Vu le pourvoi, enregistré le 8 septembre 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présenté par le MINISTRE DE L'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE ; le MINISTRE DE L'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE demande au Conseil d'Etat d'annuler l'arrêt du 3 juillet 2006 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé, à la demande de la Société Soferti, d'une part, le jugement du 3 juillet 2003 du tribunal administratif de Bordeaux, d'autre part, l'arrêté du 26 septembre 2001 du préfet de la Gironde mettant en demeure cette société de respecter avant le 1er octobre 2001 les dispositions de l'article 8.1 de l'arrêté ministériel du 10 mai 2000, ainsi que, par voie de conséquence, l'arrêté du 12 octobre 2001 portant suspension du fonctionnement des installations classées autorisées comprenant des substances dangereuses relevant de l'une des rubriques de la nomenclature figurant à l'annexe 1 de l'arrêté ministériel du 10 mai 2000, et a condamné l'Etat à verser à la Société Soferti la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de l'environnement ;
Vu la loi 76-663 du 19 juillet 1976 ;
Vu la loi n°79-587 du 11 juillet 1979 ;
Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;
Vu le décret n°77-1133 du 21 septembre 1977 ;
Vu le décret no 99-1220 du 28 décembre 1999 ;
Vu l'arrêté ministériel du 10 mai 2000 relatif à la prévention des accidents majeurs impliquant des substances ou des préparations dangereuses présentes dans certaines catégories d'installations classées pour la protection de l'environnement soumises à autorisation ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mlle Aurélie Bretonneau, Auditeur,
- les observations de la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat de la société Soferti,
- les conclusions de Mme Isabelle de Silva, Commissaire du gouvernement ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société Soferti exploite une usine de fabrication d'engrais chimique rassemblant plusieurs installations classées pour la protection de l'environnement, autorisées par un arrêté du préfet de la Gironde du 31 octobre 1991, et collectivement soumises à autorisation avec servitudes d'utilité publique en application de l'article 3 du décret du 28 décembre 1999 modifiant la nomenclature des installations classées ; que, suite à un recensement des substances et préparations dangereuses présentes sur le site réalisé par la direction régionale de la recherche, de l'industrie et de l'environnement en novembre 2000, l'inspection des installations classées, sur le fondement des dispositions conjointes de l'article L. 514-1 du code de l'environnement, du 5° de l'article 3 du décret du 21 septembre 1977 et de l'article 8.1 de l'arrêté ministériel du 10 mai 2000 relatif à la prévention des accidents majeurs impliquant des substances ou des préparations dangereuses présentes dans certaines catégories d'installations classées pour la protection de l'environnement soumises à autorisation, a demandé le 5 février 2001 à la société Soferti de produire un état des études de danger existantes, accompagné d'une proposition d'échéancier de réexamen, de remise à jour ou de compléments portant sur l'ensemble des installations, en application des nouvelles prescriptions résultant de l'arrêté ministériel du 10 mai 2000 ; que le préfet, au vu du rapport de l'inspection des installations classées constatant que l'exploitant n'avait pas satisfait aux conditions requises par cet arrêté ministériel, a, par arrêté du 26 septembre 2001, mis en demeure la société Soferti de se soumettre aux prescriptions de son article 8.1 avant le 1er octobre 2001 ; que, constatant que la société n'avait pas donné suite à la mise en demeure, le préfet a suspendu le fonctionnement des installations du site par un nouvel arrêté du 12 octobre 2001 ; que, pour annuler ces arrêtés, la cour administrative d'appel de Bordeaux a jugé que, n'ayant pas été précédée d'une procédure contradictoire, la mise en demeure avait été édictée en méconnaissance des dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;
Considérant qu'aux termes du I de l'article L. 514-1 du code de l'environnement : Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, et lorsqu'un inspecteur des installations classées ou un expert désigné par le ministre chargé des installations classées a constaté l'inobservation des conditions imposées à l'exploitant d'une installation classée, le préfet met en demeure ce dernier de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé. Si, à l'expiration du délai fixé pour l'exécution, l'exploitant n'a pas obtempéré à cette injonction, le préfet peut : 1º Obliger l'exploitant à consigner entre les mains d'un comptable public une somme répondant du montant des travaux à réaliser, laquelle sera restituée à l'exploitant au fur et à mesure de l'exécution des mesures prescrites (...) ; 2º Faire procéder d'office, aux frais de l'exploitant, à l'exécution des mesures prescrites ; 3º Suspendre par arrêté, après avis de la commission départementale consultative compétente, le fonctionnement de l'installation, jusqu'à exécution des conditions imposées et prendre les dispositions provisoires nécessaires ; qu'il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 19 juillet 1976, que lorsque l'inspecteur des installations classées a constaté, selon la procédure requise par le code de l'environnement, l'inobservation de conditions légalement imposées à l'exploitant d'une installation classée, le préfet, sans procéder à une nouvelle appréciation de la violation constatée, est tenu d'édicter une mise en demeure de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé ; que si l'article L. 514-1 laisse au préfet le choix entre plusieurs catégories de sanctions en cas de non exécution de son injonction, la mise en demeure qu'il édicte n'emporte pas par elle-même une de ces sanctions ; que l'option ainsi ouverte en matière de sanctions n'affecte donc pas la compétence liée du préfet pour édicter la mise en demeure ;
Considérant que l'arrêté ministériel du 10 mai 2000, relatif à la prévention des accidents majeurs impliquant des substances ou des préparations dangereuses présentes dans certaines catégories d'installations classées pour la protection de l'environnement soumises à autorisation, a été pris sur la base de l'article 7 de la loi du 19 juillet 1976, ultérieurement codifié à l'article L. 512-5 du code de l'environnement, qui permet au ministre chargé de l'environnement, après consultation des ministres intéressés et du Conseil supérieur des installations classées, de fixer des règles générales et prescriptions techniques applicables aux installations soumises à autorisation ; que selon les prescriptions issues de l'article 8.1 de cet arrêté ministériel : les études de dangers définies à l'article 3-5 du décret du 21 septembre 1977 susvisé décrivent, dans un document unique à l'établissement ou dans plusieurs documents se rapportant aux différentes installations concernées, les mesures d'ordre technique propres à réduire la probabilité et les effets des accidents majeurs ainsi que les mesures d'organisation et de gestion pertinentes pour la prévention de ces accidents et la réduction de leurs effets ; que, dès lors que, comme il en avait le pouvoir en vertu du second alinéa de l'article 7 de la loi du 19 juillet 1976, le ministre avait rendu les prescriptions de l'article 8.1 applicables aux installations existantes soumises à autorisation, ces prescriptions, bien que non incluses dans l'arrêté préfectoral d'autorisation de l'installation, avaient le caractère de conditions imposées à l'exploitant au sens de l'article L. 514-1 du code de l'environnement ; qu'il en résulte que la cour administrative d'appel de Bordeaux, dès lors qu'elle n'avait ni retenu un moyen tiré de l'absence de bien fondé des prescriptions édictées par l'article 8.1, ni constaté leur observation par l'exploitant, devait regarder comme inopérant le moyen soulevé devant elle par la société Soferti tiré de ce que la mise en demeure du préfet aurait méconnu la procédure prévue à l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; que par suite, en accueillant un tel moyen, la cour a entaché son arrêt d'une erreur de droit ;
Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, par application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, de régler l'affaire au fond ;
Sur la régularité du jugement attaqué :
Considérant que le tribunal administratif de Bordeaux a développé en droit et en fait les motifs de son jugement ; qu'il a répondu à chacun des moyens et qu'il a en particulier expressément écarté les moyens tirés du vice de procédure affectant l'arrêté du 12 octobre 2001 et de l'erreur d'appréciation commise par le préfet ; que, par suite, les moyens tirés de l'irrégularité du jugement du 3 juillet 2003 doivent être écartés ;
Sur la légalité de l'arrêté de mise en demeure du 26 septembre 2001 :
Considérant qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le ministre de l'environnement et de l'aménagement du territoire, en charge des installations classées, était compétent pour fixer les prescriptions relatives aux études de dangers contenues dans l'article 8.1 de l'arrêté du 10 mai 2000 ; que, si, selon l'article 7 de la loi du 19 juillet 1976, un tel arrêté fixant des règles générales et prescriptions techniques doit être pris après consultation des ministres intéressés, il ne ressort pas du dossier que la consultation d'autres ministres ait été requise pour les prescriptions contenues dans l'article 8.1 ; que si l'arrêté du 10 mai 2000 privilégie la notion d'établissement plutôt que celle d'installation classée, celle-ci doit être entendue au sens du décret 28 décembre 1999 modifiant la nomenclature des installations classées ; que, par suite, le moyen tiré de l'exception d'illégalité de l'arrêté du 10 mai 2000 doit être écarté ;
Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 est inopérant ;
Considérant toutefois que, lorsqu'un manquement à l'application des conditions prescrites à une installation classée a été constaté, la mise en demeure prévue par les dispositions rappelées ci-dessus a pour objet, en tenant compte des intérêts qui s'attachent à la fois à la protection de l'environnement et à la continuité de l'exploitation, de permettre à l'exploitant de régulariser sa situation dans un délai déterminé, en vue d'éviter une sanction pouvant aller jusqu'à la suspension du fonctionnement de l'installation ; qu'il incombe donc à l'administration, pour donner un effet utile à ces dispositions, de prescrire dans la mise en demeure un délai en rapport avec les mesures à prendre par l'exploitant ; qu'il résulte de l'instruction que l'arrêté du 26 septembre 2001 prescrivait à l'exploitant d'avoir achevé en quatre jours les études de danger requises par l'article 8.1 de l'arrêté du 10 mai 2000 ; que la nature des études en cause rendait matériellement impossible la mise en oeuvre d'une telle prescription dans un tel délai ; que, par suite, la société Soferti est fondée à soutenir que la mise en demeure édictée par l'arrêté du 26 septembre 2001 est irrégulière et à en demander pour ce motif l'annulation ;
Sur la légalité de l'arrêté du 12 octobre 2001 :
Considérant qu'il résulte de l'instruction que la suspension de l'activité prononcée par l'arrêté attaqué a été motivée par le danger immédiat que constituait, eu égard à la localisation de la société, la poursuite de son exploitation sans que l'on dispose d'une étude des dangers actualisée ; qu'un très grave accident venait d'intervenir quelques jours plus tôt sur le site de la société Grande Paroisse, à Toulouse, impliquant du nitrate d'amonium technique, et qu'un produit de même nature, en provenance de l'usine de Toulouse, était utilisé par la société Soferti sur son site de Bordeaux ; qu'en l'absence de connaissance des causes de l'accident de Toulouse, et en l'absence des études de dangers concernant l'exploitation de Bordeaux, qui auraient permis d'en mesurer les risques, la continuation du fonctionnement des installations exploitées par la société Soferti sur son site de Bordeaux, impliquant directement le produit en cause, créait une situation de péril grave et imminent ; que par suite, les moyens tirés de ce que la décision ordonnant la suspension du fonctionnement de ces installations serait intervenue à la suite d'une mise en demeure irrégulière, et à la suite d'une consultation irrégulière du comité départemental d'hygiène, sont inopérants ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la société Soferti n'est fondée à demander la réformation du jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 3 juillet 2003 qu'en tant qu'il a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 26 septembre 2001;
Sur les conclusions relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2 000 euros à la société Soferti, au titre des frais engagés par elle et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt du 3 juillet 2006 de la cour administrative de Bordeaux est annulé.
Article 2 : L'arrêté du 26 septembre 2001 du préfet de la Gironde est annulé.
Article 3 : Le jugement du 3 juillet 2003 du tribunal administratif de Bordeaux est réformé en ce qu'il a de contraire à la présente décision.
Article 4 : L'Etat versera à la société Soferti la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le surplus des conclusions de la société Soferti devant la cour administrative d'appel de Bordeaux est rejeté.
Article 6 : La présente décision sera notifiée au MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE et à la société Soferti.
