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§ France, Conseil d'État, 1 / 2 ssr, 11 juillet 2001, 224586, 225122, 225123, 225124 et 225125

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Sens de l'arrêt : Annulation rejet
Type d'affaire : Administrative
Type de recours : Recours pour excès de pouvoir

Numérotation :

Numéro d'arrêt : 224586;225122;225123;225124;225125
Numéro NOR : CETATEXT000008033053 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.etat;arret;2001-07-11;224586 ?

Analyses :

RJ1 - RJ2 COMPETENCE - COMPETENCES CONCURRENTES DES DEUX ORDRES DE JURIDICTION - CONTENTIEUX DE L'APPRECIATION DE LA LEGALITE - CAS OU UNE QUESTION PREJUDICIELLE NE S'IMPOSE PAS - Illégalité des clauses d'un accord d'assurance chômage (1) (2).

17-04-02-02 Le juge administratif est compétent pour constater l'illégalité de certaines clauses d'un accord d'assurance chômage, et partant, la légalité de l'arrêté par lequel le ministre chargé du travail a procédé à l'agrément de cet accord en tant qu'il a exclu les clauses illégales de l'agrément. Une telle question ne soulève pas de contestation sérieuse (sol. impl.).

RJ1 - RJ2 PROCEDURE - POUVOIRS ET DEVOIRS DU JUGE - QUESTIONS GENERALES - QUESTION PREJUDICIELLE POSEE PAR LE JUGE ADMINISTRATIF - Cas où une question préjudicielle ne s'impose pas - Illégalité des clauses d'un accord d'assurance chômage (1) (2).

54-07-01-09 Le juge administratif est compétent pour constater l'illégalité de certaines clauses d'un accord d'assurance chômage, et partant, la légalité de l'arrêté par lequel le ministre chargé du travail a procédé à l'agrément de cet accord en tant qu'il a exclu les clauses illégales de l'agrément. Une telle question ne soulève pas de contestation sérieuse (sol. impl.).

PROCEDURE - POUVOIRS ET DEVOIRS DU JUGE - CONTROLE DU JUGE DE L'EXCES DE POUVOIR - APPRECIATIONS SOUMISES A UN CONTROLE NORMAL - Refus d'agrément d'un accord d'assurance chômage.

54-07-02-03 Le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle normal sur le refus du ministre chargé du travail d'agréer un accord d'assurance chômage.

RJ1 - RJ2 TRAVAIL ET EMPLOI - POLITIQUES DE L'EMPLOI - INDEMNISATION DES TRAVAILLEURS PRIVES D'EMPLOI - a) Mesures d'application du régime d'assurance chômage - Compétence du ministre du travail pour les fixer par décret - Condition - Risque de vide conventionnel - Notion - b) Appréciation de la légalité des clauses d'un accord d'assurance chômage - Compétence du juge administratif - Existence - Absence de question préjudicielle (1) (2) - c) Agrément d'un accord d'assurance chômage - Obligation d'agréer les clauses formant un tout indivisible - Exception - Indivisibilité faisant l'objet d'une stipulation incompatible avec la législation en vigueur - d) Pouvoirs du ministre - Vérification que l'accord dont l'agrément est demandé ne comporte aucune stipulation incompatible avec la législation en vigueur - Pouvoir d'appréciation permettant de s'opposer - pour des motifs d'intérêt général - à l'agrément - Contrôle du juge de l'excès de pouvoir sur le refus d'agrément - Contrôle normal - Hypothèse dans laquelle l'entrée en vigueur de stipulations est subordonnée à une modification de la législation - Compétence liée du ministre pour refuser l'agrément.

66-10-02 a) Les dispositions du dernier alinéa de l'article L. 351-8 du code du travail permettent au pouvoir réglementaire, "en l'absence d'accord ou agrément de celui-ci", de fixer par décret en Conseil d'Etat les mesures d'application du régime d'assurance chômage. Eu égard, d'une part, à l'objet de ces dispositions législatives, qui est d'assurer la continuité du régime d'assurance chômage, et compte tenu du délai minimal qu'imposent les formalités prescrites par les articles L. 352-2 et L. 352-2-1 entre la signature de l'accord et son agrément, le dernier alinéa de l'article L. 351-8 autorise le Premier ministre à prévenir le risque d'un vide conventionnel en signant quelques jours avant l'expiration d'une convention agréée le décret en Conseil d'Etat prévu par l'article L. 351-8, dès lors que l'entrée en vigueur du texte n'intervient qu'après l'expiration de cette convention. La circonstance que la convention modifiée du 1er janvier 1997 n'expirait que le 30 juin 2000 à minuit ne rendait donc pas le Premier ministre incompétent pour signer ce même jour le décret attaqué, qui, aux termes de son article 4, est entré en vigueur dès sa publication au Journal officiel, soit le 1er juillet 2000.

66-10-02 b) Le juge administratif est compétent pour constater l'illégalité de certaines clauses d'un accord d'assurance chômage, et partant, la légalité de l'arrêté par lequel le ministre chargé du travail a procédé à l'agrément de cet accord en tant qu'il a exclu les clauses illégales de l'agrément. Une telle question ne soulève pas de contestation sérieuse (sol. impl.).

66-10-02 c) Si le ministre chargé du travail ne peut, lorsqu'il procède à l'agrément d'un accord d'assurance chômage, exclure de cet agrément les clauses qui forment un tout indivisible avec les autres stipulations de cet accord ou avec celles d'un autre accord conclu par les mêmes parties, il est au contraire tenu, lorsque cette indivisibilité fait l'objet d'une stipulation expresse incompatible avec la législation en vigueur, de ne pas tenir compte de cette stipulation. Il en va ainsi dans le cas où les partenaires conventionnels créent un lien d'invisibilité entre des accords qui, tout en étant soumis simultanément à l'agrément ministériel, relèvent de régimes juridiques distincts. Les conventions de conversion conclues en application de l'article L. 353-1 du code du travail relèvent, en ce qui concerne le champ de leurs bénéficiaires, leur financement et leur gestion, d'un régime distinct de celui de l'assurance-chômage régi par les articles L. 351-3 à L. 351-8 du code du travail. Les conventions relatives à l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE), conclues en application de l'article 1er de la loi du 21 février 1996,dont les bénéficiaires sont également différents de ceux de l'assurance chômage et dont l'agrément est soumis, en application des dispositions ci-dessus mentionnées de la loi du 21 février 1996, à des conditions particulières, relèvent elles aussi d'un régime distinct. Le ministre du travail n'a donc pas commis d'erreur de droit en excluant de l'agrément de l'avenant du 29 juin 2000 prorogeant les effets de la convention d'assurance conversion du 1er janvier 1997, de l'avenant du même jour prorogeant la participation financière du régime d'assurance chômage à ce dispositif et de l'accord du même jour décidant la poursuite du dispositif d'incitation à la cessation d'activité anticipée des salariés âgés (ARPE), les clauses qui subordonnaient l'entrée en vigueur de ces avenants ou accords à celle de la convention d'assurance chômage du 29 juin 2000. Il a, au contraire, commis une telle erreur en faisant de même pour l'avenant à l'accord relatif aux anciens bénéficiaires de l'assurance conversion qui porte exclusivement sur le droit aux allocations d'assurance chômage des salariés sortant du dispositif de l'assurance conversion et qui est donc seulement régi par les dispositions des articles L. 351-3 à L. 351-8 du code du travail. Une telle erreur de droit entache d'illégalité la décision du 23 juillet 2000 par laquelle le ministre de l'emploi et de la solidarité a agréé ce dernier avenant.

66-10-02 d) Le ministre chargé du travail, saisi d'une demande tendant à ce qu'il agrée un accord d'assurance chômage doit d'abord s'assurer que cet accord ne comporte aucune stipulation incompatible avec les dispositions législatives ou réglementaires en vigueur à la date de l'agrément. Dans le cas où l'accord satisfait à cette exigence, le ministre n'est pas pour autant tenu d'accorder l'agrément. Il conserve en effet un pouvoir d'appréciation qui lui permet, pour des motifs d'intérêt général tirés notamment de la nécessité de garantir l'équilibre financier du régime ou de la protection des droits des travailleurs privés d'emploi, de s'opposer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, à l'agrément sollicité. Dans le cas où les partenaires conventionnels insèrent dans l'accord des stipulations incompatibles avec les dispositions législatives ou réglementaires en vigueur à la date de la signature de l'accord mais subordonnent l'entrée en vigueur de ces stipulations à l'intervention des modifications législatives ou réglementaires nécessaires, le ministre chargé du travail ne peut agréer ces stipulations qu'une fois ces modifications législatives ou réglementaires intervenues. Lorsque ces stipulations forment avec les autres clauses de la convention un tout indivisible, le ministre est tenu de refuser, en l'état, l'agrément de la convention.

Références :


1. Comp. Sect. 1960-03-04, Société anonyme "Le Peignage de Reims", p. 168. 2. Rappr. 1998-05-18, Union nationale de coordination des associations militaires et autres, p. 196


Texte :

Vu 1°/, sous le n° 224586, la requête sommaire et les mémoires complémentaires, enregistrés les 30 août, 18 et 21 septembre 2000 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le MOUVEMENT DES ENTREPRISES DE FRANCE, dont le siège est ... de Serbie à Paris cedex 16 (75784), représenté par son président en exercice et la CONFEDERATION GENERALE DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES, dont le siège est 10, terrasse Bellini à Puteaux cedex (92806), représentée par son président en exercice ; le MOUVEMENT DES ENTREPRISES DE FRANCE et la CONFEDERATION GENERALE DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES demandent :
1°) l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 30 juin 2000 relatif au régime d'assurance chômage des travailleurs privés d'emploi ;
2°) la condamnation de l'Etat à leur verser une somme de 30 000 F au titre de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ;
Vu 2°/, sous le n° 225122, la requête et le mémoire complémentaire, enregistrés les 18 et 21 septembre 2000 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le MOUVEMENT DES ENTREPRISES DE FRANCE, dont le siège est ... de Serbie à Paris cedex 16 (75784), représenté par son président en exercice et la CONFEDERATION GENERALE DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES, dont le siège est 10, terrasse Bellini à Puteaux cedex (92806), représentée par son président en exercice ; le MOUVEMENT DES ENTREPRISES DE FRANCE et la CONFEDERATION GENERALE DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES demandent :
1°) l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 24 juillet 2000 par laquelle le ministre de l'emploi et de la solidarité et le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ont refusé d'agréer la convention du 1er juillet 2000 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage ;
2°) la condamnation de l'Etat à leur verser une somme de 30 000 F au titre de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ;
Vu 3°/, sous le n° 225123, la requête et le mémoire complémentaire, enregistrés les 18 août et 21 septembre 2000 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le MOUVEMENT DES ENTREPRISES DE FRANCE, dont le siège est ... de Serbie à Paris cedex 16 (75784), représenté par son président en exercice et la CONFEDERATION GENERALE DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES, dont le siège est 10, terrasse Bellini à Puteaux cedex (92806), représentée par son président en exercice ; le MOUVEMENT DES ENTREPRISES DE FRANCE et la CONFEDERATION GENERALE DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES demandent :
1°) l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 23 juillet 2000 du ministre de l'emploi et de la solidarité portant agrément de l'avenant n° 1 à l'accord du 1er janvier 1997 relatif aux anciens bénéficiaires de l'assurance conversion ;
2°) la condamnation de l'Etat à leur verser une somme de 30 000 F au titre de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ;

Vu 4°/, sous le n° 225124, la requête et le mémoire complémentaire, enregistrés les 18 et 21 septembre 2000 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le MOUVEMENT DES ENTREPRISES DE FRANCE, dont le siège est ... de Serbie à Paris cedex 16 (75784), représenté par son président en exercice et la CONFEDERATION GENERALE DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES, dont le siège est 10, terrasse Bellini à Puteaux cedex (92806), représentée par son président en exercice ; le MOUVEMENT DES ENTREPRISES DE FRANCE et la CONFEDERATION GENERALE DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES demandent :
1°) l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 23 juillet 2000 du ministre de l'emploi et de la solidarité portant agrément de l'avenant n° 2 du 1er juillet 2000 à l'accord du 22 décembre 1998 relatif au développement de l'emploi en contrepartie de la cessation d'activité anticipée des salariés âgés ;
2°) la condamnation de l'Etat à leur verser une somme de 30 000 F au titre de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ;
Vu 5°/, sous le n° 225125, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 18 et 21 septembre 2000 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le MOUVEMENT DES ENTREPRISES DE FRANCE, dont le siège est ... de Serbie à Paris cedex 16 (75784), représenté par son président en exercice et la CONFEDERATION GENERALE DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES, dont le siège est 10, terrasse Bellini à Puteaux cedex (92806), représentée par son président en exercice ; le MOUVEMENT DES ENTREPRISES DE FRANCE et la CONFEDERATION GENERALE DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES demandent :
1°) l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 23 juillet 2000 du ministre de l'emploi et de la solidarité portant agrément de l'avenant n° 2 à la convention du 1er juillet 1997 relative à l'assurance conversion ;
2°) la condamnation de l'Etat à leur verser une somme de 30 000 F au titre de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ;

Vu 6°/, sous le n° 225188, la requête, enregistrée le 20 septembre 2000 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour le MOUVEMENT DES ENTREPRISES DE FRANCE, dont le siège est ... de Serbie à Paris cedex 16 (75784), représenté par son président en exercice et la CONFEDERATION GENERALE DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES, dont le siège est 10, terrasse Bellini à Puteaux cedex (92806), représentée par son président en exercice ; le MOUVEMENT DES ENTREPRISES DE FRANCE et la CONFEDERATION GENERALE DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES demandent :
1°) l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 23 juillet 2000 du ministre de l'emploi et de la solidarité portant agrément de l'avenant n° 2 à l'accord du 1er juillet 1997 relative au financement de l'assurance conversion par l'assurance chômage ;
2°) la condamnation de l'Etat à leur verser une somme de 30 000 F au titre de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ;
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu le code du travail ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Donnat, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Gatineau, avocat du MOUVEMENT DES ENTREPRISES DE FRANCE et de la CONFEDERATION GENERALE DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES,
- les conclusions de Mme Boissard, Commissaire du gouvernement ;

Considérant que le code du travail définit, dans la section première du chapitre premier de son titre cinquième consacré aux travailleurs privés d'emploi, les principes auxquels est soumis le régime d'assurance dont bénéficient, sous conditions d'âge et d'activité antérieure, ces travailleurs ; qu'il organise ce régime sous la forme d'allocations versées aux travailleurs concernés, financées par des contributions des employeurs et des salariés assises sur les rémunérations brutes dans la limite d'un plafond ; que l'article L. 351-8 du code placé à la fin de cette section dispose que : "Les mesures d'application des dispositions de la présente section font l'objet d'un accord conclu et agréé dans les conditions définies aux articles L. 352-1, L. 352-2 et L 352-2-1./ L'agrément de cet accord a pour effet de le rendre obligatoire pour tous les employeurs mentionnés à l'article L. 351-4 ainsi que pour leurs salariés./ En l'absence d'accord ou agrément de celui-ci, ces mesures sont fixées par décret en Conseil d'Etat" ;
Considérant que, sur le fondement de ces dispositions, les partenaires sociaux ont conclu le 1er janvier 1997 une convention relative à l'assurance chômage qui a fait l'objet d'un agrément le 18 février suivant ; que, comme le prévoit le paragraphe premier de son article 10, cette convention a cessé de produire ses effets à l'échéance de son terme qui, fixé à l'origine au 31 décembre 1999, a été prorogé au 30 juin 2000 par un avenant signé le 23 décembre 1999 et agréé le 8 février 2000 ;
Considérant qu'après avoir signé le 14 juin 2000 un "protocole d'accord" définissant les grandes lignes de la future convention qu'ils étaient en train de négocier, trois organisations représentatives des employeurs, d'une part, soit le MOUVEMENT DES ENTREPRISES DE FRANCE (M.E.D.E.F.), la CONFEDERATION GENERALE DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES (C.G.P.M.E.) et l'Union professionnelle artisanale (U.P.A.), et deux syndicats de salariés, d'autre part, soit la Confédération française démocratique du travail (C.F.D.T.) et la Confédération française des travailleurs chrétiens (C.F.T.C.), ont conclu le 29 juin 2000 une nouvelle convention d'assurance chômage "relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage" qui a été soumise, le 30 juin, à l'agrément du ministre de l'emploi et de la solidarité ; qu'elles ont également signé le 29 juin un avenant à l'accord du 22 décembre 1998 relatif au développement de l'emploi en contrepartie de la cessation d'activité anticipée des salariés âgés (ARPE) et trois avenants à une convention et à deux accords du 1er janvier 1997 relatifs à l'assurance conversion, qui ont été, eux aussi, soumis à l'agrément du ministre le 30 juin ; que les mêmes organisations ont, enfin, décidé, le 29 juin également, de proroger jusqu'au 21 juillet suivant le terme de la convention d'assurance chômage du 1er janvier 1997, sans cependant soumettre cet accord à l'agrément du ministre ;

Considérant que, sur le fondement du dernier alinéa de l'article L. 351-8 précité du code du travail, le gouvernement a pris le 30 juin 2000 un décret en Conseil d'Etat fixant par voie réglementaire les mesures d'application du régime d'assurance chômage ; que ce décret est attaqué sous le n° 224586 par le MOUVEMENT DES ENTREPRISES DE FRANCE et la CONFEDERATION GENERALE DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES ;
Considérant que, par quatre arrêtés du 23 juillet 2000, le ministre de l'emploi et de la solidarité a agréé les quatre avenants évoqués ci-dessus ; que ces arrêtés sont contestés par le MOUVEMENT DES ENTREPRISES DE FRANCE et la CONFEDERATION GENERALE DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES sous les n°s 225123, 225124, 225125 et 225188 ;
Considérant enfin que, par lettre du 24 juillet 2000, le ministre de l'emploi et de la solidarité et le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ont fait connaître au président du MOUVEMENT DES ENTREPRISES DE FRANCE qu'ils refusaient d'agréer la convention relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage conclue le 29 juin ; que cette décision est attaquée par le MOUVEMENT DES ENTREPRISES DE FRANCE et la CONFEDERATION GENERALE DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES sous le n° 225122 ;
Considérant que ces six requêtes présentent à juger des questions semblables ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Sur la légalité du décret du 30 juin 2000 :
Considérant que les dispositions précitées du dernier alinéa de l'article L. 351-8 permettent au pouvoir réglementaire, "en l'absence d'accord ou agrément de celui-ci", de fixer par décret en Conseil d'Etat les mesures d'application du régime d'assurance chômage ;
Considérant, en premier lieu, que si les organisations représentatives des employeurs et des salariés mentionnées plus haut ont signé le 29 juin 2000 un avenant à la convention d'assurance chômage du 1er janvier 1997 pour proroger la validité de cette dernière jusqu'au 21 juillet 2000, cet avenant, qui n'a pas été transmis au ministre de l'emploi et de la solidarité, n'a pas fait l'objet de l'agrément prévu par les dispositions des articles L. 351-8 et L. 352-2 du code du travail ; que les requérants ne peuvent donc soutenir que la signature de cet avenant interdisait au gouvernement d'exercer, avant le 21 juillet 2000, la compétence que lui donne le dernier alinéa de l'article L. 351-8 ;

Considérant en second lieu, qu'eu égard, d'une part, à l'objet des dispositions législatives précitées, qui est d'assurer la continuité du régime d'assurance chômage, et compte tenu du délai minimal qu'imposent les formalités prescrites par les articles L. 352-2 et L. 352-2-1 entre la signature de l'accord et son agrément, le dernier alinéa de l'article L. 351-8 autorise le Premier ministre à prévenir le risque d'un vide conventionnel en signant quelques jours avant l'expiration d'une convention agréée le décret en Conseil d'Etat prévu par l'article L. 351-8, dès lors que l'entrée en vigueur du texte n'intervient qu'après l'expiration de cette convention ; que la circonstance que la convention modifiée du 1er janvier 1997 n'expirait que le 30 juin 2000 à minuit ne rendait donc pas le Premier ministre incompétent pour signer ce même jour le décret attaqué, qui, aux termes de son article 4, est entré en vigueur dès sa publication au Journal officiel, soit le 1er juillet 2000 ;
Considérant, par suite, que le moyen tiré de l'incompétence du Premier ministre doit être écarté dans ses deux branches ;
Considérant qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution : "Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution" ; qu'il résulte des termes du décret du 4 juin 1997 relatif à la composition du gouvernement que le secrétaire d'Etat chargé du budget est placé sous l'autorité du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et n'exerce les attributions qui lui sont conférées que par délégation dudit ministre ; que le secrétaire d'Etat au budget n'a donc pas la qualité de ministre au sens des dispositions précitées de la Constitution ; que, par suite, l'absence de contreseing par le secrétaire d'Etat au budget ne saurait entacher le décret attaqué d'un vice de forme ;
Considérant que si les dispositions de l'article L. 352-2 du code du travail prévoient que l'agrément des accords ayant pour objet exclusif le versement d'allocations spéciales aux travailleurs partiellement privés d'emploi "est accordé après avis du comité supérieur de l'emploi prévu à l'article L. 322-2" du même code, aucun texte n'impose de recueillir cet avis préalablement à l'édiction du décret en Conseil d'Etat qui peut, en l'absence d'accord ou d'agrément, intervenir en application des dispositions précitées de l'article L. 351-8 ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la procédure ayant conduit à l'adoption du décret attaqué aurait méconnu les dispositions de l'article L. 352-2 du code du travail faute pour le comité supérieur de l'emploi d'avoir été consulté, ne peut qu'être écarté ;

Considérant que l'article 1er du décret attaqué dispose que : "A compter du 1er juillet 2000, les mesures d'application des dispositions des articles L. 351-3 à L. 351-8 du code du travail relatives au régime d'assurance chômage des travailleurs privés d'emploi sont constituées par les dispositions de la convention du 1er juillet 1997 modifiée relative à l'assurance chômage, du règlement qui est joint à cette convention et des annexes à ce règlement en vigueur au 30 juin 2000 ( ...)" ; que ce décret, qui fixe les mesures d'application du régime d'assurance chômage par référence aux stipulations de la convention du 1er janvier 1997, n'a pas pour objet, et n'aurait pu avoir légalement pour effet, de faire revivre, contre la volonté de ses auteurs, cette convention arrivée à échéance le 30 juin ; que, contrairement à ce que soutiennent les organisations requérantes, les dispositions de l'article 3 du décret, qui prévoient que le texte cessera de produire effet à compter de l'entrée en vigueur de l'arrêté portant agrément de l'accord prévu à l'article L. 351-8 du code du travail, ont pour effet d'assortir les mesures réglementaires fixées par le décret d'une durée de validité indépendante de celle de la convention à laquelle il est fait référence ; que, par suite, les moyens tirés de ce que le décret ne pouvait légalement ni faire revivre la convention, ni prévoir une durée de validité incohérente avec son objet, doivent être écartés ;
Considérant que, comme il vient d'être dit ci-dessus, l'article 1er du décret attaqué se borne à fixer "les mesures d'application des dispositions des articles L. 351-3 à L. 351-8 du code du travail" ; que la possibilité donnée aux partenaires signataires d'un accord d'assurance chômage de confier le service de l'allocation et le recouvrement des contributions à un ou des organismes de droit privé de leur choix est prévue par l'article L. 351-21 qui relève, non comme les articles auxquels se réfère l'article 1er du décret attaqué, de la section I "Régime d'assurance" mais de la section V "Institutions gestionnaires" ; que la circonstance que le décret attaqué n'a pas explicitement exclu, dans sa référence aux dispositions de la convention du 1er janvier 1997, celles de l'article 4 de cette convention qui confient la gestion du régime conventionnel à l'UNEDIC et aux ASSEDIC n'a donc pas eu pour objet, et n'aurait pu avoir légalement pour effet, d'imposer à ces organismes de droit privé de continuer, sans nouvelle convention conclue avec eux, à assurer cette gestion ; que les moyens tirés de ce que le décret a méconnu le principe de la liberté du commerce et de l'industrie, la liberté individuelle et les dispositions de l'article 1134 du code civil doivent, par suite, être écartés ;
Considérant que ni les dispositions précitées de l'article L. 351-8 du code du travail, ni aucun autre texte législatif ou principe général du droit n'interdisait au gouvernement de s'approprier, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, les stipulations de la convention du 1er janvier 1997 pour fixer les mesures réglementaires qu'il était en droit d'édicter ;

Considérant qu'aux termes de l'article L. 351-21 du code du travail : "Les parties signataires de l'accord prévu à l'article L. 351-8 confient le service de l'allocation d'assurance et le recouvrement des contributions mentionnées à l'article L. 351-3 à un ou des organismes de droit privé de leur choix./ L'Etat peut également, par convention, confier à ces organismes ou à toute autre personne morale de droit privé, ( ...) en l'absence de l'accord agréé prévu par l'article L. 351-8, les missions définies à l'alinéa précédent" ; que le premier alinéa de l'article L. 351-22 du code du travail dispose que : "En l'absence de la convention prévue à l'article L. 351-21, un établissement public national à caractère administratif exerce les compétences définies au deuxième alinéa de cet article" ; qu'il résulte de ces dispositions combinées que le gouvernement a le choix entre les deux modes de gestion prévus par ces deux articles ; qu'en écartant implicitement, par le décret attaqué, la création d'un établissement public administratif pour maintenir, sous réserve de la signature d'une convention à conclure avec l'UNEDIC et les ASSEDIC, la gestion du régime par ces organismes, le gouvernement n'a pas commis d'erreur de droit, ni méconnu les dispositions précitées de l'article L. 351-22 du code du travail ;
Considérant que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le MOUVEMENT DES ENTREPRISES DE FRANCE et la CONFEDERATION GENERALE DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret du 30 juin 2000 relatif au régime d'assurance chômage des travailleurs privés d'emploi ;
Sur la légalité des arrêtés du ministre de l'emploi et de la solidarité du 23 juillet 2000 :
Considérant, en premier lieu, que les arrêtés attaqués ont été signés par Mme X..., déléguée générale à l'emploi et à la formation professionnelle ; que cette dernière avait reçu, par un arrêté du 12 janvier 2000 publiée au Journal officiel le 14 janvier 2000, délégation pour signer au nom du ministre de l'emploi et de la solidarité "tous actes, arrêtés et décisions"dans la limite de ses attributions au nombre desquelles figure l'agrément délivré en application des articles L. 352.2 et L. 353-1 du code du travail ainsi qu'en application de l'article 1er de la loi n° 96-126 du 21 février 1996 ; que le moyen tiré de ce que les arrêtés auraient été signés par une autorité incompétente manque, dès lors, en fait ;
Considérant, en deuxième lieu, que la circonstance qu'à la date à laquelle les quatre avenants ont été agréés, le ministre chargé du travail n'avait pas encore statué sur l'agrément de la convention d'assurance chômage du 29 juin 2000 n'était pas de nature à faire regarder comme "caduque" la demande d'agrément de ces quatre avenants ; que le moyen tiré de ce que le ministre chargé du travail n'était pas valablement saisi d'une demande d'agrément doit, par suite, être écarté ;

Considérant, en troisième lieu, que si le ministre chargé du travail ne peut, lorsqu'il procède à l'agrément d'un accord d'assurance chômage, exclure de cet agrément les clauses qui forment un tout indivisible avec les autres stipulations de cet accord ou avec celles d'un autre accord conclu par les mêmes parties, il est au contraire tenu, lorsque cette indivisibilité fait l'objet d'une stipulation expresse incompatible avec la législation en vigueur, de ne pas tenir compte de cette stipulation ; qu'il en va ainsi dans le cas où les partenaires conventionnels créent un lien d'invisibilité entre des accords qui, tout en étant soumis simultanément à l'agrément ministériel, relèvent de régimes juridiques distincts ;
Considérant que les conventions de conversion conclues en application de l'article L. 353-1 du code du travail relèvent, en ce qui concerne le champ de leurs bénéficiaires, leur financement et leur gestion, d'un régime distinct de celui de l'assurance-chômage régi par les articles L. 351-3 à L. 351-8 du code du travail ; que les conventions relatives à l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE), conclues en application de l'article 1er de la loi n° 96-126 du 21 février 1996, dont les bénéficiaires sont également différents de ceux de l'assurance chômage et dont l'agrément est soumis, en application des dispositions ci-dessus mentionnées de la loi du 21 février 1996, à des conditions particulières, relèvent elles aussi d'un régime distinct ; que le ministre du travail n'a donc pas commis d'erreur de droit en excluant de l'agrément de l'avenant du 29 juin prorogeant les effets de la convention d'assurance conversion du 1er janvier 1997, de l'avenant du même jour prorogeant la participation financière du régime d'assurance chômage à ce dispositif et de l'accord du même jour décidant la poursuite du dispositif d'incitation à la cessation d'activité anticipée des salariés âgés (ARPE), les clauses qui subordonnaient l'entrée en vigueur de ces avenants ou accords à celle de la convention d'assurance chômage du 29 juin 2000 ; qu'il a, au contraire, commis un telle erreur en faisant de même pour l'avenant à l'accord relatif aux anciens bénéficiaires de l'assurance conversion qui porte exclusivement sur le droit aux allocations d'assurance chômage des salariés sortant du dispositif de l'assurance conversion et qui est donc seulement régi par les dispositions des articles L. 351-3 à L. 351-8 du code du travail ; qu'une telle erreur de droit entache d'illégalité la décision du 23 juillet 2000 par laquelle le ministre de l'emploi et de la solidarité a agréé ce dernier avenant ;

Sur la légalité de la décision du 24 juillet 2000 refusant d'agréer la convention du 1er juillet 2000 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 352-2 du code du travail : "Les accords ayant pour objet exclusif le versement d'allocations spéciales aux travailleurs sans emploi et, éventuellement, aux travailleurs partiellement privés d'emploi, peuvent être agréés par arrêté du ministre chargé du travail lorsqu'ils sont négociés et conclus sur le plan national et interprofessionnel, entre organisations syndicales les plus représentatives d'employeurs et de travailleurs au sens de l'article L. 133-2 du présent code, et qu'ils ne comportent aucune stipulation incompatible avec les dispositions législatives ou réglementaires en vigueur, en particulier avec celles relatives au contrôle de l'emploi, à la compensation des offres et des demandes d'emploi, au contrôle des travailleurs privés d'emploi, et à l'organisation du placement de l'orientation ou du reclassement des travailleurs sans emploi./ L'agrément est accordé après avis du comité supérieur de l'emploi prévu à l'article L. 322-2./ Il a pour effet de rendre obligatoires les dispositions de l'accord pour tous les employeurs et travailleurs compris dans le champ d'application professionnel et territorial dudit accord./ L'agrément est donné pour la durée de la validité de l'accord./ Il peut être retiré par le ministre chargé du travail si les dispositions de l'accord ou ses conditions d'application cessent d'être en conformité avec les dispositions législatives ou réglementaires en vigueur./ Les accords prévus ci-dessus et présentés à l'agrément du ministre chargé du travail sont soumis aux conditions de publicité prévues aux articles L. 133-13 et L. 133-14" ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée a été signée par le ministre chargé du travail ; que la circonstance qu'elle a été également signée par le ministre chargé de l'économie n'est pas de nature à l'entacher d'illégalité ; que, contrairement à ce qui est soutenu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le ministre chargé du travail se serait cru lié par l'avis donné par le ministre chargé de l'économie ;

Considérant qu'il résulte des dispositions précitées de l'article L. 352-2 du code du travail que le comité supérieur de l'emploi doit être consulté pour avis lorsqu'une demande d'agrément est présentée ; qu'il ressort des pièces du dossier que la commission permanente du comité supérieur de l'emploi a examiné, lors de sa séance du 19 juillet 2000, la demande d'agrément de la nouvelle convention d'assurance chômage, déposée le 30 juin 2000 et publiée au Journal officiel de la République française du 7 juillet 2000 ; que le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait illégale faute pour le comité supérieur de l'emploi d'avoir été consulté ne peut, par suite, qu'être écarté ;
Considérant que le ministre chargé du travail, saisi d'une demande tendant à ce qu'il agrée un accord ayant pour objet exclusif le versement d'allocations spéciales aux travailleurs sans emploi et, éventuellement, aux travailleurs partiellement privés d'emploi, doit d'abord s'assurer, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 352-2 du code du travail, que cet accord ne comporte aucune stipulation incompatible avec les dispositions législatives ou réglementaires en vigueur à la date de l'agrément ; Considérant que dans le cas où l'accord satisfait à cette exigence, le ministre n'est pas pour autant tenu d'accorder l'agrément ; qu'il conserve en effet un pouvoir d'appréciation qui lui permet, pour des motifs d'intérêt général tirés notamment de la nécessité de garantir l'équilibre financier du régime ou de la protection des droits des travailleurs privés d'emploi, de s'opposer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, à l'agrément sollicité ;
Considérant que dans le cas où les partenaires conventionnels insèrent dans l'accord des stipulations incompatibles avec les dispositions législatives ou réglementaires en vigueur à la date de la signature de l'accord mais subordonnent l'entrée en vigueur de ces stipulations à l'intervention des modifications législatives ou réglementaires nécessaires, le ministre chargé du travail ne peut agréer ces stipulations qu'une fois ces modifications législatives ou réglementaires intervenues ; que lorsque ces stipulations forment avec les autres clauses de la convention un tout indivisible, le ministre est tenu de refuser, en l'état, l'agrément de la convention ;

Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et n'est d'ailleurs pas contesté que la convention soumise à l'agrément du ministre contenait des stipulations incompatibles avec la législation alors en vigueur ; que ces stipulations, qui étaient relatives, d'une part, à l'ouverture des droits, qui liaient l'indemnisation à l'adhésion au plan d'aide au retour à l'emploi, et, d'autre part, à l'affectation des dépenses du régime d'assurance chômage, formaient un tout indivisible avec les autres clauses de la convention ; que le ministre chargé du travail était ainsi tenu de refuser, ainsi qu'il l'a fait, l'agrément qui lui était demandé ; que, par suite, les autres moyens dirigés contre la décision attaquée sont, en tout état de cause, inopérants ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le MOUVEMENT DES ENTREPRISES DE FRANCE et la CONFEDERATION GENERALE DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision du 24 juillet 2000 refusant d'agréer la convention du 1er juillet 2000 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991, reprises par celles de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions dans l'affaire n° 225123 et de condamner l'Etat à payer au MOUVEMENT DES ENTREPRISES DE FRANCE et à la CONFEDERATION GENERALE DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES une somme globale de 5 000 F au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; que les conclusions relatives aux frais exposés présentées dans les autres affaires, dans lesquelles l'Etat n'est pas la partie perdante, ne peuvent qu'être rejetées ;
Article 1er : L'arrêté du ministre de l'emploi et de la solidarité du 23 juillet 2000 portant agrément de l'avenant n° 1 à l'accord du 1er janvier 1997 relatif aux anciens bénéficiaires de l'assurance conversion est annulé.
Article 2 : Dans l'affaire n° 225123, l'Etat versera au MOUVEMENT DES ENTREPRISES DE FRANCE et à la CONFEDERATION GENERALE DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES une somme de 5 000 F au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.
Article 4 : La présente décision sera notifiée au MOUVEMENT DES ENTREPRISES DE FRANCE, à la CONFEDERATION GENERALE DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES, au Premier ministre, au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et au ministre de l'emploi et de la solidarité.

Références :

Arrêté 2000-07-23 emploi décision attaquée annulation
Code civil 1134
Code de justice administrative L761-1
Code du travail L351-8, L352-2, L352-2-1, L351-21, L351-22, L352, L353-1, L351-3 à L351-8
Constitution 1958-10-04 art. 22
Décret 1997-06-04
Décret 2000-601 2000-06-30 décision attaquée confirmation
Loi 91-647 1991-07-10 art. 75
Loi 96-126 1996-02-21 art. 1


Publications :

Proposition de citation: CE, 11 juillet 2001, n° 224586;225122;225123;225124;225125
Publié au recueil Lebon
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Composition du Tribunal :

Président : Mme Aubin
Rapporteur ?: M. Donnat
Rapporteur public ?: Mme Boissard
Avocat(s) : SCP Gatineau, Avocat

Origine de la décision

Formation : 1 / 2 ssr
Date de la décision : 11/07/2001

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