| France, Conseil d'État, 8ème et 3ème sous-sections réunies, 09 juillet 2010, 317086

Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 11 juin et 10 septembre 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la SOCIETE GENEFIM, dont le siège est 29, boulevard Haussmann à Paris (75009) ; la SOCIETE GENEFIM demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler le jugement du 10 avril 2008 par lequel le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande tendant à la décharge des cotisations de taxe foncière et de taxe d'enlèvement des ordures ménagères auxquelles elle a été assujettie au titre des années 2002 et 2003, à raison d'un hôtel-restaurant Novotel sis 3, avenue du Parc à Cergy ;

2°) réglant l'affaire au fond, de procéder à la décharge des cotisations de taxe foncière sur les propriétés bâties et à la taxe d'enlèvement des ordures ménagères auxquelles elle a été assujettie au titre des années 2002 et 2003 ;

3) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 2 juillet 2010, présentée pour la SOCIETE GENEFIM ;

Vu la Constitution, notamment son Préambule et ses articles 34, 37 et 61-1 ;

Vu le code général des impôts, notamment son article 1498 ;

Vu l'acte dit loi n° 371 du 15 mars 1942, ainsi que l'instruction du 1er octobre 1941 ;

Vu l'ordonnance du 9 août 1944 relative au rétablissement de la légalité républicaine sur le territoire continental, notamment ses articles 2 et 7 ;

Vu l'ordonnance n° 59-108 du 7 janvier 1959 ;

Vu la loi n° 68-108 du 2 février 1968 ;

Vu la loi n° 73-1229 du 31 décembre 1973 ;

Vu l'acte dit décret du 18 février 1943 ;

Vu le décret n° 50-478 du 8 avril 1950 ;

Vu le décret n° 69-1076 du 28 novembre 1969 ;

Vu le décret n° 75-46 du 22 janvier 1975 ;

Vu le décret n° 75-47 du 22 janvier 1975 ;

Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 2010-5 QPC du 18 juin 2010 ;

Vu le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Guillaume Prévost, chargé des fonctions de Maître des Requêtes,

- les observations de la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat de la SA GENEFIM,

- les conclusions de M. Laurent Olléon, rapporteur public ;

La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat de la SA GENEFIM ;

Sur la question prioritaire de constitutionnalité :

Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé, y compris pour la première fois en cassation, à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) ; qu'il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et qu'elle soit nouvelle ou présente un caractère sérieux ;

Considérant qu'aux termes de l'article 1498 du code général des impôts : La valeur locative de tous les biens autres que les locaux d'habitation ou à usage professionnel visés au I de l'article 1496 et que les établissements industriels visés à l'article 1499 est déterminée au moyen de l'une des méthodes indiquées ci-après : / (...) 2°) a) Pour les biens loués à des conditions de prix anormales ou occupés par leur propriétaire, occupés par un tiers à un autre titre que la location, vacants ou concédés à titre gratuit, la valeur locative est déterminée par comparaison. Les termes de comparaison sont choisis dans la commune. Ils peuvent être choisis hors de la commune pour procéder à l'évaluation des immeubles d'un caractère particulier ou exceptionnel ; / b) La valeur locative des termes de comparaison est arrêtée : soit en partant du bail en cours à la date de référence de la révision lorsque l'immeuble-type était loué normalement à cette date, soit, dans le cas contraire, par comparaison avec des immeubles similaires situés dans la commune ou dans une localité présentant, du point de vue économique, une situation analogue à celle de la commune en cause et qui faisaient l'objet à cette date de locations consenties à des conditions de prix normales ; / 3°) A défaut de ces bases, la valeur locative est déterminée par voie d'appréciation directe ;

Considérant que la SOCIETE GENEFIM soutient que les dispositions de ce 3°, en ne précisant pas les modalités de détermination de la valeur locative selon la méthode d'appréciation directe, ainsi renvoyées à des dispositions réglementaires, méconnaissent les articles 34 et 37 de la Constitution et, dès lors, les principes constitutionnels du consentement à l'impôt et du droit de propriété, respectivement garantis aux articles 14 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;

Considérant qu'ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2010-5 QPC du 18 juin 2010, les dispositions de l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, mises en oeuvre par l'article 34 de la Constitution, n'instituent pas un droit ou une liberté qui puisse être invoqué, à l'occasion d'une instance devant une juridiction, à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution ; que la société requérante n'avance aucun argument au soutien du moyen tiré de ce que les dispositions qu'elle conteste porteraient atteinte au droit de propriété garanti par l'article 17 de la Déclaration de 1789 ; que, par suite, la question de constitutionnalité invoquée, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux ; qu'ainsi, sans qu'il soit besoin de la renvoyer au Conseil constitutionnel, le moyen tiré de ce que les dispositions du 3° de l'article 1498 du code général des impôts portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution doit être écarté ;

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi ;

Considérant qu'en jugeant que le législateur avait défini avec suffisamment de précision l'ensemble des éléments constitutifs de l'assiette de l'imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties, en ce qui concerne l'évaluation de la valeur locative par voie d'appréciation directe, au seul motif que les dispositions des articles 27 et 28 du décret n° 69-1076 du 28 novembre 1969, qui précisent les conditions d'application de cette méthode d'évaluation, ont été reprises aux articles 324 AB et 324 AC de l'annexe III au code général des impôts, alors que cette codification n'a eu ni pour objet ni pour effet de conférer valeur législative à ces dispositions, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a entaché son jugement d'une erreur de droit ; que, dès lors, la SOCIETE GENEFIM est fondée à en demander l'annulation ;

Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative ;

Sur la méthode de détermination de la valeur locative :

En ce qui concerne la méthode par comparaison :

Considérant que l'immeuble à évaluer n'étant pas construit au 1er janvier 1970, il convient, en application des dispositions du 2° de l'article 1498 du code général des impôts, de recourir à la méthode comparative ; que le local-type n° 4 du procès-verbal de la commune d'Evry, d'abord proposé par l'administration, n'ayant pas lui-même été évalué dans les conditions prévues par ces dispositions, ne peut être retenu comme terme de comparaison ; qu'il résulte de l'instruction, d'une part, que les locaux-types n° 218 du procès-verbal état C de la commune de Versailles et n° 64 du procès-verbal état C de la commune de Montrouge, proposés par la SOCIETE GENEFIM, ne peuvent davantage être retenus, ces deux communes ne présentant pas, du point de vue économique, une situation analogue à celle de la commune de Cergy et, d'autre part, qu'aucun autre terme de comparaison n'apparaît approprié ; qu'ainsi, la valeur locative de l'immeuble peut être évaluée par voie d'appréciation directe ;

En ce qui concerne la méthode par voie d'appréciation directe :

Considérant qu'aux termes de l'article 324 AB de l'annexe III au code général des impôts : Lorsque les autres moyens font défaut, il est procédé à l'évaluation directe de l'immeuble en appliquant un taux d'intérêt à sa valeur vénale, telle qu'elle serait constatée à la date de référence si l'immeuble était libre de toute location ou occupation. Le taux d'intérêt susvisé est fixé en fonction du taux des placements immobiliers constatés dans la région à la date de référence pour des immeubles similaires ; qu'aux termes de l'article 324 AC de la même annexe : En l'absence d'acte et de toute autre donnée récente faisant apparaître une estimation de l'immeuble à évaluer susceptible d'être retenue, sa valeur vénale à la date de référence est appréciée d'après la valeur vénale d'autres immeubles d'une nature comparable ayant fait l'objet de transactions récentes, situés dans la commune même ou dans une localité présentant du point de vue économique une situation analogue à celle de la commune en cause. La valeur vénale d'un immeuble peut également être obtenue en ajoutant à la valeur vénale du terrain, estimée par comparaison avec celle qui ressort de transactions récentes relatives à des terrains à bâtir situés dans une zone comparable, la valeur de reconstruction au 1er janvier 1970 dudit immeuble, réduite pour tenir compte, d'une part, de la dépréciation immédiate et, d'autre part, du degré de vétusté de l'immeuble et de son état d'entretien, ainsi que de la nature, de l'importance, de l'affectation et de la situation de ce bien ;

Considérant que la SOCIETE GENEFIM soutient que les dispositions précitées, issues du décret n° 69-1076 du 28 novembre 1969 et codifiées par le décret n° 75-47 du 22 janvier 1975, dont il lui est fait application, méconnaissent les articles 34 et 37 de la Constitution, en ce qu'elles édictent des règles relatives à l'assiette et au taux de l'impôt que seule la loi peut fixer ;

Considérant, toutefois, qu'il ressort des pièces du dossier que l'instruction du 1er octobre 1941 sur les règles et principes à appliquer pour la révision des évaluations des propriétés bâties prescrite par le décret-loi du 14 juin 1938 et par la loi du 12 avril 1941 prévoyait à son paragraphe 18 que : L'évaluation directe comporte deux opérations bien distinctes : / 1° Estimation de la valeur vénale normale de l'immeuble au 1er août 1939 ; / 2° Détermination du taux d'intérêt à appliquer à cette valeur vénale pour en déduire la valeur locative imposable. / A défaut de vente, déclaration de succession, apport à société et de toutes autres données susceptibles d'être retenues, (...) la valeur vénale normale au 1er août 1939 d'un immeuble est égale : / Pour le terrain, à la valeur déterminée par comparaison avec celle qui ressort de transactions récentes, relatives à des terrains à bâtir ; Pour la construction au prix de revient au 1er août 1939 - lui-même obtenu par application au prix de revient initial d'un coefficient approprié (...) - réduit une première fois pour tenir compte de la dépréciation due à l'immobilisation et une deuxième fois pour tenir compte, d'une part, du degré de vétusté de l'immeuble et de son état d'entretien, d'autre part, de la nature de l'importance de l'affectation et de la situation de l'immeuble. / Le taux d'intérêt à utiliser pour le calcul de la valeur locative en partant de la valeur vénale normale actuelle dépend tant du taux de placement constaté au 1er août 1939 dans la région pour les immeubles que des conditions propres à chaque bâtiment ; que l'acte dit loi du 15 mars 1942 relatif à la contribution foncière des propriétés bâties et des propriétés non bâties dispose, dans son article 1er, que : A partir du 1er janvier 1943, la contribution foncière des propriétés bâties sera réglée en ce qui concerne les propriétés autres que les établissements industriels, à raison de la valeur locative cadastrale de ces propriétés, telle qu'elle résultera de la révision exceptionnelle effectuée en exécution de la loi du 12 avril 1941 et conformément aux règles et principes tracés dans l'instruction du 1er octobre 1941 (...) ; que cet acte a ainsi donné valeur législative aux règles et principes de l'instruction du 1er octobre 1941; que les dispositions de cet acte ont été codifiées, en application du décret de codification du 18 février 1943, à l'article 171 du code général des impôts puis, en application du décret du 8 avril 1950 portant règlement d'administration publique pour la refonte des codes fiscaux et la mise en harmonie de leurs dispositions avec celles du décret du 9 décembre 1948 et des lois subséquentes, à l'article 1386 du même code, dont le 1 disposait ainsi que : La contribution foncière des propriétés bâties est réglée en raison de la valeur locative de ces propriétés déterminées conformément aux règles et principes tracés par l'instruction du 1er octobre 1941, sous déduction de 50 p. 100 en considération des frais de gestion, d'assurance, d'amortissement, d'entretien et de réparations ;

Considérant que l'ordonnance du 7 janvier 1959 portant réforme des impositions perçues au profit des collectivités locales et de divers organismes, qui a pris effet au 1er janvier 1974, en vertu de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1973 sur la modernisation des bases de la fiscalité directe locale, a, par son article 1er, supprimé la contribution foncière des propriétés bâties ; que l'article 4 de cette ordonnance disposait que : La taxe foncière sur les propriétés bâties est établie d'après la valeur locative cadastrale de ces propriétés, telle qu'elle résulte de la dernière révision foncière périodique ou extraordinaire, sous déduction de 50 p.100 en considération des frais de gestion, d'assurance, d'amortissement, d'entretien et de réparation, reprenant ainsi partiellement les dispositions du 1 de l'article 1386 du code général des impôts ; que le troisième alinéa du même article 4 disposait que : Les dispositions du code général des impôts (...) relatives à l'assiette de la contribution foncière des propriétés bâties (...) sont applicables à la taxe foncière dans la mesure où elles ne sont pas contraires aux dispositions de la présente ordonnance ; que ces dernières dispositions ont été reprises et complétées par celles du IV de l'article 14 de la loi du 31 décembre 1973, selon lesquelles les dispositions du code général des impôts relatives aux anciennes contributions directes sont applicables aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties et à la taxe d'habitation, dans la mesure où elles ne sont pas contraires à celles de l'ordonnance du 7 janvier 1959, de la loi du 2 février 1968 et de la loi du 31 décembre 1973 ; que la loi du 2 février 1968 relative aux évaluations servant de base à certains impôts directs, qui a modifié l'ordonnance du 7 janvier 1959, a, dans son article 4, indiqué les trois méthodes de détermination de la valeur locative cadastrale des biens passibles de la taxe foncière sur les propriétés bâties et a abrogé les seules dispositions du 2 de l'article 1386 du code général des impôts ; que les dispositions du 1 de ce dernier article, en tant que, reprenant les dispositions de la loi du 15 mars 1942, elles précisaient que la valeur locative des propriétés pour la contribution foncière des propriétés bâties était déterminée conformément aux règles et principes tracés par l'instruction du 1er octobre 1941, n'étaient contraires ni aux dispositions de cette ordonnance, ni à celles de la loi du 2 février 1968, ni à celles de la loi du 31 décembre 1973 et n'ont pas été abrogées par des dispositions législatives ; que, dès lors, ces dispositions sont restées, en vertu des dispositions du IV de l'article 14 de la loi du 31 décembre 1973, applicables à la taxe foncière sur les propriétés bâties ;

Considérant, il est vrai, que le décret du 22 janvier 1975 mettant en harmonie le code général des impôts avec certaines dispositions portant réforme des impositions perçues au profit des collectivités locales et de leurs groupements et incorporant à ce code diverses dispositions d'ordre fiscal a codifié l'article 4 de l'ordonnance du 7 janvier 1959 à l'article 1388 du code général des impôts et l'article 4 de la loi du 2 février 1968 à l'article 1498 du même code, sans qu'ait été maintenue, pour la méthode d'évaluation par voie d'appréciation directe, la référence que le 1 de l'article 1386 du code général des impôts faisait aux règles et principes de l'instruction du 1er octobre 1941 ;

Mais considérant que ce décret de codification n'a pu avoir légalement pour effet d'abroger ces règles et principes de valeur législative ; que, dès lors, ces derniers doivent être regardés comme ayant été maintenus en vigueur ; qu'ainsi, la détermination de la valeur locative par la voie de l'appréciation directe est réglée par les dispositions législatives constituées de celles du 3° de l'article 1498 du code général des impôts ainsi que des règles et principes de l'instruction du 1er octobre 1941 ; que les dispositions des articles 324 AB et AC de l'annexe III à ce code ne font que reprendre ces dispositions législatives ; que doit, par suite, être écarté le moyen tiré de ce que les dispositions de ces deux articles méconnaîtraient les articles 34 et 37 de la Constitution et ne pourraient donc fonder l'imposition de la SOCIETE GENEFIM à la taxe foncière sur les propriétés bâties selon la méthode de l'appréciation directe ;

Sur l'évaluation de l'immeuble en cause :

Considérant que l'administration a déterminé la valeur locative de l'immeuble, par voie d'appréciation directe, à partir de la valeur vénale résultant de l'acte de cession de l'hôtel litigieux, le 29 octobre 1996, au prix de 42 896 183 F ; que si la société requérante soutient que la date de cette transaction est trop éloignée de la date du 1er janvier 1970, les transactions plus anciennes pour des établissements comparables, dont plusieurs exemples sont fournis par l'administration, ont été réalisées à un prix plus élevé ; qu'il ne résulte pas de l'instruction que la valeur vénale retenue serait erronée ;

Considérant que si, pour contester le taux d'intérêt de 10 % retenu par l'administration, la SOCIETE GENEFIM soutient que des taux inférieurs ont été retenus pour l'évaluation d'autres immeubles, notamment dans la région de Cergy, les exemples qu'elle donne ne sont pas de nature à établir que le taux retenu par l'administration aurait un caractère excessif ;

Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la SOCIETE GENEFIM n'est pas fondée à demander la décharge ou la réduction des cotisations à la taxe foncière sur les propriétés bâties mises à sa charge au titre des années 2002 et 2003, non plus que celles des cotisations à la taxe d'enlèvement des ordures ménagères mises à sa charge au titre des mêmes années ; que, par suite, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande la SOCIETE GENEFIM au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;

D E C I D E :

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Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la SOCIETE GENEFIM.

Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Cergy-Pontoise en date du 10 avril 2008 est annulé.

Article 3 : La demande de la SOCIETE GENEFIM devant le tribunal administratif de Cergy-Pontoise et le surplus de ses conclusions devant le Conseil d'Etat sont rejetés.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à la SOCIETE GENEFIM et au ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat.

Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel.