| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 3ème chambre - formation à 3, 20 avril 2017, 15BX00713

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B...A...a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la décision du 20 mai 2011 par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés et le ministre du budget lui ont alloué la somme de 36 482 euros au titre de la seconde fraction de l'aide à l'adaptation de l'exercice de la profession d'avocat aux conditions nouvelles résultant de la suppression du tribunal de grande instance de Saint-Gaudens, en tant qu'elle exclut toute autre indemnisation du préjudice subi, ensemble le rejet de sa réclamation préalable indemnitaire du 4 août 2011, et de condamner l'Etat à lui verser la somme de 480 000 euros en réparation de ses préjudices.

Par un jugement n° 1103678 du 30 décembre 2014, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté la requête.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 4 mars 2015, 8 juillet 2016 et 14 mars 2017, MmeA..., représentée par MeC..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 30 décembre 2014 ;

2°) d'annuler les décisions susmentionnées du 20 mai 2011 et portant rejet de sa réclamation du 4 août 2011 ;

3°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 990 602 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter de sa réclamation, en réparation des préjudices subis ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'autorité de la chose jugée ne pouvait pas lui être opposée ; sa requête indemnitaire enregistrée le 5 août 2011 était fondée sur de nouveaux textes, au regard d'une nouvelle situation de droit ; cette requête consiste à contester la décision du 20 mai 2011 fixant le montant de l'aide allouée ; de plus, le tribunal de grande instance de Saint-Gaudens ayant fermé au 31 décembre 2010, son préjudice, regardé comme incertain, est désormais né et actuel ; la décision prise en 2013 de rouvrir ce tribunal montre que l'Etat avait initialement commis une erreur manifeste d'appréciation, qui présente un caractère fautif ;

- ces conclusions d'appel ne sont pas nouvelles et sont donc recevables ;

- en prévoyant des modalités d'indemnisation plus favorables pour les avoués, qui bénéficient d'une réparation au titre du préjudice tenant à la perte du droit de présentation, l'Etat a institué une discrimination entre deux catégories de personnes dont les conditions d'exercice professionnel étaient modifiées par la modification de la carte judiciaire ; les stipulations de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'article 1er du protocole n°1 à cette convention ont ainsi été méconnues ;

- la responsabilité sans faute de l'Etat est engagée sur le fondement de la rupture d'égalité devant les charges publiques ; en effet, sur les 500 avocats concernés par la fermeture de tribunaux de grande instance, seulement 70 ont aussi été concernés par la réouverture de ces tribunaux, ce qui les a contraints à se réinstaller dans le lieu d'exercice originel ; elle a ainsi vainement suivi un préjudice anormal et spécial ; elle a dû faire face à des charges auxquelles elle n'aurait pas été exposée si le tribunal de grande instance de Saint-Gaudens n'avait pas été fermé dans la précipitation ; eu égard à la modicité de l'aide apportée par l'Etat, elle n'a pas été en mesure de racheter une clientèle ou de recruter un collaborateur pour limiter ses propres déplacements ;

- eu égard au principe de primauté du droit communautaire, le principe de confiance légitime est applicable à des situations entièrement régies par le droit national ; une telle approche favoriserait la sécurité juridique, ainsi que l'admet d'ailleurs la doctrine ;

- elle a invoqué devant le tribunal administratif la faute commise par l'Etat tenant à la fermeture suivie de la réouverture de tribunal de grande instance de Saint-Gaudens ; cette suppression procédait d'une erreur manifeste d'appréciation, et donc d'une faute, ainsi que l'avait relevé le rapporteur public devant le Conseil d'Etat, puis la commission Daël ;

- le montant de l'aide qui lui a été octroyé est dérisoire ; il ne représente que 6 % de son projet d'adaptation, lequel avait été arrêté à la somme de 879 626, 18 euros ;

- elle a subi divers préjudices au titre de la période du 1er janvier 2011, date de fermeture du tribunal de grande instance de Saint-Gaudens, au 1er septembre 2014, date de réouverture de cette juridiction :

- son préjudice moral peut être évalué à 20 000 euros ;

- pour son installation à Tarbes, elle a exposé des frais de location de locaux professionnels à Tarbes, payé la cotisation foncière des entreprises, exposé des frais de transport et d'acquisition d'un véhicule ; elle a aussi exposé des frais d'acquisition d'équipements professionnels ;

- son cabinet de Saint-Gaudens étant devenu un cabinet secondaire, elle a dû acquitter une cotisation spécifique à l'ordre des avocats de Toulouse ;

- elle a exposé des frais liés au départ négocié de membres de son personnel ;

- elle a subi un préjudice tenant à la baisse de son chiffre d'affaires à partir de 2007 et à la perte de valeur de sa clientèle ;

- la réouverture du tribunal de Saint-Gaudens va la contraindre à reconstituer sa clientèle, dont une partie a désormais engagé des avocats toulousains.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 décembre 2015, le garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- le tribunal a opposé à juste titre l'autorité de la chose jugée à MmeA... ; cette dernière a en effet déjà sollicité la réparation du préjudice subi du fait de la mise en oeuvre de la réforme de la carte judiciaire, par une précédente requête rejetée par un jugement du tribunal administratif de Toulouse confirmé en appel ;

- les décrets relatifs à la réforme de la carte judiciaire n'ayant pas été pris pour la mise en oeuvre du droit communautaire, la requérante ne peut utilement se prévaloir du principe général du droit communautaire de confiance légitime ;

- la réforme de la carte judiciaire a concerné environ 500 avocats ; tous les avocats touchés par la réforme ont été traités de manière égalitaire ; le préjudice allégué ne revêt donc pas un caractère spécial ; le requérante ayant perçu une aide totale de 46 000 euros afin de faire face aux dépenses générées par la réforme de la carte judiciaire, son préjudice ne revêt pas davantage un caractère anormal ;

- le moyen tiré de la responsabilité pour faute de l'Etat repose sur une cause juridique distincte de celles soulevées en première instance et n'est donc pas recevable ; en tout état de cause, l'Etat n'a pas commis de faute en décidant de fermer le tribunal de grande instance de Saint-Gaudens puis en décidant sa réouverture en 2014 ; il ne s'agissait pas d'une faute mais seulement d'une erreur ;

- les préjudices dont la réparation est sollicitée sont dénués de caractère certain.

Par ordonnance du 13 juillet 2016, la clôture d'instruction a été reportée au 20 septembre 2016 à 12h00.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions nouvelles en appel.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le décret n° 2008-145 du 15 février 2008 modifiant le siège et le ressort des tribunaux d'instance, des juridictions de proximité et des tribunaux de grande instance ;

- le décret n° 2008-146 du 15 février 2008 modifiant le siège et le ressort des tribunaux de commerce ;

- le décret n° 2008-741 du 29 juillet 2008 instituant une aide à l'adaptation de l'exercice de la profession d'avocat aux conditions nouvelles résultant de la suppression de certains tribunaux de grande instance ;

- le décret n° 2008-1110 du 30 octobre 2008 modifiant le siège et le ressort des tribunaux d'instance, des greffes détachés, des juridictions de proximité et des tribunaux de grande instance ;

- le décret n° 2013-1258 du 27 décembre 2013 modifiant l'organisation judiciaire ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy,

- les conclusions de M. Guillaume de La Taille Lolainville, rapporteur public,

- et les observations de MeC..., représentant MmeA....

Considérant ce qui suit :

1. Il résulte de l'instruction que Mme A...avait installé son cabinet principal d'avocat à Saint-Gaudens (Haute-Garonne) et un cabinet secondaire à Lannemezan (Hautes-Pyrénées). Dans le cadre de la réforme de la carte judiciaire, le décret n° 2008-145 du 15 février 2008 a supprimé, à compter du 1er janvier 2011, le tribunal de grande instance de Saint-Gaudens et, à compter du 1er janvier 2010, le tribunal d'instance de Bagnères-de-Bigorre, entraînant la suppression du greffe détaché de ce tribunal à Lannemezan. Un décret n° 2008-146 du 15 février 2008 a en outre supprimé, à compter du 1er janvier 2009, le tribunal de commerce de Saint-Gaudens. MmeA..., estimant que la suppression de ces tribunaux lui causait divers préjudices financiers, a saisi le 16 avril 2008 le garde des sceaux, ministre de la justice d'une réclamation indemnitaire, laquelle a été rejetée par une décision du 20 mai 2008. Mme A...a alors saisi le tribunal administratif de Toulouse d'un recours indemnitaire fondé, d'une part, sur la responsabilité pour faute de l'Etat du fait de l'illégalité des décrets du 15 février 2008 modifiant la carte judiciaire, d'autre part, sur la responsabilité sans faute de l'Etat à raison de la rupture d'égalité devant les charges publiques résultant de l'intervention de ces décrets. Ce recours a été rejeté par un jugement n° 0803004 du 29 octobre 2010, confirmé par un arrêt de la cour n° 11BX00016 du 7 février 2012. A la suite de l'entrée en vigueur du décret n° 2008-741 du 29 juillet 2008 instituant une aide à l'adaptation de l'exercice de la profession d'avocat aux conditions nouvelles résultant de la suppression de certains tribunaux de grande instance, Mme A... s'est vue allouer, fin 2008, une somme de 10 000 euros, correspondant à la 1ère fraction de cette aide, puis, par décision du garde des sceaux, ministre de la justice et du ministre du budget du 20 mai 2011, une somme de 36 482 euros, correspondant à la seconde fraction de l'aide, dont l'octroi est soumis à la présentation par l'avocat d'un projet d'adaptation de son exercice professionnel aux conditions nouvelles résultant de la suppression du tribunal de grande instance et de la preuve de ses investissements et autres dépenses liés à ce projet. Mme A...a alors saisi le tribunal administratif de Toulouse d'un recours tendant, d'une part, à l'annulation de cette décision du 20 mai 2011 en tant qu'elle exclut toute autre indemnisation des préjudices qu'elle estime avoir subis, ensemble du rejet de sa réclamation préalable du 4 août 2011, d'autre part, à la condamnation de l'Etat à lui verser une somme totale de 480 000 euros en réparation de ses préjudices. Elle relève appel du jugement n° 1103678 du 30 décembre 2014 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes.

Sur la recevabilité des conclusions de MmeA... :

2. D'une part, les conclusions de Mme A...tendant à l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat pour rupture d'égalité devant les charges publiques du fait de la réouverture à compter du 1er septembre 2014 du tribunal de grande instance de Saint-Gaudens résultant du décret n° 2008-1110 du 30 octobre 2008, sont nouvelles en appel et, par suite, irrecevables. D'autre part, ses conclusions tendant à ce que l'Etat soit déclaré responsable des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de la faute résidant, selon elle, dans l'illégalité du décret n° 2008-741 du 29 juillet 2008 instituant une aide à l'adaptation de l'exercice de la profession d'avocat aux conditions nouvelles résultant de la suppression de certains tribunaux de grande instance, n'ont été présentées devant le tribunal administratif que dans un mémoire enregistré le 27 novembre 2014, postérieurement à la clôture de l'instruction fixée au 10 janvier 2014, qui n'a pas été communiqué ; ces conclusions sont par suite, elles aussi, nouvelles en appel et, par conséquent, irrecevables.

Au fond :

3. En premier lieu, le premier recours indemnitaire présenté par Mme A...devant la juridiction administrative avait pour objet la réparation des conséquences dommageables de l'intervention des décrets susmentionnés du 15 février 2008 portant réforme de la carte judiciaire, et était fondé, d'une part, sur la responsabilité pour faute de l'Etat du fait de l'illégalité de ces décrets, d'autre part, sur la responsabilité sans faute de l'Etat pour rupture d'égalité devant les charges publiques. Dès lors, et ainsi que le fait valoir le garde des sceaux, ministre de la justice, en raison de l'identité d'objet, de cause et de parties entre le litige tranché par l'arrêt de la cour n° 11BX00016 du 7 février 2012 statuant en dernier ressort et le présent litige en tant qu'il porte sur les préjudices causés par lesdits décrets du 15 février 2008, l'autorité relative de la chose jugée s'attachant à cet arrêt fait obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions indemnitaires de Mme A...tendant à la réparation des préjudices qu'elle impute à l'illégalité desdits décrets et à une rupture d'égalité devant les charges publiques liée à l'intervention de ces décrets.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article 2 du décret du 29 juillet 2008 : " L'aide à l'adaptation de l'exercice de la profession d'avocat aux conditions nouvelles résultant de la suppression d'un tribunal de grande instance est composée de deux fractions. / La première fraction est attribuée à tout avocat [...] qui en fait la demande dans les limites et conditions fixées aux articles 3 et 4. / La seconde fraction peut être attribuée à tout avocat mentionné à l'article 1er qui en fait la demande dans les conditions fixées aux articles 5 à 9 ". L'article 5 du même décret prévoit que : " La seconde fraction peut être attribuée à l'avocat qui présente un projet d'adaptation de son exercice professionnel aux conditions nouvelles résultant de la suppression du tribunal de grande instance et justifiant devoir financer des investissements et d'autres dépenses directement liés à la réalisation de ce projet. / Aucune aide ne peut être attribuée au titre de la seconde fraction si le montant total des investissements et des autres dépenses reconnus justifiés dans les conditions prévues à l'article 7 est inférieur ou égal au montant de l'aide attribuée au titre de la première fraction ". Enfin aux termes de l'article 7 du même décret : " La décision est prise conjointement par le garde des sceaux, ministre de la justice, et le ministre du budget au vu de l'appréciation, par une commission, de l'intérêt du projet au regard de l'objectif d'adaptation de l'exercice de l'avocat aux conditions nouvelles résultant de la suppression du tribunal de grande instance, de la justification des investissements et des autres dépenses dont il fait état et d'une évaluation, par cette commission, du montant de l'aide susceptible d'être attribuée au titre de la seconde fraction " .

5. Il résulte de ces dispositions que l'octroi de la seconde fraction de l'aide qu'elles instituent, qui n'a pas pour objet d'indemniser les avocats de l'ensemble des conséquences qui pourraient résulter de la fermeture d'un tribunal de grande instance, est soumis à la présentation par l'avocat d'un projet d'adaptation de son exercice professionnel aux conditions nouvelles résultant de la suppression du tribunal de grande instance, le demandeur devant justifier devoir financer des investissements et d'autres dépenses directement liés à la réalisation de ce projet. Aucune disposition du décret du 29 juillet 2008 ne prévoit toutefois que cette aide compense l'ensemble des frais supportés par l'avocat pour son adaptation à ses nouvelles conditions d'exercice professionnel.

6. Il résulte de l'instruction que le projet d'adaptation présenté par Mme A...à l'appui de sa demande de versement de la seconde fraction de l'aide instituée par les dispositions précitées était d'établir son cabinet principal à Tarbes afin d'être à proximité du tribunal de grande instance, tout en maintenant un cabinet secondaire à Saint-Gaudens. La requérante fait valoir que l'aide qui lui a été allouée, d'un montant total de 46 482 euros au titre des deux fractions, est " dérisoire " au regard de son projet d'adaptation, chiffré par ses soins à 879 626, 18 euros. Toutefois, d'une part, les dépenses correspondant aux frais de location et d'assurance de locaux professionnels, de paiement de la cotisation foncière des entreprises et de renouvellement d'un véhicule constituent des dépenses inhérentes à l'exercice même de la profession d'avocat et ne constituent pas la conséquence directe de la suppression du tribunal de grande instance de Saint-Gaudens dès lors notamment que la distance qui relie les villes de Saint-Gaudens et de Tarbes est relativement peu importante et en outre compensée par une bonne desserte routière. De même, les frais liés au maintien d'un cabinet secondaire à Saint-Gaudens sont liés, non pas à la suppression du tribunal de grande instance de Saint-Gaudens, mais au choix fait par la requérante de conserver un cabinet dans cette commune. D'autre part, et ainsi qu'il a été dit, l'aide instituée par les dispositions précitées n'ayant pas pour objet de réparer l'entier préjudice subi du fait de la suppression d'un tribunal de grande instance, la requérante n'est pas davantage fondée à soutenir que l'aide qui lui a été allouée ne couvrirait pas les préjudices tenant à une perte de chiffre d'affaires et une perte de clientèle et son préjudice moral. Enfin, si la requérante justifie avoir exposé des dépenses liées aux frais d'installation et d'équipement d'un nouveau cabinet et aux frais de déplacement pour exercer son activité professionnelle à Saint-Gaudens, il ne résulte pas de l'instruction qu'en attribuant à la requérante une somme de 36 482 euros au titre de la seconde fraction, le garde des sceaux, ministre de la justice et le ministre du budget auraient, eu égard aux investissements et dépenses engagés par l'intéressée, manifestement mal apprécié le montant de l'aide à lui accorder. Les conclusions de la requête dirigées contre la décision susmentionnée du 20 mai 2011 ne peuvent dès lors, en tout état de cause, qu'être rejetées.

7. Il résulte de ce qui précède que Mme A...n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes. Ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, être accueillies.

DECIDE :

Article 1er : La requête de Mme A...est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B...A...et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l'audience du 28 mars 2017 à laquelle siégeaient :

M. Aymard de Malafosse, président,

M. Laurent Pouget, président-assesseur,

Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 20 avril 2017.

Le rapporteur,

Marie-Pierre BEUVE DUPUYLe président,

Aymard de MALAFOSSELe greffier,

Virginie MARTY

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N° 15BX00713