| France, Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3, 04 février 2016, 14DA01086

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. D...C...a saisi le tribunal administratif d'Amiens d'une demande tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la délibération du 12 juillet 2012 par laquelle le conseil municipal de Goincourt a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune et à la mise à la charge de la commune le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1202946 du 29 avril 2014, le tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 30 juin 2014, 22 décembre 2015 et 7 janvier 2016, M. D...C..., représenté par la SCP Hameau, Guérard, Bonte, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler cette délibération ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Goincourt la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'information des membres du conseil municipal avant la délibération n'a pas été assurée, en violation des articles L. 2121-10 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;

- l'arrêté municipal prescrivant l'enquête publique a méconnu l'article R. 123-13 du code de l'environnement en ne mentionnant pas l'identité de l'autorité compétente pour prendre la décision d'autorisation ou d'approbation et la nature de celle-ci ;

- il n'existe aucune preuve de la présence de deux avis défavorables au projet de plan local d'urbanisme dans le dossier soumis à l'enquête publique ;

- le commissaire enquêteur a dénaturé sa contre-proposition dans le rapport d'enquête publique, il n'a pas analysé ni répondu à plusieurs observations du public et des personnes associées et n'a pas suffisamment motivé son avis ;

- le classement de sa parcelle en zone naturelle, opéré par le plan local d'urbanisme, repose sur des faits matériellement inexacts et est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des exigences de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 31 octobre 2014, 4 janvier et 8 janvier 2016, la commune de Goincourt, représentée par Me A...B..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. C...de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Olivier Yeznikian, président de chambre,

- et les conclusions de M. Jean-Michel Riou, rapporteur public.

Sur la régularité du jugement :

1. Considérant que, par un mémoire, parvenu le 1er avril 2014 au greffe du tribunal administratif d'Amiens, avant la clôture de l'instruction, M. C...a complété ses moyens de légalité externe et en a présenté de nouveaux tirés de l'absence de mise à disposition des conseillers municipaux des documents nécessaires avant la séance au cours de laquelle la délibération en litige a été adoptée, du caractère incomplet du dossier d'enquête publique, du défaut de motivation des conclusions du commissaire enquêteur et de la violation des dispositions du 8° de l'article R. 123-13 du code de l'environnement entachant l'arrêté d'ouverture d'enquête publique ; que le tribunal n'a pas répondu à ces nouveaux moyens qui n'étaient pas inopérants ; que, par suite, M. C...est fondé à soutenir que le jugement attaqué a été rendu irrégulièrement et doit, pour ce motif, être annulé ;

2. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. C...devant la juridiction administrative ;

Sur la régularité de la procédure d'enquête publique :

3. Considérant, en premier lieu, qu'en vertu de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable, le projet de plan local d'urbanisme est soumis à l'enquête publique par le maire, ce dernier exerçant les compétences attribuées au préfet notamment par l'article R. 123-13 du code de l'environnement ; que, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté d'ouverture d'enquête publique, l'article R. 123-13 dispose que : " Le préfet, après consultation du commissaire enquêteur, précise par arrêté : / (...) / 8° L'identité de l'autorité compétente pour prendre la décision d'autorisation ou d'approbation et la nature de celle-ci ; / (...) " ;

4. Considérant que, conformément aux dispositions rappelées au point précédent, le maire de la commune de Goincourt a pris, le 14 mars 2012, l'arrêté prescrivant l'ouverture de l'enquête publique en vue de la révision générale de l'ancien plan d'occupation des sols qui avait été approuvé par le conseil municipal de la commune en 2000 ; que, s'il a toutefois omis de rappeler que cet organe délibératif serait l'autorité compétente pour approuver le plan local d'urbanisme à l'issue de la procédure en application du 8° de l'article R. 123-13 du code de l'environnement, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que cette imprécision aurait induit une incertitude sur la compétence du conseil municipal pour ce faire, qui aurait été préjudiciable à la bonne information du public ; que, dès lors, le moyen tiré de la violation des dispositions du 8° de l'article R. 123-3 du code de l'environnement doit être écarté ;

5. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique (...). Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées (...) " ;

6. Considérant qu'il ressort des termes de son rapport que le vendredi 30 mars 2012, soit quelques jours avant l'ouverture de l'enquête publique le 4 avril 2012, le commissaire enquêteur a reçu du maire un " dossier complet " ; que les pièces qui le composent et qui sont répertoriées, mentionnent la présence " Des observations des services de l'Etat et des personnes publiques consultés " ; qu'alors même que ce rapport ne comporte pas une liste précise de ces avis figurant au dossier, aucune autre pièce ou observation ne mentionne que les avis défavorables du 29 février 2012 émanant de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles et du 19 janvier 2012 émis par la chambre d'agriculture, n'auraient pas été annexés au dossier d'enquête publique ; qu'en particulier, M.C..., qui a pu consulter le dossier lors du dépôt de ses observations au cours de l'enquête publique, se borne à alléguer que la " preuve " de cette présence ne serait pas apportée sans fournir aucun élément de nature à remettre en cause le caractère complet du dossier ; qu'en revanche, la commune fournit une attestation de son maire non sérieusement contestée qui confirme que ces deux avis défavorables " ont bien été annexés au dossier d'enquête publique dès la première permanence du commissaire enquêteur, le 4 avril 2012 " ; que, dès lors, le moyen tiré du caractère incomplet du dossier d'enquête publique au regard de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, manque en fait ;

7. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'environnement dans sa rédaction alors en vigueur : " Le rapport et les conclusions motivées du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête sont rendus publics. Le rapport doit faire état des contre-propositions qui ont été produites durant l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage, notamment aux demandes de communication de documents qui lui ont été adressées " ; qu'aux termes du second alinéa de l'article R. 123-22 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors en vigueur : " (...) Le commissaire enquêteur (...) établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le commissaire enquêteur (...) consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération " ;

8. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que le commissaire enquêteur doit, d'une part, établir un rapport relatant le déroulement de l'enquête et procéder à un examen des observations recueillies lors de celle-ci, en résumant leur contenu ; qu'il doit, d'autre part, indiquer dans un document séparé, ses conclusions motivées sur l'opération, en tenant compte de ces observations mais sans être tenu de répondre à chacune d'elles ;

9. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a recueilli les observations du public, les a analysées et a joint les courriers reçus en annexe du rapport d'enquête publique ; que la circonstance qu'il ait reformulé des observations, dont celle de M. C..., avant de les adresser au maire pour qu'il y réponde et qu'il s'est borné ensuite à prendre acte de la réponse donnée par le maire à certaines observations dont celle de M.C..., ne constitue pas une méconnaissance de ses obligations ; qu'au demeurant, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il aurait dénaturé le sens ou la portée de l'observation formulée au registre d'enquête par M. C... qui, au demeurant, ne constituait pas, contrairement à ce qui est prétendu, une contre-proposition ; que le commissaire enquêteur, qui a consacré une partie importante de son analyse et de sa motivation au risque de coulée de boue existant au niveau du lieu-dit " La Terre-Tortue ", n'était pas tenu de se prononcer dans ses conclusions motivées sur chacune des observations émises et notamment sur celle de M.C..., laquelle présentait un caractère ponctuel ; qu'enfin, le commissaire enquêteur a donné son avis personnel sur le projet et énoncé les raisons qui déterminaient le sens de cet avis, en l'espèce favorable ; qu'il n'était pas davantage tenu dans ses conclusions motivées de prendre position expressément sur les deux avis défavorables mentionnés au point 6 ; que, par suite, le moyen tiré de la violation des dispositions citées au point 7 du second alinéa de l'article R. 123-22 du code de l'environnement doit être écarté ;

Sur l'information des conseillers municipaux en vue de la séance relative à l'adoption du plan local d'urbanisme :

10. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2120-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse " ;

11. Considérant qu'ainsi que la commune le fait valoir, l'extrait du registre des délibérations ainsi que le compte rendu de la séance du 12 juillet 2012 attestent que la convocation des conseillers municipaux et l'affichage de la convocation en mairie ont eu lieu le 6 juillet 2012 ; que le requérant n'apporte aucun élément à l'appui de ses allégations de nature à remettre en cause ces éléments probants ; que, par suite, M. C...n'est pas fondé à soutenir que la délibération en litige a été adoptée en violation des dispositions relatives à la convocation des conseillers municipaux ;

12. Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération " ;

13. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que les membres du conseil municipal appelés à délibérer sur l'adoption d'un plan local d'urbanisme doivent disposer, avant la séance, de l'ensemble du projet de plan que la délibération a pour objet d'approuver, et doivent pouvoir obtenir communication des autres pièces et documents nécessaires à leur information sur l'adoption de ce plan, notamment du rapport du commissaire enquêteur ; qu'aucun texte ni aucun principe n'imposent toutefois au maire de leur communiquer ces autres pièces ou documents en l'absence d'une demande de leur part ;

14. Considérant que M. C...n'assortit pas son moyen tiré de ce que " la commune ne justifie pas avoir mis à la disposition des conseillers municipaux qui en auraient fait la demande, toutes pièces ou documents utiles à leur information " des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ; qu'il n'est même pas allégué que certains membres du conseil municipal auraient adressé une telle demande de documents ; qu'au demeurant, il ressort des pièces du dossier que l'ensemble des élus du conseil municipal, également membres de la commission d'urbanisme, ont participé à plusieurs réunions de travail préparatoires à l'adoption du plan local d'urbanisme, qui leur ont notamment permis d'avoir connaissance des pièces et documents nécessaires à leur information en vue de l'exercice de leur mandat ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de ce que les dispositions précitées de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ont été méconnues, doit être écarté ;

Sur le respect des dispositions de l'article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales :

15. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales : " Un conseiller municipal empêché d'assister à une séance peut donner à un collègue de son choix pouvoir écrit de voter en son nom. Un même conseiller municipal ne peut être porteur que d'un seul pouvoir. Le pouvoir est toujours révocable. Sauf cas de maladie dûment constatée, il ne peut être valable pour plus de trois séances consécutives. (...) " ;

16. Considérant que si, sur l'extrait du registre des délibérations produit par M.C..., l'un des membres du conseil municipal a été porté à tort comme absent, alors que la copie de la délibération complétée en séance, produite par la commune de Goincourt, porte la mention de sa présence et de sa signature, cette circonstance, qui relève d'une erreur matérielle de transcription, n'a eu aucune influence sur la régularité du vote d'adoption de la délibération ; qu'il suit de là que M. C... n'est pas fondé à soutenir que cette délibération serait entachée d'un vice de procédure ;

Sur l'auteur de la délibération :

17. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales : " En cas d'absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l'ordre des nominations, et, à défaut d'adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l'ordre du tableau " ;

18. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que Mme E...F..., " adjoint délégué du maire ", a signé l'extrait du registre des délibérations concernant la délibération du 12 juillet 2012 relative à l'adoption du plan local d'urbanisme en litige qui a été transmise au contrôle de légalité de la préfecture ; que, contrairement à ce qui est soutenu par M.C..., une telle signature ne fait pas de Mme F...l'auteur de la délibération attaquée ; qu'il n'est, au demeurant, pas contesté que lorsque ce deuxième adjoint a signé cet extrait en vue de sa transmission obligatoire et sans délai à la préfecture pour permettre en particulier son entrée en vigueur, le maire et le premier adjoint étaient absents ou empêchés ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la délibération n'aurait pas été prise par une autorité compétente doit être écarté ;

En ce qui concerne le classement des parcelles de M.C... :

19. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels (...) " ;

20. Considérant qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; qu'ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, un secteur qu'ils entendent soustraire pour l'avenir à l'urbanisation, sous réserve que l'appréciation à laquelle ils se livrent ne repose pas sur des faits matériellement inexacts ou ne soit pas entachée d'erreur manifeste ;

21. Considérant, en premier lieu, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en retenant le zonage critiqué, les auteurs du plan local d'urbanisme se soient fondés sur des faits inexacts notamment en ce qui concerne les limites cadastrales ou le boisement de la parcelle dont s'agit, et ce alors même que le trait de la zone ne correspondrait pas exactement à de telles limites ou que la trame des espaces boisés telle qu'elle a été appliquée sur la carte comporterait quelques erreurs de détail ;

22. Considérant, en second lieu, qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation ou du projet d'aménagement et de développement durable, que les auteurs du plan local d'urbanisme de Goincourt ont entendu classer en zone naturelle plusieurs parcelles afin de protéger les espaces naturels et agricoles existants et de contenir le développement de l'urbanisation dans les secteurs concernés ; que les auteurs du plan local d'urbanisme ne se sont pas crus liés par les limites cadastrales existantes pour classer l'intégralité de la parcelle n° 81 de M. C...en zone naturelle ; que la totalité de cette parcelle située en limite de parties urbanisées forme avec les autres parcelles qui la prolongent un ensemble homogène et cohérent préservé de toute habitation jouxtant le hameau dit de " l'Italienne " où les auteurs du plan ont souhaité, lors de la révision, contenir l'urbanisation ; que cette vaste parcelle à l'état de pâture et pour l'essentiel entourée d'arbres ne comporte d'ailleurs qu'une construction de faible importance sans vocation d'habitation ; que la circonstance qu'une partie de la parcelle était classée en zone constructible sous l'empire de l'ancien plan d'aménagement de la commune n'est pas de nature à entacher d'illégalité son classement en zone naturelle, lors de la révision, compte tenu de l'évolution du parti pris d'aménagement dans le secteur ; qu'il en est de même de la circonstance que la parcelle voisine classée comme terrain constructible, est desservie par les réseaux et que la parcelle n° 81 le serait également ; que, par suite, en classant la parcelle en litige en zone naturelle, les auteurs du plan local d'urbanisme ne se sont pas livrés à une appréciation entachée d'erreur manifeste ;

23. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit aux deux points précédents que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme doit être écarté ;

Sur le détournement de pouvoir :

24. Considérant qu'il ne résulte pas de l'instruction que les auteurs du document d'urbanisme en litige auraient été guidés par des considérations étrangères à des préoccupations d'urbanisme et que le classement opéré n'aurait eu pour objectif que de faire échec à la demande de permis de construire déposée par M. C...sur la parcelle n° 81 sans prise en compte de telles considérations ; que, par suite, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ;

25. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées par la commune à la demande de M.C..., que ce dernier n'est pas fondé à demander l'annulation de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme ;

Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

26. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Goincourt, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. C...réclame à ce titre ; qu'il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. C...la somme de 1 000 euros à verser à la commune de Goincourt sur le même fondement ;

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif d'Amiens est annulé et la demande de M. C... est rejetée.

Article 2 : M. C...versera à la commune de Goincourt une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D...C...et à la commune de Goincourt.

Copie en sera transmise pour information au préfet de l'Oise.

Délibéré après l'audience publique du 21 janvier 2016 à laquelle siégeaient :

- M. Olivier Yeznikian, président de chambre,

- M. Christian Bernier, président-assesseur,

- M. Hadi Habchi, premier conseiller.

Lu en audience publique le 4 février 2016.

Le président-assesseur,

Signé : C. BERNIERLe premier vice-président de la cour,

Président-rapporteur,

Signé : O. YEZNIKIAN

Le greffier,

Signé : S. DUPUIS

La République mande et ordonne au ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

Par délégation,

Le greffier,

Sylviane Dupuis

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