Vu le recours du MINISTRE DE LA SANTE PUBLIQUE ET DE L'ASSURANCE MALADIE, enregistré au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 9 août 1995 ; le MINISTRE DE LA SANTE PUBLIQUE ET DE L'ASSURANCE MALADIE demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le jugement n° 9405485/3 du 8 mars 1995 par lequel le tribunal administratif de Paris a annulé, à la demande de la société "clinique chirurgicale d'Antony", l'arrêté du 25 juin 1993 par lequel le préfet de la région Ile-de-France a autorisé ledit établissement à poursuivre son activité de chirurgie ambulatoire dans la limite de six places, ensemble la décision en date du 23 février 1994 par laquelle le ministre délégué à la santé a rejeté le recours hiérarchique dirigé contre ledit arrêté ;
2°) de rejeter la demande présentée par la "clinique chirurgicale d'Antony" devant le tribunal administratif de Paris ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;
Vu l'article 36 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 ;
Vu la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991 modifiée ;
Vu le décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992 ;
Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de M. Mary, Maître des Requêtes,
- les conclusions de M. Honorat, Commissaire du gouvernement ;
Sur la recevabilité du recours :
Considérant que, par deux recours distincts, le MINISTRE DE LA SANTE PUBLIQUE ET DE L'ASSURANCE MALADIE a fait appel des deux jugements du 8 mars 1995 par lesquels le tribunal administratif de Paris a annulé, par le premier, la décision du préfet de la région Ile-de-France du 25 juin 1993 délivrant à la "clinique chirurgicale d'Antony" un récépissé valant autorisation de poursuivre une activité d'anesthésie ou de chirurgie ambulatoire dans la limite de six places et celle du 23 février 1994 du ministre délégué à la santé rejetant le recours hiérarchique dirigé contre ladite décision et, par le second, les mêmes décisions ainsi qu'une décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre sur le même recours hiérarchique ; que, par suite, et en tout état de cause, le moyen tiré de ce qu'en omettant de déférer au Conseil d'Etat le jugement du tribunal administratif de Paris du 8 mars 1995 n° 9402490/3, le ministre ne justifierait pas d'un intérêt à se pourvoir à l'encontre du seul jugement rendu le même jour dans l'instance n° 9405485/3, manque en fait ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le ministre appelant a reçu notification du jugement entrepris le 21 juin 1995 ; que, par suite, l'appel qu'il a formé, enregistré le 9 août 1995 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, a été présenté dans le délai de recours contentieux et est, par suite, recevable ;
Sur la légalité des décisions attaquées :
Considérant qu'en vertu des dispositions combinées des articles L. 712-2, 2°, a), L. 712-2, 8°, L. 712-14 et L. 712-16, insérés dans le code de la santé publique par l'article 4 de la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991, portant réforme hospitalière, la réalisation des projets relatifs à la création, à l'extension et à la transformation des installations nécessaires aux besoins de la population que sont "les structures de soins alternatives à l'hospitalisation", est subordonnée à la délivrance d'une autorisation, accordée pour une durée de cinq ans au moins, par le représentant de l'Etat, lorsque le projet satisfait, notamment, ainsi que l'exige l'article L. 712-9, 3° du code précité, "à des conditions techniques de fonctionnement fixées par décret" ; que les articles R. 712-2-1 et R. 712-2-3 du même code, dans leur rédaction issue de l'article 1er du décret n° 91-1101 du 2 octobre 1992, précisent le premier, que les structures de soins alternatives à l'hospitalisation "ont pour objet d'éviter une hospitalisation à temps complet ou d'en diminuer la durée" et "comprennent notamment" : b) les structures pratiquant l'anesthésie ou la chirurgie ambulatoire", le second, que la capacité de ces structures est "exprimée en places", dontle nombre "est obtenu en divisant par 365 le nombre maximum annuel de patients pouvant être accueillis pour une durée inférieure à un jour ..." ;
Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 24 de la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991 : "Les établissements publics de santé qui, antérieurement à la date de la promulgation de la présente loi, comportaient des structures de soins alternatives à l'hospitalisation mentionnées à l'article L.712-2 du code de la santé publique sont autorisés à poursuivre cette activité, à condition d'en faire la déclaration au représentant de l'Etat et de respecter, dans un délai fixé par décret, les conditions techniques prévues au 3° de l'article L. 712-9 dudit code" ; que ces dispositions ont été étendues aux établissements de santé privés par l'article 10 de la loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991, portant diverses dispositions d'ordre social ; que, selon l'article 2, premier alinéa, du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992, déjà mentionné, "les établissements de santé publics et privés qui comportaient des structures de soins alternatives à l'hospitalisation à la date de la publication de la loi du 31 juillet 1991 modifiée, susvisée, disposent d'un délai de quatre mois pour procéder, auprès du préfet de région, à la déclaration prévue par l'article 24 de cette loi. Les modalités et le contenu de cette déclaration, où devront figurer notamment les informations permettant d'apprécier la consistance et l'activité de la structure de soins à la date précitée, sont définis par un arrêté du ministre chargé de la santé ..." ; que l'article 2 de l'arrêté du MINISTRE DE LA SANTE ET DE L'ACTION HUMANITAIRE du 12 novembre 1992 a précisé les critères au regard desquels les préfets de région devaient procéder à cette appréciation, notamment dans le cas des structures pratiquant l'anesthésie ou la chirurgie ambulatoire, l'un de ces critères tenant à l'activité de la structure au cours du dernier trimestre de 1991 ; qu'aux termes du second alinéa, première phrase, de l'article 2 du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992 : "le préfet de région délivre un récépissé du dépôt de la déclaration, qui vaut autorisation de poursuivre l'activité pour chaque structure de soins concernée ..." ;
Considérant que, par un arrêté du 25 juin 1993, pris sur le fondement des dispositions précitées et, notamment celles déjà citées de l'article 2 de l'arrêté du MINISTRE DE LA SANTE ET DE L'ACTION HUMANITAIRE du 12 novembre 1992, le préfet de la région Ile-de-France a délivré à la "clinique chirurgicale d'Antony" un récépissé de déclaration valant autorisation de poursuite d'activité pour une structure d'anesthésie ou de chirurgie ambulatoire limitée à six places ; que, par une décision du 23 février 1994, le MINISTRE DELEGUE A LA SANTE a rejeté le recours hiérarchique que la "clinique chirurgicale d'Antony" avait formé contre l'arrêté préfectoral du 25 juin 1993 ; que, par un jugement du 8 mars 1995, le tribunal administratif de Paris a annulé cet arrêté préfectoral, en estimant que cet établissement était fondé à se prévaloir à l'encontre dudit arrêté de ce que le MINISTRE DE LA SANTE ET DE L'ACTION HUMANITAIRE avait excédé les limites de l'habilitation qu'il tenait de l'article 2, premier alinéa, précité, du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992, en édictant à l'article 2 de son arrêté du 12 novembre 1992, des conditions réglementaires s'imposant aux préfets de région dans l'appréciation de la consistance et de l'activité des structures de soins déclarées ;
Considérant que le MINISTRE DE LA SANTE PUBLIQUE ET DE L'ASSURANCE MALADIE invoque au soutien du recours qu'il a formé contre le jugement ainsi rendu, les dispositions de l'article 36 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996, aux termes duquel : "Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les décisions concernant la poursuite de l'activité de structures de soins alternatives à l'hospitalisation prises sur le fondement de l'arrêté ministériel du 12 novembre 1992, relatif aux modalités et au contenu de la déclaration prévue à l'article 24 de la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991 portant réforme hospitalière, sont validées, en tant que leur légalité serait contestée par le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur dudit arrêté" ;
Considérant qu'aux termes du 1. de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera ( ...) des contestations portant sur de tels droits etobligations" ; que le présent litige a pour objet une contestation portant sur de tels droits et obligations ;
Considérant que l'Etat ne peut, sans méconnaître les stipulations de l'article 6-1 précité, porter atteinte au droit de toute personne à un procès équitable en prenant des mesures législatives à portée rétroactive dont la conséquence est la modification des règles que le juge doit appliquer pour statuer sur des litiges dans lesquels l'Etat est partie, sauf lorsque l'intervention de ces mesures est justifiée par des motifs d'intérêt général ;
Considérant que l'article 36, précité, de la loi du 28 mai 1996, qui réserve expressément les droits nés des décisions passées en force de chose jugée, a pour objet, non de valider intégralement les décisions prises sur le fondement de l'arrêté ministériel du 12 novembre 1992, mais seulement de rendre insusceptible d'être invoqué devant le juge de l'excès de pouvoir le moyen tiré de ce que l'auteur de cet arrêté a excédé les limites de l'habilitation qu'il tenait de l'article 2, premier alinéa, du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992, en édictant des conditions réglementaires s'imposant aux préfets de région dans l'appréciation de la consistance et de l'activité des structures de soins déclarées ; qu'il ne prive pas les établissements concernés de la possibilité de faire valoir en justice les droits à la poursuite d'une activité antérieure qu'ils tiendraient de l'article 24 de la loi du 31 juillet 1991, modifiée ; que, par suite, il ne peut être regardé comme portant atteinte au principe du droit à un procès équitable énoncé par l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; qu'ainsi, le motif tiré de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté du 12 novembre 1992 sur lequel le tribunal administratif s'est fondé pour annuler l'arrêté du préfet de la région Ile-de-France du 6 juillet 1993 et la décision du MINISTRE DELEGUE A LA SANTE du 23 février 1994 ne peut être maintenu ;
Considérant, toutefois, qu'il appartient au Conseil d'Etat, saisi de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués en première instance et en appel par la "clinique chirurgicale d'Antony" ;
Considérant que l'arrêté préfectoral et la décision ministérielle contestés comportent la mention des dispositions législatives et réglementaires applicables et font état de l'activité de la "clinique chirurgicale d'Antony" en anesthésie ou en chirurgie ambulatoire à prendre en compte ; que par l'indication de ces considérations de droit et de fait, ces décisions satisfont aux prescriptions de l'article 1er de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979, selon lesquelles doivent notamment être motivées les "décisions qui ... refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir" ;
Considérant que le fait qu'un "comité de liaison", dont l'existence n'est prévue par aucun texte législatif et réglementaire, aurait pris part à l'instruction de la déclaration souscrite par la "clinique chirurgicale d'Antony" est sans influence sur la légalité de l'arrêté préfectoral pris au vu de cette déclaration" ;
Considérant qu'il résulte des dispositions précitées de la loi du 31 juillet 1991 modifiée que l'activité que les établissements de santé privés qui comportaient une structure de soins alternative à l'hospitalisation à la date de la promulgation de ladite loi sont autorisés à poursuivre après en avoir fait la déclaration, est celle qu'ils exerçaient effectivement à cette date et non celle qu'ils auraient été en mesure d'exercer, compte tenu de leur capacité d'accueil ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 712-2-3 du code de la santé publique, doit être écarté ;
Considérant que la date à laquelle l'activité de la structure de soins alternative à l'hospitalisation déclarée par un établissement de soin privé doit être appréciée est celle de la promulgation de la loi du 31 décembre 1991 susmentionnée ; que, par suite, le préfet et le ministre ont pu légalement se fonder, pour apprécier l'activité effective de la structure de soins déclarée par la"clinique chirurgicale d'Antony" sur les dispositions non contraires à celles de l'article 24 de la loi du 31 juillet 1991, modifié par l'article 10 de la loi du 31 décembre 1991, de l'article 2 de l'arrêté ministériel du 12 novembre 1992, prévoyant qu'une telle appréciation serait effectuée d'après le nombre de patients pris en charge au cours des trois derniers mois de l'année 1991 ;
Considérant que la circonstance qu'une convention entre l'établissement requérant et un organisme de sécurité sociale aurait été conclue pour un nombre de places supérieur à celui correspondant à l'autorisation de poursuite d'activité accordée par l'administration audit établissement, est en tout état de cause sans incidence sur la légalité des décisions attaquées ;
Considérant qu'en indiquant que pour l'appréciation de l'activité de la structure de soins déclarée, seules devaient être pris en compte les actes en K inférieurs à 50 ou en KC inférieurs à 30 effectués avec une anesthésie égale ou supérieure à K 25 et les actes en K égaux ou supérieurs à 50 ou en KC égaux ou supérieurs à 30 et effectués avec ou sans anesthésie, la circulaire du MINISTRE CHARGE DE LA SANTE du 15 décembre 1993 s'est bornée à rappeler les dispositions de l'annexe I de l'arrêté du 12 novembre 1992, relative à la déclaration type d'une structure pratiquant l'anesthésie ou la chirurgie ambulatoire ; que dès lors que les structures alternatives à l'hospitalisation ont, selon les dispositions précitées de l'article 1er du décret du 2 octobre 1992, pour objet d'éviter une hospitalisation à temps complet ou d'en diminuer la durée, l'auteur de l'arrêté ministériel précité pouvait, sans méconnaître ni les dispositions dudit décret, ni celles d'aucun autre texte, éliminer de l'ensemble des actes à prendre en compte ceux qui, par leur caractère bénin, sont normalement réalisés en consultation externe et ne relèvent pas de la chirurgie ambulatoire ;
Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'administration se serait fondée sur des faits matériellement inexacts en estimant, sur la base des dispositions précitées, que l'activité d'anesthésie ou de chirurgie ambulatoire que la "clinique chirurgicale d'Antony" pouvait être autorisée à poursuivre devait être limitée à six places ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le MINISTRE DE LA SANTE PUBLIQUE ET DE L'ASSURANCE MALADIE est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a annulé les décisions par lesquelles la "clinique chirurgicale d'Antony" n'a été autorisée à poursuivre son activité d'anesthésie et de chirurgie ambulatoire que dans la limite de six places ;
Sur l'application de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 :
Considérant que les dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, soit condamné à verser à la "clinique chirurgicale d'Antony" la somme qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;
Article 1er : Le jugement n° 9405485/3 du 8 mars 1995 du tribunal administratif de Paris est annulé.
Article 2 : La demande présentée par la "clinique chirurgicale d'Antony" devant le tribunal administratif de Paris est rejetée.
Article 3 : Les conclusions de la "clinique chirurgicale d'Antony" tendant à l'application de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la "clinique chirurgicale d'Antony" et au ministre de l'emploi et de la solidarité.
