Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 22 décembre 2006 et 6 mars 2007 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le MINISTRE DE L'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE qui demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêt en date du 19 octobre 2006 par lequel la cour administrative d'appel de Douai a, d'une part, annulé, à la demande de la société coopérative agricole Ax'ion, le jugement du tribunal administratif d'Amiens du 30 avril 2002 rejetant sa demande de condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 18 695 000 F, majorée des intérêts au taux légal capitalisés, en réparation du préjudice subi à l'occasion de la suppression de ses silos de stockage et de ses installations de combustion par un décret du 16 avril 1999, et, d'autre part, retenu le principe de la responsabilité de l'Etat et prescrit une expertise avant dire droit ;
2°) de mettre à la charge de la société coopérative Ax'ion le versement d'une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 15 juillet 2009 présentée pour la société coopérative agricole Ax'ion ;
Vu le code de l'environnement ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Delphine Hedary, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat du MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE et de la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat de la société coopérative agricole Ax'ion,
- les conclusions de Mme Isabelle de Silva, Rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat du MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE et à la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat de la société coopérative agricole Ax'ion ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 511-1 du code de l'environnement : Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature et de l'environnement, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique ; qu'aux termes de l'article 15 de la loi du 19 juillet 1976, désormais repris au second alinéa de l'article L. 514-7 du code de l'environnement : Un décret en Conseil d'Etat, pris après avis du conseil supérieur des installations classées, peut ordonner la fermeture ou la suppression de toute installation, figurant ou non à la nomenclature, qui présente, pour les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1, des dangers ou inconvénients tels que les mesures prévues par le présent titre ne puissent les faire disparaître ;
Considérant que, sur le fondement de ces dispositions, un décret en date du 16 avril 1999 a ordonné la suppression des silos de stockage de céréales exploités à Soissons par la société Coopérative Agricole du Soissonnais (CAS), aux droits de laquelle est venue la société Ax'ion ; que le MINISTRE DE L'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 19 octobre 2006 par lequel la cour administrative d'appel de Douai, statuant sur renvoi du Conseil d'Etat qui avait annulé son précédent arrêt en tant qu'il rejetait les conclusions de la société Ax'ion tendant à ce que soit engagée la responsabilité sans faute de l'Etat, a, d'une part, annulé le jugement du tribunal administratif d'Amiens rejetant la demande de condamnation de l'Etat à verser à la société coopérative Ax'ion la somme de 18 695 000 F (2 850 034,3 €), majorée des intérêts au taux légal capitalisés, en réparation du préjudice subi à l'occasion de la suppression des silos de stockage et des installations de combustion de la CAS, et, d'autre part, retenu le principe de la responsabilité sans faute de l'Etat et prescrit une expertise pour déterminer le préjudice résultant des frais qu'a dû exposer la société afin de construire de nouvelles installations équivalentes ;
Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi ;
Considérant que l'autorité administrative, en prenant le décret ordonnant la suppression des installations de la CAS, s'est bornée à faire usage des pouvoirs qu'elle tirait de l'article L. 514-7 du code de l'environnement ; qu'ainsi le préjudice allégué trouve son origine dans la loi elle-même et non dans le décret du 16 avril 1999 ;
Considérant qu'il résulte des principes qui gouvernent l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat que le silence d'une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en oeuvre ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer ; qu'ainsi, en l'absence même de dispositions le prévoyant expressément, l'exploitant d'une installation dont la fermeture ou la suppression a été ordonnée sur le fondement de l'article L. 514-7 du code de l'environnement en raison des dangers ou inconvénients qu'elle représentait, est fondé à demander l'indemnisation du dommage qu'il a subi de ce fait lorsque, excédant les aléas que comporte nécessairement une telle exploitation, il revêt un caractère grave et spécial et ne saurait, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement à l'intéressé ; que, toutefois, il revient aux juges du fond, en pareille hypothèse, afin de mettre à même le juge de cassation d'exercer son contrôle, d'exposer les éléments de droit et de fait sur lesquels ils se fondent pour juger qu'un préjudice revêt un caractère anormal ; qu'il leur revient également de déterminer la part du préjudice qui, revêtant un tel caractère, ouvre droit à indemnisation ;
Considérant que, pour faire droit à la requête d'appel présentée par la société Ax'ion, la cour administrative d'appel de Douai s'est bornée à juger que la suppression des installations de la Coopérative agricole du Soissonnais, aux droits de laquelle la société Ax'ion venait suite à la fusion de trois coopératives en 1999, et les frais exposés afin de construire des installations équivalentes à celles qui avaient été supprimées, constituaient un préjudice anormal et spécial dont la société était fondée à demander l'indemnisation, sans préciser les éléments sur lesquels elle se fondait, dans les circonstances de l'espèce, pour juger que la société Ax'ion avait subi un tel préjudice, et notamment sans tenir compte, comme elle le devait, des aléas que comportait l'exploitation ; qu'elle a ainsi entaché son arrêt d'insuffisance de motivation et d'erreur de droit ; que le MINISTRE DE L'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE est fondé à en demander, pour ce motif, l'annulation ;
Considérant que l'affaire faisant l'objet d'un second recours en cassation, il y a lieu de la régler au fond par application des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 821-2 du code de justice administrative aux termes desquelles : Lorsque l'affaire fait l'objet d'un second pourvoi en cassation, le Conseil d'Etat statue définitivement sur cette affaire ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport du 9 septembre 1998 de l'inspecteur des installations classées dont les conclusions ont été approuvées par le conseil supérieur des installations classées dans sa séance du 29 septembre 1998, au cours de laquelle les représentants de l'exploitant ont pu faire valoir leur point de vue, que l'installation exploitée par la coopérative était constituée d'un silo vertical en béton, construit initialement en 1930, et agrandi en 1960 pour atteindre au total une capacité de stockage de 11 000 m3 ; que ce bâtiment présentait dans sa conception même, dans ses aménagements et dans ses conditions de fonctionnement, un risque élevé d'explosion, dont les conséquences auraient été particulièrement graves en raison de sa localisation en milieu urbain, à proximité immédiate de maisons d'habitation ; que les aménagements techniques susceptibles d'être apportés à cette installation n'étaient pas de nature à faire disparaître le danger ; qu'à la suite d'une série d'accidents mortels survenus au cours des dernières décennies, en France et à l'étranger du fait de l'explosion de silos comparables, des dispositions réglementaires ont été prises, comportant notamment l'inscription de ce type de silos, par un décret du 30 juillet 1985, dans la nomenclature des installations classées, et les contrôles de l'administration ont été accrus, afin de mieux prévenir les explosions et d'en limiter les effets, tout spécialement en ce qui concerne les installations situées en zone urbaine ; que si l'exploitant a obtenu le récépissé de déclaration de cette installation, c'était sous le bénéfice de l'antériorité selon le régime prévu par l'article 16 de la loi du 19 juillet 1976 désormais repris à l'article L. 513-1 du code de l'environnement ; que la circonstance qu'aucun accident grave n'était survenu sur le site de la coopérative à Soissons depuis l'origine était sans incidence sur la nécessité de prévenir des risques graves, dont la société exploitante n'ignorait ni l'existence, ni l'intention de l'administration d'en éviter la réalisation ; que dans cet ensemble de circonstances, la suppression de l'installation litigieuse par l'effet du décret du 16 avril 1999 ne peut être regardée comme un aléa excédant ceux que comporte nécessairement une telle exploitation ; que d'ailleurs, la société Ax'ion a conservé la possibilité de céder les terrains d'assiette des silos, situés en zone urbaine, et d'atténuer ainsi le coût financier global de l'opération de construction de nouveaux équipements ; que par suite, le préjudice invoqué par la société requérante du fait de cette suppression ne revêt pas un caractère anormal, et ses conclusions tendant à obtenir l'indemnisation de ce préjudice sur le terrain de la responsabilité sans faute de l'Etat doivent être rejetées ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la société Ax'ion n'est pas fondée à se plaindre de ce que le tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande de condamnation de l'Etat ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que la société Ax'ion demande ; qu'il y a lieu, sur le fondement de ces mêmes dispositions, de faire droit à la demande de l'Etat et de mettre à la charge de la société Ax'ion le versement d'une somme de 5 000 euros ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Douai du 19 octobre 2006 est annulé.
Article 2 : La requête présentée par la société coopérative agricole Ax'ion devant la cour administrative d'appel de Douai, ainsi que ses conclusions présentées devant le Conseil d'Etat tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.
Article 3 : La société coopérative agricole Ax'ion versera à l'Etat la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : La présente décision sera notifiée au MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER, EN CHARGE DES TECHNOLOGIES VERTES ET DES NEGOCIATIONS SUR LE CLIMAT et à la société coopérative agricole Ax'ion.
