Vu la requête, enregistrée le 27 février 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour le SYNDICAT DE LA MAGISTRATURE, dont le siège est 12-14, rue Charles Fourier à Paris (75013), et l'UNION SYNDICALE DES MAGISTRATS, dont le siège est 33, rue du Four à Paris (75006), représentés par leurs représentants légaux en exercice ; le SYNDICAT DE LA MAGISTRATURE et l'UNION SYNDICALE DES MAGISTRATS demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2008-1551 du 31 décembre 2008 relatif à l'Ecole Nationale de la Magistrature ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution, notamment son préambule ;
Vu l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 ;
Vu le décret n° 72-355 du 4 mai 1972 ;
Vu le décret n° 99-1073 du 21 décembre 1999 ;
Vu l'arrêté du 7 mars 1973 relatif à l'épreuve orale de langue étrangère des concours d'accès à l'Ecole nationale de la magistrature ;
Vu l'arrêté du 31 décembre 2008 relatif à l'épreuve orale facultative de langue étrangère des concours d'accès à l'Ecole nationale de la magistrature ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Raphaël Chambon, Auditeur,
- les observations de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat du SYNDICAT DE LA MAGISTRATURE et de l'UNION SYNDICALE DES MAGISTRATS,
- les conclusions de M. Cyril Roger-Lacan, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat du SYNDICAT DE LA MAGISTRATURE et de l'UNION SYNDICALE DES MAGISTRATS ;
Considérant que l'article 17 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature dispose que : Trois concours sont ouverts pour le recrutement d'auditeurs de justice : / 1° Le premier, aux candidats remplissant la condition prévue au 1° de l'article 16 ; / 2° Le deuxième, de même niveau, aux fonctionnaires régis par les titres Ier, II, III et IV du statut général des fonctionnaires de l'Etat et des collectivités territoriales, aux militaires et aux autres agents de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics justifiant, au 1er janvier de l'année du concours, de quatre ans de service en ces qualités ; / 3° Le troisième, de même niveau, aux personnes justifiant, durant huit années au total, d'une ou plusieurs activités professionnelles, d'un ou plusieurs mandats de membre d'une assemblée élue d'une collectivité territoriale ou de fonctions juridictionnelles à titre non professionnel. (...) / Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'application du présent article. ;
Considérant que les articles 18 et 19 du décret attaqué modifient les dispositions de l'article 18 du décret du 4 mai 1972 relatif à l'Ecole nationale de la magistrature, en ce qui concerne les épreuves du premier concours et celles de l'article 19 relatives à la composition des jurys ; que l'article 5 modifie celles de l'article 4 du même décret du 4 mai 1972 qui définissent la composition du conseil d'administration de cette école ;
Sur la modification des épreuves du premier concours d'entrée à l'Ecole nationale de la magistrature :
Considérant qu'il résulte de l'article 17 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 que, pour fixer l'organisation et le programme des épreuves des trois concours d'accès à l'Ecole nationale de la magistrature, l'autorité investie du pouvoir réglementaire dispose d'une marge d'appréciation étendue, sous réserve que l'organisation et le programme de ces épreuves soient de nature à permettre au jury de s'assurer des connaissances et des aptitudes des candidats ;
En ce qui concerne l'institution d'une épreuve orale obligatoire de langue anglaise :
Considérant que les dispositions de l'article 18 du décret du 4 juin 1972, telles que modifiées par le décret attaqué, prévoient que l'épreuve orale d'admission de langue vivante porte désormais sur la seule langue anglaise et non plus sur une langue choisie parmi une liste établie par arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice ;
Considérant, en premier lieu, que l'institution de l'anglais comme langue obligatoire pour l'épreuve orale de langue étrangère ne méconnaît pas par elle-même le principe d'égalité des candidats à l'entrée dans la magistrature, tous les candidats étant placés dans une situation identique ;
Considérant, en deuxième lieu, que l'exercice du pouvoir réglementaire implique pour son détenteur la possibilité de modifier à tout moment les normes qu'il définit sans que les personnes auxquelles sont, le cas échéant, imposées de nouvelles contraintes puissent invoquer un droit au maintien de la réglementation existante ; qu'en principe, les nouvelles normes ainsi édictées ont vocation à s'appliquer immédiatement, dans le respect des exigences attachées au principe de non-rétroactivité des actes administratifs ; que, toutefois, il incombe à l'autorité investie du pouvoir réglementaire, agissant dans les limites de sa compétence et dans le respect des règles qui s'imposent à elle, d'édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu'implique, s'il y a lieu, cette réglementation nouvelle ; qu'il en va ainsi lorsque l'application immédiate de celle-ci entraîne, au regard de l'objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause ;
Considérant qu'il résulte du 2° de l'article 68 du décret attaqué que l'institution de l'anglais comme langue obligatoire n'est pas applicable pour les concours organisés en 2009 mais seulement à compter des concours organisés en 2010 ; qu'au demeurant l'article 2 de l'arrêté du 31 décembre 2008 relatif à l'épreuve orale facultative de langue étrangère des concours d'accès à l'Ecole nationale de la magistrature précise que la liste de langues établie par l'arrêté du 7 mars 1973 relatif à l'épreuve orale de langue étrangère des concours d'accès à l'Ecole nationale de la magistrature reste applicable pour les concours organisés en 2009 ; qu'eu égard à la nature du changement opéré, le délai de plus de vingt mois prévu entre la publication du décret attaqué et le début des épreuves des concours organisés en 2010 permet aux candidats de disposer d'un délai raisonnable pour s'adapter à cette modification ; que, par suite, le décret attaqué ne méconnaît pas le principe de sécurité juridique ;
Considérant, en troisième lieu, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, eu égard à la place de la langue anglaise dans la société actuelle, que l'institution de l'anglais comme langue obligatoire pour l'épreuve orale de langue étrangère soit entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;
En ce qui concerne la modification de l'épreuve portant sur le droit public :
Considérant qu'aux termes de l'article 18 du décret du 4 mai 1972, dans sa rédaction résultant de l'article 18 du décret attaqué : Les épreuves du premier concours comprennent des épreuves d'admissibilité et des épreuves d'admission. / Admissibilité : / (...) 6° Une épreuve d'une durée de deux heures constituée de questions appelant une réponse courte, destinée à évaluer les connaissances des candidats relatives à l'organisation de l'Etat et de la justice, aux libertés publiques et au droit public (coefficient 2) (...) ;
Considérant qu'il est fait grief au pouvoir réglementaire d'avoir modifié les épreuves d'admissibilité en supprimant l'épreuve de composition sur un sujet se rapportant, au choix du candidat, soit au droit pénal, soit au droit public et au droit européen ; que toutefois, d'une part, le choix d'une épreuve portant sur le droit public était laissé à la discrétion des candidats, de sorte qu'il ne s'agissait pas d'une épreuve obligatoire ; que, d'autre part, il résulte des dispositions citées ci-dessus que les épreuves d'admissibilité comportent désormais une épreuve d'une durée de deux heures, destinée notamment à évaluer les connaissances des candidats relatives à l'organisation de l'Etat et de la justice, aux libertés publiques et au droit public ; que par suite le moyen tiré de ce que le décret réduirait la place du droit public dans les concours d'entrée à l'Ecole Nationale de la magistrature doit être écarté ; que par ailleurs, cette modification des épreuves des concours d'accès à l'Ecole nationale de la magistrature ne saurait pénaliser les candidats du deuxième concours par rapport à ceux du premier concours, les uns et les autres se présentant à des concours distincts ;
En ce qui concerne l'épreuve de mise en situation et d'entretien avec le jury :
Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : Tous les Citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ; que l'article 16 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature dispose que : Les candidats à l'auditorat doivent : (...) / 5° Remplir les conditions d'aptitude physique nécessaires à l'exercice de leurs fonctions et être reconnus indemnes ou définitivement guéris de toute affection donnant droit à un congé de longue durée. ;
Considérant que, selon la nouvelle rédaction donnée à l'article 18 du décret du 4 mai 1972 par l'article 18 du décret attaqué, les épreuves d'admission comportent notamment : 5° Une épreuve de mise en situation et d'entretien avec le jury (coefficient 6). Cette épreuve comporte successivement : / a) Une mise en situation, d'une durée de trente minutes sans préparation, au cours de laquelle un groupe de candidats analyse un cas concret devant le jury. Les candidats admissibles sont répartis en groupes d'importance égale, comportant au moins trois membres. Le président du jury veille à ce que chaque candidat dispose d'un temps de parole minimum fixé en fonction de la taille du groupe et d'au moins cinq minutes ; / b) Un entretien avec le jury, d'une durée de quarante minutes, comprenant un exposé du candidat sur une question d'actualité posée à la société française ou sur une question de culture générale ou judiciaire, suivi d'une conversation avec le jury portant sur le parcours et la motivation du candidat et sur sa participation à la mise en situation. La conversation s'appuie sur une fiche individuelle de renseignements remplie par le candidat admissible. / Les membres du jury de l'épreuve de mise en situation et d'entretien disposent également de l'avis d'un psychologue établi dans les conditions prévues à l'article 18-1 ; qu'aux termes de cet article, issu du même article 18 du décret attaqué : Chaque candidat fait l'objet d'un avis écrit d'un psychologue, établi à partir de tests de personnalité et d'aptitude d'une durée maximum de trois heures passés avant les épreuves d'admission et d'un entretien d'une durée maximum de trente minutes organisé en présence d'un magistrat. / L'avis du psychologue est remis en mains propres au candidat ou lui est notifié par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Il est transmis au président du jury. / Le candidat ou le président du jury peuvent demander, dans un délai de huit jours à compter de la réception de l'avis, un entretien avec un autre psychologue, organisé et notifié dans les mêmes conditions. / Les psychologues qui conduisent les entretiens et les magistrats qui y assistent sont nommés examinateurs spécialisés dans les conditions prévues à l'article 19. Toutefois, ils ne participent pas aux délibérations finales du jury pour l'attribution de la note de l'épreuve de mise en situation et d'entretien. / Le candidat peut demander communication du résultat des tests de personnalité et d'aptitude. Celui-ci est détruit à l'expiration d'un délai deux mois à compter de la publication des résultats du concours. ; qu'enfin, qu'aux termes de l'article 19 du décret du 4 mai 1972 tel qu'il résulte du décret attaqué : Le jury du premier concours est ainsi composé : / 1° Un magistrat hors hiérarchie à la Cour de cassation, président ; / 2° Un conseiller d'Etat, vice-président ; / 3° Un professeur des universités chargé d'un enseignement de droit ; / 4° Quatre magistrats de l'ordre judiciaire ; / 5° Un avocat ; / 6° Un psychologue ; / 7° Une personne qualifiée en matière de recrutement ; / 8° Une personne choisie en raison de sa compétence dans une profession autre que celles mentionnées aux alinéas précédents. / (...) / La cinquième épreuve d'admission est notée par le président, le vice-président, un des quatre magistrats de l'ordre judiciaire et les membres visés aux 5°, 6°, 7° et 8°.
Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des dispositions citées plus haut du décret attaqué que chaque candidat fait l'objet d'un avis écrit d'un psychologue, établi à partir de tests de personnalité et d'aptitude passés avant les épreuves d'admission et d'un entretien organisé en présence d'un magistrat et que les membres du jury de l'épreuve de mise en situation et d'entretien disposent de cet avis ; que ce faisant, le décret n'a pas institué une nouvelle condition légale pour se présenter au concours, autre que celles fixées par l'article 16 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, ni même une nouvelle épreuve du concours, mais s'est borné à prévoir un élément d'appréciation mis à la disposition du jury de l'épreuve de mise en situation et d'entretien, qui n'est pas tenu par cet avis et conserve sa souveraine capacité d'appréciation des mérites des candidats ; que la faculté ainsi donnée aux membres du jury de l'épreuve de mise en situation de disposer d'un tel avis n'a pas pour effet de toucher aux garanties statutaires des membres du corps judiciaire ; que, par suite, le moyen tiré de l'incompétence du pouvoir réglementaire pour édicter les dispositions litigieuses ne peut qu'être écarté ; qu'en outre, l'avis établi par un psychologue a seulement pour objet d'aider le jury à apprécier certaines des compétences des candidats ayant trait à leur personnalité et à leurs capacités d'évolution en situation professionnelle ; que ces compétences ne sont pas étrangères aux mérites des candidats qui doivent seuls être pris en compte par le jury ; que par suite le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen doit lui aussi être écarté ; qu'il en va de même du moyen tiré de ce qu'une telle procédure serait de nature à porter atteinte au principe constitutionnel d'indépendance des magistrats et du moyen tiré de ce qu'elle entacherait le décret attaqué d'erreur manifeste d'appréciation ;
Considérant, en second lieu, que le principe du concours exige que les candidats soient mis en compétition dans des conditions qui assurent l'égalité de traitement, ce qui implique en principe que les résultats des épreuves soient appréciés par un jury unique dont la composition ne varie pas selon les candidats ; que le dernier alinéa de l'article 19 du décret du 4 mai 1972 n'a pas pour objet et ne saurait avoir légalement pour effet de permettre que des magistrats judiciaires différents participent à la notation des candidats lors de l'épreuve de mise en situation et d'entretien avec le jury ; que cet alinéa implique, pour que soit garantie l'égalité de traitement des candidats, qu'un même magistrat choisi parmi les quatre magistrats de l'ordre judiciaire membres du jury participe à la notation de cette épreuve pour l'ensemble des candidats ; qu'il ne ressort pas du dossier que la première partie de cette épreuve, consistant en une mise en situation au cours de laquelle un groupe de candidats analyse un cas concret devant le jury, ne permettrait pas une appréciation objective des mérites des candidats ; qu'alors que les candidats admissibles sont répartis en groupes d'importance égale, la circonstance qu'en fonction du nombre de candidats admissibles certains groupes ne comportent pas un nombre exactement identique de candidats ne fait pas obstacle à une telle appréciation pour chacun des candidats ; que par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité ne peut qu'être écarté ;
Sur la modification de la composition du conseil d'administration de l'Ecole nationale de la magistrature :
Considérant que si, selon le g) de l'article 4 du décret du 4 mai 1972, dans sa rédaction antérieure au décret attaqué, le conseil d'administration comprenait Deux représentants des auditeurs de justice de chaque promotion, élus dans les conditions prévues à l'article 6 , l'article 5 du décret remplace ces dispositions par Deux représentants des auditeurs de justice de chacune des promotions en cours de formation en deuxième et troisième année, élus au scrutin uninominal majoritaire à un tour et à bulletin secret et dispose en outre que siègent au conseil d'administration Un représentant de chaque syndicat ou organisation professionnelle représentatif à l'égard des magistrats d'après le nombre de voix recueillies lors de l'élection du collège des magistrats, désigné par le garde des sceaux, ministre de la justice, sur proposition desdits syndicats ou organisations, et deux représentants des auditeurs de justice de la promotion en cours de formation en première année élus dans les conditions prévues au g) siègent au conseil d'administration avec voix consultative (...) ;
Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit, dans l'un comme l'autre cas, en rapport avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier ; que la différence de traitement entre les auditeurs de justice de la promotion en cours de formation en première année et ceux en deuxième et troisième années, résultant de la suppression de la voix délibérative des deux représentants au conseil d'administration de l'Ecole nationale de la magistrature des auditeurs en première année, est justifiée par la nécessité d'assurer une composition équilibrée du conseil d'administration de l'école ; qu'elle n'est pas sans rapport avec la différence de situation existant entre les auditeurs en première année et les auditeurs en deuxième et troisième années, ces derniers disposant d'une meilleure connaissance de l'école ; que cette différence de traitement n'est pas manifestement disproportionnée, alors par ailleurs que les représentants des auditeurs en première année continuent à participer au conseil d'administration avec voix consultative ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité doit être écarté ; qu'il en va de même du moyen tiré de ce que le décret serait, pour ce motif, entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;
Sur le recrutement des enseignants à l'Ecole nationale de la magistrature :
Considérant que si les requérants se prévalent de délibérations rendues par la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité, la circonstance que le décret attaqué a par ailleurs modifié le décret du 21 décembre 1999 régissant les emplois de l'Ecole nationale de la magistrature n'imposait pas au pouvoir réglementaire de réformer à cette occasion le mode de recrutement des enseignants à l'Ecole nationale de la magistrature pour tirer les conséquences de ces délibérations ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret serait illégal, faute de comporter une telle réforme, ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret attaqué ni, par suite, à demander le bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête du SYNDICAT DE LA MAGISTRATURE et de l'UNION SYNDICALE DES MAGISTRATS est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au SYNDICAT DE LA MAGISTRATURE, à l'UNION SYNDICALE DES MAGISTRATS, au Premier ministre et à la ministre d'Etat, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés.
