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§ France, Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3, 12 juillet 2012, 11DA00016

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Type d'affaire : Administrative
Type de recours : Excès de pouvoir

Numérotation :

Numéro d'arrêt : 11DA00016
Numéro NOR : CETATEXT000026219104 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;cour.administrative.appel.douai;arret;2012-07-12;11da00016 ?

Analyses :

Professions - charges et offices - Conditions d'exercice des professions - Pharmaciens - Autorisation d'ouverture ou de transfert d'officine.

Responsabilité de la puissance publique - Faits susceptibles ou non d'ouvrir une action en responsabilité - Responsabilité et illégalité - Illégalité engageant la responsabilité de la puissance publique.


Texte :

Vu la requête, enregistrée au greffe de la cour administrative d'appel de Douai par télécopie le 5 janvier 2011 et régularisée par la production de l'original le 6 janvier 2011, présentée pour Mme Stéphanie A demeurant ..., par la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat ;

Elle demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 0803287 du 28 octobre 2010 du tribunal administratif d'Amiens en tant qu'il a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation du refus implicite du préfet de l'Oise de lui délivrer une autorisation de création d'une officine de pharmacie à Rully et à la condamnation de l'Etat à lui verser une somme de 3 000 000 euros en réparation du préjudice résultant de ce refus, assortie des intérêts de droits capitalisés à compter du 29 août 2008 ;

2°) de faire droit à la totalité de sa demande présentée devant le tribunal ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

..........................................................................................................

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ;

Vu le code de la santé publique ;

Vu la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale ;

Vu la loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008 ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. David Moreau, premier conseiller,

- et les conclusions de M. Xavier Larue, rapporteur public ;

Considérant que Mme A relève appel du jugement du 28 octobre 2010 du tribunal administratif d'Amiens en tant qu'il a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation du refus implicite du préfet de l'Oise de lui délivrer une autorisation de création d'une officine de pharmacie sur le territoire de la commune de Rully et à la condamnation de l'Etat à lui verser une somme de 3 000 000 euros en réparation du préjudice résultant de ce refus, assortie des intérêts de droits capitalisés à compter du 29 août 2008 ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

Considérant, en premier lieu, que le tribunal administratif a répondu au moyen tiré de l'incompatibilité des dispositions du deuxième alinéa du XV de l'article 59 de la loi du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008 avec l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; qu'il n'a donc pas entaché son jugement d'omission à statuer ;

Considérant, en second lieu, que, pour écarter la demande indemnitaire reposant sur la responsabilité sans faute, le tribunal administratif d'Amiens s'est fondé sur l'absence de préjudice anormal et spécial causé à la requérante du fait de l'entrée en vigueur des dispositions du deuxième alinéa du XV de la loi du 19 décembre 2007 ; qu'il n'avait pas, en tout état de cause, à se prononcer sur la nature des motifs d'intérêt général ayant justifié l'adoption de ces dispositions ; qu'ainsi, il n'a pas entaché son jugement d'un défaut de motivation sur ce point ;

Sur le refus implicite du préfet de l'Oise d'autoriser la création d'une officine de pharmacie à Rully à la suite au jugement du 2 février 2006 du tribunal administratif d'Amiens :

Considérant que Mme A soutient qu'à la suite du jugement du 2 février 2006 par lequel le tribunal administratif d'Amiens a annulé l'arrêté du 25 octobre 2001 du préfet de l'Oise lui refusant l'autorisation d'ouvrir une officine de pharmacie à Rully, l'autorité administrative était tenue de lui délivrer une telle autorisation ; que, toutefois, pour l'exécution du jugement du tribunal administratif d'Amiens en date du 2 février 2006, le préfet de l'Oise était seulement tenu de statuer à nouveau sur la demande de Mme A au vu des circonstances de droit et de fait existant à la date de sa nouvelle décision ;

Considérant qu'aux termes du sixième alinéa de l'article L. 5125-11 du code de la santé publique, en vigueur à la date de la décision contestée : " Dans les communes de moins de 2 500 habitants dépourvues d'officine et dont la population n'a pas été ou n'est plus prise en compte pour une création d'officine dans une autre commune, une création peut être accordée dans une zone géographique constituée d'un ensemble de communes contiguës, si la totalité de la population de cette zone est au moins égale à 2 500 habitants " ; qu'aux termes des premier et dernier alinéas de l'article L. 5125-12 du même code : " Pour les communes de moins de 2 500 habitants disposant d'au moins une officine à la date du 28 juillet 1999, un arrêté du représentant de l'Etat dans le département détermine, pour chacune de ces officines, la ou les communes desservies par cette officine, après avis d'une commission qui comprend des représentants de l'administration et des professionnels. / (...) / L'arrêté prévu au premier alinéa détermine également la ou les communes de moins de 2 500 habitants dont au moins 50 % des habitants sont desservis de manière satisfaisante par une officine située dans une commune de 2 500 habitants et plus. Dans ce cas, la totalité des habitants de la commune est considérée comme desservie par l'officine " ;

Considérant que, pour l'application de ces dispositions, le préfet de l'Oise a pris le 5 avril 2002 trois arrêtés déterminant la liste des communes de moins de 2 500 habitants, considérées comme suffisamment desservies par les officines de Crépy-en-Valois, Verberie et Senlis ; que ces arrêtés, qui étaient toujours en vigueur à la date de la décision contestée, ont rattaché à la zone de desserte des officines précitées la plupart des communes que Mme A envisageait de desservir par la création d'une officine à Rully, de telle sorte qu'une telle création ne remplissait plus, à la date du refus implicite opposé par le préfet, la condition de seuil fixée par l'article L. 5125-11 du code de la santé publique ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que Mme A n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, les premiers juges ont rejeté sa demande tendant à l'annulation du refus implicite du préfet de l'Oise d'autoriser la création d'une officine de pharmacie à Rully à la suite au jugement du 2 février 2006 du tribunal administratif d'Amiens ;

Sur le rejet implicite de la nouvelle demande d'autorisation présentée par Mme A le 27 août 2008 :

Considérant, en premier lieu, que le refus implicite opposé par le préfet à la demande d'autorisation présentée par Mme A le 27 août 2008 est intervenu sous l'empire de la loi du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008, dont le deuxième alinéa du XV de l'article 59 prévoit qu'aucune création d'officine ne peut être autorisée jusqu'au 1er janvier 2010 dans les communes qui en sont dépourvues ; que ces dispositions de la loi du 19 décembre 2007 n'emportent par elles-mêmes aucune conséquence sur l'exécution des jugements rendus antérieurement à sa parution ; que, par suite, Mme A ne peut utilement soutenir qu'elles ne seraient pas compatibles avec les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général (...) " ;

Considérant que, si le diplôme de pharmacien peut être regardé comme un bien patrimonial au sens des stipulations précitées, il ne comporte aucune garantie quant à la possibilité d'exercer la profession de pharmacien sous une forme indépendante ; que, par suite, Mme A ne peut utilement soutenir, qu'en lui interdisant l'exercice de la profession de pharmacien à son compte, les dispositions précitées de l'article 59 de la loi du 19 décembre 2007 porteraient à son droit de jouissance de son diplôme de pharmacien une atteinte contraire aux stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que Mme A n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision de rejet implicite de la nouvelle demande d'autorisation qu'elle a présentée le 27 août 2008 ;

Sur la responsabilité sans faute de l'Etat :

Considérant que si la responsabilité de l'Etat est susceptible d'être engagée sur le fondement du principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques pour assurer la réparation de préjudices nés de l'adoption d'une loi, cette réparation est notamment subordonnée à la condition que le préjudice invoqué présente un caractère spécial ;

Considérant qu'eu égard à la généralité des dispositions précitées du XV de l'article 59 de la loi du 19 décembre 2007 organisant un gel des ouvertures d'officines de pharmacie jusqu'au 1er janvier 2010 et du nombre de pharmaciens auxquelles ces dispositions peuvent s'appliquer, le préjudice qu'allègue Mme A ne peut être regardé comme présentant un caractère spécial ; que, par suite, Mme A n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Amiens a rejeté ses conclusions indemnitaires présentées sur le fondement de la rupture d'égalité devant les charges publiques ;

Sur la responsabilité pour faute de l'Etat :

En ce qui concerne la faute :

Considérant que, par le jugement n° 0200033 du 2 février 2006, devenu définitif, le tribunal administratif d'Amiens a annulé l'arrêté du 25 octobre 2001 par lequel le préfet de l'Oise avait refusé à Mme A l'autorisation d'ouvrir une pharmacie à Rully ; que, pour prononcer cette annulation, le tribunal a censuré l'unique motif de l'arrêté tiré de ce que le seuil de 2 500 habitants fixé par l'article L. 5125-11 du code de la santé publique, dans sa rédaction alors en vigueur, n'était pas atteint, en estimant que le préfet avait commis une erreur manifeste dans l'appréciation de l'effectif de population pouvant être desservi par l'officine dont la création était envisagée ; que Mme A est, par suite, fondée à soutenir qu'en lui refusant illégalement l'autorisation d'ouverture d'officine qu'elle sollicitait, le préfet de l'Oise a commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat ;

En ce qui concerne le lien de causalité avec le préjudice invoqué par Mme A :

Considérant qu'il ne résulte pas de l'instruction que le préfet de l'Oise aurait pu, à la date de son arrêté du 25 octobre 2001, légalement fonder un refus de création d'officine opposé à Mme A sur un autre motif que celui censuré par le tribunal administratif d'Amiens dans son jugement du 2 février 2006 ; qu'ainsi, l'erreur commise par cette autorité dans l'appréciation qu'elle a portée sur l'effectif de population susceptible d'être desservie par l'officine que Mme A envisageait d'ouvrir à Rully, est de manière directe et certaine à l'origine de l'échec de son projet d'ouverture d'une officine dans cette commune à compter de l'année de 2002 ; que cette erreur initiale n'a pu être corrigée dans les années suivantes, et ce, jusqu'en 2010, compte tenu des changements de législation, précédemment évoqués, intervenus en 2002 et en 2007, qui ont fait obstacle à son projet ; qu'en revanche, l'intéressée n'établit pas, ni même n'allègue, avoir été dans l'impossibilité de solliciter l'ouverture d'une pharmacie à son compte après la fin du gel des créations d'officines prévu par la loi du 19 décembre 2007 ; que, dans ces conditions, Mme A a droit à l'indemnisation du préjudice résultant du refus d'ouverture d'une pharmacie à Rully pour la période de neuf ans comprise entre 2002 et 2010 ;

En ce qui concerne le montant du préjudice :

S'agissant du préjudice matériel :

Considérant que Mme A soutient que l'impossibilité d'exercer sa profession sur son lieu d'habitation l'a contrainte à exposer des frais pour la garde de ses enfants ; que, toutefois, outre qu'elle ne justifie aucunement de ces frais, elle n'établit pas, alors que l'officine dans laquelle elle était salariée n'était située qu'à douze minutes en voiture de son domicile, qu'elle n'aurait pas eu à exposer de telles dépenses si elle avait pu créer son officine à Rully ; que sa demande d'indemnité présentée à ce titre doit, par suite, être rejetée ;

S'agissant du préjudice moral et du trouble dans les conditions d'existence :

Considérant que le préjudice moral invoqué par Mme A n'est pas établi ; que, par ailleurs, l'officine qui l'employait ne se situant qu'à 13 km de Rully, elle ne justifie pas sérieusement d'une perturbation dans ses conditions d'existence ;

S'agissant de la perte de revenus :

Considérant, en premier lieu, qu'il ressort d'une étude d'avril 2009 de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) produite par Mme A que le revenu moyen annuel brut d'un pharmacien exerçant en entreprise unipersonnelle en Picardie s'élevait en 2006 à 170 000 euros ; que, toutefois, il résulte également de cette étude que cette moyenne correspond à une zone de desserte de plus de 3 000 habitants, alors que la pharmacie de Mme A n'aurait pu desservir qu'environ 2 700 habitants ; qu'il y a donc lieu de procéder à un premier abattement de 10 % sur la somme précitée pour évaluer le revenu brut annuel qu'aurait pu générer une officine implantée à Rully ; que le montant de 170 000 euros comprend, par ailleurs, une part de cotisations sociales environ égale à 16 % du montant brut, dont Mme A aurait dû obligatoirement s'acquitter et qui serait dès lors venu en déduction de son revenu réel disponible ; qu'enfin, s'agissant d'une nouvelle officine, la constitution de sa clientèle aurait été progressive ; qu'il sera fait une juste appréciation de cette progression en appliquant un abattement de 40 % pour l'année de 2002 et de 20 % pour l'année 2003 sur le chiffre d'affaires annuel résultant des calculs précédents ; que, compte tenu de l'ensemble de ces éléments, il peut être fait une juste appréciation des revenus nets qu'auraient pu percevoir Mme A pendant neuf ans entre 2002 et 2010 si elle avait pu ouvrir une officine à Rully au cours de cette période en en fixant le montant à 1 080 000 euros ;

Considérant, en second lieu, qu'au vu des avis d'imposition qu'elle a produits, les revenus perçus par Mme A sur la même période peuvent être évalués à 170 000 euros ;

Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que le manque à gagner de Mme A doit être regardé comme s'élevant à 910 000 euros ;

S'agissant des intérêts et de leur capitalisation :

Considérant que Mme A a droit aux intérêts à taux légal sur la somme de 910 000 euros, que l'Etat est condamné à lui verser par le présent arrêt, à compter du 29 août 2008, date de réception de sa demande préalable ; que Mme A en a demandé la capitalisation par sa demande au tribunal administratif enregistrée le 1er décembre 2008 ; qu'à cette date, il n'était pas dû une année d'intérêts ; qu'en revanche, en application de l'article 1154 du code civil, elle a droit à la capitalisation de ces intérêts à compter du 29 août 2009 ainsi qu'à chaque échéance annuelle à compter de cette date ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que Mme A est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Amiens a rejeté ses conclusions tendant à ce que l'Etat répare son préjudice résultant de la perte de revenus ; qu'il doit, par suite, être annulé dans cette mesure ;

Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par Mme A et non compris dans les dépens ;

DÉCIDE :

Article 1er : L'Etat est condamné à verser à Mme A la somme de 910 000 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 29 août 2008. Les intérêts ainsi déterminés sont capitalisés à compter 29 août 2009 ainsi qu'à chaque échéance annuelle à compter de cette date.

Article 2 : L'Etat versera à Mme A une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le jugement du 28 octobre 2010 du tribunal administratif d'Amiens est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme Stéphanie A, à l'agence régionale de santé d'Amiens et au ministre des affaires sociales et de la santé.

Copie sera transmise pour information au préfet de l'Oise.

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N°11DA00016


Publications :

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Composition du Tribunal :

Président : M. Yeznikian
Rapporteur ?: M. David Moreau
Rapporteur public ?: M. Larue
Avocat(s) : SCP WAQUET - FARGE - HAZAN

Origine de la décision

Formation : 1re chambre - formation à 3
Date de la décision : 12/07/2012

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