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§ France, Conseil d'État, 2ème et 7ème sous-sections réunies, 11 janvier 2008, 292493

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Type d'affaire : Administrative
Type de recours : Excès de pouvoir

Numérotation :

Numéro d'arrêt : 292493
Numéro NOR : CETATEXT000018259638 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.etat;arret;2008-01-11;292493 ?

Analyses :

URBANISME ET AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE - AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE - COMMISSION NATIONALE DU DÉBAT PUBLIC - A) PRODUCTION DU DOSSIER PAR LE MAÎTRE D'OUVRAGE - CONDITIONS DE DÉLAI - DÉLAI DE SIX MOIS (ARTICLE 7 DU DÉCRET DU 22 OCTOBRE 2002) - POSSIBILITÉ DE PROROGATION DE CE DÉLAI - EXISTENCE - B) PUBLICATION DU COMPTE RENDU DU DÉBAT PAR LA COMMISSION ET DU BILAN DE CE DÉBAT PAR LE MAÎTRE D'OUVRAGE - NÉCESSITÉ D'UNE PUBLICATION AU JOURNAL OFFICIEL - ABSENCE - C) MEMBRES DE LA COMMISSION PARTICULIÈRE EXERÇANT LEUR ACTIVITÉ DANS LA RÉGION D'IMPLANTATION DU PROJET - CONSÉQUENCE - PARTIALITÉ - D) CARACTÈRE SUFFISANT DE L'INFORMATION DU PUBLIC - EXISTENCE EN L'ESPÈCE - E) MOYEN CONTESTANT LE BIEN-FONDÉ DE L'OPÉRATION DONT IL EST DÉCIDÉ DE POURSUIVRE LES ÉTUDES - MOYEN INOPÉRANT [RJ1].

68-05 a) L'article 7 du décret n° 2002-1275 du 22 octobre 2002 relatif à l'organisation du débat public et à la commission nationale du débat public prévoit, en son II, que le maître d'ouvrage propose au président de la commission particulière un dossier en vue du débat dans un délai de six mois à compter de la date de publication de la décision mentionnée à l'article 6 du même décret. Compte tenu du rôle joué par la commission particulière dans l'élaboration de ce dossier, le délai peut éventuellement être prorogé, sous le contrôle du juge, pour permettre au maître de l'ouvrage de proposer un dossier qui permette de satisfaire au mieux les exigences du débat à venir.,,b) Aucune disposition n'impose que la publication du compte rendu du débat par la commission nationale du débat public et du bilan de ce débat par le maître d'ouvrage ait lieu au Journal officiel. L'exigence de publication est satisfaite par la mise en ligne sur le site Internet de la commission, dès lors qu'est mentionnée la date à laquelle les documents ont été mis en ligne.,,c) La circonstance que deux personnes de la commission particulière nommée pour le débat public d'un projet exercent leur activité dans la région d'implantation du projet n'est pas, à elle seule, de nature à faire manquer la commission particulière à l'exigence d'impartialité qu'elle doit respecter.... ...d) En l'espèce, l'information du public a été suffisante au regard des dispositions applicables du code de l'environnement.,,e) L'acte décidant, à l'issue du débat public, du principe et des conditions de la poursuite du projet, prévu par l'article L. 121-13 du code de l'environnement, a pour seul objet de tirer les conséquences de ce débat. Cet acte peut, eu égard à son objet, être contesté uniquement sur le fondement de moyens tirés de vices propres dont il serait entaché, de l'irrégularité du débat public au regard de ces mêmes dispositions, à l'exclusion, notamment, de toute contestation du bien-fondé de l'opération dont il est décidé de poursuivre les études.

Références :


[RJ1] Cf. 28 décembre 2005, Association citoyenne intercommunale des populations concernées par le projet d'aéroport de Notre-Dame-des-Landes, n° 267287, T. p. 1007.


Texte :

Vu la requête, enregistrée le 18 avril 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par M. Olivier A, ... et M. et Mme Renaud B, ... ; M. A et M. et Mme Renaud B demandent au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler la délibération du conseil d'administration de Réseau ferré de France du 6 décembre 2005 relative au principe et aux conditions de la poursuite du projet soumis à débat public de ligne à grande vitesse Provence-Alpes-Côte d'Azur, ensemble la décision de rejet par le président de Réseau ferré de France de leur recours gracieux en date du 1er février 2006 ;

2°) de mettre à la charge de Réseau ferré de France le versement de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la convention d'Aarhus du 25 juin 1998 sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement ;

Vu le code de l'environnement ;

Vu la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 ;

Vu l'ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 ;

Vu le décret n° 97-444 du 5 mai 1997 ;

Vu le décret n° 2002-1275 du 22 octobre 2002 ;

Vu le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de Mme Catherine Chadelat, Conseiller d'Etat,

- les observations de la SCP Ancel, Couturier-Heller, avocat de Réseau ferré de France,

- les conclusions de M. Frédéric Lenica, Commissaire du gouvernement ;

Considérant qu'aux termes de l'article 7 du décret du 22 octobre 2002 relatif à l'organisation du débat public et à la commission nationale du débat public, alors applicable : « (...) II - Le maître d'ouvrage (...) propose au président de la commission particulière un dossier en vue du débat dans un délai de six mois à compter de la date de publication de la décision mentionnée à l'article 6 du présent décret. Ce dossier, à destination du public, est constitué suivant les indications de la commission nationale du débat public. Il peut être complété à la demande du président de la commission particulière avec des documents nécessaires au débat. / Le maître d'ouvrage peut également proposer des modalités d'organisation et un calendrier du débat » ; qu'aux termes de l'article 6 du même décret : « La décision par laquelle la commission nationale du débat public se prononce sur la suite réservée à une saisine est transmise au maître d'ouvrage (...). Elle est publiée au Journal officiel de la République française » ;

Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la commission nationale du débat public s'est prononcée en faveur d'un débat public sur le projet de ligne à grande vitesse Provence-Alpes-Côte d'Azur le 18 juin 2004 ; que le délai de six mois prévu à l'article 7 du décret précité pour constituer le dossier en vue du débat public, qui devait expirer le 18 décembre 2004, a été prorogé jusqu'au 19 janvier 2005 par la commission particulière du débat public, à la demande de Réseau ferré de France, maître d'ouvrage ; qu'eu égard tant à l'objet de ce dossier, destiné à permettre d'organiser dans de bonnes conditions la participation du public au débat qu'à la faculté de la commission de solliciter du maître d'ouvrage un complément au dossier, les dispositions précitées ne sauraient être interprétées comme de nature à faire obstacle à un report de la date du dépôt du dossier par la commission nationale et, le cas échéant, la commission particulière, dans la mesure où cette prolongation s'avère nécessaire, comme en l'espèce, pour faciliter les conditions du déroulement du débat et, ainsi, la participation du public à celui-ci ; que, par suite, le moyen tiré de la violation des prescriptions de l'article 7 du décret du 22 octobre 2002 ne peut qu'être écarté ;

Considérant qu'aux termes du dernier alinéa de l'article L. 121-11 du code de l'environnement : « Dans un délai de deux mois à compter de la date de clôture du débat public, le président de la commission nationale du débat public publie un compte rendu du débat et en dresse le bilan » ; qu'aux termes de l'article L. 121-13 du même code : « Lorsqu'un débat public a été organisé sur un projet, le maître d'ouvrage (...) décide, dans un délai de trois mois après la publication du bilan du débat public, par un acte qui est publié, du principe et des conditions de la poursuite du projet. Il précise, le cas échéant, les principales modifications apportées au projet soumis au débat public. Cet acte est transmis à la commission nationale du débat public » ;

Considérant que ces dispositions n'imposent pas que la publication du compte rendu et du bilan du débat public soit faite par insertion au Journal officiel de la République française ; que ces documents ne sont pas davantage au nombre des actes dont l'ordonnance du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs exigerait une telle insertion ;

Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le débat public qui était prévu du 21 février au 21 juin 2005, a été prorogé jusqu'au 8 juillet 2005 ; que le compte rendu et le bilan de celui-ci ont été établis, conformément aux dispositions du code de l'environnement précitées, respectivement par le président de la commission particulière et le président de la commission nationale du débat public le 20 juillet 2005, approuvés par la commission nationale le 7 septembre et enfin rendus publics le 8 septembre suivant sur le site Internet de la commission nationale avec mention de la date de mise en ligne ; que cette publication répond aux exigences légales précitées ; qu'ainsi, c'est à compter de cette date qu'a couru le délai fixé par l'article L. 121-13 ; que, par suite, le moyen tiré du non respect des délais prévus aux article L. 121-11, d'une part, et L. 121-13, d'autre part, du code de l'environnement manque en fait ;

Considérant qu'aux termes de l'article L. 121-5 du code de l'environnement : « Les membres de la commission nationale et des commissions particulières intéressées à une opération à titre personnel ou en raison de leurs fonctions ne peuvent participer à un débat ou à une procédure de concertation se rapportant à cette opération » ;

Considérant que la règle de l'impartialité s'impose à la commission nationale et à la commission particulière en vertu du principe applicable à tout organe administratif comme des dispositions qui précèdent ; que toutefois, si M. A et M. et Mme B soutiennent que la procédure suivie a été irrégulière du fait de la participation à la commission particulière du débat public de personnes intéressées personnellement et financièrement à la délibération attaquée, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'impartialité a été méconnue ; qu'en particulier, la circonstance que deux membres de la commission particulière exercent, dans la région de localisation du projet de ligne à grande vitesse Provence-Alpes-Côte d'Azur, la profession, l'un, d'expert en estimation d'immeubles et, l'autre, de paysagiste-géographe n'est pas, à elle seule, de nature à entacher la délibération attaquée d'illégalité ;

Considérant que, si M. A et M. et Mme B soutiennent que le conseil d'administration de Réseau ferré de France a siégé, lorsqu'il a arrêté la décision attaquée, dans une composition irrégulière au regard des dispositions des articles 34 et 35 du décret du 5 mai 1977 relatif aux missions et aux statuts de Réseau ferré de France, il ressort du procès-verbal de la séance de délibération en cause, que le conseil d'administration a tenu sa séance dans une composition régulière ; que le moyen tiré de l'irrégularité de la composition du conseil d'administration doit, par suite, être écarté ;

Considérant que M. A et M. et Mme B soutiennent que le débat public s'est déroulé dans des conditions contraires aux stipulations des articles 1, 2-4, 5-2 et 6-3 de la convention signée le 25 juin 1998 à Aarhus sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement ; que les articles 1er, qui détermine l'objet de la convention, 2-4, qui se borne à définir la notion de public et 5-2 qui fait obligation aux Etats parties de rendre accessible au public l'information en matière d'environnement, ne produisent pas d'effets directs dans l'ordre juridique interne et ne peuvent, par suite, être utilement invoqués à l'encontre de la délibération attaquée ; que, si l'article 6-3 impose d'insérer les différentes étapes de la procédure de participation du public dans des délais raisonnables, il ressort des pièces du dossier que cette exigence a été respectée ; qu'en particulier et ainsi qu'il a été dit, le débat public s'est déroulé du 21 février au 8 juillet 2005 soit sur plus de quatre mois ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations du paragraphe 3 de l'article 6 doit être écarté ;

Considérant qu'aux termes de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, la protection de l'environnement s'inspire, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, d'un certain nombre de principes au rang desquels figure le principe de participation qui confère à chacun l'accès aux informations relativement à l'environnement et qui conduit à associer le public au processus d'élaboration des projets ayant une incidence importante sur celui-ci ; qu'aux termes de l'article L. 121-1 du même code : « La commission nationale du débat public, autorité administrative indépendante, est chargée de veiller au respect de la participation du public au processus d'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement d'intérêt national de l'Etat, des collectivités territoriales (...) relevant de catégories d'opérations dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat, dès lors qu'ils présentent de forts enjeux socio-économiques ou ont des impacts significatifs sur l'environnement ou l'aménagement du territoire. / La participation du public peut prendre la forme d'un débat public. Celui-ci porte sur l'opportunité, les objectifs et les caractéristiques principales du projet ./ La participation du public est assurée pendant toute la phase d'élaboration d'un projet, depuis l'engagement des études préliminaires jusqu'à la clôture de l'enquête publique (...). / En outre, la commission nationale veille au respect de bonnes conditions d'information du public durant la phase de réalisation des projets dont elle a été saisie jusqu'à la réception des équipements et des travaux (...) » ; qu'enfin, aux termes de l'article L. 121-8 de ce code : « (...) Le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable du projet adresse à la commission un dossier présentant les objectifs et les principales caractéristiques du projet, ainsi que les enjeux socio-économiques, le coût estimatif et l'identification des impacts significatifs du projet sur l'environnement ou l'aménagement du territoire » ;

Considérant que, si M. A et M. et Mme B soutiennent que les conditions dans lesquelles le débat public s'est déroulé n'ont pas permis au public de participer à celui-ci de manière complète et éclairée, notamment en raison des interventions des principales agglomérations intéressées qui ont proposé, en fin de débat et dans des délais ne permettant pas une discussion utile, de nouveaux tracés propres à mieux servir leurs intérêts, il ressort des pièces du dossier et, notamment, du compte rendu et du bilan du débat public, que la plus large information a été assurée sur le projet de ligne à grande vitesse Provence-Alpes-Côte d'Azur et ses différentes variantes tout au long du débat ; qu'en particulier, un journal du débat, un dossier de synthèse du projet et un « CDRom » ont été diffusés, une exposition itinérante s'est tenue pendant 18 semaines sur 128 sites, une quarantaine de réunions ont été organisées pour débattre avec le public et un site Internet a été ouvert ; que si des contre projets ont été présentés, en cours de déroulement du débat, par les communautés d'agglomération de Toulon-Provence-Méditerranée et de Marseille-Provence-Métropole, ces documents élaborés à la seule initiative de celles-ci et qui ont été rendus publics en mai 2005 alors que le débat public s'est prolongé jusqu'au 8 juillet suivant, ont pu être utilement discutés ; que, par suite, le moyen tiré de l'insuffisance d'information et de participation du public et, par voie de conséquence, de violation des articles L. 110-1, L. 121-1 et L. 121-8 du code de l'environnement ne peut qu'être écarté ;

Considérant que la circonstance que le président du conseil général des Alpes-Maritimes ait fait connaître son point de vue d'élu local en faveur du scénario des « métropoles du sud » avant la clôture des débats, n'est pas, même si celui-ci occupait alors au sein du gouvernement, les fonctions de ministre chargé de l'aménagement du territoire, et pour regrettable que soit cette démarche par les confusions qu'elle suscite sur le rôle des différents intervenants, de nature à entacher d'irrégularité la délibération du conseil d'administration de Réseau ferré de France décidant la poursuite de l'étude du projet ;

Considérant que l'acte décidant, à l'issue du débat public, du principe et des conditions de la poursuite du projet, prévu par l'article L. 121-13 du code de l'environnement, a pour seul objet de tirer les conséquences de ce débat ; que si cet acte a le caractère d'une décision dès lors, notamment, qu'une fois devenu définitif, aucune méconnaissance de ses dispositions ne peut plus être invoquée, il ne peut, eu égard à son objet, être contesté que sur le fondement de moyens tirés de vices propres dont il serait entaché, de l'irrégularité du débat public au regard de ces mêmes dispositions, à l'exclusion, notamment, de toute contestation du bien-fondé de l'opération dont il est décidé de poursuivre les études, celui-ci ne pouvant être mis en cause qu'à l'occasion des actes qui, au titre des différentes législations applicables, en autorisent la réalisation ; que, par suite, le moyen tiré du bilan négatif de l'opération en termes de rapport coût et avantages, si le tracé Sud était retenu, ne peut qu'être écarté ;

Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. A et M. et Mme B ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération du conseil d'administration de Réseau ferré de France du 6 décembre 2005 relative au principe et aux conditions de la poursuite du projet soumis à débat public de ligne à grande vitesse Provence-Alpes-Côte d'Azur, ensemble la décision de rejet par le président de Réseau ferré de France de leur recours gracieux en date du 1er février 2006 ;

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de Réseau ferré de France la somme que demandent M. A et M. et Mme B au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ;

Considérant qu'il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. A, d'une part, et M. et Mme B, d'autre part, la somme de 1 500 euros chacun que demande Réseau ferré de France au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;

D E C I D E :

--------------

Article 1er : La requête de M. A et M. et Mme B est rejetée.

Article 2 : M. A, d'une part, et M. et Mme B, d'autre part, verseront à Réseau ferré de France la somme de 1 500 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. Oliver A, à M. et Mme Renaud B, à Réseau ferré de France et au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables.


Publications :

Proposition de citation: CE, 11 janvier 2008, n° 292493
Publié au recueil Lebon
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Composition du Tribunal :

Président : M. Delarue
Rapporteur ?: Mme Catherine Chadelat
Rapporteur public ?: M. Lenica Frédéric
Avocat(s) : SCP ANCEL, COUTURIER-HELLER

Origine de la décision

Formation : 2ème et 7ème sous-sections réunies
Date de la décision : 11/01/2008

Fonds documentaire ?: Legifrance

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