Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 5 février et 5 juin 2003 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour M. Guy-Marie A, demeurant ...; M. A demande au Conseil d'État :
1°) d'annuler l'arrêt du 4 décembre 2002, par lequel la Cour de discipline budgétaire et financière l'a condamné à une amende de 7 000 euros ;
2°) de mettre à la charge de l'État le versement de la somme de 2 990 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code des juridictions financières ;
Vu le code rural ;
Vu la loi n° 48-1484 du 25 septembre 1948 tendant à sanctionner les fautes de gestion commises à l'égard de l'Etat et de diverses collectivités et portant création d'une Cour de discipline budgétaire et financière ;
Vu la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises ;
Vu la loi n° 95-884 du 3 août 1995 portant amnistie ;
Vu la loi n° 2002-1062 du 6 août 2002 portant amnistie ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Olivier Henrard, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de M. A et de la SCP Baraduc, Duhamel, avocat de la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole,
- les conclusions de M. Mattias Guyomar, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que M. A demande au Conseil d'État d'annuler l'arrêt du 4 décembre 2002, par lequel la Cour de discipline budgétaire et financière l'a condamné au paiement d'une amende de 7 000 euros ;
Sur la régularité de l'arrêt attaqué :
Considérant que l'arrêt attaqué, qui comporte l'énoncé des considérations de droit et de fait sur lesquelles il se fonde, est suffisamment motivé ;
Sur la compétence de la Cour de discipline budgétaire et financière pour connaître des faits imputables à M. A au titre de ses fonctions de gérant de la SCI Mutualité Astorg :
Considérant que selon le c) du I de l'article L. 312-1 du code des juridictions financières, est justiciable de la Cour de discipline budgétaire et financière : « Tout représentant, administrateur ou agent des autres organismes qui sont soumis soit au contrôle de la Cour des comptes, soit au contrôle d'une chambre régionale des comptes » ;
Considérant, d'une part, que M. A, en sa qualité de gérant de la SCI Mutualité Astorg, doit être regardé comme un représentant de cette société au sens de l'article L. 312-1 du code des juridictions financières, sans que puisse y faire obstacle la circonstance qu'il assumait cette fonction à titre bénévole ;
Considérant, d'autre part, qu'en vertu de l'article L. 111-5 du même code : « La Cour des comptes contrôle les institutions de la sécurité sociale » et que l'article L. 134-1 précise : « Sont soumis au contrôle de la Cour des comptes tous les organismes de droit privé jouissant de la personnalité civile ou de l'autonomie financière qui assurent en tout ou partie la gestion d'un régime légalement obligatoire : / a) D'assurance couvrant la maladie, la maternité, la vieillesse, l'invalidité, le décès, les accidents du travail et les maladies professionnelles ; / b) De prestations familiales. Les unions et fédérations desdits organismes sont soumises au même contrôle » ; qu'enfin, l'article L. 133-2 du même code prévoit que la Cour des comptes est également compétente à l'égard : « b) Des sociétés, groupements ou organismes, quel que soit leur statut juridique, dans lesquels l'Etat, les collectivités, personnes ou établissements publics, les organismes déjà soumis au contrôle de la Cour détiennent, séparément ou ensemble, plus de la moitié du capital ou des voix dans les organes délibérants » ; qu'il résulte de ces dispositions que la SCI Mutualité Astorg, dont 99,9 % des parts sociales sont détenues par la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole, soumise au contrôle de la Cour des comptes au titre de sa participation à la gestion d'un régime légal obligatoire de sécurité sociale, est elle-même soumise au contrôle de cette Cour ;
Considérant, enfin, que si M. A se prévaut des dispositions du II de l'article L. 312-1 du code des juridictions financières, qui prévoit que : « (...) ne sont pas justiciables de la Cour à raison des actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions : (...) g) S'ils ne sont pas rémunérés et s'ils n'exercent pas, directement ou par délégation, les fonctions de président, les administrateurs élus des organismes de protection sociale relevant du contrôle de la Cour des comptes et agissant dans le cadre des dispositions législatives ou réglementaires », il ressort des pièces du dossier et notamment des écritures du requérant que celui-ci n'avait pas la qualité d'administrateur élu de la SCI Mutualité Astorg, dont il était le gérant ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède qu'en jugeant que le requérant devait être regardé, en sa qualité de gérant de la SCI Mutualité Astorg, comme le représentant d'un organisme soumis au contrôle de la Cour des comptes et se trouvait dès lors justiciable de la Cour de discipline budgétaire et financière au titre des actes accomplis dans la gestion de cette société, la Cour n'a pas entaché l'arrêt attaqué d'erreur de droit ;
Sur l'application de l'amnistie :
Considérant que les amendes infligées par la Cour de discipline budgétaire et financière n'ont pas le caractère d'une sanction pénale, ni celui d'une sanction disciplinaire ou professionnelle au sens des articles 14 et 11 des lois du 3 août 1995 et du 6 août 2002 portant amnistie ; qu'ainsi, les faits qui sont à l'origine du renvoi du requérant devant cette Cour et qui ont donné lieu au prononcé de l'amende contestée n'ont été amnistiés par aucune des dispositions de ces lois ; qu'il suit de là qu'en écartant le moyen tiré du bénéfice de l'amnistie, la Cour n'a pas entaché son arrêt d'erreur de droit ;
Sur la méconnaissance du principe non bis in idem :
Considérant que selon l'article L. 314-18 du code des juridictions financières : « Les poursuites devant la Cour ne font pas obstacle à l'exercice de l'action pénale et de l'action disciplinaire » ; que M. A soutient que la Cour de discipline budgétaire et financière aurait commis une erreur de droit et dénaturé les pièces du dossier, en écartant le moyen tiré de la violation de la règle non bis in idem alors qu'il faisait l'objet de poursuites pénales à raison des mêmes faits que ceux dont il avait à répondre devant cette Cour, relatifs à l'octroi de la garantie de la Mutualité sociale agricole au foyer de jeunes travailleurs de Roissy-en-Brie en vue de garantir la dette bancaire de cette association ; que, toutefois, au regard des dispositions législatives précitées, en jugeant que les infractions reprochées au requérant relevaient, de façon distincte et non contraire à cette règle, d'une part, de poursuites devant elle au titre du code des juridictions financières, d'autre part, d'une action devant le juge pénal fondée sur la violation des dispositions du Code pénal, et en considérant que la règle non bis in idem n'était pas applicable à l'espèce, la Cour n'a commis ni erreur de droit ni dénaturation des pièces du dossier qui lui était soumises ;
Sur les engagements pris par M. A au nom de la Mutualité sociale agricole en vue de la reprise du Centre d'études, de formation et de recherches pour l'animation sociale (CEFRAS) :
Considérant qu'en vertu des articles 4 et 5 de la loi du 25 septembre 1948, aujourd'hui codifiés aux articles L. 313-3 et L. 313-4 du code des juridictions financières, toute personne justiciable de la Cour de discipline budgétaire et financière « qui aura engagé des dépenses sans en avoir le pouvoir ou sans avoir reçu délégation de signature » ou qui « aura enfreint les règles relatives à l'exécution des recettes et des dépenses de l'Etat ou des collectivités, établissements et organismes » soumis au contrôle de la Cour des comptes ou d'une chambre régionale des comptes « ou à la gestion des biens leur appartenant », sera passible d'une amende prononcée par la Cour de discipline ; que la Cour de discipline budgétaire et financière, en estimant qu'il lui appartenait de vérifier, dans le cas de la Mutualité sociale agricole, alors même qu'il sagit d'un organisme non soumis à la comptabilité publique, le respect des règles relatives à l'engagement des dépenses et aux compétences des organes statutaires, n'a pas commis d'erreur de droit ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. A a déposé, auprès de l'administrateur judiciaire du CEFRAS, en sa qualité de directeur général adjoint des caisses centrales et nationale de Mutualité sociale agricole, plusieurs offres de reprise successives et notamment les 7 octobre 1992 et 20 avril 1993 ;
Considérant que le deuxième alinéa de l'article 21 de la loi du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises, alors en vigueur, disposait que l'offre de reprise, une fois déposée, « ne peut être modifiée ou retirée après la date du dépôt du rapport de l'administrateur. Son auteur reste lié par elle jusqu'à la décision du tribunal arrêtant le plan, à condition que cette dernière intervienne dans le mois du dépôt du rapport. Il ne demeure lié au-delà, et notamment en cas d'appel, que s'il y consent » ; qu'il résulte des termes mêmes de cet article que si, dans le cas où le tribunal n'a pas arrêté le plan de redressement dans un délai d'un mois à compter du dépôt du rapport de l'administrateur judiciaire sur l'offre de reprise, l'auteur de celle-ci est délié de ses engagements, il est en revanche tenu par les termes de son offre au cours de cette période ; qu'ainsi, en jugeant, contrairement à ce que soutient M. A, que les offres déposées au nom de la Mutualité sociale agricole en vue de la reprise du CEFRAS étaient susceptibles d'engager financièrement celle-ci, la Cour n'a pas commis d'erreur de droit ;
Considérant que le conseil central d'administration des caisses n'a été consulté, pour la première fois, sur le principe d'une candidature à la reprise du CEFRAS, que lors de sa réunion du 28 avril 1993 ; que ces engagements ne pouvaient être regardés, eu égard à leur nature et à leur importance financière, comme susceptibles d'entrer dans le cadre de la délégation de pouvoirs consentie à M. A, le 11 avril 1990, par le conseil central d'administration, « pour assurer l'exécution de ses délibérations, pour assurer l'exécution des décisions de son président et des Administrateurs investis d'une délégation, pour assurer la gestion courante des affaires (...) » ; qu'il suit de là qu'en jugeant que M. A avait outrepassé ses compétences et enfreint les règles de gestion de l'établissement, la Cour s'est livrée à une appréciation des faits de l'espèce exempte de dénaturation et d'erreur de droit ;
Sur les engagements pris par M. A au nom de la Mutualité sociale agricole en vue de garantir la dette bancaire du foyer de jeunes travailleurs de Roissy-en-Brie :
Considérant que selon l'article 1012 de l'ancien code rural, alors en vigueur : « Le conseil d'administration règle par ses délibérations les affaires de la caisse. Il rend compte de sa gestion à l'assemblée générale » ; que selon l'article 1013 du même code : « Le conseil d'administration fixe les principes généraux et les moyens de la politique d'action sanitaire et sociale menée par la caisse, après avis d'un comité composé paritairement de non-salariés et de salariés, membres du conseil d'administration./ Ce comité est appelé également à instruire les demandes de subventions et à attribuer les prêts et toutes aides à caractère individuel et collectif, dans le cadre de la politique fixée par le conseil » ; que le deuxième alinéa de l'article 19 des statuts de la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole, approuvés par décision du 6 février 1995 du ministre de l'agriculture et de la pêche, précise : « Le président du conseil d'administration, ou le directeur de la caisse, transmet au président du comité d'action sanitaire et sociale les demandes de subventions que le comité est appelé à instruire et les dossiers de prêts ou aides qu'il est chargé d'attribuer » ; que selon l'article 20 de ces statuts : « Les avis des comités ainsi que l'instruction des demandes de subventions par le comité d'action sanitaire et sociale sont constatés dans des procès-verbaux (...) transmis au président du conseil d'administration pour être joints au procès-verbal des délibérations du conseil d'administration ayant trait aux questions correspondantes./ Les décisions prises par le comité d'action sanitaire et sociale sont aussi constatées par des procès-verbaux transmis au président du conseil d'administration (...) » ;
Considérant que M. A soutient que la Cour, en jugeant qu'il avait outrepassé ses compétences et enfreint les règles de gestion de l'établissement en engageant la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole à garantir la dette bancaire du foyer de jeunes travailleurs de Roissy-en-Brie, qui était au nombre des actifs du CEFRAS faisant l'objet du plan de reprise, aurait entaché l'arrêt attaqué de dénaturation et d'erreur de droit, dès lors que cette garantie doit être regardée comme un prêt intervenu dans le domaine de l'action sanitaire et sociale, pour l'octroi duquel l'organe compétent n'était pas le conseil central d'administration mais le comité d'action sanitaire et sociale, lequel en aurait approuvé le principe lors de sa séance du 22 novembre 1995 ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que, par lettre du 8 janvier 1996, M. A a engagé la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole, sans délibération ni autorisation préalable du conseil central d'administration, à garantir la « dette résiduelle » consentie par la banque financière Groupama au foyer de jeunes travailleurs de Roissy-en-Brie ; qu'il ne ressort pas du dossier soumis aux juges du fond, en tout état de cause, que le comité d'action sanitaire et sociale aurait pris la décision qui lui est prêtée par le requérant ni transmis celle-ci, conformément à l'article 20 des statuts de la Caisse centrale, au président du conseil d'administration ; qu'il suit de là qu'en jugeant que M. A avait outrepassé ses compétences et enfreint les règles de gestion de l'établissement, la Cour n'a pas entaché son arrêt de dénaturation ni d'erreur de droit ;
Sur les engagements pris par M. A au nom de la SCI Mutualité Astorg en matière de rachat de créances :
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. A, qui avait donné procuration à cet effet au chef de la mission de coordination financière de la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole, a engagé la SCI Mutualité Astorg, entre juillet et décembre 1995, dans le rachat de créances détenues par des établissements bancaires sur quatre sociétés civiles immobilières, créées par le CEFRAS en vue de détenir les actifs immobiliers de certaines des maisons de retraite dont il exerçait la gestion ; que ces opérations, qui n'ont pas fait l'objet d'une autorisation préalable de l'assemblée générale de la SCI Mutualité Astorg, ont été financées par l'emprunt et la constitution d'hypothèques sur les maisons de retraite ;
Considérant que si M. A fait valoir que la décision de racheter les créances litigieuses relevait des pouvoirs ordinaires de la gérance, il ressort du 3° de l'article 16 des statuts de la SCI Mutualité Astorg que « la gérance ne pourra, sans l'autorisation préalable de l'assemblée générale (...), effectuer l'une des opérations suivantes : - acheter, vendre, échanger ou apporter tous immeubles (...)/, - contracter tous emprunts pour le compte de la société,/ - consentir toutes hypothèques et autres garanties sur les actifs sociaux » ; qu'il suit de là qu'en jugeant que M. A avait outrepassé ses compétences de gérant de la SCI Mutualité Astorg et méconnu les règles de gestion de cet établissement, la Cour s'est livrée à une appréciation exempte de dénaturation et d'erreur de droit ;
Sur les conditions du rachat par la SCI Mutualité Astorg de la créance bancaire détenue sur la SCI Harmonie de Gray :
Considérant qu'en vertu de l'article 6 de la loi du 25 septembre 1948, aujourd'hui codifié à l'article L. 313-6 du code des juridictions financières, toute personne justiciable de la Cour de discipline budgétaire et financière « qui, dans l'exercice de ses fonctions ou attributions, aura, en méconnaissance de ses obligations, procuré à autrui un avantage injustifié, pécuniaire ou en nature, entraînant un préjudice pour le Trésor, la collectivité ou l'organisme intéressé, ou aura tenté de procurer un tel avantage sera passible d'une amende » prononcée par cette Cour ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. A, dans le cadre du rachat de la créance bancaire détenue par la caisse d'épargne d'Ile-de-France sur la SCI Harmonie de Gray (Haute-Saône), a renoncé au nom de la SCI Mutualité Astorg à l'exercice d'actions contre la commune de Gray, pourtant de nature à faciliter le recouvrement de la créance ainsi rachetée ; qu'en effet, la commune s'était engagée en tant que caution du prêt consenti par la caisse d'épargne à la SCI Harmonie pour financer la construction de la maison de retraite de Gray ;
Considérant que si M. A soutient que l'opération aurait en réalité apporté à la SCI Mutualité Astorg un important profit, dans la mesure où elle aurait été assortie du rachat à la commune, pour un franc symbolique, du terrain sur lequel était édifiée la maison de retraite de Gray, il ressort du dossier que l'acte de cession de la créance litigieuse ne contient, ainsi que l'a relevé la Cour, aucune mention d'une contrepartie de cette nature et que ni l'existence, ni le montant d'une autre contrepartie ne sont attestés par cet acte, ni par aucune autre pièce ; qu'il suit de là qu'en jugeant que le requérant avait méconnu les règles de prudence dans la gestion des affaires de la SCI Mutualité Astorg et accordé à la commune un avantage injustifié, préjudiciable à cette société, la Cour n'a commis ni erreur de droit, ni dénaturation dans l'appréciation de la responsabilité de M. A à laquelle elle s'est livrée ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le requérant n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêt attaqué ; qu'il y a lieu, par voie de conséquence, de rejeter ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de M. A est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. Guy-Marie A, à la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole, à la SCI Mutualité Astorg, au procureur général près la Cour des comptes, ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.
