| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 2ème chambre, 22 mars 2017, 15NT02605

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A...C...a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 13 décembre 2012 par laquelle le conseil municipal de la commune de Talmont-Saint-Hilaire a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune, notamment en tant qu'elle classe en zone N la parcelle cadastrée section CX n° 246 et qu'elle classe en espace boisé classé les parcelles cadastrées section CX n° 245 et 246, dont il est propriétaire au lieu-dit Le Grand Quézeau à Talmont-Saint-Hilaire.

Par un jugement n° 1301262 du 16 juin 2015, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 20 août 2015, M.C..., représenté par MeD..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 16 juin 2015 ;

2°) d'annuler la délibération du 13 décembre 2012 ;

3°) subsidiairement d'annuler cette délibération, en tant qu'elle classe en zone N la parcelle cadastrée section CX n° 246, en espace boisé classé les parcelles cadastrées section CX n° 245 et 246, et en zone A une partie des parcelles cadastrées section BE n° 71 et 72 ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Talmont-Saint-Hilaire une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ont été méconnues, la délibération du 17 décembre 2007 prescrivant le plan local d'urbanisme ayant fixé en termes très généraux et non de manière précise les objectifs poursuivis ;

- il n'est pas établi que l'entier dossier de PLU ait été mis à la disposition des élus préalablement à la réunion du conseil municipal consacrée à l'approbation du PLU et, par suite, leur droit à l'information a été méconnu au regard de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales (CGCT) ;

- le dossier soumis à enquête publique était incomplet : le dossier ne comportait pas la copie des notifications du projet de PLU aux personnes publiques associées en méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme ; il ne listait pas avec précision l'ensemble des pièces figurant au dossier d'enquête en méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'environnement ; le manque de rigueur du tracé de certaines zones, ainsi que l'a noté le commissaire enquêteur, a empêché le public de déterminer avec certitude le zonage des différentes parcelles ; les constructions situées dans le prolongement du bâtiment implanté sur la parcelle CX n° 246, à savoir un escalier, un dallage et un muret en béton, n'ont pas été reportées sur le fond de carte du PLU ; il en est de même de la dépendance située à côté du puits sur la parcelle CX n° 245 ; ceci a exercé une influence sur le classement EBC de la totalité de la propriété ;

- le maire, qui a participé activement à l'élaboration du PLU, était " intéressé à l'affaire " au sens de l'article L. 2131-11 du CGCT, puisque la parcelle cadastrée section CL n° 53 sise au lieu-dit " Les Beignons ", appartenant à son fils, a été classée en partie en zone UBb, alors qu'elle était précédemment classée en zone NC inconstructible, par un déplacement vers l'est de la limite de cette zone, sans autre justification que de permettre à celui-ci de lotir une partie de sa parcelle ;

- la commune de Talmont-Saint-Hilaire a commis une erreur de droit en ne fixant pas de manière précise en zone N des règles relatives à la hauteur, à l'emprise au sol et à l'occupation du sol ; le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de l'absence de réglementation de la hauteur des constructions ; ce défaut de précision du règlement méconnaît l'article L. 123-5-1 du code de l'urbanisme ;

- le classement en zone N assorti d'un espace boisé classé de la parcelle CX n° 246 dépourvue de végétation spécifique, ne comprenant que deux arbres au nord-est et faisant partie d'une clairière, est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'elle ne fait pas partie intégrante de la forêt, ni ne constitue un espace boisé au sens de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme ; cette parcelle n'est pas différente de celles voisines classées en zone UBb ;

- le classement en espace boisé classé de la parcelle CX n° 245 est également entaché d'erreur manifeste, dès lors qu'elle n'est ni un bois, ni une forêt, ni un parc mais une parcelle à usage de jardin, qui est classée en zone UBb et supporte deux bâtiments d'habitation ; elle n'est pas incluse dans les coupures et coulées vertes à préserver, ni dans les boisements à pérenniser, ni dans les espaces naturels remarquables et institutionnalisés ;

- le classement partiel des parcelles BE n° 71 et n° 72 en zone A est également entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; il s'agit de jardins d'agrément dépourvus de potentiel agricole et constituant des " dents creuses " ; la parcelle 72 supporte d'ores et déjà des constructions figurant sur le plan cadastral ;

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 novembre 2015, la commune de Talmont-Saint-Hilaire, représentée par MeB..., conclut au rejet de la requête, et à ce que soit mis à la charge du requérant le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable, faute de critiquer le jugement ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Millet,

- les conclusions de Mme Piltant, rapporteur public,

- et les observations de MeD..., représentant M.C..., et de MeB..., représentant la commune de Talmont-Saint-Hilaire.

Une note en délibéré présentée par M. C...a été enregistrée le 16 mars 2017.

1. Considérant que M. A...C...relève appel du jugement du 16 juin 2015 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 13 décembre 2012 du conseil municipal de la commune de Talmont-Saint-Hilaire portant approbation du plan local d'urbanisme, notamment en tant qu'elle classe en zone N la parcelle cadastrée section CX n° 246, en espace boisé classé les parcelles cadastrées section CX n° 245 et 246, et en zone A une partie des parcelles cadastrées section BE n° 71 et 72 ;

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme :

2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération prescrivant le plan local d'urbanisme : " I - Le conseil municipal (...) délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision (...) du plan local d'urbanisme ; / (...) Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. (...) / A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. / Le dossier définitif du projet est alors arrêté par le conseil municipal et tenu à la disposition du public. " ;

3. Considérant que par sa délibération prescrivant le plan local d'urbanisme en date du 17 décembre 2007, le conseil municipal de Talmont-Saint-Hilaire a constaté l'obsolescence du plan d'occupation des sols approuvé le 25 mars 2002 et défini deux objectifs portant d'une part, sur l'adaptation d'une offre foncière cohérente avec la dynamique de développement de la commune, et d'autre part sur la nécessité d'assurer une meilleure prise en compte de la loi " littoral " ; que ces motifs marquent la volonté de la commune d'élaborer un plan local d'urbanisme adapté aux réalités de sa situation géographique en permettant un développement de l'habitat plus soucieux de l'environnement ; qu'en conséquence, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que, par sa délibération du 17 décembre 2007, le conseil municipal n'aurait pas délibéré, au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis dans le cadre de l'élaboration de son plan local d'urbanisme ; qu'ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme doit être écarté ;

En ce qui concerne le caractère incomplet du dossier soumis à enquête publique :

4. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable : " (...) Le dossier est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-1 et des avis émis par les collectivités ou organismes associés ou consultés. Il peut être complété par tout ou partie des documents mentionnés à l'article R. 121-1. (...) " ;

5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, contrairement aux allégations des requérants, le commissaire enquêteur a mentionné la liste de l'ensemble des pièces du dossier d'enquête aux pages 6 et 7 de son rapport, qu'il a visé expressément les avis émis par les personnes publiques associées et a procédé à leur analyse aux pages 12 et suivantes de son rapport ; que si les requérants soutiennent que le dossier d'enquête ne comporte pas la preuve des courriers de notification adressés aux personnes publiques associées, il est constant qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'impose une telle formalité ; que, par suite, le moyen tiré du caractère incomplet du dossier d'enquête ne peut qu'être écarté ;

En ce qui concerne l'insuffisante information du public :

6. Considérant que s'il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a relevé dans son rapport " le manque de rigueur du tracé de certaines zones " dans les documents graphiques, il n'est pas établi que la lisibilité malaisée des plans de zonage ait porté atteinte à l'information effective des habitants et des personnes concernées ; qu'il ne ressort pas du rapport d'enquête publique, en dépit des interrogations qui ont pu être émises, que des personnes aient manifesté leur impossibilité à lire les plans de zonage et à déterminer le classement des parcelles leur appartenant ; que, par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de l'information du public doit être écarté ;

En ce qui concerne l'insuffisante information des élus :

7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " ; qu'il est constant que les membres du conseil municipal de la commune de Talmont-Saint-Hilaire ont eu connaissance avant l'adoption de la délibération portant approbation du plan local d'urbanisme d'une notice explicative détaillée leur donnant toute information utile leur permettant d'appréhender le contexte et de comprendre les motifs des mesures envisagées et d'apprécier les implications de leur décision ; qu'il n'est pas établi par les requérants que l'ensemble du plan local d'urbanisme n'aurait pas été mis à disposition des élus antérieurement à la séance du conseil municipal du 13 décembre 2012 ; qu'il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que l'accès au plan local d'urbanisme aurait été refusé à un ou plusieurs conseillers municipaux qui en auraient fait la demande ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le droit à l'information des conseillers municipaux n'aurait pas été respecté ;

En ce qui concerne la participation au vote d'un élu intéressé :

8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. " ; qu'il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité ; que, de même, la participation d'un conseiller intéressé aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité s'il a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération ; que, cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel ;

9. Considérant que si les requérants soutiennent que le maire de la commune a participé à l'adoption d'une délibération qui rend constructible une partie de la parcelle cadastrée section CL n° 53 située au lieu-dit " Les Beignons " appartenant à son fils, laquelle était antérieurement classée en zone NC, en déplaçant de façon injustifiée vers l'est la limite séparant le secteur UBb de la zone A, il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire de Talmont-Saint-Hilaire aurait participé de façon active aux débats qui n'ont pas porté sur ce point ou exercé une quelconque influence sur le vote, qui a recueilli 24 voix pour et 5 abstentions sur 29 votants ; que la parcelle litigieuse, qui n'est d'ailleurs classée en zone UBb que pour le tiers de sa superficie, se situe à l'extrémité, mais en continuité d'un quartier pavillonnaire densément urbanisé que les auteurs du plan, qui n'étaient pas tenus par les limites parcellaires, ont entendu étendre de l'autre côté de la rue de la Doubletière et le long de l'avenue des sports jusqu'à la limite de la zone agricole ; que, par ailleurs, la parcelle en cause, qui jouxte des parcelles construites et est desservie par les réseaux, n'est pas la seule parcelle du secteur à bénéficier d'un classement en zone UBb ; que, dans ces conditions, la seule circonstance que le maire ait participé au vote ne suffit pas à établir que les dispositions précitées de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales auraient été méconnues ;

En ce qui concerne la légalité de la réglementation de la zone N :

10. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durable, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols (...). A ce titre le règlement peut : (...) 14°(...) / Dans les zones naturelles, agricoles ou forestières, (...) le règlement précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. " ; que l'article R. 123-8 du même code précise que : " (...) En zone N, peuvent seules être autorisées : - les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole et forestière ; - les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans l'unité foncière où elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. / Les dispositions des trois alinéas précédents ne s'appliquent pas (...) dans les secteurs délimités en application du deuxième alinéa du 14° de l'article L. 123-1-5. " ; que l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme prévoit que : " Le règlement peut comprendre tout ou partie des règles suivantes : (...) 5°la superficie minimale des terrains constructibles ;(...) 8°l'implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur une même propriété ; 9°l'emprise au sol des constructions ;10° la hauteur maximale des constructions ;(...)14° le coefficient d'occupation du sol défini par l'article R. 123-10 (...) / Dans les secteurs mentionnés au 2ème alinéa du 14° de l'article L. 123-1-5, le règlement prévoit les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions permettant d'assurer l'insertion de ces constructions dans l'environnement et compatibles avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone (...) " ;

11. Considérant que, contrairement à ce que soutient le requérant, le règlement du plan local d'urbanisme en litige applicable à la zone N prévoit, en ses articles N6, N7 , N10, N11 et N14 des prescriptions portant sur l'implantation des constructions par rapport aux voies publiques et aux limites séparatives, à la hauteur maximale des constructions, à l'aspect extérieur des constructions et aux possibilités maximales d'occupation du sol, lesquelles " résultent de l'application des articles 6, 7, 8, 10 et 13 " ; que si les articles N5, N8, N9 et N14 ne prévoient aucune réglementation ou, pour le dernier, une réglementation imprécise, il résulte des dispositions précitées des articles L. 123-1-5 et R. 123-9 du code de l'urbanisme que la réglementation, par les plans locaux d'urbanisme, de la superficie minimale des terrains constructibles, de l'implantation les unes par rapport aux autres des constructions édifiées sur une même propriété, de l'emprise au sol des constructions et, en tout état de cause, du coefficient d'occupation des sols, ne revêt qu'un caractère facultatif ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté ;

En ce qui concerne les classements critiqués :

S'agissant du classement en zone N de la parcelle cadastrée section CX n° 246 et en espace boisé classé des parcelles cadastrées CX n° 245 et 246 :

12. Considérant qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ;

13. Considérant que l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme dispose que : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : a) soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; b) soit de l'existence d'une exploitation forestière ; c) soit de leur caractère d'espaces naturels. (...) " ; qu'aux termes, par ailleurs, de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies, des plantations d'alignements (...) " ;

14. Considérant que les auteurs du plan local d'urbanisme ont classé la parcelle CX

n° 245 en zone UBb et la parcelle limitrophe CX n° 246 en zone naturelle et ont, de surcroît, classé ces deux parcelles en espace boisé à protéger au titre des dispositions précitées de

l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme ; qu'il ressort des pièces du dossier et, notamment des documents cartographiques et photographiques joints, que les parcelles en cause sont toutes deux boisées et situées en dehors de l'enveloppe urbaine bâtie, en lisière d'un très vaste espace naturel et forestier, jouxtant lui-même en sa partie sud un important secteur littoral que les auteurs du plan local ont par ailleurs souhaité préserver au titre des dispositions de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme relatives aux espaces remarquables du littoral ; que, dans ces conditions, eu égard aux choix d'urbanisme retenus par les auteurs du plan, consistant à densifier les espaces déjà construits tout en préservant les espaces naturels et boisés proches du rivage, à la situation des parcelles en litige et à leurs caractéristiques, quand bien même l'une d'entre elles aurait une fonction de jardin et supporterait quelques aménagements, que la seconde aurait fait l'objet d'un autre classement dans le cadre du précédent plan d'occupation des sols, et alors que le commissaire enquêteur a émis un avis favorable au classement des deux parcelles en zone UBb, les classements en espace boisé à protéger et, pour la parcelle n° 246, en zone naturelle, ne sont entachés d'aucune erreur manifeste d'appréciation ;

S'agissant du classement en zone A pour partie des parcelles cadastrées section BE n° 71 et 72 :

15. Considérant que l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme dispose : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles (...). " ;

16. Considérant que les auteurs du plan local d'urbanisme ont classé les deux parcelles en litige, cadastrées section BE n° 71 et 72 pour partie en zone UBb, s'agissant de la partie des parcelles construite en bordure de voie, et pour partie en zone A correspondant aux fonds de parcelles, lesquels se situent dans le prolongement d'un vaste secteur à dominante rurale et agricole ; qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation, que le secteur du Rosais dans lequel sont situées ces parcelles n'est ni un village, ni un hameau, mais " une extension linéaire de l'urbanisation qu'il s'agit de limiter au maximum " ; que ces fonds de parcelles ne peuvent ainsi être regardés comme une " dent creuse " située à l'intérieur d'une enveloppe bâtie ou d'un espace urbanisé ; que si le fond de parcelle correspondant à la parcelle n° 72 comporte un bâtiment, celui-ci correspond à un hangar agricole compatible avec un classement en zone A ; qu'un classement en zone UBb de la totalité de la parcelle n° 71 aurait pour effet de permettre l'implantation d'une habitation en second rideau par rapport à la voie publique en contradiction avec le parti d'urbanisme retenu ; que, par suite, en classant ces fonds de parcelles en zone A, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas entaché leur décision d'une erreur manifeste d'appréciation, alors même que ces portions de terrains de faible superficie seraient difficilement cultivables ;

17. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non recevoir opposée à la requête, que M. C...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, qui n'est pas entaché d'omission à statuer, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande ;

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

18. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Talmont-Saint-Hilaire, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. C...demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de la commune de Talmont-Saint-Hilaire et de mettre à la charge de M. C...le versement à la commune d'une somme de 500 euros au même titre ;

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. C...est rejetée.

Article 2 : M. C...versera à la commune de Talmont-Saint-Hilaire une somme de 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A...C...et à la commune de

Talmont-Saint-Hilaire.

Délibéré après l'audience du 7 mars 2017, à laquelle siégeaient :

- M. Pérez, président de chambre,

- M. Millet, président-assesseur,

- Mme Gélard, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 22 mars 2017.

Le rapporteur,

J-F. MILLET

Le président,

A. PÉREZLe greffier,

S. BOYÈRE

La République mande et ordonne au ministre du logement et de l'habitat durable, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 15NT02605

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