Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 11 octobre 2000 et 16 février 2001 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour M. Guy X, demeurant ... ; M. X demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler la décision du 10 octobre 2000 par laquelle la Commission bancaire l'a démis d'office de ses fonctions de directeur du Crédit municipal de Paris ;
2°) de mettre la charge de l'Etat la somme de 50 000 F au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu le code monétaire et financier ;
Vu la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit ;
Vu le décret n° 55-622 du 20 mai 1955 portant statut des caisses de Crédit municipal, modifié notamment par la loi n° 92-518 du 15 juin 1992 ;
Vu le règlement n° 96-16 du Comité de la réglementation bancaire et financière en date du 20 décembre 1996 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Mathieu Herondart, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat de M. X et de la SCP Célice, Blancpain, Soltner, avocat du ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie,
- les conclusions de M. Laurent Vallée, Commissaire du gouvernement ;
Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article 17 de la loi du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit, dans leur rédaction applicable à l'époque des faits, la détermination effective de l'orientation de l'activité d'un établissement de crédit doit être assurée par deux personnes au moins ; qu'aux termes des dispositions de l'article 15 de la même loi, dans leur rédaction alors applicable, l'agrément de l'établissement peut être refusé par le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement si les personnes visées à l'article 17 ne possèdent pas l'honorabilité nécessaire et l'expérience adéquate à leur fonction ;
Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article 37 de la loi du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit, dans leur rédaction alors applicable : Il est institué une Commission bancaire chargée de contrôler le respect par les établissements de crédit des dispositions législatives et réglementaires qui leur sont applicables ; qu'en vertu des dispositions de l'article 45 de la même loi, alors applicables, si un établissement de crédit a enfreint une disposition législative ou réglementaire afférente à son activité, la Commission bancaire peut prononcer, à titre de sanction disciplinaire, la démission d'office de l'une ou de plusieurs des personnes mentionnées à l'article 17 de la présente loi avec ou sans nomination d'administrateur provisoire ; qu'aux termes des dispositions de l'article 48 de la même loi, dans leur rédaction alors en vigueur : I. Lorsque la Commission bancaire statue en application de l'article 45, elle est une juridiction administrative (...) ;
Considérant que M. X demande l'annulation de la décision du 10 octobre 2000 par laquelle la Commission bancaire, à la suite d'une procédure disciplinaire engagée le 1er août 2000 à l'encontre du Crédit municipal de Paris, a décidé de prononcer sa démission d'office en estimant qu'il ne possédait pas l'expérience adéquate pour être directeur de cet établissement ;
Considérant qu'aux termes du premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) publiquement (...) par un tribunal indépendant et impartial établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle ;
Sur la faculté donnée à la Commission bancaire de se saisir elle-même :
Considérant qu'il résulte de l'ensemble des dispositions de la loi du 24 janvier 1984 que la Commission bancaire peut se saisir elle-même des faits de nature à constituer des manquements, par les établissements de crédit et les entreprises d'investissement, aux dispositions législatives et réglementaires qui leur sont applicables ; qu'une telle possibilité conférée à une juridiction de se saisir de son propre mouvement d'affaires qui entrent dans le domaine de compétence qui lui est attribué n'est pas, en soi, contraire à l'exigence d'équité dans le procès rappelée par l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Sur l'impartialité de certains membres de la Commission bancaire :
Considérant que M. X soutient que la décision de la Commission bancaire a été rendue dans des conditions irrégulières en raison de la participation du représentant du Gouverneur de la Banque de France et du représentant du directeur du Trésor à la séance du 1er août 2000, lors de laquelle la Commission a décidé d'engager des poursuites disciplinaires contre le Crédit municipal de Paris, et au délibéré de la décision du 10 octobre 2000, alors que des représentants de ces autorités siégeaient dans le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement qui avait déjà pris parti sur les faits lors de sa séance du 24 novembre 1999 ;
Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article 31 de la loi du 24 janvier 1984, alors applicables, le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement est présidé par le Gouverneur de la Banque de France, président de la Commission bancaire, ou son représentant à cette Commission. Il comprend, en outre, le directeur du Trésor ou son représentant, le ou les présidents des autorités qui ont approuvé le programme d'activité de la personne dont le comité examine la demande d'agrément ou les représentant, le président du directoire du fonds de garantie mentionné aux articles 52-1 et suivants, ou un membre du directoire le représentant ainsi que six membres ou leurs suppléants, nommés par arrêté du ministre chargé de l'économie et des finances pour une durée de trois ans (...) ; qu'aux termes de l'article 38 de la même loi, La Commission bancaire comprend le Gouverneur de la Banque de France ou son représentant, président, le directeur du Trésor ou son représentant et quatre membres ou leurs suppléants nommés par arrêté du ministre chargé de l'économie et des finances pour une durée de six ans (...) ;
Considérant que le principe d'impartialité, rappelé par l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ne s'oppose pas à ce que la Commission bancaire comprenne des représentants d'institutions siégeant au Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, alors même que ce comité aurait pu être amené à prendre parti sur des faits faisant l'objet de poursuites disciplinaires devant la Commission bancaire dès lors que, comme toutes les personnes qui exercent des fonctions juridictionnelles, les membres de la Commission siègent en toute indépendance sans recevoir aucune instruction de quiconque ; qu'en revanche, les membres de la Commission bancaire ne doivent pas avoir à statuer dans des instances disciplinaires relatives à des faits sur lesquels ils se seraient prononcés dans le cadre d'autres fonctions ; qu'il en irait en particulier ainsi si un membre de la Commission bancaire statuait sur une sanction disciplinaire alors qu'il aurait déjà eu à prendre parti sur les faits soumis à la Commission au sein du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que si le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement a été amené à prendre parti sur les faits soumis à l'instance disciplinaire ouverte à l'encontre du Crédit municipal de Paris devant la Commission bancaire, ni le représentant du Gouverneur de la Banque de France, ni le représentant du directeur du Trésor qui ont siégé à la Commission bancaire n'ont siégé au sein du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement lorsque celui-ci a examiné ces faits ; qu'ainsi, la décision de la Commission bancaire n'est pas intervenue dans des conditions irrégulières ;
Sur la participation du secrétariat de la Commission bancaire à la séance du 1er août 2000 :
Considérant que si l'acte par lequel la Commission bancaire décide de se saisir de son propre mouvement de certaines affaires n'est pas détachable de la procédure juridictionnelle suivie devant elle et si les formes à respecter à compter de cet acte sont celles d'une procédure juridictionnelle, la décision par laquelle la Commission bancaire décide d'ouvrir une procédure disciplinaire n'a pas le caractère d'une décision juridictionnelle ; que, par suite, en estimant que la présence du secrétariat général de la Commission bancaire lors de la séance du 1er août 2000 au cours de laquelle elle a décidé d'ouvrir une procédure disciplinaire à l'encontre du Crédit municipal de Paris n'entachait pas d'irrégularité la procédure, la Commission n'a pas commis d'erreur de droit ;
Sur le moyen tiré de l'illégalité de l'article 9 du règlement du 20 décembre 1996 du Comité de la réglementation bancaire et financière :
Considérant qu'aux termes de l'article 9 du règlement n° 96-16 du 20 décembre 1996 du Comité de la réglementation bancaire et financière relatif aux modifications de situation des établissements de crédit et des entreprises d'investissement autres que les sociétés de gestion de portefeuille : La désignation de toute nouvelle personne appelée (...) à assurer la détermination effective de l'orientation de l'activité d'une entreprise assujettie doit être immédiatement déclarée au Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement. Cette déclaration est accompagnée de tous les éléments permettant d'apprécier l'honorabilité et l'expérience de la personne concernée. / Lorsque l'entreprise assujettie est un prestataire de services d'investissement, le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement saisit immédiatement le Conseil des marchés financiers et, le cas échéant, la Commission des opérations de bourse de toute déclaration qui lui est faite en application de l'alinéa premier. Le Conseil des marchés financiers et, le cas échéant, la Commission des opérations de bourse, disposent d'un délai d'un mois à compter de cette déclaration pour faire savoir au Comité et au déclarant que la désignation visée au premier alinéa du présent article n'est pas compatible avec l'approbation du programme d'activité précédemment délivrée. / Sans préjudice des dispositions de l'alinéa précédent, lorsque l'entreprise est un établissement de crédit, le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement dispose également d'un délai d'un mois, à compter soit de la déclaration qui lui est faite en application de l'alinéa premier du présent article, soit de l'échéance du terme visé au second alinéa dudit article, pour faire savoir au déclarant que la désignation n'est pas compatible avec l'agrément précédemment délivré ;
Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article 30 de la loi du 24 janvier 1984, alors applicables : Dans le cadre des orientations définies par le Gouvernement et sous réserve des attributions du Comité de la réglementation comptable, le Comité de la réglementation bancaire et financière fixe les prescriptions d'ordre général applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement (...) ;
Considérant qu'il résulte des dispositions précitées que si le législateur n'a expressément soumis à l'agrément du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement que la création de nouveaux établissements de crédit, il a donné au Comité de la réglementation bancaire et financière le pouvoir de réglementer et au Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement celui de contrôler toutes les opérations affectant de façon substantielle le fonctionnement des établissements de crédit ; qu'eu égard aux pouvoirs dont la loi a investi à la fois le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement et le Comité de la réglementation bancaire et financière, ce dernier a pu, sans excéder les limites de l'habilitation qui lui a été confiée par le législateur, déterminer les conditions dans lesquelles le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement est informé des modifications apportées à la situation des entreprises qu'il est chargé de contrôler afin d'exercer les compétences qu'il tient des dispositions précitées de l'article 19 de la loi du 24 janvier 1984 ; que, par suite, la Commission bancaire n'a pas commis d'erreur de droit en estimant que l'article 9 du règlement n° 96-16, en instituant un dispositif destiné à permettre de vérifier qu'il était satisfait à l'obligation que la détermination effective d'un établissement de crédit soit assurée en permanence par deux personnes au moins possédant l'expérience adéquate à leur fonction, non seulement lors de l'agrément initial, mais également à l'occasion de tous les renouvellements de dirigeants, s'est bornée à assurer une exacte application de la loi du 24 janvier 1984 ;
Sur le moyen tiré de ce que le directeur d'une caisse de Crédit municipal n'aurait pas à remplir la condition d'expérience adéquate prévue par l'article 15 de la loi du 24 janvier 1984 :
Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article 2 du décret du 20 mai 1955 : Les caisses sont administrées par un directeur, sous le contrôle d'un conseil d'orientation et de surveillance (...) Le conseil d'orientation et de surveillance définit les orientations générales ainsi que les règles d'organisation de la caisse de Crédit municipal et exerce le contrôle permanent de la gestion de l'établissement par le directeur ;
Considérant qu'il résulte de ces dispositions que le directeur d'une caisse de Crédit municipal compte nécessairement parmi les personnes déterminant effectivement l'orientation de l'activité de cet établissement, au sens de l'article 17 de la loi du 24 janvier 1984 ; qu'il est par suite tenu de satisfaire à la condition d'expérience et d'honorabilité mentionnée à l'article 15 de la loi du 24 janvier 1984 ; que, contrairement à ce que soutient M. X, la mission de contrôle de la direction de l'établissement confiée au conseil d'orientation et de surveillance des caisses n'a ni pour objet, ni pour effet, de substituer ce conseil aux deux dirigeants responsables requis par l'article 17 de la loi du 24 janvier 1984 ;
Considérant que, par suite, en estimant que le directeur d'une caisse de Crédit municipal participe nécessairement à la détermination effective de l'orientation de l'activité de l'établissement et doit remplir la condition d'expérience adéquate prévue par l'article 15 de la loi du 24 janvier 1984, la Commission bancaire n'a pas commis d'erreur de droit ;
Sur les moyens relatifs à l'expérience professionnelle de M. X :
Considérant que si M. X soutient que la Commission bancaire a dénaturé les écritures qui lui étaient soumises en estimant qu'il n'était d'ailleurs plus contesté par le Crédit municipal qu'il ne disposait pas de l'expérience adéquate à la fonction de directeur du Crédit municipal de Paris, ce moyen concerne un motif surabondant de la décision attaquée ; qu'il est, par suite, inopérant ;
Considérant qu'en estimant que M. X ne disposait pas de l'expérience adéquate pour exercer la fonction de directeur d'une caisse de Crédit municipal, la Commission bancaire a porté, sur les faits qui lui étaient soumis, une appréciation souveraine qui, dès lors qu'elle est exempte de dénaturation, n'est pas susceptible d'être discutée devant le juge de cassation ;
Sur les moyens tirés de la désignation de deux autres personnes chargées de la détermination effective de l'activité du Crédit municipal de Paris :
Considérant qu'en estimant que la circonstance que d'autres dirigeants auraient été déclarés au CECEI et qu'ils rempliraient la condition d'expérience adéquate était sans incidence sur l'absence d'expérience adéquate du directeur d'une caisse de Crédit municipal, la Commission bancaire n'a pas commis d'erreur de droit et a répondu aux moyens relatifs à l'acceptation par le CECEI de la désignation de deux autres responsables de la détermination effective de l'activité du Crédit municipal de Paris ; que, par suite, M. X ne peut utilement contester les motifs surabondants par lesquels la Commission bancaire a estimé que M. ... et M. Barillet ne pouvaient être regardés comme des personnes assurant la détermination effective de l'orientation de l'activité du Crédit municipal de Paris ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. X n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision de la Commission bancaire le démettant d'office de la fonction de directeur de la caisse de Crédit municipal de Paris ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante la somme que demande M. X au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de M. X est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée M. Guy X, à la Commission bancaire et au ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.
Une copie sera adressée pour information au Crédit municipal de Paris.
