Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 16 mars 1998 et 15 juillet 1998 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés par l'ASSOCIATION DES AGENTS CONTRACTUELS "A-ANTE LE PORS" DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES, dont le siège est ... (75SP), représentée par son président, le SYNDICAT FORCE OUVRIERE DU PERSONNEL DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES, dont le siège est ... (75775 Cedex 18), représenté par son secrétaire général et l'ASSOCIATION SYNDICALE DES AGENTS DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES, dont le siège est ... ; l'ASSOCIATION DES AGENTS CONTRACTUELS "A-ANTE LE PORS" DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES et autres demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 98-25 du 12 janvier 1998 fixant les conditions exceptionnelles d'intégration d'agents non titulaires du ministère des affaires étrangères dans des corps de catégorie A ;
2°) d'enjoindre au Premier ministre d'édicter un nouveau décret dans le délai de six mois, sous une astreinte de 1 000 F par jour de retard ;
3°) de condamner l'Etat à lui payer une somme de 20 000 F, au titre de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
Vu les décrets n°s 82-450 et 82-452 du 28 mai 1982 ;
Vu le décret n° 94-726 du 19 août 1994 ;
Vu la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980, modifiée par la loi n° 95-125 du 8 février 1995 ;
Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de M. Donnat, Auditeur,
- les conclusions de Mme Maugüé, Commissaire du gouvernement ;
Sur la légalité externe du décret attaqué n° 98-25 du 12 janvier 1998, fixant les conditions exceptionnelles d'intégration d'agents non titulaires du ministère des affaires étrangères de catégorie A :
Sur les moyens tirés du défaut de consultation du "second" comité technique paritaire du ministère des affaires étrangères et du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat :
Considérant qu'aux termes de l'article 2 du décret n° 94-726 du 19 août 1994, relatif aux comités techniques paritaires du ministère des affaires étrangères et dérogeant à certaines dispositions du décret n° 82-452 du 28 mai 1982, relatif aux comités techniques paritaires : "Il est institué un premier comité technique paritaire ministériel compétent pour connaître des questions intéressant les fonctionnaires du ministère des affaires étrangères et les agents contractuels en fonctions à l'administration centrale du ministère des affaires étrangères ou dans les missions diplomatiques et les postes consulaires. Ce premier comité connaît notamment des questions suivantes : ( ...) 3°) Règles statutaires" ; que ces questions ne relèvent pas de la compétence dévolue au "second" comité technique paritaire du ministère des affaires étrangères qui connaît, aux termes de l'article 4 du décret, précité, du 19 août 1994, des questions intéressant : "1°) Les fonctionnaires détachés auprès du ministère des affaires étrangères et qui exercent une mission dans un établissement ou organisme de diffusion culturelle à l'étranger ; 2°) Les personnels contractuels recrutés en France exerçant une mission dans un établissement ou organisme de diffusion culturelle à l'étranger ; 3°) Les personnels contractuelsrecrutés en France exerçant une mission de coopération culturelle, scientifique et technique ; 4°) Les personnels de nationalité française recrutés localement exerçant leur activité dans les établissements et organismes de diffusion culturelle jouissant de l'autonomie financière" ; que ces dispositions ne prévoyaient pas que le gouvernement dût soumettre au "second" comité technique paritaire du ministère des affaires étrangères le projet de décret fixant les conditions exceptionnelles d'intégration d'agents non titulaires du ministère des affaires étrangères dans des corps de fonctionnaires de catégorie A, dont l'examen relevait de la compétence du "premier" comité technique paritaire ;
Considérant qu'aux termes de l'article 2 du décret n° 82-450 du 28 mai 1982, le Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat "est ( ...) saisi des projets de décret relatifs à la situation de l'ensemble des agents publics de l'Etat, ainsi que des projets de décret comportant des dispositions communes à plusieurs corps de fonctionnaires de l'Etat, sauf lorsque, par application de l'article 14 du décret n° 82-452 du 28 mai 1982, ces projets relèvent de la compétence d'un seul comité technique paritaire ministériel ou d'un seul comité technique paritaire central d'établissement public. Le Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat est également saisi des projets de décret concernant des corps interministériels ou à vocation interministérielle relevant du Premier ministre ou régissant des emplois communs à l'ensemble des administrations" ; que le décret attaqué du 12 janvier 1998 n'excède pas la compétence du seul "premier" comité technique paritaire du ministère des affaires étrangères ; qu'ainsi, le Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat n'avait pas à être consulté ; que, par suite, le moyen tiré du défaut de consultation de ce Conseil doit être écarté ;
Sur les moyens tirés des irrégularités dont la procédure de consultation du "premier" comité technique paritaire du ministère des affaires étrangères aurait été entachée :
Considérant que, par une décision du 29 juillet 1998, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé l'arrêté du ministre des affaires étrangères du 14 octobre 1994 qui avait, notamment, fixé la liste des organisations syndicales aptes à désigner des représentants du personnel au "premier" comité technique paritaire du ministère ; qu'aux termes, toutefois, de l'article unique de la loi n° 98-1313 du 31 décembre 1998 : "Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont validés les actes pris après avis du comité technique paritaire ministériel institué par l'article 2 du décret n° 94-726 du 19 août 1994, relatif aux comités techniques paritaires du ministère des affaires étrangères et dérogeant à certaines dispositions du décret n° 82-452 du 28 mai 1982, relatif aux comités techniques paritaires, réuni dans sa composition fixée respectivement au vu des arrêtés du 14 octobre 1994 et du 1er octobre 1997 déterminant les organisations syndicales aptes à désigner les représentants du personnel au comité technique paritaire du ministère des affaires étrangères et fixant la répartition des sièges entre ces organisations, en tant que leur légalité serait contestée par le moyen tiré du défaut de consultation de l'ensemble des agents titulaires et non titulaires relevant de la compétence dudit comité en application du deuxième alinéa de l'article 11 du décret n° 82-452 du 28 mai 1982, précité" ;
Considérant, il est vrai, que l'Etat ne peut, sans méconnaître les stipulations du 1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, selon lesquelles "toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera ... des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil", porter atteinte au droit de toute personne à un procès équitable en prenant des mesures législatives à portée rétroactive dont la conséquence est la modification des règles que le juge doit appliquer pour statuer sur des litiges relatifs à des droits et obligations de caractèrecivil dans lesquels l'Etat est partie, sauf lorsque l'intervention de ces mesures est justifiée par des motifs d'intérêt général ;
Mais considérant que la contestation de la légalité du décret du 12 janvier 1998, qui a trait au recrutement, par voie d'intégration, dans divers corps de fonctionnaires de l'Etat, d'agents non titulaires du ministère des affaires étrangères, ne porte pas sur des droits et obligations de caractère civil, au sens des stipulations précitées ; que les auteurs de la requête ne peuvent donc utilement soutenir que l'article unique de la loi n° 98-1313 du 31 décembre 1998 n'aurait pas été édicté pour un motif d'intérêt général et qu'il porterait, par suite, atteinte au principe de droit à un procès équitable énoncé par les mêmes stipulations ; que, dans ces conditions, le moyen qu'ils prétendent tirer de ce que le décret du 13 janvier 1998 aurait été pris à l'issue d'une procédure irrégulière, en ce que, lors de la réunion, tenue le 19 décembre 1996, au cours de laquelle il a émis un avis sur le projet de ce décret, le "premier" comité technique paritaire du ministère des affaires étrangères comportait, en son sein, des représentants du personnel désignés par les organisations syndicales dont la liste avait été fixée par l'arrêté ministériel du 14 octobre 1994, annulé par le Conseil d'Etat, au motif que le ministre n'avait pas recherché si ces organisations étaient représentatives en ce qui concerne les agents non titulaires de son département, alors qu'il était tenu, en vertu de l'article 11 du décret n° 82-452 du 28 mai 1982, et eu égard à la compétence du comité technique paritaire ministériel, de procéder à une consultation de l'ensemble des agents titulaires et non-titulaires afin de déterminer le nombre de sièges devant être attribués à chaque organisation syndicale, est devenu inopérant ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les règles de constitution et de fonctionnement du "premier" comité technique paritaire réuni le 19 décembre 1996 ont été respectées ; que le moyen tiré de ce que le comité aurait méconnu les dispositions de l'article 30 du décret n° 82-452 du 28 mai 1982, aux termes desquelles : "pour l'examen des questions statutaires soumises aux comités techniques par application de l'article 14 du présent décret, ces comités entendent deux représentants du personnel à la commission administrative au corps intéressé, désignés par les représentants du personnel en son sein de cette commission", n'est pas assorti des précisions qui permettraient d'en apprécier le bien-fondé ;
Considérant que le tableau de correspondance annexé au décret attaqué dispose que les chargés de mission relevant du décret n° 69-546 du 2 juin 1969, fixant le statut des agents contractuels de l'administration centrale du ministère des affaires étrangères, exerçant des fonctions administratives, informatiques et de traduction ont vocation à être titularisés dans un corps de ce ministère ; qu'il ne peut être déduit du fait que le tableau de correspondance qui était annexé au projet de décret soumis pour avis au "premier" comité technique paritaire mentionnait, en outre, les fonctions "documentaires", que le comité n'aurait pas été mis en mesure de se prononcer sur l'ensemble des questions relatives à l'intégration des agents non titulaires de catégorie A du ministère des affaires étrangères ; qu'ainsi, il ne peut être soutenu qu'il aurait dû être derechef consulté par l'administration ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le comité, qui, ainsi qu'il a été dit, a émis son avis lors d'une réunion tenue le 19 décembre 1996, a été informé, lors d'une réunion ultérieure, en décembre 1997, de l'état d'avancement de la procédure suivie par le gouvernement en vue de l'adoption du projet du décret ; que le comité n'a pas été saisi, lors de cette réunion, d'une demande d'avis formulée en application de l'article 2 du décret du 19 août 1994, précité ; que l'absence de vote lors de cette réunion n'a pu, dès lors, entacher le décret attaqué d'un vice de procédure ;
Sur la légalité interne du décret attaqué du 12 janvier 1998 :
Sur le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 79 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat :
Considérant qu'aux termes de cet article 79 : "( ...) Des décrets en Conseil d'Etat peuvent organiser pour les agents non titulaires mentionnés aux articles 73, 74 et 76 ci-dessus l'accès aux différents corps de fonctionnaires suivant l'une des modalités ci-après ou suivant l'une et l'autre de ces modalités : 1°) Par voie d'examen professionnel ; 2°) Par voie d'inscription sur une liste d'aptitude établie en fonction de la valeur professionnelle des candidats. Dans le cas de nomination dans des corps créés pour l'application de la présente loi, cet accès peut également avoir lieu par intégration directe" ; que ces dispositions n'imposent pas au pouvoir réglementaire de mettre en oeuvre toutes les modalités de titularisation prévues par le législateur, mais l'autorisent à ne retenir, s'agissant des agents non titulaires ayant vocation à accéder aux corps de catégorie A, qu'une seule d'entre elles ; qu'ainsi, en ne retenant que la voie de l'examen professionnel, à l'exclusion des deux autres voies autorisées par l'article 79 de la loi du 11 janvier 1984, les auteurs du décret attaqué du 12 janvier 1998 n'ont pas méconnu les dispositions de cet article ;
Sur le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 80 de la loi, précitée, du 11 janvier 1984 :
Considérant qu'aux termes de cet article 80, tel qu'il a été complété par l'article 45 de la loi n° 96-454 du 28 mai 1996 : "Les décrets en Conseil d'Etat prévus à l'article 79 ci-dessus fixent : 1° Pour chaque ministère, les corps auxquels les agents non titulaires mentionnés aux articles 73, 74 et 76 peuvent accéder ; ces corps sont déterminés en tenant compte, d'une part, des fonctions réellement exercées par ces agents et du niveau et de la nature des emplois qu'ils occupent, d'autre part, des titres exigés pour l'accès à ces corps ; ( ...) Les corps dans lesquels les agents non titulaires du niveau de la catégorie A, mentionnés aux articles 73, 74 et 76 de la présente loi, peuvent être titularisés sont les corps au profit desquels interviennent des mesures statutaires prévues par le protocole d'accord du 9 février 1990 sur la rénovation de la grille des rémunérations et des classifications ; les titres exigés pour l'accès à ces corps sont déterminés par décret en Conseil d'Etat ; 2°) Pour chaque corps, les modalités d'accès à ce corps ..."" ;
Considérant qu'il résulte de ces dispositions que le législateur a entendu subordonner la détermination des corps de titularisation à la prise en compte de trois critères permettant d'établir une correspondance entre la situation des agents non titulaires et les caractéristiques de l'emploi de titulaire qu'ils ont vocation à occuper, sans pour autant imposer au pouvoir réglementaire un examen de la situation individuelle de chacun des agents concernés ; que le pouvoir réglementaire pouvait donc légalement regrouper les fonctions réellement exercées par les agents non titulaires dans un nombre limité de catégories et faire correspondre à chacune de ces catégories un corps de fonctionnaires déterminé en tenant compte du niveau et de la nature des emplois occupés par les agents non titulaires et des titres exigés pour l'accès à ces corps ;
Considérant que le décret attaqué du 12 janvier 1998 prévoit, dans un tableau qui lui est annexé, les correspondances entre, d'une part, les catégories d'agents contractuels définies selon le niveau et la nature des emplois qu'ils occupent et les fonctions qu'ils exercent et, d'autre part, les corps de fonctionnaires de catégorie A dans lesquels ils ont vocation à être titularisés ; que le décret utilise ainsi de façon conjuguée et complémentaire les différents critèresde sélection définis par l'article 80 de la loi du 11 janvier 1984 ; qu'il ressort des pièces du dossier, contrairement à ce qui est soutenu, que le gouvernement n'a pas omis de tenir compte de certaines des fonctions réellement exercées par des agents non titulaires du ministère des affaires étrangères, mais s'est borné à procéder à un regroupement de ces fonctions ;
Considérant, ainsi qu'il a été dit, que l'article 80, modifié, de la loi du 11 janvier 1984 renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer les titres exigés pour l'accès des agents non titulaires dans des corps de catégorie A ; qu'ainsi, les auteurs du décret attaqué, en prévoyant que les agents ayant vocation à être titularisés "doivent être en possession des titres ou diplômes prévus par les dispositions statutaires relatives au recrutement dans ces corps par la voie externe", se sont bornés à faire application des dispositions de l'article 80 précité et n'en ont pas méconnu les dispositions ;
Considérant qu'en limitant à une tentative la possibilité pour un candidat de se présenter aux épreuves de l'examen professionnel d'accès au corps d'accueil, les auteurs du décret attaqué n'ont pas davantage méconnu les dispositions de la loi du 11 janvier 1984 ;
Sur le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 87 de la loi du 11 janvier 1984 :
Considérant qu'aux termes de cet article 87 : "Les agents bénéficiaires des dispositions qui précèdent reçoivent une rémunération au moins égale à leur rémunération globale antérieure lorsqu'ils sont intégrés dans un corps de catégorie C ou D, ( ...) à 90 p. 100 au moins de cette rémunération lorsqu'ils sont intégrés dans un corps de catégorie A. Le cas échéant, ils perçoivent une indemnité compensatrice" ;
Considérant qu'il résulte de ces dispositions que le législateur a entendu, pour les agents qui, ayant été titularisés dans un corps de la fonction publique, y seraient intégrés dans un grade et à un échelon assorti d'une rémunération inférieure à leur rémunération globale antérieure, accorder à ceux qui sont intégrés dans un corps de catégorie A le maintien d'une rémunération égale à 90 % des émoluments qui leur étaient servis avant leur titularisation, par le versement d'une indemnité compensatrice, jusqu'à ce que, par le jeu des avancements dans leur corps ou emploi d'intégration, leur traitement proprement dit atteigne un montant égal à ce minimum garanti, sans toutefois qu'ils puissent recevoir au total une rémunération excédant celle qui correspond au dernier échelon du grade le plus élevé du corps ou de l'emploi auquel ils auront accédé ;
Considérant que le décret attaqué du 12 janvier 1998 prévoit que les agents titularisés seront classés dans le grade de début du corps à un échelon déterminé selon les modalités prévues par les statuts particuliers de ce corps ; que, toutefois, le versement de l'indemnité compensatrice permettra aux agents titularisés de recevoir une rémunération égale au minimum garanti par la loi ; qu'ainsi, le décret attaqué ne méconnait pas les dispositions de l'article 87 de la loi du 11 janvier 1984 ;
Sur le moyen de la violation du principe de l'égalité de traitement entre fonctionnaires d'un même corps :
Considérant que les dispositions du décret attaqué ne sont pas contraires au principe de l'égalité de traitement entre fonctionnaires d'un même corps, dès lors qu'elles ne s'appliquent qu'à l'entrée dans le corps et que la carrière des agents recrutés par les différentes voies est ensuite régie par les mêmes dispositions ;
Sur le moyen tiré du détournement de pouvoir :
Considérant que les dispositions de l'article 80 de la loi du 11 janvier 1984 n'interdisent pas au pouvoir réglementaire de tenir compte des conséquences des mesures de titularisation tant sur les finances de l'Etat que sur les conditions d'avancement au sein des corps dans lesquels les agents ont vocation à être titularisés ; qu'ainsi, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'ASSOCIATION DES AGENTS CONTRACTUELS "A-ANTE LE PORS" DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES, le SYNDICAT FORCE OUVRIERE DU PERSONNEL DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES et l'ASSOCIATION SYNDICALE DES AGENTS DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret n° 98-25 du 12 janvier 1998 ;
Considérant que la présente décision n'implique aucune mesure d'exécution ; que les conclusions présentées par les trois organismes requérants, sur le fondement de l'article 6-1 de la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980, modifiée, qui tendent à ce que le Conseil d'Etat enjoigne au Premier ministre, sous astreinte, d'édicter un nouveau décret dans le délai de six mois, ne peuvent, dès lors, qu'être rejetées ;
Considérant que les dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamné à payer à l'ASSOCIATION DES AGENTS CONTRACTUELS "A-ANTE LE PORS" DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES, au SYNDICAT FORCE OUVRIERE DU PERSONNEL DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES et à l'ASSOCIATION SYNDICALE DES AGENTS DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES la somme qu'ils demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ;
Article 1er : La requête de l'ASSOCIATION DES AGENTS CONTRACTUELS "A-ANTE LE PORS" DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES, du SYNDICAT FORCE OUVRIERE DU PERSONNEL DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES et de l'ASSOCIATION SYNDICALE DES AGENTS DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'ASSOCIATION DES AGENTS CONTRACTUELS "A-ANTE LE PORS" DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES, au SYNDICAT FORCE OUVRIERE DU PERSONNEL DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES, à l'ASSOCIATION SYNDICALE DES AGENTS DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES, au Premier ministre, au ministre des affaires étrangères et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.
