Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 23 septembre 2005 et 23 janvier 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la FEDERATION DE L'HOSPITALISATION PRIVEE, dont le siège est 81, rue de Monceau à Paris (75008), représentée par son président en exercice ; la FEDERATION DE L'HOSPITALISATION PRIVEE demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2005-840 du 20 juillet 2005 relatif à la sixième partie du code de la santé publique et modifiant certaines dispositions de ce code ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la note en délibéré produite le 25 janvier 2007 par le ministre de la santé et des solidarités ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Alexandre Lallet, Auditeur,
- les observations de la SCP Vier, Barthélemy, Matuchansky, avocat de la FEDERATION DE L'HOSPITALISATION PRIVEE,
- les conclusions de M. Luc Derepas, Commissaire du gouvernement ;
Considérant qu'eu égard aux moyens qu'elle développe, la requête de la FEDERATION DE L'HOSPITALISATION PRIVEE doit être regardée comme dirigée contre les dispositions des articles D. 6124-401 à D. 6124-481 introduites dans le code de la santé publique par le décret attaqué et regroupées dans la section 4 du chapitre IV du titre II du Livre Ier de la 6ème partie de ce code, qui ont pour objet de définir les conditions techniques de fonctionnement auxquelles certains établissements de santé privés sont soumis ;
Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de la santé et des solidarités et tirée du défaut de qualité pour agir du signataire de la requête :
Considérant qu'aux termes de l'article 21 des statuts de la FEDERATION DE L'HOSPITALISATION PRIVEE : « Le conseil des présidents (...) décide des actions en justice à entreprendre pour la défense des intérêts de la profession » ; qu'aux termes de l'article 25 de ces statuts : « Le Président est chargé de la représentation de la Fédération dans tous les actes de la vie civile et en justice » ; qu'il ressort des pièces du dossier que, par une délibération en date du 14 septembre 2005, le conseil des présidents de la fédération a manifesté sa volonté d'introduire la présente requête ; que, par suite, le président de la FEDERATION DE L'HOSPITALISATION PRIVEE justifie de sa capacité pour agir au nom de celle-ci ;
Sur la légalité externe du décret attaqué :
En ce qui concerne la consultation du conseil de l'hospitalisation :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 162-21-2 du code de la santé publique : « Il est créé, auprès des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale, un conseil de l'hospitalisation (...)/ A la demande du ministre de la santé ou de la sécurité sociale, d'une organisation représentative des établissements de santé ou de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, il donne un avis sur les projets de textes réglementaires fixant des nouvelles normes de sécurité sanitaire applicables aux établissements de santé » ; qu'il résulte des termes mêmes de ces dispositions que la consultation du conseil de l'hospitalisation ne revêt pas un caractère obligatoire ; que, par suite, le moyen tiré du défaut de consultation de cet organisme doit être écarté ;
En ce qui concerne la consultation du comité national de l'organisation sanitaire et sociale :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 6124-1 du code de la santé publique : « Les conditions techniques de fonctionnement applicables aux établissements de santé sont fixées par décret » ; qu'il résulte de l'article R. 712-7 du code de la santé publique applicable en l'espèce que la section sanitaire du comité national de l'organisation sanitaire et sociale est consultée par le ministre chargé de la santé sur les projets de décrets relatifs aux conditions techniques de fonctionnement pris en vertu de l'article L. 6124-1 ;
Considérant qu'une autorité administrative est tenue de se conformer aux règles de procédure à caractère réglementaire qu'elle a elle-même édictées, aussi longtemps qu'elle ne les a pas abrogées ; que, toutefois, lorsqu'elle se borne à codifier des dispositions réglementaires et à assurer, par la même opération, la cohérence rédactionnelle des textes et l'harmonisation de l'état du droit, l'autorité administrative n'est pas tenue de procéder aux consultations auxquelles l'édiction des dispositions est en principe soumise ;
Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 14 de l'annexe XVIII au décret du 9 mars 1956 en vigueur avant l'intervention du décret litigieux : « Pour l'ensemble de la journée, le personnel soignant ne doit jamais compter moins d'un agent pour huit lits. Il est composé d'infirmières diplômées d'Etat ou autorisées à exercer leur profession./ Toutefois, par dérogation à cette règle, en cas d'impossibilité de recrutement d'infirmières diplômées ou autorisées à exercer, l'établissement pourra être autorisé par le directeur départemental de la santé, après avis de l'inspecteur divisionnaire de la santé, à recruter des aides-soignantes pour moitié au maximum » ; qu'aux termes de l'article D. 6124-414, introduit dans le code de la santé publique par le décret attaqué : « Pour l'ensemble de la journée, le personnel soignant ne doit jamais compter moins d'un infirmier ou d'une infirmière pour 8 lits » ; qu'en supprimant la possibilité pour les établissements de santé concernés de faire appel, sous certaines conditions, à des aides-soignantes pour accomplir des tâches d'encadrement des patients, à l'exclusion de tâches relevant de la seule profession d'infirmier, en vue de respecter la norme d'encadrement minimal prévue à cet article, l'autorité réglementaire ne s'est pas bornée à codifier ou harmoniser l'état du droit ni à assurer la cohérence rédactionnelle des textes mais a apporté au droit applicable en la matière des modifications de fond ; que, contrairement à ce que soutient le ministre, l'article 4 du décret du 11 février 2002, devenu l'article R. 4311-4 du code de la santé publique, qui régit les conditions dans lesquelles les infirmiers peuvent assurer les actes et soins relevant de leur rôle propre avec la collaboration d'aides-soignants, ne fait pas obstacle à ce qu'il soit fait appel à ces derniers pour compléter, sous l'autorité d'infirmiers diplômés, l'encadrement des lits dans les maisons de santé médicale, selon les modalités prévues par l'article 14 précité de l'annexe XVIII au décret du 9 mars 1956 ; que, dans ces conditions, en omettant de consulter la section sanitaire du comité national de l'organisation sanitaire et sociale préalablement à l'édiction de ces nouvelles dispositions, l'autorité réglementaire a entaché celles-ci d'illégalité ; que l'article D. 6124-414 du code de la santé publique doit, par suite, être annulé ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 21 de l'annexe XXI au décret du 9 mars 1956 en vigueur avant l'intervention du décret litigieux : « Le personnel soignant ne doit jamais compter moins d'une infirmière pour 25 lits et moins d'une puéricultrice pour 25 berceaux (...)/ Dans les établissements de moins de 25 lits ou berceaux, l'effectif du personnel soignant sera fixé par le directeur départemental de la santé (...) » ; qu'aux termes de l'article D. 6124-440, introduit dans le code de la santé publique par le décret attaqué : « Le personnel soignant ne doit jamais compter moins d'un infirmier ou d'une infirmière pour cinq lits et moins d'une puéricultrice pour vingt-cinq berceaux (...) / Dans les établissements de moins de cinq lits ou berceaux, l'effectif du personnel soignant est fixé par le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation (...) » ; que les dispositions introduites par le décret attaqué, qui modifient le taux d'encadrement des lits dans les maisons de repos destinées aux femmes récemment accouchées, ne se bornent pas à codifier les dispositions antérieures ; qu'en s'abstenant de consulter la section sanitaire du comité national de l'organisation sanitaire et sociale préalablement à leur édiction, l'autorité réglementaire a entaché celles-ci d'illégalité ; que l'article D. 6124-440 du code de la santé publique doit, dès lors, être annulé ;
Considérant, en troisième lieu, qu'alors que, selon le texte antérieur, les établissements devaient être situés « à la campagne ou hors des agglomérations humaines très denses et à distance des routes très fréquentées », l'article D. 6124-423, introduit dans le code de la santé publique par le décret attaqué, impose seulement qu'ils doivent « être situés dans un environnement calme et disposer d'espaces verts adaptés à leur capacité » ; que, contrairement à ce que soutient la fédération requérante, l'article R. 712-7 du code de la santé publique n'imposait pas la consultation de la section sanitaire du comité national de l'organisation sanitaire et sociale préalablement à l'édiction de ces dispositions, qui se rapportent aux conditions d'implantation des établissements de santé concernés et non à leurs conditions techniques de fonctionnement au sens de l'article L. 6124-1 du code de la santé publique ;
Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article 25 de l'annexe XXIII au décret du 9 mars 1956 : « Le service social doit être confié à une assistante sociale titulaire du diplôme d'Etat ou d'une autorisation régulière d'exercer, appartenant à un organisme voisin ou exclusivement attachée à l'établissement si l'importance de celui-ci le justifie (100 lits occupés par des assurés sociaux ou des malades relevant de collectivités) » ; qu'aux termes de l'article D. 6124-477 du code de la santé publique issu du décret attaqué : « Le service social est assuré par un assistant de service social. Celui-ci est employé à temps plein lorsque l'établissement reçoit plus de cent patients » ; qu'en se bornant à réitérer la règle selon laquelle les établissements pouvant accueillir plus de cent patients doivent employer à temps plein un assistant de service social, la disposition en cause n'a pas modifié l'état du droit ; que, par suite, et contrairement à ce que soutient la fédération requérante, la section sanitaire du comité national de l'organisation sanitaire et sociale n'avait pas à être consultée préalablement à son édiction ;
Considérant, enfin, qu'à l'appui de ce moyen, la fédération requérante n'invoque aucune autre disposition du décret attaqué qui ne se bornerait pas à codifier les dispositions antérieures ou à assurer la cohérence rédactionnelle des textes et l'harmonisation de l'état du droit ; que, dès lors, s'agissant des autres dispositions dont la fédération requérante demande l'annulation, le moyen tiré de ce que l'autorité réglementaire était tenue de consulter la section sanitaire du comité national de l'organisation sanitaire et sociale doit être écarté ;
Sur la légalité interne du décret attaqué :
Considérant, en premier lieu, que la FEDERATION DE L'HOSPITALISATION PRIVEE ne peut utilement soutenir que le décret attaqué, qui procède à la codification de dispositions à caractère réglementaire, aurait méconnu le « principe de codification à droit constant », lequel n'a pas la valeur d'une règle s'imposant au Gouvernement dans l'exercice de son pouvoir réglementaire ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'eu égard notamment aux garanties qui entourent leur création et leur fonctionnement, les établissements publics de santé sont placés dans une situation différente de celle des établissements de santé privés auxquels les dispositions litigieuses sont applicables ; qu'en procédant à la codification de dispositions relatives aux conditions techniques de fonctionnement applicables à ces derniers, le décret attaqué a réitéré une différence de traitement qui n'est pas disproportionnée au regard de la différence de situation ainsi établie et qui est, au demeurant, justifiée par l'intérêt général qui s'attache à la protection de la santé publique ; que, par suite, la FEDERATION DE L'HOSPITALISATION PRIVEE n'est pas fondée à soutenir que les dispositions qu'elle attaque méconnaîtraient le principe d'égalité entre établissements de santé publics et privés ;
Considérant, en troisième et dernier lieu, qu'il incombe à l'autorité investie du pouvoir réglementaire, agissant dans les limites de sa compétence et dans le respect des règles qui s'imposent à elle, d'édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu'implique, s'il y a lieu, une réglementation nouvelle ; qu'il en va ainsi lorsque l'application immédiate de celle-ci serait susceptible d'entraîner, au regard de l'objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics et privés en cause ; qu'il résulte toutefois de ce qui été dit plus haut que, à l'exception des articles D. 6124-414 et D. 6124-440 dont l'annulation est prononcée, les dispositions litigieuses ne modifient pas les règles applicables aux établissements de santé ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le décret attaqué aurait dû être assorti de mesures transitoires ne peut qu'être écarté ;
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
D E C I D E :
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Article 1er : Le décret n° 2005-840 est annulé en tant qu'il introduit les articles D. 6124-414 et D. 6124-440 dans le code de la santé publique.
Article 2 : L'Etat versera à la FEDERATION DE L'HOSPITALISATION PRIVEE la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la FEDERATION DE L'HOSPITALISATION PRIVEE est rejeté.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la FEDERATION DE L'HOSPITALISATION PRIVEE, au Premier ministre et au ministre de la santé et des solidarités.
