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§ France, Conseil d'État, 10eme et 9eme sous-sections reunies, 30 avril 2003, 244139

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Sens de l'arrêt : Satisfaction partielle
Type d'affaire : Administrative
Type de recours : Excès de pouvoir

Numérotation :

Numéro d'arrêt : 244139
Numéro NOR : CETATEXT000008145919 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.etat;arret;2003-04-30;244139 ?

Analyses :

COMMERCE - INDUSTRIE - INTERVENTION ÉCONOMIQUE DE LA PUISSANCE PUBLIQUE - DÉFENSE DE LA CONCURRENCE - RÉPRESSION DES PRATIQUES ANTICONCURRENTIELLES ET DES PRATIQUES RESTRICTIVES - DÉCRETS PLAÇANT UN ÉTABLISSEMENT PUBLIC DANS LA SITUATION D'ABUSER AUTOMATIQUEMENT DE SA POSITION DOMINANTE - ABSENCE - DÉCRETS RELATIFS AU RÉGIME DES OPÉRATIONS DE DIAGNOSTICS ET DE FOUILLES D'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE (DÉCRET N° 2002-89 DU 16 JANVIER 2002) ET AUX RESSOURCES - À L'ORGANISATION ET AU FONCTIONNEMENT DE L'INSTITUT NATIONAL DE RECHERCHES ARCHÉOLOGIQUES PRÉVENTIVES (DÉCRET N° 2002-90 DU 16 JANVIER 2002).

14-05-02 Si la loi du 17 janvier 2001, en attribuant à l'Institut national de recherches archéologiques préventives des droits, a nécessairement créé au profit de cet établissement une position dominante sur le marché des opérations de diagnostics et de fouilles d'archéologie préventive au sens des stipulations de l'article 82 du traité instituant la communauté européenne et de l'article L. 420-2 du code de commerce, ni les règles précisant, dans le décret n° 2002-89 du 16 janvier 2002, le régime de ces opérations, ni celles définissant, dans le décret n° 2002-90 du même jour, les ressources ainsi que l'organisation et le fonctionnement de l'Institut national de recherches archéologiques préventives, ne mettent par elles-mêmes l'établissement public en situation d'abuser de manière automatique de sa position dominante, en pratiquant par exemple des prix anormalement bas pour les prestations annexes qu'il pourrait être appelé à offrir sur des marchés ouverts à la concurrence.

COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES - RÈGLES APPLICABLES - DROIT DE LA CONCURRENCE - RÈGLES APPLICABLES AUX ENTREPRISES - A) ENTREPRISE AU SENS DE L'ARTICLE 86 DU TRAITÉ - EXISTENCE - INSTITUT NATIONAL DE RECHERCHES ARCHÉOLOGIQUES PRÉVENTIVES - B) COMPATIBILITÉ DE LA LOI DU 17 JANVIER 2001 EN TANT QU'ELLE CONFIE DES DROITS EXCLUSIFS À L'INSTITUT NATIONAL DE RECHERCHES ARCHÉOLOGIQUES PRÉVENTIVES AVEC LES STIPULATIONS DU TRAITÉ - C) DÉCRETS RELATIFS AU RÉGIME DES OPÉRATIONS DE DIAGNOSTICS ET DE FOUILLES (DÉCRET N° 2002-89 DU 16 JANVIER 2002) ET AUX RESSOURCES - À L'ORGANISATION ET AU FONCTIONNEMENT DE L'INSTITUT (DÉCRET N° 2002-90 DU 16 JANVIER 2002) - DÉCRET PLAÇANT L'INSTITUT DANS LA SITUATION D'ABUSER AUTOMATIQUEMENT DE SA POSITION DOMINANTE - ABSENCE.

15-05-06-01 a) A la différence des activités par lesquelles l'Etat d'une part prescrit les mesures visant à la détection, à la conservation ou à la sauvegarde du patrimoine archéologique, d'autre part contrôle et évalue les opérations d'archéologie préventive, qui sont des missions de police administrative, les diagnostics et opérations de fouilles d'archéologie préventive doivent être regardés comme des activités économiques. Par suite, malgré son statut d'établissement public à caractère administratif, l'Institut national de recherches archéologiques préventives constitue donc, du fait de l'exercice de telles activités, une entreprise au sens de l'article 86 du traité instituant la communauté européenne. Toutefois que les opérations de diagnostics et de fouilles d'archéologie préventive relèvent, compte tenu de la nécessité de protéger le patrimoine archéologique à laquelle elles répondent et de la finalité scientifique pour laquelle elles sont entreprises, de missions d'intérêt général au sens de l'article 86 du traité.,,b) Eu égard, en premier lieu, aux liens que ces opérations comportent avec l'édiction des prescriptions d'archéologie préventive et le contrôle de leur respect par l'Etat, en deuxième lieu, aux conditions matérielles dans lesquelles elles doivent être entreprises, en troisième lieu, au besoin de garantir l'exécution de ces opérations sur l'ensemble du territoire et, en conséquence, de les financer par une redevance assurant une péréquation nationale des dépenses exposées, les stipulations de l'article 86 du traité autorisaient le législateur à doter l'établissement public national créé par l'article 4 de la loi du 17 janvier 2001 de droits exclusifs en vue de permettre l'accomplissement des missions d'intérêt général rappelées ci-dessus.,,c) Si la loi du 17 janvier 2001, en attribuant à l'Institut national de recherches archéologiques préventives des droits, a nécessairement créé au profit de cet établissement une position dominante sur le marché des opérations de diagnostics et de fouilles d'archéologie préventive au sens des stipulations de l'article 82 du traité instituant la communauté européenne et de l'article L. 420-2 du code de commerce, ni les règles précisant, dans le décret n° 2002-89 du 16 janvier 2002, le régime de ces opérations, ni celles définissant, dans le décret n° 2002-90 du même jour, les ressources ainsi que l'organisation et le fonctionnement de l'Institut national de recherches archéologiques préventives, ne mettent par elles-mêmes l'établissement public en situation d'abuser de manière automatique de sa position dominante, en pratiquant par exemple des prix anormalement bas pour les prestations annexes qu'il pourrait être appelé à offrir sur des marchés ouverts à la concurrence.

COMPTABILITÉ PUBLIQUE - CRÉANCES DES COLLECTIVITÉS PUBLIQUES - RECOUVREMENT - PROCÉDURE - ÉTAT EXÉCUTOIRE - REDEVANCE D'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE (DÉCRET DU 16 JANVIER 2002) SOUMISE AUX RÈGLES APPLICABLES AUX CRÉANCES DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS NATIONAUX - EFFET SUSPENSIF SUR LE RECOUVREMENT FORCÉ DE L'OPPOSITION DU DÉBITEUR AU TITRE EXÉCUTOIRE FORMÉE DEVANT LA JURIDICTION COMPÉTENTE - CONSÉQUENCE - ILLÉGALITÉ DES DISPOSITIONS PRÉVOYANT QUE LA RÉCLAMATION ADRESSÉE À L'ÉTABLISSEMENT PUBLIC ET LA SAISINE DE LA COMMISSION ADMINISTRATIVE DE LA REDEVANCE ARCHÉOLOGIQUE N'ONT PAS DE CARACTÈRE SUSPENSIF.

18-03-02-01-01 Il résulte des dispositions du IV de l'article 9 de la loi du 17 janvier 2001 que le législateur a soumis le recouvrement de la redevance d'archéologie préventive aux règles applicables au recouvrement des créances des établissements publics nationaux. Au nombre de ces règles figure celle énoncée par l'article 164 du décret du 29 décembre 1962 selon laquelle l'opposition du débiteur au titre exécutoire formée devant la juridiction compétente suspend son recouvrement forcé. Il découle nécessairement de cette règle, qui revêt le caractère d'un principe général du droit, que lorsqu'un texte prévoit l'obligation d'un recours administratif préalable à la saisine de la juridiction, ce recours a le même effet suspensif que le recours juridictionnel. S'il était loisible au pouvoir réglementaire d'imposer la formation d'un recours auprès de l'établissement public puis, en cas de rejet de la réclamation, devant la commission administrative de la redevance archéologique avant de saisir la juridiction en cas de contestation portant sur la redevance d'archéologie préventive, il ne pouvait légalement priver ce recours d'effet suspensif. Annulation du dernier alinéa de l'article 31 du décret n° 2002-89 du 16 janvier 2002 qui prévoit que la réclamation adressée à l'établissement public et la saisine de la commission administrative de la redevance archéologique n'ont pas un caractère suspensif, sont entachées d'illégalité.

MONUMENTS ET SITES - FOUILLES ARCHÉOLOGIQUES (LOI DU 27 SEPTEMBRE 1941) - ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE (LOI DU 17 JANVIER 2001) - A) DIAGNOSTICS ET OPÉRATIONS DE FOUILLES D'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE - 1) ACTIVITÉS ÉCONOMIQUES - EXISTENCE - CONSÉQUENCE - INSTITUT NATIONAL DE RECHERCHES ARCHÉOLOGIQUES PRÉVENTIVES - ENTREPRISE AU SENS DES STIPULATIONS DE L'ARTICLE 86 DU TRAITÉ INSTITUANT LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE - 2) ACTIVITÉS RÉPONDANT À DES MISSIONS D'INTÉRÊT GÉNÉRAL AU SENS DES MÊMES STIPULATIONS - B) COMPATIBILITÉ DE LA LOI DU 17 JANVIER 2001 EN TANT QU'ELLE CONFIE DES DROITS EXCLUSIFS À L'INSTITUT NATIONAL DE RECHERCHES ARCHÉOLOGIQUES PRÉVENTIVES AVEC LES STIPULATIONS DU TRAITÉ - C) DÉCRETS RELATIFS AU RÉGIME DES OPÉRATIONS DE DIAGNOSTICS ET DE FOUILLES (DÉCRET DU 16 JANVIER 2002) ET AUX RESSOURCES - À L'ORGANISATION ET AU FONCTIONNEMENT DE L'INSTITUT (DÉCRET DU 16 JANVIER 2002) - DÉCRET PLAÇANT L'INSTITUT DANS LA SITUATION D'ABUSER AUTOMATIQUEMENT DE SA POSITION DOMINANTE - ABSENCE - D) REDEVANCE D'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE SOUMISE AUX RÈGLES APPLICABLES AUX CRÉANCES DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS NATIONAUX - EFFET SUSPENSIF SUR LE RECOUVREMENT FORCÉ DE L'OPPOSITION DU DÉBITEUR AU TITRE EXÉCUTOIRE FORMÉE DEVANT LA JURIDICTION COMPÉTENTE - ILLÉGALITÉ DES DISPOSITIONS PRÉVOYANT QUE LA RÉCLAMATION ADRESSÉE À L'ÉTABLISSEMENT PUBLIC ET LA SAISINE DE LA COMMISSION ADMINISTRATIVE DE LA REDEVANCE ARCHÉOLOGIQUE N'ONT PAS DE CARACTÈRE SUSPENSIF.

41-03 a) 1) A la différence des activités par lesquelles l'Etat d'une part prescrit les mesures visant à la détection, à la conservation ou à la sauvegarde du patrimoine archéologique, d'autre part contrôle et évalue les opérations d'archéologie préventive, qui sont des missions de police administrative, les diagnostics et opérations de fouilles d'archéologie préventive doivent être regardés comme des activités économiques. Par suite, malgré son statut d'établissement public à caractère administratif, l'Institut national de recherches archéologiques préventives constitue donc, du fait de l'exercice de telles activités, une entreprise au sens de l'article 86 du traité instituant la communauté européenne.,,2) Toutefois que les opérations de diagnostics et de fouilles d'archéologie préventive relèvent, compte tenu de la nécessité de protéger le patrimoine archéologique à laquelle elles répondent et de la finalité scientifique pour laquelle elles sont entreprises, de missions d'intérêt général au sens de l'article 86 du traité.,,b) Eu égard, en premier lieu, aux liens que ces opérations comportent avec l'édiction des prescriptions d'archéologie préventive et le contrôle de leur respect par l'Etat, en deuxième lieu, aux conditions matérielles dans lesquelles elles doivent être entreprises, en troisième lieu, au besoin de garantir l'exécution de ces opérations sur l'ensemble du territoire et, en conséquence, de les financer par une redevance assurant une péréquation nationale des dépenses exposées, les stipulations de l'article 86 du traité autorisaient le législateur à doter l'établissement public national créé par l'article 4 de la loi du 17 janvier 2001 de droits exclusifs en vue de permettre l'accomplissement des missions d'intérêt général rappelées ci-dessus.,,c) Si la loi du 17 janvier 2001, en attribuant à l'Institut national de recherches archéologiques préventives des droits, a nécessairement créé au profit de cet établissement une position dominante sur le marché des opérations de diagnostics et de fouilles d'archéologie préventive au sens des stipulations de l'article 82 du traité instituant la communauté européenne et de l'article L. 420-2 du code de commerce, ni les règles précisant, dans le décret n° 2002-89 du 16 janvier 2002, le régime de ces opérations, ni celles définissant, dans le décret n° 2002-90 du même jour, les ressources ainsi que l'organisation et le fonctionnement de l'Institut national de recherches archéologiques préventives, ne mettent par elles-mêmes l'établissement public en situation d'abuser de manière automatique de sa position dominante, en pratiquant par exemple des prix anormalement bas pour les prestations annexes qu'il pourrait être appelé à offrir sur des marchés ouverts à la concurrence.,,d) Il résulte des dispositions du IV de l'article 9 de la loi du 17 janvier 2001 que le législateur a soumis le recouvrement de la redevance d'archéologie préventive aux règles applicables au recouvrement des créances des établissements publics nationaux. Au nombre de ces règles figure celle énoncée par l'article 164 du décret du 29 décembre 1962 selon laquelle l'opposition du débiteur au titre exécutoire formée devant la juridiction compétente suspend son recouvrement forcé. Il découle nécessairement de cette règle, qui revêt le caractère d'un principe général du droit, que lorsqu'un texte prévoit l'obligation d'un recours administratif préalable à la saisine de la juridiction, ce recours a le même effet suspensif que le recours juridictionnel. S'il était loisible au pouvoir réglementaire d'imposer la formation d'un recours auprès de l'établissement public puis, en cas de rejet de la réclamation, devant la commission administrative de la redevance archéologique avant de saisir la juridiction en cas de contestation portant sur la redevance d'archéologie préventive, il ne pouvait légalement priver ce recours d'effet suspensif.


Texte :

Vu 1°), sous le n° 244139, la requête, enregistrée le 15 mars 2002 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour l'UNION NATIONALE DES INDUSTRIES DE CARRIERES ET DES MATERIAUX DE CONSTRUCTION (UNICEM), dont le siège est ... (75849 Cedex 17) et l'ASSOCIATION PROFESSIONNELLE DES PRODUITS MINERAUX INDUSTRIELS, dont le siège est ... ; l'UNION NATIONALE DES INDUSTRIES DE CARRIERES ET DES MATERIAUX DE CONSTRUCTION (UNICEM) et l'ASSOCIATION PROFESSIONNELLE DES PRODUITS MINERAUX INDUSTRIELS demandent au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2002-89 du 16 janvier 2002 pris pour l'application de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 et relatif aux procédures administratives et financières en matière d'archéologie préventive ;

2°) de condamner l'Etat au versement de la somme de 3 000 euros au titre des frais irrépétibles ;

Vu 2°), sous le n° 244186, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 18 mars et 5 juin 2002 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la FEDERATION NATIONALE DES PROMOTEURS CONSTRUCTEURS, dont le siège est ...université à Paris (75007) ; la FEDERATION NATIONALE DES PROMOTEURS CONSTRUCTEURS demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2002-89 du 16 janvier 2002 pris pour l'application de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 et relatif aux procédures administratives et financières en matière d'archéologie préventive ;

....................................................................................

Vu 3°), sous le n° 244255, la requête, enregistrée le 15 mars 2002 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour le SYNDICAT NATIONAL DES PROFESSIONNELS ET DES BENEVOLES DE L'ARCHEOLOGIE, dont le siège est ..., la SOCIETE ANTEA, dont le siège est ... et le GROUPE DE RECHERCHES ARCHEOLOGIE ET ARCHIVES DU LITTORAL, dont le siège est ... ; le SYNDICAT NATIONAL DES PROFESSIONNELS ET DES BENEVOLES DE L'ARCHEOLOGIE, la SOCIETE ANTEA, le GROUPE DE RECHERCHES ARCHEOLOGIE ET ARCHIVES DU LITTORAL demandent au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2002-89 du 16 janvier 2002 pris pour l'application de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relatif aux procédures administratives et financières en matière d'archéologie préventive ;

2°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2002-90 du 16 janvier 2002 portant statut de l'Institut national de recherches archéologiques préventives ;

3°) de condamner l'Etat à leur verser 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

....................................................................................

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu la Constitution ;

Vu le traité du 25 mars 1957 instituant la communauté économique européenne modifié ;

Vu le code de l'urbanisme ;

Vu le code de l'environnement ;

Vu la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001, ensemble la décision n° 2000-439 DC du Conseil constitutionnel du 16 janvier 2001 ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 ;

Vu le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Herondart, Auditeur,

- les observations de la SCP Nicolaÿ, de Lanouvelle, avocat de l'UNION NATIONALE DES INDUSTRIES DE CARRIERES ET DES MATERIAUX DE CONSTRUCTION (UNICEM) et de l'ASSOCIATION PROFESSIONNELLE DES PRODUITS MINERAUX INDUSTRIELS, de Me Odent, avocat de la FEDERATION NATIONALE DES PROMOTEURS CONSTRUCTEURS et de la SCP Piwnica, Molinié, avocat du SYNDICAT NATIONAL DES PROFESSIONNELS ET DES BENEVOLES DE L'ARCHEOLOGIE et autres,

- les conclusions de Mme Mitjavile, Commissaire du gouvernement ;

Considérant que les requêtes de l'UNION NATIONALE DES INDUSTRIES DE CARRIERES ET DES MATERIAUX DE CONSTRUCTION, de l'ASSOCIATION PROFESSIONNELLE DES PRODUITS MINERAUX INDUSTRIELS, de la FEDERATION NATIONALE DES PROMOTEURS CONSTRUCTEURS, du SYNDICAT NATIONAL DES PROFESSIONNELS ET DES BENEVOLES DE L'ARCHEOLOGIE, de la SOCIETE ANTEA et du GROUPE DE RECHERCHE ARCHEOLOGIE ET ARCHIVE DU LITTORAL sont dirigées contre les deux décrets d'application, en date du 16 janvier 2002, de la loi du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;

Sur les moyens, tirés de la violation des règles communautaires et nationales de la concurrence, dirigés contre les deux décrets attaqués :

Considérant qu'aux termes de l'article 82 du traité instituant la communauté européenne : Est incompatible avec le marché commun et interdit, dans la mesure où le commerce entre Etats membres est susceptible d'en être affecté, le fait pour une ou plusieurs entreprises d'exploiter de façon abusive une position dominante sur le marché commun ou dans une partie substantielle de celui-ci (...) ; qu'aux termes de l'article 86 de ce même traité : 1. Les Etats membres, en ce qui concerne les entreprises publiques et les entreprises auxquelles ils accordent des droits spéciaux ou exclusifs, n'édictent ni ne maintiennent aucune mesure contraire aux règles du présent traité, notamment à celles prévues à l'article 12 et aux articles 81 à 89 inclus. 2. Les entreprises chargées de la gestion de service d'intérêt économique général ou présentant le caractère d'un monopole fiscal sont soumises aux règles du présent traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté ;

Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 17 janvier 2001 : L'archéologie préventive, qui relève de missions de service public, est partie intégrante de l'archéologie. Elle est régie par les principes applicables à toute recherche scientifique. Elle a pour objet d'assurer (...) la détection, la conservation ou la sauvegarde par l'étude scientifique des éléments du patrimoine archéologique affectés ou susceptibles d'être affectés par les travaux publics ou privés concourant à l'aménagement. Elle a également pour objet l'interprétation et la diffusion des résultats obtenus ; qu'aux termes de l'article 2 de la même loi : L'Etat veille à la conciliation des exigences respectives de la recherche scientifique, de la conservation du patrimoine et du développement économique et social. Il prescrit les mesures visant à la détection, à la conservation ou à la sauvegarde par l'étude scientifique du patrimoine archéologique, désigne le responsable scientifique de toute opération d'archéologie préventive et assure les missions de contrôle et d'évaluation de ces opérations ; qu'aux termes de l'article 4 de la même loi : Les diagnostics et opérations de fouilles d'archéologie préventive sont confiés à un établissement public national à caractère administratif. Celui-ci les exécute conformément aux décisions et aux prescriptions imposées par l'Etat et sous la surveillance de ses représentants... ; que l'article 1er du décret n° 2002-90 du 16 janvier 2002 a dénommé cet établissement public Institut national de recherches archéologiques préventives ;

Considérant qu'à la différence des activités par lesquelles l'Etat d'une part prescrit les mesures visant à la détection, à la conservation ou à la sauvegarde du patrimoine archéologique, d'autre part contrôle et évalue les opérations d'archéologie préventive, qui sont des missions de police administrative, les diagnostics et opérations de fouilles d'archéologie préventive doivent être regardés comme des activités économiques ; que, malgré son statut d'établissement public à caractère administratif, l'Institut national de recherches archéologiques préventives constitue donc, du fait de l'exercice de telles activités, une entreprise au sens des articles précités du traité instituant la communauté européenne ;

Considérant toutefois que les opérations de diagnostics et de fouilles d'archéologie préventive relèvent, compte tenu de la nécessité de protéger le patrimoine archéologique à laquelle elles répondent et de la finalité scientifique pour laquelle elles sont entreprises, de missions d'intérêt général au sens de l'article 86 du traité précité ; qu'eu égard, en premier lieu, aux liens que ces opérations comportent avec l'édiction des prescriptions d'archéologie préventive et le contrôle de leur respect par l'Etat, en deuxième lieu, aux conditions matérielles dans lesquelles elles doivent être entreprises, en troisième lieu, au besoin de garantir l'exécution de ces opérations sur l'ensemble du territoire et, en conséquence, de les financer par une redevance assurant une péréquation nationale des dépenses exposées, les stipulations de cet article autorisaient le législateur à doter l'établissement public national créé par l'article 4 de la loi de droits exclusifs en vue de permettre l'accomplissement des missions d'intérêt général rappelées ci-dessus ;

Considérant que si la loi du 17 janvier 2001, en attribuant à l'Institut national de recherches archéologiques préventives les droits exclusifs mentionnés ci-dessus, a nécessairement créé au profit de cet établissement une position dominante sur le marché des opérations de diagnostics et de fouilles d'archéologie préventive au sens des stipulations de l'article 82 du traité instituant la communauté européenne et de l'article L. 420-2 du code de commerce, ni les règles précisant, dans le décret n° 2002-89 du 16 janvier 2002, le régime de ces opérations, ni celles définissant, dans le décret n° 2002-90 du même jour, les ressources ainsi que l'organisation et le fonctionnement de l'Institut national de recherches archéologiques préventives, ne mettent par elles-mêmes l'établissement public en situation d'abuser de manière automatique de sa position dominante, en pratiquant par exemple, comme l'indiquent les requérants, des prix anormalement bas pour les prestations annexes qu'il pourrait être appelé à offrir sur des marchés ouverts à la concurrence ;

Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l'article 4 de la loi du 17 janvier 2001 serait incompatible avec les stipulations des articles 82 et 86 du Traité instituant la communauté européenne ou que les décrets attaqués méconnaîtraient à la fois les stipulations de l'article 82 du traité instituant la communauté européenne et les dispositions de l'article L. 420-2 du code de commerce prohibant l'exploitation abusive par une entreprise d'une position dominante ;

Sur les moyens dirigés contre le décret n° 2002-89 du 16 janvier 2002 sur les moyens tirés du défaut de contreseing :

Considérant qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution : Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution ;

Considérant, d'une part, que l'application du décret attaqué ne comporte nécessairement l'intervention d'aucune mesure que le ministre de la justice serait compétent pour signer ou contresigner ; que dès lors, le moyen tiré du défaut de contreseing du ministre de la justice ne peut qu'être écarté ;

Considérant, d'autre part, qu'il ressort du texte même dudit décret qu'il a été contresigné par le ministre de l'équipement, des transports et du logement ; qu'ainsi, le moyen tiré du défaut de contreseing du ministre chargé de l'équipement manque en fait ;

En ce qui concerne l'article 1er du décret :

Considérant qu'aux termes déjà cités de l'article 1er de la loi du 17 janvier 2001, l'archéologie préventive a pour objet d'assurer... la détection, la conservation ou la sauvegarde par l'étude scientifique des éléments du patrimoine archéologique affectés ou susceptibles d'être affectés par les travaux publics ou privés concourant à l'aménagement ; qu'aux termes des dispositions du I de l'article 9 de la même loi : Les redevances d'archéologie préventive sont dues par les personnes publiques ou privées projetant d'exécuter des travaux qui sont soumis à autorisation préalable en application du code de l'urbanisme ou donnent lieu à étude d'impact en application du code de l'environnement ou qui concernent une zone d'aménagement concerté non soumise à l'étude d'impact au sens du même code ou, dans les cas des autres types d'affouillements, qui sont soumis à déclaration administrative préalable selon les modalités fixées par décret en Conseil d'Etat, et pour lesquels les prescriptions prévues à l'article 2 rendent nécessaire l'intervention de l'établissement public afin de détecter et sauvegarder le patrimoine archéologique dans les conditions définies par la présente loi ;

Considérant qu'il résulte de ces dispositions combinées que le législateur n'a pas limité le champ d'application des mesures de détection, de conservation ou de sauvegarde qui peuvent être prescrites par l'Etat aux seules opérations soumises à un permis de construire ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que l'article 1er du décret attaqué étendrait illégalement le champ des opérations d'aménagement, de construction d'ouvrages ou de travaux subordonnés à l'accomplissement des mesures mentionnées plus haut ne peut qu'être écarté ;

En ce qui concerne les articles 11 et 13 du décret :

Considérant que, comme il a été dit précédemment, il résulte des dispositions précitées des articles 1er, 2 et 9 de la loi du 17 janvier 2001 que l'Etat peut prescrire des mesures de détection, de conservation ou de sauvegarde pour les opérations d'aménagement, de constructions d'ouvrages ou de travaux affectant ou susceptibles d'affecter des éléments du patrimoine archéologique, sans que cette possibilité ne soit limitée aux travaux autorisés par la délivrance d'un permis de construire ; que le décret se borne à tirer les conséquences de l'instauration par la loi de telles servitudes en prévoyant, au deuxième alinéa de son article 11, que la prescription de la conservation de la totalité du site vaut interdiction d'exécuter les travaux et, dans son article 13, que ces servitudes peuvent s'appliquer aux travaux ayant déjà fait l'objet d'une autorisation, ce qui justifiera dans certains cas le dépôt d'une demande d'autorisation modificative ; que si l'article 11 de la loi du 17 janvier 2001 modifie l'article L. 421-2-4 du code de l'urbanisme pour envisager le cas dans lequel a été prescrite la réalisation des fouilles archéologiques, il n'a pas pour effet de limiter au diagnostic et aux fouilles la nature des prescriptions qui peuvent être imposées aux personnes qui entreprennent des opérations affectant ou susceptibles d'affecter des éléments du patrimoine archéologique et qui peuvent aller jusqu'à interdire totalement ou partiellement l'exécution de travaux lorsque la conservation en l'état du site le justifie ; que le décret n'a pas pour objet et ne saurait avoir pour effet de donner compétence au préfet de région, qui tient de l'article 8 du décret le pouvoir d'édicter les prescriptions archéologiques, pour retirer les autorisations d'urbanisme délivrées par les autorités compétentes, et notamment les permis de construire délivrés par les maires au nom des communes ; qu'il n'a pas plus pour objet et ne saurait avoir pour effet d'instaurer une tutelle du préfet de région sur les actes des collectivités locales ou de lui confier un pouvoir hiérarchique à l'égard des autorités compétentes pour délivrer les permis de construire ; qu'ainsi, les moyens tirés de la violation du principe de libre administration des collectivités territoriales et de ce que les dispositions du second alinéa de l'article 13 permettraient illégalement le retrait d'actes créateurs de droit ne peuvent qu'être écartés ;

En ce qui concerne l'article 29 du décret :

Considérant qu'aux termes du dernier alinéa du III de l'article 9 de la loi du 17 janvier 2001 : Lorsque les travaux définis au I ne sont pas réalisés par le redevable, les redevances de diagnostics et de fouilles sont remboursées par l'établissement si les opérations archéologiques afférentes à ces redevances n'ont pas été engagées, déduction faite des frais d'établissement et de recouvrement de la redevance ; que pour l'application de ces dispositions, le pouvoir réglementaire a pu légalement prévoir dans le second alinéa de l'article 29 du décret attaqué, d'une part, que l'annulation du titre de recette interviendrait à la demande de la personne assujettie et, d'autre part, que cette annulation et, le cas échéant, le remboursement des sommes versées, seraient subordonnés à la condition que soit apporté tout élément de nature à établir l'abandon de l'opération ;

En ce qui concerne l'article 31 du décret :

Considérant qu'aux termes de l'article 10 de la loi du 17 janvier 2001 : Les contestations relatives à la détermination de la redevance d'archéologie préventive sont examinées, sur demande du redevable, par une commission administrative ; qu'aux termes du IV de l'article 9 de la même loi : Les redevances sont recouvrées par l'agent comptable de l'établissement public selon les règles applicables au recouvrement des créances des établissements publics nationaux à caractère administratif ; qu'aux termes de l'article 164 du décret du 29 décembre 1962 applicable aux créances des établissements publics nationaux à caractère administratif : Les créances de l'établissement qui n'ont pu être recouvrées à l'amiable font l'objet d'états rendus exécutoires par l'ordonnateur... Leur recouvrement est poursuivi jusqu'à opposition devant la juridiction compétente ;

Considérant en premier lieu que le décret attaqué n'a pas méconnu les dispositions de l'article 10 de la loi du 17 janvier 2001 en imposant la formation d'un recours préalable devant la commission administrative de la redevance archéologique avant de saisir la juridiction en cas de contestation portant sur la redevance d'archéologie préventive ; que le pouvoir réglementaire était compétent pour prévoir, préalablement à cette saisine de la commission administrative de la redevance archéologique, une procédure préalable auprès de l'établissement public ;

Considérant en deuxième lieu qu'il résulte des termes mêmes de l'article 10 précité de la loi du 17 janvier 2001 que la commission administrative qu'il a instituée est compétente pour connaître de l'ensemble des contestations relatives à la détermination de la redevance d'archéologie préventive ; que si le deuxième alinéa de l'article 31 du décret du 16 janvier 2002 prévoit que la commission administrative est saisie en cas de rejet d'une réclamation portant sur les modalités de calcul ou de remboursement définies au II et III de l'article 9 de la loi du 17 janvier 2001 susvisée , il ne saurait être regardé comme excluant du champ de la saisine de la commission les autres contestations relatives à la détermination de la redevance, et notamment celles relatives à la détermination du redevable ou au fait générateur ;

Considérant toutefois qu'il résulte des dispositions précitées que le législateur a soumis le recouvrement de la redevance d'archéologie préventive aux règles applicables au recouvrement des créances des établissements publics nationaux ; qu'au nombre de ces règles figure celle énoncée par l'article 164 du décret du 29 décembre 1962 précité selon laquelle l'opposition du débiteur au titre exécutoire formée devant la juridiction compétente suspend son recouvrement forcé ; qu'il découle nécessairement de cette règle, qui revêt le caractère d'un principe général du droit, que lorsqu'un texte prévoit l'obligation d'un recours administratif préalable à la saisine de la juridiction, ce recours a le même effet suspensif que le recours juridictionnel ; qu'ainsi, s'il était loisible au pouvoir réglementaire d'imposer, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la formation d'un recours auprès de l'établissement public puis, en cas de rejet de la réclamation, devant la commission administrative de la redevance archéologique avant de saisir la juridiction en cas de contestation portant sur la redevance d'archéologie préventive, il ne pouvait légalement priver ce recours d'effet suspensif ; que, dès lors, les dispositions du dernier alinéa de l'article 31 du décret attaqué, qui prévoient que la réclamation adressée à l'établissement public et la saisine de la commission administrative de la redevance archéologique n'ont pas un caractère suspensif, sont entachées d'illégalité ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les dispositions du troisième alinéa de l'article 31 du décret n° 2002-89 du 16 janvier 2002 doivent être annulées ;

En ce qui concerne l'article 44 du décret :

Considérant qu'aux termes de l'article 4 de la loi du 17 janvier 2001 : Pour l'exécution de sa mission, l'établissement public associe les services archéologiques des collectivités territoriales et des autres personnes morales de droit public ; qu'en prévoyant que lorsque l'Institut national de recherches archéologiques préventives intervient en association avec le service archéologique d'une collectivité territoriale ou d'une autre personne morale de droit public ou fait appel au service archéologique d'une autre personne morale, une convention définit les rôles respectifs des différents intervenants pour l'application des alinéas précédents, l'article 44 du décret attaqué du 16 janvier 2002 a fixé les conditions de mise en ouvre des dispositions législatives précitées, sans méconnaître ces dernières ;

En ce qui concerne l'article 58 du décret :

Considérant que les dispositions du premier alinéa de l'article 58 du décret attaqué, qui soumettent les travaux dont la réalisation est fractionnée dans le temps et qui, à la date d'entrée en vigueur du présent décret, ont déjà fait l'objet d'une autorisation au titre du code de l'urbanisme ou du code de l'environnement, ou d'une autorisation d'exploitation de carrière aux dispositions de l'article 21 de ce même décret en ce qui concerne les tranches dont l'exécution intervient postérieurement à l'entrée en vigueur du présent décret, ne sont pas entachées d'une rétroactivité illégale ;

Considérant que le fait générateur de la redevance d'archéologie préventive est, en application des dispositions de l'article 9 de la loi du 17 janvier 2001, l'édiction d'une prescription rendant nécessaire l'intervention de l'établissement public afin de détecter et sauvegarder le patrimoine archéologique ; qu'ainsi, en prévoyant que les opérations ayant donné lieu entre le 18 janvier 2001 et la date d'entrée en vigueur du décret attaqué à la prescription de mesures d'archéologie préventive non encore exécutées seraient, sous réserve de l'édiction d'une prescription complémentaire, soumises au paiement de la redevance, le pouvoir réglementaire n'a pas entaché le décret attaqué de rétroactivité illégale ;

Sur les autres moyens dirigés contre le décret n° 2002-89 :

Considérant que le décret attaqué n'est pas au nombre des actes pris par le gouvernement français pour la mise en oeuvre du droit communautaire ; qu'ainsi, en tout état de cause, l'UNION NATIONALE DES INDUSTRIES DE CARRIERES ET DES MATERIAUX et l'ASSOCIATION PROFESSIONNELLE DES PRODUITS MINERAUX INDUSTRIELS ne sauraient utilement se prévaloir, en invoquant le droit issu du traité de Rome du 25 mars 1957, d'un moyen tiré de la méconnaissance d'un principe de sécurité juridique ;

Considérant que si les requérants soutiennent que le décret attaqué serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en raison des atteintes que les prescriptions d'archéologie préventive autorisées par ce texte porteraient au droit de propriété, les dispositions contestées ne font, sur ce point, que tirer les conséquences nécessaires des dispositions de la loi du 17 janvier 2001 ; que, dès lors, le moyen ne peut qu'être écarté ;

Sur les moyens dirigés contre le décret n° 2002-90 du 16 janvier 2002 :

Considérant que le décret n° 2002-90 du 16 janvier 2002 a pour objet de définir les règles d'organisation et de fonctionnement de l'Institut national de recherches archéologiques préventives ;

Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution : Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution ; que l'application du décret attaqué ne comporte nécessairement l'intervention d'aucune mesure que le ministre chargé de l'équipement serait compétent pour signer ou contresigner ; qu'ainsi le moyen tiré du défaut de contreseing du ministre chargé de l'équipement ne peut qu'être écarté ;

Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte de ce qui a été dit précédemment que les dispositions attaquées relatives aux opérations de diagnostics et de fouilles d'archéologie préventive exécutées par l'établissement public ne méconnaissent pas les stipulations des articles 82 et 86 du traité instituant la communauté européenne ; que si l'article 2 du décret attaqué habilite l'Institut à exercer toutes les activités qui se rattachent directement ou indirectement à l'accomplissement des missions définies par la loi du 17 janvier 2001 susvisée ; et s'il peut à ce titre notamment 2° - Assurer les prestations à titre onéreux qui sont le complément de ses missions ; 3° - Exploiter les droits directs et dérivés des résultats de ses activités, il ne résulte pas de ces dispositions que l'établissement puisse s'exonérer du respect des règles du droit de la concurrence dans l'exercice de ses missions accessoires ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les conclusions dirigées contre le décret n° 2002-90 du 16 janvier 2002 ne peuvent qu'être rejetées ;

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant qu'il y a lieu dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de condamner l'Etat à payer à l'UNION NATIONALE DES INDUSTRIES DE CARRIERE ET DES MATERIAUX DE CONSTRUCTION et à l'ASSOCIATION PROFESSIONNELLE DES PRODUITS MINERAUX INDUSTRIELS, une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ;

Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat qui n'est pas dans les instances 244186 et 244255 la partie perdante, soit condamné à payer au SYNDICAT NATIONAL DES PROFESSIONNELS ET DES BENEVOLES DE L'ARCHEOLOGIE, à la SOCIETE ANTEA et au GROUPE DE RECHERCHE ARCHEOLOGIE ET ARCHIVE DU LITTORAL la somme que demande ceux-ci au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ;

D E C I D E :

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Article 1er : Les dispositions du troisième alinéa de l'article 31 du décret n° 2002-89 du 16 janvier 2002 sont annulées.

Article 2 : L'Etat versera à l'UNION NATIONALE DES INDUSTRIES DE CARRIERE ET DES MATERIAUX DE CONSTRUCTION et à l'ASSOCIATION PROFESSIONNELLE DES PRODUITS MINERAUX INDUSTRIELS la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à l'UNION NATIONALE DES INDUSTRIES DE CARRIERES ET DES MATERIAUX DE CONSTRUCTION (UNICEM), à l'ASSOCIATION PROFESSIONNELLE DES PRODUITS MINERAUX INDUSTRIELS, au Premier ministre, au ministre de la culture et de la communication, au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, au ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales et au ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer.


Publications :

Proposition de citation: CE, 30 avril 2003, n° 244139
Publié au recueil Lebon
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Composition du Tribunal :

Président : M. Lasserre
Rapporteur ?: M. Mathieu Herondart
Rapporteur public ?: Mme Mitjavile
Avocat(s) : SCP NICOLAY, DE LANOUVELLE ; ODENT ; SCP PIWNICA, MOLINIE

Origine de la décision

Formation : 10eme et 9eme sous-sections reunies
Date de la décision : 30/04/2003

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