Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 8 juillet 1993 et 26 octobre 1993 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés par M. Alain BARIL, conseiller de Paris, vice-président du conseil régional d'Ile-de-France ; M. BARIL demande au Conseil d'Etat d'annuler certaines dispositions de la circulaire du 14 mai 1993, relative à l'application de la retenue à la source sur les indemnités de fonction perçues par les titulaires de mandats locaux, instituée par l'article 47 de la loi de finances rectificative pour 1992, du 31 décembre 1992 ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la loi n° 92-108 du 3 février 1992 ;
Vu l'article 47 de la loi n° 92-1476 du 31 décembre 1992 ;
Vu le code général des impôts ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de M. Bardou, Maître des Requêtes,
- les conclusions de M. Loloum, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que l'article 28 de la loi n° 92-108 du 3 février 1992, relative aux conditions d'exercice des mandats locaux, a prévu que les indemnités de fonctions perçues par les élus locaux seraient soumises à une imposition autonome et progressive et que le barème de celle-ci serait fixé par la loi de finances ; qu'aux termes de l'article 47 de la loi de finances rectificative pour 1992, du 31 décembre 1992, dont les dispositions ont été reprises à l'article 204-0 bis du code général des impôts : "I. - L'indemnité de fonction perçue par l'élu local, définie au titre III de la loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux, est soumise à une retenue à la source libératoire de l'impôt sur le revenu. La base de cette retenue est constituée par le montant net de l'indemnité, minorée de la fraction représentative de frais d'emploi. La retenue est calculée par application du barème prévu à l'article 197 du code général des impôts déterminé pour une part de quotient familial, tel qu'il est applicable pour l'imposition des revenus de l'année précédant celle du versement de l'indemnité. Les limites des tranches de ce barème annuel sont réduites proportionnellement à la période à laquelle se rapporte le paiement de l'indemnité de fonction et à la durée d'exercice du mandat pendant cette période. La fraction représentative des frais d'emploi est fixée forfaitairement. Cette fraction est égale à 100 p. 100 des indemnités versées pour les maires dans les communes de moins de 1 000 habitants. En cas de cumul de mandats, les fractions sont cumulables dans la limite d'une fois et demie la fraction représentative des frais d'emploi pour un maire d'une commune de moins de 1 000 habitants. La fraction représentative des frais d'emploi est revalorisée dans les mêmes proportions que l'indemnité de fonction. II. - En cas de cumul de mandats, un seul comptable du Trésor est chargé de la retenue libératoire. III. - Lorsqu'un élu local cesse toute activité professionnelle, par dérogation au I du présent article, il peut opter pour une imposition de son indemnité de fonction à l'impôt sur le revenu suivant les règles applicables aux traitements et salaires. IV. - Les dispositions du paragraphe I s'appliquent à compter du 1er janvier 1993." ;
Considérant que M. BARIL, conseiller de Paris, vice-président du conseil régional d'Ile-de-France, demande l'annulation de divers paragraphes et alinéas de la circulaire du ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire et du ministre du budget du 14 mai 1993, publiée au Journal Officiel du 28 mai 1993, relative à l'application des dispositions précitées de l'article 47 de la loi de finances rectificative pour 1992 ;
Considérant, en premier lieu, qu'il n'appartient pas au Conseil d'Etat statuant au contentieux de connaître de contestations mettant en cause la validité de dispositions législatives ; que certains des paragraphes ou alinéas de la circulaire du 14 mai 1993 que critique M. BARIL se bornent à rappeler le contenu de règles énoncées par l'article 47 de la loi du 31 décembre 1992 ; que les moyens tirés de ce que les dispositions législatives ainsi rappelées seraient contraires au principe constitutionnel d'égalité des citoyens devant les charges publiques tendent ainsi nécessairement à faire apprécier leur validité par le juge administratif ; que ces moyens ne peuvent, dès lors, être accueillis ;
Considérant, en deuxième lieu, que les paragraphes ou alinéas de la circulaire du 14 mai 1993 qui , d'une part, indiquent à quelles indemnités s'applique la retenue à la source instituée par l'article 47 de la loi du 31 décembre 1992, d'autre part, précisent que la base des indemnités imposables est arrondie au franc inférieur, qu'aucune correction ne doit être apportée au montant de l'impôt résultant de l'application du barème et, en particulier, que "la décote et lesminorations mentionnées aux articles 197-VI et 200 bis du code général des impôts ne sont pas applicables" et qu'"aucune réduction d'impôt, avoir fiscal ou crédit d'impôt n'est imputable sur le montant de la cotisation résultant de l'application du barème", se bornent, sans y ajouter, à commenter les termes de la loi ;
Considérant, en troisième lieu, que les deux alinéas de la circulaire du 14 mai 1993 qui, après avoir rappelé qu'en cas de cumul de mandats locaux, le montant des frais d'emploi déductibles du total des indemnités imposables est porté à 150 % de la fraction représentative des frais d'emploi pour un maire d'une commune de moins de 1 000 habitants, précisent que cette majoration ne s'applique pas lorsque le titulaire d'un mandat local exerce par ailleurs une fonction pour laquelle il perçoit une rémunération d'une autre nature qui bénéficie de son propre régime de frais, n'ajoutent eux non plus rien aux dispositions de l'article 47 de la loi du 31 décembre 1992, qui ne porte que sur les indemnités de fonctions servies aux élus locaux ;
Considérant, en quatrième lieu, que les paragraphes de la circulaire du 14 mai 1993 qui, d'une part, prévoient, pour le cas où un élu titulaire de plus d'un mandat local perçoit deux ou plusieurs indemnités de fonctions dont la périodicité de versement est différente, l'application d'un système de quotient destiné à neutraliser les effets de la progressivité du barème qui résulte de cette situation, d'autre part, invitent les élus titulaires de deux ou plusieurs mandats locaux à choisir l'ordonnateur de la collectivité ou de l'établissement public qui effectuera la liquidation de la retenue à la source et à adresser une déclaration en ce sens à cet ordonnateur qui devra la transmettre au comptable du Trésor chargé de prélever la retenue, et informer du choix de l'élu les autres collectivités ou établissements concernés, n'ont d'autre objet que de préciser certaines modalités pratiques d'application de la loi, sans ajouter aucune condition nouvelle à celles qu'elle prévoit ;
Considérant, en cinquième lieu, qu'en retenant, pour l'application des dispositions précitées du III de l'article 47 de la loi du 31 décembre 1992, selon lesquelles une option pour l'imposition de son indemnité de fonctions à l'impôt sur le revenu suivant les règles concernant les traitements et salaires, est ouverte à l'élu local qui cesse toute activité professionnelle, une définition de cette activité qui correspond à celle qui est prévue par la législation du travail et de la sécurité sociale, la circulaire du 14 mai 1993 se borne à expliciter la portée de ces dispositions, sans rien y ajouter ;
Considérant, en sixième lieu, qu'en prévoyant des mesures transitoires destinées à étaler le prélèvement de la retenue à la source sur les indemnités de fonctions versées aux élus locaux au titre de la période écoulée entre la date du 1er janvier 1993 à compter de laquelle les dispositions de l'article 47 de la loi du 31 décembre 1992 sont entrées en vigueur et la date du premier prélèvement effectif, la circulaire met en oeuvre, sans rétroactivité, un système pratique de régularisation nécessaire à l'application de la loi, qui n'ajoute rien aux conditions énoncées par celle-ci ;
Considérant, enfin, que, si la circulaire du 14 mai 1993 propose aux collectivités locales d'adopter un modèle-type de délibération pour le calcul des indemnités de fonctions par référence à la valeur du point indiciaire de la fonction publique, elle ne formule, à cet égard, qu'une simple recommandation ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les paragraphes et alinéas contestés de la circulaire du 14 mai 1993 ne présentent aucun caractère réglementaire ; que, par suite, la requête de M. BARIL qui tend à leur annulation n'est pas recevable ;
Article 1er : La requête de M. BARIL est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. Alain BARIL, au ministre de l'intérieur et au ministre de l'économie et des finances.
