'ont, eu égard à l'ancienneté et l'expérience de cette fédération, au nombre de groupements qu'elle fédère et aux résultats qu'elle a obtenus aux élections au conseil supérieur de la mutualité, pas enfreint le principe d'égalité.

RJ1 COMMUNAUTES EUROPEENNES - APPLICATION DU DROIT COMMUNAUTAIRE PAR LE JUGE ADMINISTRATIF FRANCAIS - PRISE EN COMPTE DES DECISIONS DE LA COUR DE JUSTICE - INTERPRETATION DU DROIT COMMUNAUTAIRE - Articles 85 et suivants du traité de Rome - Notion d'entreprise - Caisses de sécurité sociale (1).

62-01-01-01-01(2) Les caisses du régime général de sécurité sociale qui concourent à la gestion du service public de la sécurité sociale dans le cadre d'un régime obligatoire mettant en oeuvre le principe de la solidarité et sans poursuivre un but lucratif ne sont pas des entreprises au sens des articles 85 et suivants du traité instituant la Communauté européenne.

SECURITE SOCIALE - ORGANISATION DE LA SECURITE SOCIALE - REGIME DE SALARIES - REGIME GENERAL - ASSURANCE MALADIE (1) Conseil d'administration des caisses d'assurance maladie - Composition - (11) Personnes désignées par la Fédération nationale de la mutualité française - Légalité - (12) Présence de représentants du secteur de la mutualité - sans représentation des sociétés d'assurances - (2) - RJ1 Caisses du régime général - Entreprises au sens des articles 85 et suivants du traité de Rome - Absence (1).

15-03-03-01 Il résulte de l'interprétation donnée par la Cour de justice des communautés européennes, en particulier dans son arrêt du 17 février 1993 rendu dans l'affaire C-159/91, que les caisses du régime général de sécurité sociale qui concourent à la gestion du service public de la sécurité sociale dans le cadre d'un régime obligatoire mettant en oeuvre le principe de la solidarité et sans poursuivre un but lucratif ne sont pas des entreprises au sens des articles 85 et suivants du traité instituant la Communauté européenne.

01-04-03-01(2), 62-01-01-01-01(12) Compte tenu tant des conditions différentes dans lesquelles mutuelles et sociétés d'assurances exercent leurs activités que de l'intérêt général qui s'attache à faire participer le secteur de la mutualité, associé par la loi à la gestion du service public de la sécurité sociale, à l'administration dudit service, le pouvoir réglementaire, agissant par ordonnance sur habilitation du législateur, n'a pas méconnu le principe d'égalité en maintenant le principe d'une participation de représentants des mutuelles dans les conseils d'administration des caisses d'assurance maladie sans prévoir une représentation analogue des entreprises régies par le code des assurances.

Références :


1. Rappr. CJCE, 17 février 1993, Affaire C-159/91, Pistre et Poucet, p.637


Texte :

Vu 1°), sous le n° 180 079, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 22 mai 1996 et 28 juin 1996 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la FEDERATION DES MUTUELLES DE FRANCE, dont le siège est ... ; la FEDERATION DES MUTUELLES DE FRANCE demande au Conseil d'Etat d'annuler l'ordonnance n° 96-344 en date du 24 avril 1996 portant mesures relatives à l'organisation de la sécurité sociale en tant qu'elle introduit dans le code de la sécurité sociale de nouveaux articles L. 211-2, L. 215-2 et L. 221-3 ;
Vu 2°), sous le n° 180 708, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 19 juin 1996 et 19 août 1996 et le mémoire complémentaire rectificatif, enregistré le 5 novembre 1996 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la FEDERATION NATIONALE INTERPROFESSIONELLE DES MUTUELLES, dont le siège est ... ; la FEDERATION NATIONALE INTERPROFESSIONELLE DES MUTUELLES demande au Conseil d'Etat d'annuler l'ordonnance n° 96-344 du 2 avril 1996 portant mesures relatives à l'organisation de la sécurité sociale en tant qu'elle introduit dans le code de la sécurité sociale de nouveaux articles L. 311-2, L. 215-2, L. 215-3, L. 215-3, L. 221-3, L. 752-6 et L. 183-2 et de condamner l'Etat à lui verser la somme de 24 120 F au titre des frais irrépétibles ;
Vu 3°), sous le n° 180 806, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 24 juin 1996 et 31 juillet 1996 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la FEDERATION FRANCAISE DES SOCIETES D'ASSURANCES, dont le siège est ... (75311) ; la FEDERATION FRANCAISE DES SOCIETES D'ASSURANCES demande l'annulation de l'ordonnance n° 96-344 du 24 avril 1996 portant mesures relatives à l'organisation de la sécurité sociale, en tant qu'elle modifie les règles de composition des conseils d'administration des organismes de sécurité sociale du régime général ;
Vu 4°), sous le n° 180 850, la requête, enregistrée le 25 juin 1996 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la SOCIETE MUTUALISTE INTERPROFESSIONNELLE D'ENTRAIDE SOCIALE DE L'ARRONDISSEMENT DE SAINT-OMER, dont le siège est ... (62503) et tendant à l'annulation de l'ordonnance n° 96-344 du 24 avril 1996 portant mesures relatives à l'organisation de la sécurité sociale en tant que celle-ci introduit des articles L. 211-2, L. 215-2, L. 215-3, L. 221-3, L. 752-6 et L. 183-2 nouveaux dans le code de la sécurité sociale ;
Vu 5°), sous le n° 180 866, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 25 juin 1996 et 28 octobre 1996 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le SYNDICAT DES MEDECINS LIBERAUX, dont le siège est ..., représenté par son président en exercice ; le SYNDICAT DES MEDECINS LIBERAUX demande que le Conseil d'Etat :
- annule l'ordonnance n° 96-344 du 24 avril 1996 portant mesures relatives à l'organisation de la sécurité sociale en tant qu'elle introduit en son article 11 un article L. 231-6-1 5° dans le code de la sécurité sociale ;
- condamne l'Etat à lui payer la somme de 15 000 F au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;

Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la Constitution, notamment ses articles 38 et 55 ;
Vu le code de la mutualité ;
Vu le code des assurances ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu la loi n° 95-116 du 4 février 1995 ;
Vu la loi n° 95-1348 du 30 décembre 1995, ensemble la décision n° 95-370 DC du même jour du Conseil constitutionnel ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de Mme Hubac, Maître des Requêtes,
- les observations de Me Ryziger, avocat de la FEDERATION DES MUTUELLES DE FRANCE, de la SCP Gatineau, avocat de la FEDERATION NATIONALE INTERPROFESSIONNELLE DES MUTUELLES, de Me Odent, avocat de la FEDERATION FRANCAISE DES SOCIETES D'ASSURANCES, de Me Le Prado, avocat de la SOCIETE MUTUALISTE INTERPROFESSIONNELLE D'ENTRAIDE SOCIALE DE L'ARRONDISSEMENT DE SAINT-OMER et de la SCP Richard, Mandelkern, avocat du SYNDICAT DES MEDECINS LIBERAUX,
- les conclusions de Mme Maugüé, Commissaire du gouvernement ;

Considérant que les requêtes de la FEDERATION DES MUTUELLES DE FRANCE, de la FEDERATION NATIONALE INTERPROFESSIONNELLE DES MUTUELLES, de la FEDERATION FRANCAISE DES SOCIETES D'ASSURANCES, de la SOCIETE MUTUALISTE INTERPROFESSIONNELLE D'ENTRAIDE SOCIALE DE L'ARRONDISSEMENT DE SAINT-OMER et du SYNDICAT DES MEDECINS LIBERAUX sont dirigées contre une même ordonnance ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Considérant que l'ordonnance présentement contestée a été prise sur le fondement des dispositions du 6°) de l'article 1er de la loi du 30 décembre 1995 qui autorise le gouvernement à prendre par ordonnance et conformément à l'article 38 de la Constitution toutes mesures : "modifiant les dispositions relatives à l'organisation, au fonctionnement, au champ d'application et aux relations mutuelles des institutions, régimes et branches de sécurité sociale, afin d'en simplifier et d'en rationaliser la structure et la gestion" ;
Considérant que les requêtes contestent la légalité des articles L. 211-2, L. 215-2, L. 215-3, L. 221-3, L. 752-6 du code de la sécurité sociale, dans leur rédaction résultant de l'article 6 de l'ordonnance du 24 avril 1996 portant mesures relatives à l'organisation de la sécurité sociale et des articles L. 183-1 et L. 183-2 du même code, dans leur rédaction résultant de l'article 22 de ladite ordonnance, en tant qu'ils disposent que les caisses primaires d'assurance maladie, les caisses régionales d'assurance maladie, la caisse régionale d'assurance maladie de l'Ile-de-France et celle de Strasbourg, la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, les caisses générales de sécurité sociale des départements d'outre-mer et les unions des caisses régionales d'assurance maladie, sont administrées par des conseils d'administration qui, aux côtés des représentants des assurés sociaux désignés par les organisations syndicales de salariés interprofessionnelles représentatives au plan national, des représentants des employeurs désignés par les organisations professionnelles nationales d'employeurs, des personnalités qualifiées désignées par l'autorité compétente de l'Etat, comprennent des "représentants désignés par la Fédération nationale de la mutualité française" ;
Considérant qu'est également contestée par la requête n° 180 866 la légalité de l'article L. 231-6-1 5°) a) du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction résultant de l'article 11 de ladite ordonnance, en tant qu'il interdit la désignation comme administrateurs de la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, des caisses régionales d'assurance maladie et des caisses primaires d'assurance maladie : "des personnes qui, dans le ressort de l'organisme de sécurité sociale, produisent, offrent ou délivrent des soins, des biens ou desservices médicaux donnant lieu à prise en charge par l'assurance maladie, ainsi que les mandataires d'organisations représentant les professions de ces personnes" ;
Sur la légalité des articles L. 211-2, L. 215-2, L. 215-3, L. 221-3, L. 752-6, L. 183-1 et L. 183-2 du code de la sécurité sociale, dans leur rédaction résultant des articles 6 et 22 de l'ordonnance attaquée :
Sur les moyens tirés du droit interne :

Considérant, en premier lieu, que les entreprises d'assurances, d'une part, et les mutuelles, d'autre part, relèvent de statuts législatifs différents et exercent des activités en partie distinctes dans des conditions qui ne sont pas similaires ; que les mutuelles qui constituent, aux termes de l'article L. 111-1 du code de la mutualité " ... des groupements à but non lucratif qui, essentiellement, au moyen de cotisations de leurs membres, se proposent de mener, dans l'intérêt de ceux-ci ou de leur famille, une action de prévoyance, de solidarité et d'entraide ..." et dont l'intervention est limitée à la couverture des risques liés à la personne, sont soumises, dans l'exercice de leurs activités, au respect des règles particulières fixées par ce code ; que ces règles concernent tant leur objet, que leurs conditions générales de fonctionnement, leur régime financier, la nature des risques qu'elles couvrent, le contenu de leur mission d'action sociale et leurs relations avec l'Etat ainsi que les modalités de contrôle de ce dernier sur leurs activités ; qu'elles ont, par ailleurs, en application de l'article L. 211-4 du code de la sécurité sociale, vocation à jouer, pour leurs membres, le rôle de correspondant des caisses primaires d'assurance maladie ainsi que, sous réserve de satisfaire à un certain nombre de conditions, celui de section locale à circonscription territoriale ; qu'au surplus, elles interviennent, en application des articles L. 712-6 et R. 381-29 du même code et de l'article 1106-9 du code rural, dans la gestion de certains régimes spéciaux de sécurité sociale ; que, dès lors, l'ordonnance attaquée, en maintenant le principe, résultant de la législation antérieure, d'une participation de représentants des mutuelles relevant du code de la mutualité dans les conseils d'administration des caisses d'assurance maladie, et en ne prévoyant pas une représentation analogue des entreprises régies par le code des assurances, n'a pas, compte tenu tant des conditions différentes dans lesquelles mutuelles et sociétés d'assurances exercent leurs activités que de l'intérêt général qui s'attache à faire participer le secteur de la mutualité, associé de par la loi à la gestion du service public de la sécurité sociale, à l'administration dudit service, méconnu le principe d'égalité ;
Considérant, en deuxième lieu, que le principe d'égalité ne faisait pas obligation à l'ordonnance d'établir, d'une manière identique, les conditions de la représentation des différentes catégories d'administrateurs des conseils d'administration des caisses d'assurance maladie qu'elle instituait, dès lors que ces catégories sont constituées de personnes placées dans des conditions différentes ;

Considérant, en troisième lieu, qu'en décidant de faire siéger aux conseils d'administration des caisses d'assurance maladie des personnes désignées par la Fédération nationale de la mutualité française, les auteurs de l'ordonnance ont ainsi entendu se prononcer, pour l'application des dispositions en cause du code de la sécurité sociale, sur la représentativité au plan national de cette fédération constituée en application de l'article L. 123-1 du code de la mutualité ; qu'en estimant que cette fédération était, à la date de l'ordonnance, la plus représentative au plan national et en lui accordant à ce titre le soin d'assurer la participation des organismes mutualistes aux conseils d'administration, ses auteurs n'ont, eu égard à l'ancienneté et l'expérience de cette fédération, au nombre de groupements qu'elle fédère et aux résultats qu'elle a obtenus aux élections au Conseil supérieur de la mutualité, pas enfreint le principe d'égalité ; qu'aucun principe n'imposait aux auteurs de l'ordonnance de se placer au niveau de la circonscription de chaque caisse primaire pour apprécier la représentativité de la fédération appelée à désigner des représentants du secteur de la mutualité aux conseils d'administration desdites Caisses ; que les dispositions de l'ordonnance ne sont, en tout état de cause, pas contraires à l'article L. 123-1 du code de la mutualité qui se borne à ouvrir aux mutuelles la faculté de constituer entre elles des unions et à ces unions de se grouper en fédérations ;
Considérant, en quatrième lieu, que le fait d'associer à la gestion des caisses d'assurance maladie des personnes désignées par la Fédération nationale de la mutualité française, dans les conditions et pour les motifs indiqués ci-dessus ne contrevient pas au principe de neutralité du service public invoqué par la FEDERATION NATIONALE INTERPROFESSIONNELLE DES MUTUELLES ; qu'il n'est pas davantage contraire, eu égard à la nature du service public en cause, à l'exigence constitutionnelle de respect du pluralisme des courants d'expression socio-culturels qui découle de l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;
Sur les moyens tirés de la violation des articles 90-1 et 86 du traité de Rome :
Considérant qu'aux termes du paragraphe 1 de l'article 90 du traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté économique européenne, devenue la Communauté européenne : "Les Etats membres, en ce qui concerne les entreprises publiques et les entreprises auxquelles ils accordent des droits spéciaux ou exclusifs, n'édictent ni ne maintiennent aucune mesure contraire aux règles du présent traité, notamment à celles prévues aux articles 7 et 85 à 94 inclus" ; que, selon le premier alinéa de l'article 86 du traité précité : "Est incompatible avec le marché commun et interdit, dans la mesure où le commerce entre Etats membres est susceptible d'en être affecté, le fait pour une ou plusieurs entreprises d'exploiter de façon abusive une position dominante sur le marché commun ou dans une partie substantielle de celui-ci" ;

Considérant qu'il résulte de l'interprétation donnée de ces stipulations par la Cour de Justice des Communautés européennes, en particulier dans son arrêt du 17 février 1993 rendu dans l'affaire C. 159/91, que les caisses du régime général de sécurité sociale qui concourent à la gestion du service public de la sécurité sociale dans le cadre d'un régime obligatoire mettant en oeuvre le principe de la solidarité et sans poursuivre de but lucratif, n'exercent pas une activité économique ; que par conséquent, elles ne constituent pas des entreprises au sens de l'article 86 du traité de Rome comme d'ailleurs de son article 85 ; qu'il suit de là que la désignation aux conseils d'administration de ces caisses de personnes ès-qualité ne peut elle-même être analysée comme l'octroi de "droits spéciaux ou exclusifs" au sens de l'article 90, paragraphe 1, du traité, puisque ce dernier texte ne concerne que des entreprises ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que la participation de la Fédération nationale de la mutualité française aux conseils d'administration des caisses d'assurance maladie serait contraire aux stipulations combinées des articles 90 et 86 du traité de Rome ne peut qu'être écarté ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les organismes requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation des articles 6 et 22 de l'ordonnance n° 96-344 du 24 avril 1996 portant mesures relatives à l'organisation de la sécurité sociale ;
Sur la légalité de l'article L. 231-6-1-5°) a) du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction résultant de l'article 11 de l'ordonnance attaquée :
Considérant, d'une part, que les auteurs de l'ordonnance tenaient du 6° de l'article 1er de la loi du 30 décembre 1995 les habilitant à prendre toutes mesures "modifiant les dispositions relatives à l'organisation, au fonctionnement (...) des institutions (...) de sécuritésociale afin d'en simplifier et d'en rationaliser la gestion", compétence pour édicter un régime d'incompatibilité applicable aux administrateurs des caisses de sécurité sociale ;

Considérant, d'autre part, que les représentants désignés par la Fédération nationale de la mutualité française pour siéger comme administrateurs dans les conseils d'administration des caisses de sécurité sociale n'ont pas la qualité de "mandataires d'organisations représentant les professions des personnes qui produisent, offrent ou délivrent des soins, des biens ou des services médicaux donnant lieu à prise en charge par l'assurance maladie" au sens du 5°) a) de l'article L. 231-6-1 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction résultant de l'article 11 de l'ordonnance, quand bien même les mutuelles peuvent être amenées à créer et gérer, dans les conditions prévues aux articles L. 441-1 et suivants du code de la mutualité, des établissements ou services à caractère sanitaire ou médico-social ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la participation de représentants de la Fédération nationale de la mutualité française aux conseils d'administrations des caisses de sécurité sociale, prévue par les dispositions introduites par l'article 6 de l'ordonnance attaquée, serait en contradiction avec les dispositions du 5°) a) de l'article L. 231-6-1 du code de la sécurité sociale introduites par l'article 11 de l'ordonnance manque en fait ;
Sur les conclusions des requêtes n° 180 708 et n° 180 866 tendant à l'application de l'article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 :
Considérant que les dispositions de cet article font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, soit condamné à verser à la FEDERATION NATIONALE INTERPROFESSIONNELLE DES MUTUELLES et au SYNDICAT DES MEDECINS LIBERAUX la somme qu'ils réclament au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ;
Article 1er : Les requêtes de la FEDERATION DES MUTUELLES DE FRANCE, de la FEDERATION NATIONALE INTERPROFESSIONNELLE DES MUTUELLES, de la FEDERATION FRANCAISE DES SOCIETES D'ASSURANCES, de la SOCIETE MUTUALISTE INTERPROFESSIONNELLE D'ENTRAIDE SOCIALE DE L'ARRONDISSEMENT DE SAINT-OMER et du SYNDICAT DES MEDECINS LIBERAUX sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la FEDERATION DES MUTUELLES DE FRANCE, à la FEDERATION NATIONALE INTERPROFESSIONNELLE DES MUTUELLES, à la FEDERATION FRANCAISE DES SOCIETES D'ASSURANCES, à la SOCIETE MUTUALISTE INTERPROFESSIONNELLE D'ENTRAIDE SOCIALE DE L'ARRONDISSEMENT DE SAINT-OMER, au SYNDICAT DES MEDECINS LIBERAUX, au Premier ministre et au ministre du travail et des affaires sociales.

Références :

Code de la mutualité L111-1, L123-1, 90, L231-6-1, L441-1
Code de la sécurité sociale L211-2, L215-2, L215-3, L221-3, L752-6, L183-1, L183-2, L211-4, L712-6, R381-29, L231-6-1
Code rural 1106-9
Loi 91-647 1991-07-10 art. 75
Loi 95-1348 1995-12-30 art. 1
Ordonnance 96-344 1996-04-24 art. 6, art. 22, art. 11
Traité 1957-03-25 Rome art. 90


Publications :

Proposition de citation: CE, 12 février 1997, n° 180079;180708;180806;180850;180866
Mentionné aux tables du recueil Lebon
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Composition du Tribunal :

Président : M. Labetoulle
Rapporteur ?: Mme Hubac
Rapporteur public ?: Mme Maugüé

Origine de la décision

Formation : 1 / 4 ssr
Date de la décision : 12/02/1997

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