Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 13 août et 13 décembre 1999 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour M. Jean-Pierre A, demeurant ... ; M. A demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêt du 17 juin 1999 par lequel la cour administrative d'appel de Paris a, sur recours du ministre de l'équipement, des transports et du tourisme, d'une part, annulé le jugement du 27 novembre 1996 du tribunal administratif de Paris lui accordant la décharge de la participation pour dépassement du coefficient d'occupation des sols et de la taxe locale d'équipement auxquelles il a été assujetti par décision du 22 février 1994 au titre des travaux autorisés entrepris dans un immeuble sis 6, rue Dombasle à Paris XV°, et d'autre part, remis à sa charge cette participation d'un montant de 284 760 F (43 411,38 euros) et cette taxe d'un montant de 7 592 F (1 157,39 euros) ;
2°) statuant au fond, de lui accorder la décharge de l'intégralité de cette participation et de cette taxe ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 573,47 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ensemble le premier protocole additionnel à cette convention ;
Vu le code de l'urbanisme ;
Vu le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;
Vu la loi n° 97-1239 du 29 décembre 1997 ;
Vu le décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Florian Blazy, Auditeur,
- les observations de Me Cossa, avocat de M. A,
- les conclusions de M. Laurent Vallée, Commissaire du gouvernement ;
Sur la régularité de l'arrêt attaqué :
Considérant qu'aux termes de l'article R. 193 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel alors en vigueur, aujourd'hui codifié à l'article R. 711-2 du code de justice administrative : Toute partie doit être avertie, par une notification faite conformément aux articles R. 139 ou R. 140, du jour où l'affaire sera appelée à l'audience. Dans les deux cas, l'avertissement est donné sept jours au moins avant l'audience. Toutefois, en cas d'urgence, ce délai pourra être réduit à deux jours sur décision expresse du président de la formation de jugement qui sera mentionnée sur la convocation ; que si la notification prescrite par l'article précité a été remise à M. A à la date du 27 mai 1999, soit moins de sept jours francs avant l'audience fixée au 3 juin 1999, cette circonstance ne suffit pas à entraîner l'annulation de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Paris dès lors qu'il ressort des visas dudit arrêt que l'avocat du requérant, après avoir été ainsi averti, a assisté à l'audience dans laquelle il a été statué sur les impositions de M. A et a présenté des observations orales ; que, par suite, il n'est pas fondé à prétendre que l'arrêt attaqué aurait été rendu selon une procédure irrégulière ;
Sur le bien-fondé des impositions :
Considérant qu'aux termes de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme : La détermination de l'assiette et la liquidation des impositions dont la délivrance du permis de construire constitue le fait générateur peuvent être confiées, sur sa demande et avec son accord, à l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, lorsqu'elle est autre que l'Etat, par arrêté du préfet pris sur proposition du responsable du service de l'Etat dans le département, chargé de l'urbanisme. / Cette autorité est substituée au responsable du service de l'Etat dans le département, chargé de l'urbanisme, pour exercer cette mission au nom de l'Etat. / Un arrêté du ministre chargé de l'urbanisme précise le cas échéant les modalités techniques d'application du présent article ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu'en raison des travaux entrepris par M. A pour l'aménagement d'une terrasse dans un immeuble sis 6, rue Dombasle à Paris, l'intéressé a été assujetti à une participation pour dépassement du coefficient d'occupation des sols d'un montant de 284 760 F (43 411,38 euros) et à une taxe locale d'équipement d'un montant de 7 592 F (1 157,39 euros) par une décision du 22 février 1994 du maire de Paris, habilité à asseoir et à liquider ces impositions par l'arrêté préfectoral du 30 mars 1984, pris pour l'application de l'article R. 424-1 précité du code de l'urbanisme ; que, par un jugement du 27 novembre 1996, le tribunal administratif de Paris a déchargé M. A de ces impositions pour un motif tiré de la publicité insuffisante dont l'arrêté du 30 mars 1984 aurait fait l'objet ; que, par l'arrêt attaqué, la cour administrative d'appel de Paris a annulé ce jugement et remis à la charge de M. A les impositions contestées, en se fondant sur les dispositions de l'article 31 de la loi du 29 décembre 1997, en vertu duquel sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont réputées régulières les impositions assises et liquidées jusqu'au 9 novembre 1995 en application de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme et sur le fondement de l'arrêté du préfet de Paris en date du 30 mars 1984 en tant qu'elles seraient contestées pour un motif tiré de l'incompétence du maire de Paris résultant du défaut d'affichage de l'arrêté précité ;
Considérant que, pour contester l'application faite par la cour des dispositions précitées de la loi du 29 décembre 1997, qui font obstacle à ce qu'il puisse se prévaloir de la publicité insuffisante dont l'arrêté du 30 mars 1984 aurait fait l'objet, M. A soutient qu'en estimant que ces dispositions sont compatibles avec l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, la cour a commis une erreur de droit, une erreur de qualification juridique et a entaché son arrêt de dénaturation et d'un défaut de motivation ;
Considérant, qu'aux termes de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droit et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle ; que l'article 31 de la loi du 29 décembre 1997 a pour seul objet de rendre insusceptible d'être invoqué devant le juge de l'impôt le moyen tiré de ce que l'arrêté du 30 mars 1984, bien qu'inséré en caractères apparents dans un des journaux quotidiens du département de Paris et publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de Paris et de la préfecture de police, n'aurait pas fait l'objet d'une publicité suffisante faute d'affichage dans les locaux de la préfecture et de la mairie de Paris ; qu'ainsi, cette loi a pour effet de permettre la paiement de taxes d'urbanisme mises à la charge de contribuables qui remplissaient toutes les conditions de fond pour y être assujettis, et qu'elle ne prive pas de la possibilité de contester l'impôt par tout autre moyen de procédure ou de fond ; qu'en tout état de cause, l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peut être utilement invoqué devant le juge de l'impôt qui ne statue pas en matière pénale et ne tranche pas de contestations sur des droits et obligations à caractère civil, quand bien même il fait application d'une législation ayant pour effet de priver rétroactivement la contribuable de la possibilité d'obtenir la décharge d'une imposition ; que ce motif de pur droit, exclusif de toute appréciation de fait de la part du juge de cassation, doit être substitué au motif de l'arrêt attaqué ; que, par suite, M. A n'est pas fondé à soutenir qu'en statuant comme elle l'a fait, la cour aurait, par l'arrêt attaqué, lequel est suffisamment motivé, jugé à tort que le motif tiré de l'incompétence du maire de Paris pour asseoir et liquider les taxes contestées, sur lequel le tribunal administratif de Paris s'est fondé pour prononcer leur décharge, ne pouvait qu'être écarté ;
En ce qui concerne la participation pour dépassement du coefficient d'occupation des sols :
Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 332-1 du code de l'urbanisme : Lorsque l'application des règles mentionnées aux 2° et 3° de l'article L. 123-1 permet la réalisation d'une construction qui dépasse la norme résultant de l'application du coefficient d'occupation des sols ou impose le respect de servitudes ou obligations impliquant un dépassement de cette norme, le constructeur est tenu de verser une participation ; qu'aux termes de l'article R. 332-9 du même code : Nonobstant les dispositions de l'article R. 332-3, si un dépassement de la surface de plancher prévue par le permis de construire est constaté dans les conditions prévues à l'article L. 480-1, la participation est due sur la base de la surface de plancher effectivement construite. Il en est de même lorsqu'il est constaté, dans les mêmes conditions, qu'une construction a été édifiée sans l'accomplissement, selon le cas, de l'une ou de l'autre des formalités requises. Sans préjudice des sanctions prévues par les dispositions en vigueur en cas d'infraction à la réglementation en matière de permis de construire, la surface de plancher non autorisée est pour le calcul de la participation majorée de 50 p.100 ; qu'aux termes de l'article 384 bis de l'annexe II au code général des impôts : Conformément à l'article R. 332-5 du code de l'urbanisme, modifié par l'article 118 de la loi n° 89-935 du 29 décembre 1989, le chef du service de l'Etat dans le département chargé de l'urbanisme, ou, en cas d'application de l'article R. 424-2 du code précité, le maire arrête le montant de la participation et la communique au préfet ; qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions avec celles, précitées, de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme que la participation mentionnée à l'article L. 332-1 précité de ce code est due à raison de tous les travaux entrant dans le champ d'application des articles L. 421-1 et suivants de ce code pour lesquels il est exigé une autorisation de construire dès lors qu'ils entraînent un dépassement du coefficient d'occupation des sols ; qu'il suit de là que le chef du service de l'Etat dans le département chargé de l'urbanisme ou le maire en cas d'application de l'article R. 424-1 du même code sont compétents pour arrêter le montant de la participation pour dépassement du coefficient d'occupation des sols due à raison des constructions réalisées sans autorisation ou en méconnaissance de l'autorisation délivrée ; qu'en conséquence, la cour n'a pas commis d'erreur de droit ni inexactement qualifié les faits en estimant que le maire de Paris pouvait légalement, sur le fondement de l'arrêté préfectoral du 30 mars 1984, déterminer le montant de la participation due par l'intéressé à raison des travaux entrepris par lui sans autorisation ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 332-3 du code de l'urbanisme : La valeur du mètre carré du terrain est déclarée à l'occasion de la demande de permis de construire dans les conditions définies à l'article R. 333-4. Elle est contrôlée par le directeur des services fiscaux selon les modalités indiquées par cet article ; qu'aux termes de l'article R. 333-4 du même code : (...) Le directeur des services fiscaux est consulté par le service chargé de l'instruction de la demande de permis de construire en vue d'émettre un avis sur la déclaration de la valeur du mètre carré de terrain souscrite par l'auteur de cette demande. Cet avis doit être émis par le directeur des services fiscaux dans le délai d'un mois suivant la réception de la demande d'avis. Il constitue l'estimation administrative...Si le directeur des services fiscaux retient une valeur différente de celle que l'intéressé a déclarée, celui-ci en est informé, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, par le service chargé de l'instruction de la demande du permis de construire...En cas de désaccord entre le directeur des services fiscaux et le pétitionnaire sur la valeur du terrain, la juridiction compétente en matière d'expropriation est saisie, à l'initiative de la partie la plus diligente, par lettre recommandée adressée au secrétariat de cette juridiction. Celle-ci statue selon la procédure prévue par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;
Considérant qu'il ressort de la combinaison des dispositions précitées des articles L. 332-1, R. 332-9, R. 424-1 du code de l'urbanisme et 384 bis de l'annexe II au code général des impôts que lorsque les autorités qu'elles désignent arrêtent le montant de la participation dont il s'agit à raison de constructions réalisées sans autorisation, elles ne sont pas tenues de suivre la procédure contradictoire prévue à l'article L. 55 du livre des procédures fiscales, qui n'est applicable qu'aux redressements résultant de la constatation d'une insuffisance, d'une inexactitude, d'une omission ou d'une dissimulation dans les éléments déclarés par le contribuable et servant de base au calcul des droits et taxes ; qu'il suit de là que, d'une part, qu'en relevant que, si le maire de Paris, après avoir constaté, par procès-verbal dressé en application de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme le 16 juillet 1991, que M. A avait construit une véranda de 15,3 mètres carrés alors que sa déclaration de travaux avait été rejetée le 22 février 1991, a, par lettre du 22 février 1994, notifié à l'intéressé le montant de la participation due en application des articles L. 332-1 et R. 332-9 du code de l'urbanisme, cette notification ne portait pas redressement de l'imposition, laquelle n'était due qu'en raison du caractère non autorisé des travaux en litige, et en estimant, d'autre part, que M. A ne pouvait utilement, en l'absence de toute demande d'autorisation de construire, se prévaloir de ce que le maire de Paris aurait méconnu les dispositions de l'article R. 333-4 du code de l'urbanisme en ne lui notifiant pas la valeur du mètre carré retenue pour asseoir la participation contestée, la cour administrative d'appel n'a pas commis d'erreurs de droit ;
Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 : Les personnes physiques et morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui (...) imposent des sujétions ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article 8 du décret du 28 novembre 1983 : Sauf urgence ou circonstances exceptionnelles, ...les décisions qui doivent être motivées en vertu de la loi du 11 juillet 1979...ne peuvent légalement intervenir qu'après que l'intéressé a été mis en mesure de présenter des observations écrites ; que les décisions par lesquelles les autorités administratives mettent une imposition à la charge des personnes qui en sont redevables ne peuvent être regardées comme des décisions individuelles défavorables au sens des dispositions précitées de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 ; que, par suite, la cour n'a pas entaché son arrêt d'erreur de droit en estimant que M. A ne pouvait utilement faire valoir que la décision du maire de Paris en date du 22 février 1994 aurait été prise en méconnaissance de ces dispositions législatives et réglementaires ;
Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme, issu de la loi du 9 février 1994, entrée en vigueur le 12 février de la même année : L'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma directeur, d'un plan d'occupation des sols ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause ; que ces dispositions sont opposables dans le contentieux des participations fiscales prévues par le code de l'urbanisme ; qu'en appliquant ces dispositions au litige dont elle était saisie, la cour, qui a suffisamment répondu au moyen tiré de leur inapplicabilité au contentieux dont il s'agit, n'a, dès lors, pas commis d'erreur de droit ; qu'en outre, dans le silence de la loi, le point de départ du délai de six mois institué par l'article L. 600-1 doit, en ce qui concerne les documents d'urbanisme ayant pris effet avant l'adoption de cet article, être fixé à la date de son entrée en vigueur, soit le 12 février 1994 ; que la recevabilité des moyens de forme et de procédure invoqués par voie d'exception à l'encontre d'un document d'urbanisme s'apprécie vice par vice, en sorte que le redevable ne peut se prévaloir, à l'encontre d'un plan d'occupation des sols approuvé avant l'entrée en vigueur de la loi du 9 février 1994, d'un vice de forme qu'il n'aurait pas invoqué, devant le juge ou devant l'administration, avant le 13 août 1994 ; que, par suite, c'est sans commettre d'erreur de droit que, quand bien même l'imposition litigieuse avait été établie avant l'intervention de la loi du 9 février 1994, la cour a écarté comme irrecevables les moyens concernant la régularité de la procédure d'adoption du plan d'occupation des sols de Paris présentés pour la première fois par M. A après le 13 août 1994 ; que, contrairement à ce que soutient le requérant, la cour n'a pas entaché son arrêt d'une inexactitude matérielle en estimant que la réclamation présentée par le redevable le 7 juin 1994 n'était pas recevable au regard des prescriptions sus-rappelées de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme, dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que cette réclamation était dirigée non contre le plan d'occupation des sols mis en application anticipée le 5 juin 1989 et approuvé le 20 novembre 1989 mais contre celui mis en application anticipée le 30 mai 1988 ;
Considérant, en dernier lieu, qu'en estimant qu'à supposer même que les dispositions de l'article UM5 du plan d'occupation des sols de Paris seraient illégales, cette circonstance, à la supposer établie, serait sans incidence sur la légalité des dispositions du plan d'occupation des sols qui servent de fondement à la participation contestée, la cour a, contrairement à ce que soutient M. A, suffisamment motivé son arrêt ;
En ce qui concerne la taxe locale d'équipement :
Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des dispositions de l'article 1723 quater II du code général des impôts que le maire est compétent pour notifier la taxe ou le complément de taxe locale d'équipement en cas de construction sans autorisation ou en infraction aux obligations résultant de l'autorisation de construire ; que, dès lors, en estimant que le maire de Paris pouvait, contrairement à ce que soutenait M. A, déterminer sur le fondement de l'arrêté préfectoral du 30 mars 1984 le montant de la taxe locale d'équipement due par lui à raison des travaux que, sans autorisation, il avait entrepris dans les conditions sus-décrites, la cour n'a pas commis d'erreur de droit ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 1585 A du code général des impôts : Une taxe locale d'équipement, établie sur la construction, la reconstruction et l'agrandissement des bâtiments de toute nature, est instituée : 1° de plein droit : a) Dans les communes de 10 000 habitants et au-dessus ; b) Dans les communes de la région parisienne...La taxe est perçue au profit de la commune ; qu'aux termes de l'article 1723 quater du même code : ...II. En cas de construction sans autorisation ou en infraction aux obligations résultant de l'autorisation, la base de la taxe ou du complément de taxe éventuellement exigibles est notifiée au trésorier-payeur général par le directeur départemental de l'équipement ou par le maire. Le recouvrement de la taxe ou du complément de taxe, augmenté de l'amende fiscale prévue à l'article 1836, est immédiatement poursuivi contre le constructeur ; qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que, lorsque l'administration arrête le montant de la taxe locale d'équipement due au titre de la réalisation d'une construction qui n'a fait l'objet d'aucune demande de permis de construire, en se fondant sur la constatation de l'infraction par procès-verbal, elle n'est pas tenue de suivre la procédure contradictoire prévue à l'article L. 55 du livre des procédures fiscales ; que la cour administrative d'appel de Paris n'a, dès lors, pas commis d'erreur de droit en écartant, pour ce motif, le moyen tiré du défaut d'application de la procédure contradictoire et celui tiré de ce que le maire de Paris devait être regardé comme ayant, en l'espèce, effectué un redressement de taxe locale d'équipement ;
Considérant, en troisième lieu, qu'eu égard à l'obligation faite à l'administration d'établir les impositions dues par tous les contribuables en fonction de leur situation au regard de la loi, les décisions par lesquelles elle met une imposition à la charge d'une personne ne peuvent être regardées, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, comme constituant des décisions individuelles défavorables au sens de l'article 1er précité de la loi du 11 juillet 1979 ; qu'il suit de là que la cour ne s'est pas méprise sur la portée des dispositions de l'article 8, précité, du décret du 28 novembre 1983 en estimant que la décision du maire de Paris du 22 février 1994 relative à l'assujettissement de M. A à la taxe locale d'équipement n'avait pas été prise en leur méconnaissance ;
Considérant, en dernier lieu, qu'en jugeant qu'il résulte de l'ensemble des dispositions du code général des impôts dans sa rédaction applicable au présent litige que le législateur a entendu exclure l'obligation pour l'administration de suivre une procédure contradictoire pour l'établissement des pénalités fiscales, quelles que soient leur nature, la cour n'a pas insuffisamment motivé son arrêt ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêt attaqué, par lequel la cour administrative d'appel de Paris a fait droit à l'appel du ministre dirigé contre le jugement du tribunal administratif accordant à l'intéressé la décharge de la participation pour dépassement du coefficient d'occupation des sols et de la taxe locale d'équipement auxquelles il a été assujetti à raison des travaux entrepris dans l'immeuble sis 6, rue Dombasle à Paris ;
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. A demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de M. A est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. Jean-Pierre A et au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables.
