Vu la requête, enregistrée le 4 décembre 2001 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour M. Didier X, demeurant ... ; M. X demande au Conseil d'Etat d'annuler la décision du 26 septembre 2001 par laquelle le Conseil des marchés financiers a prononcé le retrait de sa carte professionnelle pour une durée de cinq ans et lui a infligé une amende de 3 719 756 euros ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 modifiée, ensemble le code monétaire et financier ;
Vu le décret n° 96-872 du 3 octobre 1996 ;
Vu le règlement général du Conseil des marchés financiers et notamment son titre III, homologué par l'arrêté du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie du 29 juillet 1998 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Legras, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Piwnica, Molinié, avocat de M. X et de la SCP de Chaisemartin, Courjon, avocat du Conseil des marchés financiers,
- les conclusions de M. Guyomar, Commissaire du gouvernement ;
Sur la procédure suivie devant le Conseil d'Etat :
Considérant que le Conseil des marchés financiers, qui est doté de la personnalité morale en vertu de l'article L. 621-1 du code monétaire et financier, a été à bon droit appelé à produire des observations devant le Conseil d'Etat ;
Sur la régularité de la décision attaquée :
Considérant que, s'il n'a pas été associé à l'élaboration du rapport d'enquête du Conseil des marchés financiers, M. X ne conteste pas qu'il a pu, dans le cadre de la procédure disciplinaire ouverte par la notification des griefs qui lui a été adressée, répondre aux arguments de la société Crédit agricole-Indosuez-Cheuvreux et revenir sur des données ou des appréciations contenues dans ce rapport ; qu'il suit de là qu'il n'est pas fondé à soutenir que le principe du respect des droits de la défense a été méconnu ;
Considérant qu'aux termes de l'article 29 de la loi du 2 juillet 1996, repris à l'article L. 622-4 du code monétaire et financier : Le Conseil des marchés financiers constitue, parmi ses membres, des formations disciplinaires./ Elles sont présidées par le président du conseil des marchés financiers, membre de droit, ou par un membre délégué par lui à cet effet, avec voix prépondérante en cas de partage des voix (...) ; que l'article 1er du décret du 3 octobre 1996 relatif aux formations disciplinaires du Conseil des marchés financiers et l'article 7-2-1 du règlement général de cet organisme, pris en application de l'article L. 622-7 du code des marchés financiers, prévoient que l'acte de notification des griefs et la décision de sanction peuvent être signés par le membre du Conseil des marchés financiers délégué par son président ; que la décision attaquée du 28 septembre 2001 et la décision du 3 avril 2001 notifiant à M. X les griefs dont il devrait répondre ont donc été régulièrement signées par M. Hoenn, membre du Conseil des marchés financiers délégué par le président pour présider la formation qui a rendu la décision attaquée ;
Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 622-2 du code monétaire et financier : Un commissaire du gouvernement est désigné par le ministre chargé de l'économie. Il participe également aux formations disciplinaires prévues à l'article L. 622-4 (...) Le commissaire du gouvernement n'a pas voix délibérative. Il peut, en toute matière, demander une deuxième délibération dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ; que le commissaire du gouvernement n'a pas, au cas d'espèce, été à l'origine de la saisine du Conseil des marchés financiers ; que, dès lors, sa participation au délibéré de la formation disciplinaire du Conseil des marchés financiers qui a pris la décision attaquée n'a pas méconnu le principe d'impartialité ;
Considérant que l'article 2 du décret du 3 octobre 1996 dispose : Lorsque le conseil agit en matière disciplinaire, le président fait parvenir à la personne mise en cause, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou remise en main propre contre récépissé, un document énonçant les griefs retenus, assorti, le cas échéant, de pièces justificatives ; il invite la personne mise en cause à faire parvenir ses observations écrites dans un délai qui ne peut être inférieur à dix jours ; l'intéressé est également informé qu'il peut se faire assister par toute personne de son choix ; qu'aux termes de l'article 3 du même décret : Les observations produites par la personne mise en cause sont communiquées au commissaire du gouvernement et à l'auteur de la saisine du conseil ; qu'enfin, l'article 4 est ainsi rédigé : Le président désigne, pour chaque affaire, la formation saisie et un rapporteur parmi les membres de celle-ci. Le rapporteur, avec le concours des services du Conseil des marchés financiers, procède à toutes investigations utiles. Il peut recueillir des témoignages. Il consigne le résultat de ces opérations par écrit. Les pièces du dossier sont tenues à la disposition de la personne mise en cause ;
Considérant qu'il résulte des dispositions précitées que le rapporteur, qui n'est pas à l'origine de la saisine, ne participe pas à la formulation des griefs ; qu'il n'a pas le pouvoir de classer l'affaire ou, au contraire, d'élargir le cadre de la saisine ; que les pouvoirs d'investigation dont il est investi pour vérifier la pertinence des griefs et des observations de la personne poursuivie ne l'habilitent pas à faire des perquisitions, des saisies ni à procéder à toute autre mesure de contrainte au cours de l'instruction ; qu'en l'espèce, il n'est pas établi, ni même allégué, que le rapporteur aurait excédé les pouvoirs qui lui ont été conférés par les dispositions rappelées ci-dessus et qui ne diffèrent pas de ceux que la formation disciplinaire collégiale du Conseil des marchés financiers aurait elle-même pu exercer ; que, dès lors, il n'est résulté de sa participation aux débats et au vote de la formation disciplinaire du Conseil des marchés financiers aucune méconnaissance du principe d'impartialité ;
Considérant qu'il ne résulte pas de l'instruction que le fait que le président de la formation du Conseil des marchés financiers qui a rendu la décision attaquée, ait eu dans le passé des relations professionnelles avec le nouveau président-directeur général de la société Crédit agricole-Indosuez-Cheuvreux ait été de nature à entacher de partialité cette décision ; qu'en tout état de cause, le nouveau président-directeur général de Crédit agricole-Indosuez-Chevreux n'a pas représenté sa société dans la procédure devant le Conseil des marchés financiers ;
Considérant que la lettre par laquelle son président a fait connaître à M. X que le Conseil des marchés financiers avait décidé d'engager à son encontre des poursuites disciplinaires ne tenait pas pour établis les faits dont elle faisait état et ne prenait pas parti sur leur qualification d'infractions à différentes dispositions législatives et réglementaires ; qu'elle avait pour seul objet, dans le respect de l'article 2 du décret du 3 octobre 1996 et afin de satisfaire aux exigences du principe du respect des droits de la défense, de l'informer des faits qui feraient l'objet d'une discussion devant le Conseil des marchés financiers ; qu'ainsi M. X n'est pas fondé à soutenir que les conditions dans lesquelles le Conseil des marchés financiers a décidé d'engager une procédure disciplinaire méconnaissent le principe d'impartialité ;
Sur le bien-fondé de la décision attaquée :
Considérant que le I de l'article L. 622-16 du code monétaire et financier dispose : Sans préjudice des dispositions de l'article L. 613-21, les prestataires de services d'investissement, les membres d'un marché réglementé, les entreprises de marché et les chambres de compensation sont passibles des sanctions prononcées par le Conseil des marchés financiers à raison des manquements à leurs obligations professionnelles, définies par les lois et règlements en vigueur ; qu'aux termes de l'article L. 622-17 de ce code : Les personnes placées sous l'autorité ou agissant pour le compte des personnes mentionnées au I de l'article L. 622-16 sont passibles des sanctions prononcées par le Conseil des marchés financiers à raison des manquements à leurs obligations professionnelles, définies par les lois et règlements en vigueur./ Le conseil agit soit d'office, soit à la demande du commissaire du gouvernement, soit à la demande du président de la Commission des opérations de bourse, soit à la demande du gouverneur de la Banque de France, président de la Commission bancaire, soit à la demande d'une entreprise de marché ou d'une chambre de compensation. Il statue par décision motivée. Aucune sanction ne peut être prononcée sans que les personnes en cause aient été entendues, ou, à défaut, dûment appelées. Les sanctions applicables sont l'avertissement, le blâme et le retrait temporaire ou définitif de la carte professionnelle. En outre, le Conseil des marchés financiers peut prononcer, soit à la place, soit en sus de ces sanctions, une sanction pécuniaire dont le montant ne peut être supérieur à quatre cent mille francs ou au triple du montant des profits éventuellement réalisés. Les sommes sont versées au fonds de garantie auquel est affiliée la personne morale sous l'autorité ou pour le compte de qui agit la personne sanctionnée ou, à défaut, au Trésor Public./ En cas d'urgence, les personnes mentionnées au présent article contre lesquelles des procédures sont engagées peuvent être suspendues d'activité par le Conseil des marchés financiers ;
Considérant qu'il résulte de ces dispositions législatives que tant les entreprises prestataires de services d'investissement que leurs collaborateurs doivent respecter les lois et règlements édictés, pour le bon fonctionnement du marché, par le Conseil des marchés financiers ; qu'il appartient au Conseil des marchés financiers de s'assurer du respect de ces règles par l'ensemble des personnes qui ont à intervenir sur le marché, qu'il s'agisse des entreprises ou de leurs salariés, et de sanctionner les manquements constatés ; qu'il suit de là que M. X n'est pas fondé à soutenir que la décision prise à son encontre manquerait de base légale en ce que les faits qui lui sont reprochés n'auraient pu donner lieu qu'à des sanctions contre Crédit agricole-Indosuez-Cheuvreux (C.A.I.C.) et non contre des salariés de ce prestataire de services ;
Considérant que si M. X soutient que c'est à tort que le Conseil des marchés financiers lui a imputé la responsabilité des manquements mis en évidence par le rapport d'inspection dès lors qu'il n'avait que des missions d'exécution, il ressort des pièces du dossier comme des écritures du requérant que celui-ci, avant d'être nommé directeur-général adjoint le 1er janvier 2000, était responsable du département vente de produits dérivés et d'obligations convertibles de la société C.A.I.C. ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que la décision attaquée reposerait, pour ce qui est de l'appréciation des responsabilités de M. X au sein du CAIC, sur des faits matériellement inexacts, ne peut qu'être écarté ;
Considérant que la décision attaquée est fondée sur les graves irrégularités commises, au détriment des clients, dans le placement de certains produits, irrégularités ayant permis le prélèvement de marges d'intermédiation abusives et fait obstacle à l'exécution des opérations sur le marché réglementé ; qu'eu égard à la gravité des faits reprochés, le Conseil des marchés financiers n'a pas prononcé une sanction excessive en retirant à M. X sa carte professionnelle pour une durée de cinq ans et en lui infligeant une amende de 3 719 756 euros ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. X n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision du 26 septembre 2001 du Conseil des marchés financiers en tant qu'elle lui inflige un blâme et une sanction pécuniaire ;
Sur les conclusions de M. X tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que les dispositions de cet article font obstacle à ce que le Conseil des marchés financiers qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante soit condamné à verser à M. X la somme que celui-ci demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de M. X est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. Didier X, au Conseil des marchés financiers et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.
