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§ France, Conseil d'État, 10 / 9 ssr, 16 novembre 2001, 184682

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Sens de l'arrêt : Annulation partielle
Type d'affaire : Administrative
Type de recours : Recours en cassation

Numérotation :

Numéro d'arrêt : 184682
Numéro NOR : CETATEXT000008088321 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.etat;arret;2001-11-16;184682 ?

Analyses :

COLLECTIVITES TERRITORIALES - DISPOSITIONS GENERALES - CONTROLE DE LA LEGALITE DES ACTES DES AUTORITES LOCALES - DEFERE PREFECTORAL - CAQualité du secrétaire général de la préfecture pour former le déféré en cas d'absence ou empêchement du préfet (article 2 du décret du 24 juin 1950) - Contestation relative à l'absence ou à l'empêchement du préfet - Charge de la preuve incombant à l'auteur de la contestation.

135-01-015-02, 54-01-05 Aux termes de l'article 2 du décret du 24 juin 1950 : "En cas de vacance momentanée d'une préfecture, d'absence ou d'empêchement d'un préfet sans que ce dernier ait délégué l'exercice de ses fonctions (...) le secrétaire général assure l'administration du département". En vertu de cette disposition, le secrétaire général exerce de plein droit, dans les cas de vacance, d'absence ou d'empêchement qu'elle vise, l'ensemble des pouvoirs dévolus au préfet, y compris celui qu'il tient de l'article 3 de la loi du 2 mars 1982 de déférer au tribunal administratif dans les deux mois de leur transmission, les actes d'une autorité communale qu'il estime contraires à la légalité. Il appartient à la partie contestant la qualité du secrétaire général pour introduire le référé d'établir que le préfet n'était ni absent ni empêché.

PROCEDURE - INTRODUCTION DE L'INSTANCE - QUALITE POUR AGIR - CADéféré préfectoral - Qualité du secrétaire général de la préfecture pour former le déféré en cas d'absence ou empêchement du préfet (article 2 du décret du 24 juin 1950) - Contestation relative à l'absence ou à l'empêchement du préfet - Charge de la preuve incombant à l'auteur de la contestation.


Texte :

Vu la requête enregistrée le 3 janvier 1997 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le PREFET DE LA REUNION ; le PREFET DE LA REUNION demande que le Conseil d'Etat annule l'arrêt du 3 octobre 1996 par lequel la cour administrative d'appel de Paris a, d'une part, annulé les jugements du 22 mars 1995 et du 26 juillet 1995 du tribunal administratif de Saint-Denis-de-la-Réunion annulant l'arrêté du 17 août 1994 du maire de Saint-Pierre recrutant M. Jean-Pierre X... par voie de mutation à compter du 1er août 1994, l'arrêté du 17 août 1994 du président du centre communal d'action sociale de Saint-Pierre nommant M. Jean-Pierre X... attaché principal territorial 3( échelon à compter du 1er août 1994 et l'arrêté du 31 octobre 1994 du maire de Saint-Pierre promouvant M. Jean-Pierre X... au grade de directeur territorial à compter du 1er décembre 1994 et, d'autre part, rejeté ses déférés tendant à l'annulation et au sursis à l'exécution de ces arrêtés ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution ;
Vu le décret n° 50-722 du 24 juin 1950 ;
Vu le décret n° 82-389 du 10 avril 1982, notamment ses article 1, 2 et 17 ;
Vu le décret n° 87-1089 du 30 décembre 1987 modifié portant statut particulier des attachés territoriaux et notamment ses articles 2 et 28 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Lévy, Conseiller d'Etat,
- les observations de la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de la commune de Saint-Pierre et de M. X...,
- les conclusions de Mme Mitjavile, Commissaire du gouvernement ;

Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le préfet de la Réunion a déféré au tribunal administratif de Saint-Denis-de-la-Réunion trois arrêtés, le premier portant le n° 113 du maire de Saint-Pierre, en date du 17 août 1994, recrutant M. Jean-Pierre X... par voie de mutation, le second portant le n° 3 du président du centre d'action sociale de Saint-Pierre, en date du 17 août 1994, le nommant au grade d'attaché principal territorial, le troisième portant le n° 136 du maire de Saint-Pierre, en date du 31 octobre 1994, le nommant au grade de directeur territorial ; que le tribunal administratif de Saint-Denis-de-la-Réunion a, dans les motifs d'un jugement du 22 mars 1995, jugé que les deux arrêtés du maire et celui du président du centre communal d'action sociale devaient être annulés, mais a prononcé dans le dispositif l'annulation de deux seulement de ces actes qu'il a attribués au président du centre communal d'action sociale ; que, saisi par le préfet d'un recours en interprétation, le tribunal administratif, par un jugement du 26 juillet 1995, a interprété son jugement précédent comme prononçant l'annulation de l'arrêté n° 113 du 17 août 1994 du maire de Saint-Pierre, de l'arrêté n° 3 du 17 août 1994 du président du centre communal d'action sociale et de l'arrêté n° 136 du 31 octobre 1994 du maire de Saint-Pierre ; que, sur appel de M. X..., la cour administrative d'appel de Paris a annulé, en raison de la contrariété existant entre ses motifs et son dispositif, le jugement du 22 mars 1995 et, par voie de conséquence celui du 26 juillet 1995 puis, statuant par voie d'évocation, a rejeté le déféré du préfet contre les arrêtés du maire de Saint-Pierre et du président du centre communal d'action sociale comme irrecevable pour avoir été signé par le secrétaire général de la préfecture qui ne disposait pas d'une délégation régulière ; que le préfet de la Réunion se pourvoit en cassation contre cet arrêt ;
Sur la fin de non-recevoir opposée au pourvoi par M. Jean-Pierre X... et la commune de Saint-Pierre :
Considérant que les ministres de l'intérieur et de la fonction publique se sont appropriés en cours d'instance les conclusions du pourvoi du PREFET DE LA REUNION ; qu'ainsi le pourvoi présenté au nom de l'Etat est recevable ;
Sur les conclusions dirigées contre l'arrêt attaqué en tant qu'il a annulé les jugements en date des 22 mars et 26 juillet 1995 du tribunal administratif de Saint-Denis-de-la-Réunion :

Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis à la cour administrative d'appel de Paris et ainsi qu'il a été dit, que le jugement du tribunal administratif de Saint-Denis-de-la-Réunion du 22 mars 1995 prononce l'annulation de deux arrêtés du président du centre communal d'action sociale de Saint-Pierre, alors que le tribunal était saisi de conclusions dirigées contre un arrêté du président du centre communal d'action sociale et deux arrêtés du maire de Saint-Pierre et qu'il avait statué dans ses motifs sur de tels arrêtés ; que la cour a pu, sans erreur de droit, annuler ce jugement, qui ne comportait ni ambiguïté ni obscurité de nature à permettre l'exercice d'un recours en interprétation et qui ne pouvait donc être contesté que par la voie de l'appel, comme entaché de contradiction entre les motifs et le dispositif, puis annuler par voie de conséquence le jugement du même tribunal en date du 26 juillet 1995 ; que, dès lors, les conclusions du pourvoi dirigées contre l'arrêt attaqué en tant qu'il annule les jugements des 22 mars et 26 juillet 1995 du tribunal administratif de Saint-Denis-de-la-Réunion ne peuvent être accueillies ;
Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêt attaqué en tant que, statuant par la voie de l'évocation, il a déclaré irrecevable le déféré préfectoral :
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que les déférés enregistrés au tribunal administratif de Saint-Denis le 4 janvier 1995 ont été formés par M. Y..., secrétaire général de la préfecture, le 2 novembre 1992, alors que M. Z..., préfet de la Réunion, avait été remplacé par M. A... dont la nomination, en date du 28 novembre 1994, a été publiée au Journal officiel du 29 novembre ;
Considérant qu'aux termes de l'article 2 du décret du 24 juin 1950 : "En cas de vacance momentanée d'une préfecture, d'absence ou d'empêchement d'un préfet sans que ce dernier ait délégué l'exercice de ses fonctions le secrétaire général assure l'administration du département" ; qu'en vertu de cette disposition, le secrétaire général exerce de plein droit, dans les cas de vacance, d'absence ou d'empêchement qu'elle vise, l'ensemble des pouvoirs dévolus au préfet, y compris celui qu'il tient de l'article 3 de la loi du 2 mars 1982 de déférer au tribunal administratif dans les deux mois de leur transmission, les actes d'une autorité communale qu'il estime contraires à la légalité ; que la cour, en se bornant à relever qu'il n'était pas contesté que le préfet de la Réunion n'était ni absent ni empêché le 4 janvier 1995, alors qu'il appartenait à la commune de Saint-Pierre, au centre communal d'action sociale de Saint-Pierre ou à M. X... d'établir que le préfet n'était ni absent ni empêché, a entaché son arrêt d'une erreur de droit ; qu'il y a lieu, d'en prononcer, sur ce point, l'annulation ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 821-2 du code de justice administrative : "Le Conseil d'Etat s'il prononce l'annulation d'une décision d'une juridiction administrative statuant en dernier ressort peut "régler l'affaire au fond si l'intérêt d'une bonne administration de la justice le justifie" ; que dans les circonstances de l'espèce il y a lieu de régler l'affaire au fond ;
Sur la recevabilité des déférés du PREFET DE LA REUNION :

Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier qu'à la date d'enregistrement des déférés au tribunal administratif de Saint-Denis-de-la-Réunion, M. A..., nouveau préfet, n'était pas encore installé ; que, dès lors, le secrétaire général assurait de plein droit l'administration du département en application de l'article 2 précité du décret du 24 juin 1950 ; qu'ainsi, l'ensemble des moyens relatifs à l'irrégularité ou à la caducité de la délégation de signature du secrétaire général sont inopérants ;
Considérant, en deuxième lieu, que le sous-préfet de Saint-Pierre, destinataire des actes transmis par les collectivités locales et établissements publics locaux de sa circonscription était habilité, même en l'absence de délégation de signature du préfet, à saisir le maire ou le président du centre communal d'action sociale de recours gracieux dirigés contre ces actes ;
Considérant, en troisième lieu, que le maire de Saint-Pierre a, par bordereau unique, transmis au sous-préfet de Saint-Pierre, d'une part, l'arrêté du président du centre communal d'action sociale de Saint-Pierre promouvant M. X... dans l'emploi d'attaché territorial principal, d'autre part, son propre arrêté "recrutant par mutation" ce fonctionnaire en qualité d'agent de la commune ; que, si le recours gracieux formé le 22 septembre 1994 contre ces actes était adressé à "Monsieur le maire de Saint-Pierre", l'analyse qu'il comportait distinguait très clairement les deux arrêtés en relevant que l'un "relève du centre communal d'action sociale" et l'autre est "un acte communal" ; que, compte tenu de cette motivation, et de ce que le maire de Saint-Pierre avait la qualité de président du centre communal d'action sociale, le fait que le recours gracieux a été adressé au seul maire de Saint-Pierre est sans incidence sur la recevabilité du déféré du préfet ;
Considérant, en quatrième lieu, que si M. X... fait valoir que l'un des actes déférés n'était pas de la nature de ceux qui sont obligatoirement transmis au préfet en vertu du II de l'article 2 de la loi du 2 mars 1982 dont l'article 3 précise qu'il les défère au tribunal administratif s'il les estime contraires à la légalité, le législateur n'a, en tout état de cause, pas entendu limiter la faculté pour le préfet de former un recours pour excès de pouvoir à l'encontre de tous les actes des collectivités locales et de leurs établissements publics qu'il estime contraires à la légalité ou d'exciper de leur illégalité ; que, dans ces conditions, les conclusions du déféré du PREFET DE LA REUNION devant le tribunal administratif à l'encontre de l'ensemble des actes attaqués sont recevables ;
Sur la légalité des arrêtés attaqués :

Considérant qu'aux termes du I de l'article 2 de la loi du 2 mars 1982, repris à l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : "Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement" ; qu'aux termes du II du même article, repris à l'article L. 2131-2 du code : "Sont soumis aux dispositions de l'article 1er les actes suivants 5° Les décisions individuelles relatives à la nomination d'agents de la commune" et qu'à ceux de l'article 16, repris à l'article L. 2131-12, ces dispositions sont "applicables aux établissements publics communaux" ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que si le président du centre communal d'action sociale de Saint-Pierre et le maire de Saint-Pierre ont transmis au représentant de l'Etat dans le département les arrêtés n° 3 et 116 nommant M. X..., "directeur de bureau d'aide sociale", attaché territorial principal au 1er août 1994 et le "recrutant par voie de mutation à la ville de Saint-Pierre", actes reçus à la sous-préfecture de Saint-Pierre le 22 août 1994, le président du centre communal d'action sociale de Saint-Pierre n'a pas transmis à la même date l'arrêté n° 2 intégrant M. X... dans les effectifs du centre communal d'action sociale au 1er août 1994 ; que ce dernier arrêté comportait les effets d'une nomination de M. X..., intégré après détachement, dans les effectifs du personnel de l'établissement public qui a une personnalité juridique propre et un personnel distinct de celui de la commune ; qu'ainsi l'arrêté n° 2 n'était pas exécutoire aux dates des 17 août et 31 octobre 1994 auxquelles ont été pris respectivement les arrêtés n°s 3 et 113, d'une part, l'arrêté n° 136 du maire de Saint-Pierre du 31 octobre 1994 nommant M. X... directeur territorial, d'autre part ; qu'il suit de là que les arrêtés n°s 3, 113 et 136 qui n'ont été pris qu'en conséquence de l'arrêté n° 2, n'ont pu légalement l'être aux dates où ils sont intervenus ;
Considérant, il est vrai, que la commune de Saint-Pierre, le centre communal d'action sociale de Saint-Pierre et M. X... soutiennent que l'arrêté n° 2 a été transmis au sous-préfet de Saint-Pierre en réponse au recours gracieux formulé par celui-ci le 22 septembre 1994 à l'encontre des arrêtés n°s 3 et 113 ;

Mais considérant que cette transmission n'a été effectuée, d'ailleurs à titre de simple information, que par lettre du 31 octobre 1994 reçue à la sous-préfecture le 14 novembre 1994 et demeure ainsi sans incidence sur l'absence de caractère exécutoire de l'arrêté n° 2 aux dates des 17 août et 31 octobre 1994 et, ainsi, sur l'illégalité des arrêtés qui en procèdent à la date du 17 août 1994 en ce qui concerne les arrêtés n°s 3 et 113 et à celle du 31 octobre 1994 en ce qui concerne l'arrêté n° 136 ; que le PREFET DE LA REUNION est recevable à contester ce dernier arrêté, alors même qu'il n'a pas attaqué le tableau d'avancement arrêté par le maire de Saint-Pierre le 2 septembre 1994 et en conséquence duquel M. X... a été promu directeur territorial ; que les arrêtés n°s 3 , 113 et 136 doivent être, par suite, annulés ;
Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :
Considérant que les dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 et de l'article L. 8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel reprises à l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, soit condamné à payer à la commune de Saint-Pierre, au centre communal d'action sociale et à M. X... les sommes qu'ils demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;
Article 1er : Les articles 2 et 3 de l'arrêt du 3 octobre 1996 de la cour administrative d'appel de Paris sont annulés.
Article 2 : Les arrêtés du président du centre communal d'action sociale de Saint-Pierre du 17 août 1994 et du maire de Saint-Pierre des 17 août 1994 et 31 octobre 1994 sont annulés.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. X... devant la cour administrative d'appel de Paris est rejeté.
Article 4 : Les conclusions de M. X..., de la commune de Saint-Pierre et du centre communal d'action sociale de Saint-Pierre tendant à l'application des articles 75-I de la loi du 10 juillet 1991 et L. 8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel sont rejetées.
Article 5 : La présente décision sera notifiée au PREFET DE LA REUNION, à M. Jean-Pierre X..., à la commune de Saint-Pierre, au centre communal d'action sociale de Saint-Pierre, au ministre de l'intérieur et au ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.

Références :

Arrêté 1994-08-17
Arrêté 1994-10-31
Code de justice administrative L821-2, L761-1
Code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel L8-1
Code général des collectivités territoriales L2131-1, L2131-2, L2131-12
Décret 50-722 1950-06-24 art. 2
Loi 82-213 1982-03-02 art. 3, art. 2
Loi 91-647 1991-07-10 art. 75


Publications :

Proposition de citation: CE, 16 novembre 2001, n° 184682
Mentionné aux tables du recueil Lebon
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Composition du Tribunal :

Président : Mme Aubin
Rapporteur ?: M. Lévy
Rapporteur public ?: Mme Mitjavile

Origine de la décision

Formation : 10 / 9 ssr
Date de la décision : 16/11/2001

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