Vu, 1° sous le n° 342210, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 5 août et 4 novembre 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'ASSOCIATION NATIONALE DES PSYCHOLOGUES DE LA PETITE ENFANCE, dont le siège est 28, rue Didot à Paris (75014), l'ASSOCIATION NATIONALE DES PUERICULTRICES DIPLOMEES ET DES ETUDIANTES, dont le siège est 132, avenue du Général Leclerc à Paris (75014), la FEDERATION NATIONALE INTERCO CFDT, dont le siège est 47-49 avenue Simon Bolivar à Paris cedex 19 (75950), le CENTRE D'ETUDES ET DE RECHERCHES POUR LA PETITE ENFANCE, dont le siège est 52, rue Charles Tillon à Aubervilliers (93300), la FEDERATION NATIONALE DES AGENTS DES COLLECTIVITES TERRITORIALES, dont le siège est 85, rue Charlot à Paris (75003), la FEDERATION NATIONALE DES EDUCATEURS DE JEUNES ENFANTS, dont le siège est 3, place Johann Strauss à Tours (37200), la FEDERATION DE LA SANTE ET DE L'ACTION SOCIALE CGT, la FEDERATION DES SERVICES PUBLICS CGT, dont le siège est 263, rue de Paris à Montreuil (93515), la FEDERATION SUD COLLECTIVITES TERRITORIALES, dont le siège est 70, rue Philippe de Girard à Paris (75018), le SYNDICAT CGT DE LA PETITE ENFANCE DES SERVICES PUBLICS PARISIENS, dont le siège est 3, rue du Château d'Eau, Bureau 208 à Paris (75010), le SYNDICAT NATIONAL DES MEDECINS DE LA PROTECTION MATERNELLE ET INFANTILE, dont le siège est 65-67, rue d'Amsterdam à Paris (75008), l'UNION DES FAMILLES LAIQUES, dont le siège est 27, rue de la Réunion à Paris (75020), l'UNION NATIONALE DES SYNDICATS AUTONOMES, dont le siège est 21, rue Jules Ferry à Bagnolet cedex (93177), et l'UNION NATIONALE DES SYNDICATS UNITAIRES DES COLLECTIVITES LOCALES, DE L'INTERIEUR, dont le siège est 173, rue de Charenton à Paris (75012) ; l'ASSOCIATION NATIONALE DES PSYCHOLOGUES DE LA PETITE ENFANCE et autres demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2010-613 du 7 juin 2010 relatif aux établissements et services d'accueil des enfants de moins de six ans ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu, 2° sous le n° 342296, la requête sommaire et les mémoires complémentaires, enregistrés les 9 août, 9 novembre et 29 décembre 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la FEDERATION SUD SANTE-SOCIAUX, dont le siège est 70, rue Philippe de Girard à Paris (75018) ; la FEDERATION SUD SANTE-SOCIAUX demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le même décret ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la convention internationale relative aux droits de l'enfant signée à New York le 26 janvier 1990 ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu le code du travail ;
Vu le décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Didier-Roland Tabuteau, Conseiller d'Etat,
- les observations de la SCP Masse-Dessen, Thouvenin, avocat de l'ASSOCIATION NATIONALE DES PSYCHOLOGUES DE LA PETITE ENFANCE et autres et de la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de la FEDERATION SUD SANTE-SOCIAUX,
- les conclusions de Mme Claire Landais, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Masse-Dessen, Thouvenin, avocat de l'ASSOCIATION NATIONALE DES PSYCHOLOGUES DE LA PETITE ENFANCE et autres et à la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de la FEDERATION SUD SANTE-SOCIAUX ;
Considérant que l'article L. 2324-1 du code de la santé publique régit les conditions d'ouverture et de fonctionnement des établissements et services d'accueil des enfants de moins de six ans ; qu'aux termes du quatrième alinéa de cet article, dans sa rédaction applicable à la date du décret attaqué : " Les conditions de qualification ou d'expérience professionnelle, de moralité et d'aptitudes physiques requises des personnes exerçant leur activité dans les établissements ou services mentionnés aux alinéas précédents ainsi que les conditions d'installation et de fonctionnement de ces établissements ou services sont fixés par voie réglementaire " ;
Considérant que les requêtes présentées, d'une part, par l'ASSOCIATION NATIONALE DES PSYCHOLOGUES DE LA PETITE ENFANCE et autres et, d'autre part, par la FEDERATION SUD SANTE-SOCIAUX sont dirigées contre le même décret, pris pour l'application de ces dispositions ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Sur la légalité externe du décret attaqué :
Considérant que, lorsqu'un décret doit être pris en Conseil d'Etat, le texte retenu par le Gouvernement ne peut être différent à la fois du projet qu'il avait soumis au Conseil d'Etat et du texte adopté par ce dernier ; qu'il ressort des pièces produites par le ministre des solidarités et de la cohésion sociale qu'aucune disposition du décret dont l'annulation est demandée ne diffère à la fois du projet soumis au Conseil d'Etat et du texte adopté par ce dernier ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret ne peut être regardé comme ayant été pris en Conseil d'Etat doit être écarté ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la Caisse nationale des allocations familiales avait été saisie d'un premier projet de décret le 2 octobre 2009, qu'elle avait demandé lors de la séance du 6 octobre 2009 son report pour un examen à l'occasion d'une séance ultérieure et qu'elle a été saisie d'un nouveau projet de décret le 28 janvier 2010, qu'elle a examiné lors de sa séance du 2 février 2010 ;
Considérant, d'une part, que lorsque les règles de procédure de consultation d'un organisme par le Gouvernement n'ont pas été définies par des dispositions législatives ou réglementaires ou que leur édiction n'a pas été expressément renvoyée, par de telles dispositions, au règlement intérieur de cet organisme, le moyen tiré de la violation des prescriptions que ce dernier a édictées pour la délivrance d'un avis demandé par les pouvoirs publics ne peut être utilement invoqué devant le juge de l'excès de pouvoir ; qu'ainsi, la circonstance que le délai entre la date de la seconde saisine et celle de la séance du 2 février 2010 du conseil d'administration de la Caisse nationale des allocations familiales a été inférieur à celui prescrit par son règlement intérieur, est sans influence sur la régularité de la procédure ;
Considérant, d'autre part, qu'il ressort des pièces du dossier que le conseil d'administration de la caisse a été mis à même de se prononcer sur l'ensemble des sujets figurant dans le décret attaqué ; qu'en particulier, les questions des taux d'encadrement dans les différentes structures accueillant des jeunes enfants et de la création de jardins d'éveil ont été soumises à la caisse ; que la circonstance que la création des jardins d'éveil ait été présentée à la caisse dans le cadre d'un dispositif expérimental, alors que le décret attaqué a établi un régime permanent pour de telles structures, n'est pas de nature à faire regarder l'institution de ce régime permanent comme une question nouvelle qui aurait dû être soumise à la caisse, dès lors que la possibilité de la généralisation du régime expérimental était nécessairement posée dès la présentation du projet ;
Considérant que le projet de décret a été soumis à l'examen du Haut conseil des professions paramédicales le 7 avril 2010 ; que lors de sa séance du 28 avril, il a refusé d'examiner le projet et décidé le report de l'examen à une séance ultérieure ; qu'ainsi, il doit être regardé, dès lors que son vote ne traduisait pas sa volonté de disposer d'éléments complémentaires pour pouvoir se prononcer, comme ayant émis un avis défavorable, alors même que son président, personnalité qualifiée qui ne représentait pas l'administration, aurait accepté le principe de ce report ; que, dès lors, d'une part, la mention de son avis du 28 avril 2010 dans les visas du décret n'est, en tout état de cause, entachée d'aucune inexactitude, d'autre part, sa consultation n'est pas intervenue en violation des dispositions des articles 12 et 14 du décret du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif ;
Considérant que les dispositions du projet de décret qui modifient les règles générales applicables aux établissements et services d'accueil des enfants de moins de six ans ne devaient, eu égard à leur objet et à leur portée, ni faire l'objet d'une consultation préalable des partenaires sociaux en application de l'article L. 1 du code du travail ni être soumises pour avis au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale et au Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière ;
Sur la légalité interne du décret attaqué :
En ce qui concerne l'article 5 :
Considérant qu'en vertu de cet article, l'autorisation délivrée par le président du conseil général " mentionne les prestations proposées, les capacités d'accueil et l'âge des enfants accueillis, les conditions de fonctionnement, notamment les jours et horaires d'ouverture, les effectifs ainsi que la qualification du personnel " ; que cette autorisation " peut prévoir des capacités d'accueil différentes suivant les périodes de l'année, de la semaine ou de la journée, compte tenu des variations prévisibles des besoins d'accueil " ; que ces dispositions trouvent leur base légale dans les dispositions de l'article L. 2324-1 du code de la santé publique en vertu desquelles : " Les conditions de qualification ou d'expérience professionnelle, de moralité et d'aptitude physique requises des personnes exerçant leur activité dans les établissements ou services mentionnés aux alinéas précédents ainsi que les conditions d'installation et de fonctionnement de ces établissements ou services sont fixées par voie réglementaire " ;
En ce qui concerne l'article 7 :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 2324-2 du code de la santé publique, dans sa rédaction en vigueur à la date du décret attaqué : " Les établissements et services mentionnés à l'article L. 2324-1 sont soumis au contrôle et à la surveillance du médecin responsable du service départemental de protection maternelle et infantile " ; que l'article 7 de ce décret modifie l'article R. 2324-23 du même code, en prévoyant que la visite sur place de l'établissement ou du service effectuée dans le cadre de la procédure d'autorisation ou d'avis de création, d'extension ou de transformation d'un établissement ou d'un service, qui était auparavant réalisée par le médecin responsable du service de protection maternelle et infantile ou par un médecin du même service, pourra être réalisée également par une puéricultrice de ce service ou " à défaut, par un professionnel qualifié dans le domaine de la petite enfance, appartenant à ce service, qu'il délègue " ;
Considérant, d'une part, qu'il était loisible au pouvoir réglementaire de prévoir la possibilité, pour le médecin responsable du service départemental de protection maternelle et infantile, de confier la réalisation de cette visite aux personnels de son service délégués à cet effet, ayant la qualité de puéricultrice ou qualifiés dans le domaine de la petite enfance, eu égard à leurs compétences et dès lors que cette intervention est assurée sous sa responsabilité ; que, par suite, le moyen tiré de l'illégalité de ces dispositions doit être écarté ;
Considérant, d'autre part, qu'aucun texte n'imposait le renouvellement systématique de la visite de contrôle en cas de dépassement de la capacité de l'établissement par l'effet de l'accueil en surnombre d'enfants dans les conditions définies à l'article 9 du décret attaqué ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que ce décret serait entaché d'illégalité, faute d'avoir prévu un tel renouvellement, ne peut qu'être écarté ;
En ce qui concerne l'article 9 :
Considérant qu'en vertu de cet article, des enfants peuvent être accueillis en surnombre certains jours de la semaine, dans le respect de limites fixées à 10 % de la capacité d'accueil pour les structures d'une capacité inférieure ou égale à vingt places, à 15 % pour celles dont la capacité est comprise entre vingt-et-une et quarante places et à 20 % pour celles dont la capacité excède quarante places ; que cependant, la moyenne hebdomadaire du taux d'occupation ne peut excéder 100 % de la capacité d'accueil autorisée ; que ces dispositions, qui trouvent leur base légale dans l'article L. 2324-1 précité, pouvaient légalement s'abstenir de prévoir, en l'absence de toute disposition législative le prescrivant, des dispositions différenciées pour l'accueil des enfants présentant un handicap ou atteints d'une maladie chronique ; que, par ailleurs, les dispositions de cet article, qui encadrent suffisamment les conditions d'accueil des enfants, ne méconnaissent pas les stipulations de l'article 3-1 de la convention relative aux droits de l'enfant qui prescrivent aux autorités administratives de faire de l'intérêt supérieur de l'enfant " une considération primordiale " ni, en tout état de cause, celles de son article 3-3 ;
En ce qui concerne l'article 15 :
Considérant que cet article prévoit les conditions dans lesquelles, en l'absence de la personne habituellement chargée des fonctions de direction, ces fonctions sont assurées " par une personne présente dans l'établissement ou service, disposant de la qualification prévue à l'article R. 2324-42 du code de la santé publique et d'une expérience professionnelle auprès de jeunes enfants " ; qu'en outre, l'article précise que le règlement de fonctionnement de l'établissement ou du service précise les conditions dans lesquelles cette personne est désignée et les conditions de sa suppléance ; que ces dispositions, qui prévoient les conditions de remplacement du responsable de l'établissement ou du service afin d'assurer le bon fonctionnement de ce dernier, fixent les conditions de ce remplacement avec une précision suffisante et ne peuvent être regardées comme entachées d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des objectifs de sécurité et d'accompagnement des enfants qui s'imposent en ce domaine ; qu'elles ne méconnaissent pas non plus les stipulations de l'article 3-1 de la convention internationale relative aux droits de l'enfant ;
En ce qui concerne l'article 19 :
Considérant que les dispositions de cet article modifient l'article R. 2342-2 du code de la santé publique en réduisant de 50 % à 40 % la part minimale de l'effectif du personnel chargé de l'encadrement des enfants composée de puéricultrices diplômées d'Etat, d'éducateurs de jeunes enfants diplômés d'Etat, d'auxiliaires de puéricultrice diplômées, d'infirmiers diplômés d'État ou de psychomotriciens diplômés d'Etat et en portant de 50 à 60 % au plus la part de l'effectif composée de titulaires ayant une qualification définie par arrêté du ministre chargé de la famille et devant justifier d'une expérience ou bénéficier d'un accompagnement défini par le même arrêté ; que, si ces dispositions réduisent les exigences fixées précédemment par l'article R. 2342-2, pour ce qui est de la qualification des personnels encadrant les enfants dans ces établissements ou services, il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment des rapports et publications produits, qu'elles soient entachées d'erreur manifeste d'appréciation au regard des conditions de sécurité dans lesquelles les enfants doivent être accueillis ; qu'elles ne méconnaissent pas les stipulations de l'article 3-1 de la convention internationale relative aux droits de l'enfant ;
En ce qui concerne l'article 25 :
Considérant que cet article insère au code de la santé publique un article R. 2324-47-1, qui prévoit la création de " jardins d'éveil " destinés à accueillir " simultanément entre douze et quatre-vingts enfants de deux ans ou plus en vue de faciliter leur intégration dans l'enseignement du premier degré " ; qu'aux termes de cet article : " Par dérogation au premier alinéa de l'article R. 2324-43, l'effectif du personnel encadrant les enfants est calculé de manière à assurer la présence d'un professionnel pour douze enfants " ; qu'en vertu des dispositions du premier alinéa de l'article R. 2324-43 : " L'effectif du personnel placé auprès des enfants présents est d'un professionnel pour cinq enfants qui ne marchent pas, et d'un professionnel pour huit enfants qui marchent " ; qu'aucune disposition, ni aucun principe, n'imposaient que les règles applicables dans les jardins d'éveil soient les mêmes que celles régissant les autres établissements et services d'accueil ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que la disposition contestée méconnaîtrait le principe d'égalité ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté ; qu'elle ne méconnaît pas davantage les stipulations de l'article 3-1 de la convention internationale relative aux droits de l'enfant ;
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par les requérants au titre de ces dispositions ne peuvent, comme leurs conclusions à fin d'annulation, qu'être rejetées ;
D E C I D E :
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Article 1er : Les requêtes de l'ASSOCIATION NATIONALE DES PSYCHOLOGUES DE LA PETITE ENFANCE et autres et de la FEDERATION SUD SANTE-SOCIAUX sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'ASSOCIATION NATIONALE DES PSYCHOLOGUES DE LA PETITE ENFANCE, premier requérant dénommé de la requête n° 342210, à la FEDERATION SUD SANTE-SOCIAUX, au Premier ministre et à la ministre des solidarités et de la cohésion sociale.
Les autres requérants de la requête n° 342210 seront informés de la présente décision par la SCP Masse-Dessen, Thouvenin, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, qui les représente devant le Conseil d'Etat.
