La loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, adoptée le 5 décembre 2000, a été déférée au Conseil constitutionnel par plus de soixante députés et par plus de soixante sénateurs qui invoquent, à l'encontre de ce texte, de nombreux moyens.
On relèvera d'emblée que les critiques que les sénateurs adressent à l'ensemble de la loi mettent essentiellement en cause, à travers la discussion sur son " accessibilité " et son " intelligibilité ", les choix d'ordre politique que le Gouvernement a proposés au Parlement et que la loi a retenus. En outre, et qu'il s'agisse du mode de financement du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC), ou des transferts entre le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) et la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), la complexité alléguée des mouvements financiers qui en résultent ne fait nullement obstacle à leur compréhension, comme le montrent d'ailleurs les termes mêmes de la saisine.
Situées en réalité sur le terrain de l'opportunité, les critiques ainsi formulées ne relèvent pas du contrôle prévu par l'article 61 de la Constitution.
Quant aux autres moyens des recours, ils appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I. - Sur les articles 3 et 7
A. - Afin de favoriser le retour à l'emploi des personnes aux revenus les plus modestes, l'article 3 met en place, pour les personnes gagnant moins de 1,4 fois le SMIC, un dispositif de réduction dégressive de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) sur les revenus d'activité. Par ailleurs, l'article 7 organise un mécanisme de compensation permettant de faire prendre en charge par l'Etat la diminution de ressources qui en résulte pour les régimes obligatoires de base.
Pour contester cette mesure, les requérants font valoir qu'elle ne respecte ni l'article 34 de la Constitution ni le principe d'égalité devant les charges publiques. Ils estiment, en particulier, qu'en renvoyant au pouvoir réglementaire la détermination des modalités d'application de l'exonération de la CSG et de la CRDS, le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence. Ils soutiennent que ces impositions prennent le caractère d'impôts progressifs, sans tenir compte de la situation du foyer fiscal, créant ainsi des ruptures d'égalité entre contribuables ayant le même niveau de vie. Ils font également grief au dispositif de ne pas tenir compte des revenus non professionnels.
Les sénateurs, auteurs du second recours, ajoutent que le dispositif applicable aux " pluriactifs " conduit à les privilégier et ne comporte pas de contrôle efficace. Ils estiment que, de manière générale, l'article 3 porte atteinte à des principes de " solidarité " et d'" universalité du financement de la sécurité sociale ". Ils font valoir que la compensation prévue à l'article 7 est incertaine. Ils critiquent également le fait que la sécurité sociale soit tributaire de la compensation de pertes de recettes.
B. - Ces critiques ne sont pas fondées.
1. S'agissant du principe même de la réduction dégressive, c'est à tort que les requérants soutiennent qu'il méconnaît l'égalité devant l'impôt.
a) A cet égard, il convient en premier lieu de souligner que, au regard du but que s'est assigné le législateur, qui est de favoriser la reprise d'activité et le retour à l'emploi en augmentant le revenu net tiré d'une d'activité, il est rationnel de prendre en considération le seul revenu professionnel de chaque individu.
En adoptant cette mesure incitative, le Parlement a entendu réduire ce qu'il est convenu d'appeler les " trappes à inactivité ". Il apparaît en effet que certaines dispositions sociales ou fiscales ont un effet dissuasif à l'égard du retour à l'emploi. C'est en particulier ce qui résulte de l'assujettissement du revenu d'activité à diverses contributions, qui peuvent avoir pour effet de réduire le revenu disponible, en cas de reprise du travail, à un niveau inférieur - ou insuffisamment supérieur - à celui d'un chômeur.
Le prélèvement de 8 % sur les revenus d'activité, que constitue l'ensemble formé par la CSG et la CRDS, peut à cet égard présenter un caractère dissuasif. C'est pourquoi il a été décidé de réduire progressivement ce prélèvement, pour les revenus inférieurs à 1,4 fois le SMIC, allant jusqu'à la suppression complète pour les revenus inférieurs ou égaux.
Sans doute pourrait-on imaginer d'autres solutions pour faciliter le retour à l'emploi, comme cela a été évoqué au cours des débats parlementaires. Mais le débat relatif au parti le plus adéquat est essentiellement de nature politique. Il ne peut être utilement poursuivi devant le juge constitutionnel qui ne dispose pas, ainsi que le Conseil l'a notamment rappelé dans sa décision no 99-411 DC du 16 juin 1999, d'un pouvoir d'appréciation analogue à celui du Parlement. En particulier, le bien-fondé de ce choix ne saurait être remis en cause, au motif que l'objectif que s'est assigné le législateur aurait pu être atteint par d'autres voies (no 99-416 DC du 23 juillet 1999). L'essentiel, comme le souligne cette même décision, est que ce choix ne soit pas manifestement inapproprié et que, s'agissant d'un dispositif fiscal incitatif, il repose sur des critères objectifs et rationnels, au regard du but que s'est assigné le législateur.
Ces conditions sont remplies par le dispositif contesté, qui se borne à agir sur le revenu disponible que le candidat à un retour à l'emploi peut espérer d'une reprise d'activité. De ce point de vue, la loi n'avait pas à prendre des mesures particulières pour tenir compte, au sein d'un ménage, de situations différentes, suivant que l'autre conjoint exerce ou non une activité professionnelle. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, elle ne crée aucune rupture contraire au principe d'égalité en traitant différemment deux ménages pouvant avoir le même revenu global : c'est la situation de chaque actif, prise isolément, qui seule est pertinente au regard de l'objet de la mesure.
b) On ajoutera, en deuxième lieu, que le mécanisme contesté est inhérent au caractère cédulaire de la CSG, dont le régime consiste à soumettre chacune des catégories de revenus à un impôt dont les règles d'assujettissement, d'assiette, de taux et de recouvrement sont propres, comme l'a relevé le Conseil constitutionnel dans sa décision no 90-285 DC du 28 décembre 1990. Il est donc inévitable que ce dispositif, qui n'a pas pour finalité l'imposition d'un revenu global, ne prenne pas en compte la totalité des revenus professionnels et non professionnels des intéressés ainsi que la totalité des revenus d'activité de chaque ménage.
c) En troisième lieu, on soulignera que cette contribution, qui se substitue à des cotisations sociales, repose sur un mécanisme de retenue à la source. Cette retenue est opérée par les employeurs, qui versent les sommes correspondantes aux organismes de recouvrement, selon les mêmes modalités que pour le recouvrement des cotisations sociales. Un tel mécanisme repose sur des exigences de simplicité incompatibles avec la prise en compte de revenus d'autre nature ou de la composition des ménages.
2. S'agissant des renvois au pouvoir réglementaire, on rappellera d'abord que la compétence que le législateur tient de l'article 34 de la Constitution pour fixer les règles concernant " l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature " n'implique pas nécessairement que le régime applicable à une imposition soit entièrement contenu dans des dispositions législatives, comme le souligne, en dernier lieu, la décision no 99-422 DC du 21 décembre 1999.
En l'espèce, l'essentiel du dispositif est défini par la loi et le renvoi au décret est seulement destiné à en préciser les modalités concrètes d'application pour certaines catégories très particulières d'actifs. C'est ainsi que le A du I (pour l'activité salariée) et du II (pour l'activité non salariée) de l'article 3 définit précisément les personnes pouvant prétendre à la réduction, tandis que le B du I et du II en fournit directement le taux.
Le législateur pouvait donc renvoyer à des dispositions réglementaires le soin de préciser les modalités de certaines adaptations dont la nature est prévue par la loi : s'agissant des employeurs de gens de maison, la réduction s'applique sur une base horaire forfaitaire ; pour les salariés agricoles bénéficiant du titre emploi simplifié agricole, sur une base horaire ; pour les salariés qui contribuent sur des assiettes forfaitaires, la réduction s'appliquera sur ces assiettes ; s'agissant enfin des artistes auteurs, elle portera sur le revenu correspondant à l'exercice d'une activité sur une année entière.
De même le législateur pouvait-il renvoyer au décret le soin de préciser les modalités concrètes de la conversion, dans certains cas, des revenus en équivalent temps plein, ainsi que les modalités selon lesquelles seront pris en compte les différents revenus qu'une même personne peut percevoir en cas de pluri-activité.
Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 34 de la Constitution n'est donc pas fondé.II. - Sur l'article 9
A. - Afin de simplifier l'assiette des cotisations sociales des exploitants agricoles, l'article 9 retient deux périodes de référence, au lieu des quatre assiettes qui coexistaient jusqu'à présent.
Le nouvel article L. 731-15 du code rural pose le principe d'une assiette triennale, consistant à prendre en compte la moyenne des revenus professionnels se rapportant aux trois années précédentes. Toutefois, l'article L. 731-19 ouvre la possibilité d'opter pour une assiette annuelle, fondée sur les revenus de l'année précédente. Par ailleurs, ce nouveau mécanisme s'applique aussi bien aux exploitants relevant du régime forfaitaire d'imposition qu'à ceux relevant du régime d'imposition selon le bénéfice réel.
Les requérants font grief à la loi de supprimer la référence constituée par l'année n pour les adhérents au régime réel d'imposition et de porter ainsi atteinte au principe d'égalité devant les charges publiques, pendant la période transitoire.
B. - Cette critique se méprend sur la portée exacte de la mesure.
La simplification apportée par l'article 9 conduira à appliquer dès le 1er janvier 2001, aux exploitants dont les cotisations reposaient sur une assiette annuelle constituée par les revenus professionnels de l'année n, une assiette triennale fondée sur la moyenne des années n-1, n-2, n-3. De ce fait, ces exploitants bénéficieront d'un " lissage " de leurs revenus professionnels des trois dernières années servant au calcul de leur assiette de cotisations sociales. Le nouveau dispositif permettant de faire face à la variation des revenus professionnels inhérente à l'activité agricole, les intéressés ne seront donc pas pénalisés. Par ailleurs, s'ils le désirent, ils pourront opter, dès 2001, pour l'assiette annuelle constituée par les revenus de l'année n-1.
Dès lors, s'il faut comprendre la critique adressée à l'article 9 comme fondée sur l'impossibilité d'asseoir, pendant deux exercices successifs, un prélèvement sur le revenu d'une même année, le grief est inopérant : il est en effet loisible au législateur de définir l'assiette qui lui paraît appropriée, pourvu que le prélèvement ne revête pas un caractère spoliatoire.
Au reste, on observera que les modalités pratiques d'exercice de l'option pour une assiette basée sur les revenus professionnels de l'année n, jusqu'à présent ouverte aux exploitants agricoles soumis au régime réel d'imposition, n'aboutissent pas, en réalité, à asseoir les cotisations sur les revenus de l'année n. En effet, le calcul des cotisations des exploitants ayant opté pour l'année n consiste en réalité à appeler des acomptes calculés sur les revenus professionnels de l'année n-1, puis à régulariser ceux-ci au cours de l'année n+1 lorsque les revenus professionnels des intéressés sont définitivement connus. Autrement dit, le régime dont les requérants contestent la disparition ne reposait pas véritablement sur une référence à l'année n.
Le moyen tiré de l'atteinte portée au principe d'égalité devant les charges publiques doit donc être écarté.
III. - Sur l'article 18
A. - L'article 18 arrête, par catégorie, les prévisions de recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement.
Selon les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, cet article aurait été adopté dans un " contexte de confusion ", marqué notamment par l'absence, dans la loi déférée, du dispositif aménageant la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP). A leurs yeux, l'exigence de sincérité permettant au Parlement de se prononcer sur les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale pour 2001 aurait été méconnue.
B. - Les requérants confondent, ce faisant, les dispositions qui doivent figurer en loi de financement, en vertu du I de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, et celles qui peuvent y figurer, en application du III du même article.
Au titre des premières, le 2o du I de cet article prescrit à loi de financement de la sécurité sociale de l'année de " prévoir, par catégorie, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement ". Au contraire, le III du même article permet seulement d'insérer, dans la loi de financement, toute disposition " affectant directement l'équilibre financier des régimes obligatoires de base ".
De cette distinction entre contenu obligatoire et contenu facultatif, il découle que les prévisions devant figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale en application du 2o du I doivent prendre en compte tous les éléments susceptibles d'exercer une influence sur le montant des recettes, même si ces éléments ne se retrouvent pas dans d'autres dispositions de la même loi. Ces éléments peuvent d'ailleurs ne reposer que sur des prévisions économiques. Ils peuvent aussi tenir compte de mesures diverses de nature à faire varier le montant des recettes des régimes obligatoires de base. Celles de ces mesures qui ont un caractère réglementaire n'ont évidemment pas leur place dans la loi.
Celles qui ont un caractère législatif peuvent, en vertu du III de l'article LO 111-3, figurer dans la même loi de financement que la prévision de recettes qui les prend en compte en application du 2o du I. Mais il est clair que, s'agissant notamment de mesures fiscales, la loi de financement de la sécurité sociale n'a aucune compétence exclusive.
Au cas particulier, il est exact que la réforme de la TGAP aurait pu trouver sa place dans la loi déférée. Il se trouve cependant que l'ensemble du dispositif ne pouvait être prêt à temps pour figurer dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001. Le Gouvernement a donc été conduit à l'insérer dans le projet de loi de finances rectificative, comme il lui est loisible de le faire, s'agissant de dispositions présentant un caractère fiscal. La recette associée à la TGAP n'en a pas moins été prise en compte, pour 7 milliards de francs, dans les agrégats de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001.
IV. - Sur l'article 21
A. - L'article 21 de la loi déférée prévoit la prise en charge progressive, par la Caisse nationale des allocations familiales, de la majoration de 10 % de la pension de vieillesse servie aux parents d'au moins trois enfants qui était jusque-là financée par le Fonds de solidarité vieillesse.
Selon les députés requérants, la mise à la charge de la branche famille des majorations familiales des pensions de vieillesse du régime général porte atteinte à l'universalité des prestations familiales et à l'égalité des citoyens devant les charges publiques. Ils font à cet égard valoir que tous les actifs qui paient des cotisations familiales et la CSG destinée à la branche famille n'ont pas vocation à bénéficier de majorations familiales de pensions de retraite et que le législateur fait financer par certains cotisants des avantages dont ils sont privés. Les auteurs de la saisine soutiennent également que l'article 21 méconnaît le " principe de l'autonomie des branches " qui résulterait de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale.
Selon les sénateurs, auteurs du second recours, cette autonomie résulterait d'un " principe fondamental reconnu par la législation républicaine ", depuis les ordonnances des 4 et 19 octobre 1945.
B. - Pour sa part, le Gouvernement considère que ces moyens ne sont pas fondés.
1. En premier lieu, il est inexact de prétendre que le régime des prestations familiales repose sur un " principe d'universalité ", tel que l'entendent les requérants.
A cet égard, on soulignera d'abord que, s'il est vrai que tous les salariés participent au financement de la branche famille par le biais du précompte, sur leurs salaires, de la CSG et d'une cotisation patronale, en revanche la dépense de la branche famille n'est pas, au sens où l'entendent les requérants, universelle. Ainsi, bien que contribuant au financement de la branche famille, tous les assurés ne bénéficient pas des allocations familiales, celles-ci n'étant versées qu'à partir du second enfant. De même, ils n'ont pas tous vocation à bénéficier des autres prestations familiales, qui peuvent être soumises à une condition de ressources.
Par ailleurs, des mécanismes de financement fondés sur la solidarité entre régimes ou faisant intervenir la solidarité nationale fonctionnent d'ores et déjà au bénéfice de tous les régimes de base. Ces mécanismes contribuent donc, même de manière indifférenciée, au financement de la majoration de pension, avantage non contributif.
Ils reposent actuellement, d'une part, sur le FSV, pour le régime général, les régimes alignés et celui des exploitants agricoles, d'autre part, sur la compensation entre les régimes ou sur des subventions d'équilibre d'origine budgétaire, pour les autres régimes de base. Il n'y a donc pas d'inégalité de traitement entre régimes.
Le transfert, opéré par la mesure contestée, du FSV à la branche famille ne modifie donc pas la logique du dispositif d'ensemble.
Enfin, il convient de mentionner que l'affiliation à l'assurance vieillesse des parents au foyer des personnes qui cessent ou réduisent leur activité professionnelle pour élever leurs enfants obéit à cette même logique. Le financement de cette affiliation est en effet assuré par une cotisation à la charge exclusive des organismes débiteurs des prestations familiales calculées sur des assiettes forfaitaires.
2. En deuxième lieu, le transfert opéré par l'article 21 ne porte aucune atteinte à l'égalité des citoyens devant les charges publiques.
En effet, cette réforme constitue un simple changement de source de financement, sans impact sur les modalités de celui-ci. Elle n'implique par ailleurs aucune modification du champ de prise en charge de la majoration de pension pour enfants, qui reste le même qu'auparavant (régime général des salariés, artisans, commerçants et exploitants agricoles). Les bénéficiaires eux-mêmes ne sont pas affectés par ce changement.
3. En troisième lieu, le moyen tiré d'un " principe d'autonomie des branches " est inopérant.
Un tel principe ne peut en effet se déduire de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, qui se borne à prévoir la présentation des objectifs de dépenses par branche : il s'agit seulement de présenter, par grande fonction sociale, les montants susceptibles d'être consacrés à chacune de ces fonctions.
On ne saurait davantage, comme tentent de le faire les sénateurs, auteurs du second recours, tirer des textes fondateurs de la sécurité sociale la conséquence que la séparation des branches, actuellement posée, pour le régime général, à l'article L. 225-1 du code de la sécurité sociale, aurait valeur constitutionnelle. En tout état de cause, de cette séparation ne découle nullement l'interdiction des transferts de recettes entre branches : bien au contraire, c'est ce principe qui rend nécessaire de tels transferts. En l'absence de transferts, les situations existantes seraient gelées et les évolutions structurelles de chacune des branches ne seraient pas prises en compte.
V. - Sur l'article 29
A. - L'objet de l'article 29 est de permettre le financement par le Fonds de solidarité vieillesse de la validation, par les régimes de retraite complémentaire, des périodes de chômage et de préretraite indemnisées par l'Etat.
Selon les sénateurs requérants, ces régimes ne sont pas des régimes obligatoires de base, au sens de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale. Ils estiment que, si les dépenses qui résultent de cet article pour le FSV figurent dans l'objectif de dépenses de l'article 54, cet objectif est erroné. Dans le cas contraire, et si les recettes permettant de les financer sont incluses dans les prévisions de l'article 18, l'article 29 introduit une incohérence dans la notion d'équilibre des lois de financement de la sécurité sociale.
B. - Ces moyens ne sont pas fondés.
Le Gouvernement entend souligner que cet article permet de mettre fin à un litige existant depuis 1984 entre l'Etat et les régimes de retraite complémentaire.
Ce litige a pour origine l'engagement pris par l'Etat en 1984, lors de la création du régime de solidarité, et jamais honoré, de prendre en charge la validation des périodes de préretraite et allocation de solidarité spécifique dans les régimes complémentaires. Depuis le 1er juillet 1996, les régimes complémentaires ont cessé de valider les périodes de retraite correspondant à ces périodes de chômage, pour les contrats de travail interrompus à compter de cette date. L'article 29 tire les conséquences d'un accord signé le 23 mars 2000 afin de clore ce contentieux, et permet que les personnes ayant été affectées par la perte d'un emploi pendant leur carrière professionnelle ne voient pas leur retraite complémentaire amputée. Se trouve ainsi assuré, pour tous les retraités, le bénéfice de leurs droits à retraite complémentaire.
Ce faisant, le législateur n'introduit, contrairement à ce qui est soutenu, aucune incohérence dans la notion d'équilibre de la loi de financement de la sécurité sociale. Il ne méconnaît pas non plus l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale.
Il ne fait certes pas de doute que les bénéficiaires du versement autorisé par l'article 29 - les régimes ARRCO et AGIRC - ne sont pas des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.
Toutefois, cette dépense a pour conséquence directe de réduire les excédents du FSV et, partant, les ressources potentielles du fonds de réserve pour les retraites, qui constitue la deuxième section du FSV et a pour mission essentielle de financer les régimes de base d'assurance vieillesse. Or il résulte de la jurisprudence dégagée à propos d'un autre organisme concourant au financement des régimes obligatoires de base, le FOREC (no 99-422 DC du 21 décembre 1999), que des dispositions ayant une incidence sur les recettes ou les dépenses d'un tel organisme ont leur place en loi de financement de la sécurité sociale.
Contrairement à ce qu'indiquent les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, la sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 n'en est pas affectée. En effet, l'annexe f du projet de loi de financement de la sécurité sociale retraçant les comptes prévisionnels du FSV et de la CADES intègre la prise en charge par le fonds du coût de la validation des périodes de " chômage-solidarité " dans les régimes complémentaires conventionnels, tandis que le texte lui-même prend en compte cette charge, tant en recettes qu'en dépenses.
Ainsi, les dispositions de l'article 29 ne sont pas étrangères au domaine des lois de financement, et ne portent pas atteinte à l'équilibre de la loi déférée.
VI. - Sur l'article 49
A. - L'article 49 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 définit un nouveau mode de calcul du reversement pour dépassement du chiffre d'affaires de l'industrie pharmaceutique, établi par les articles L. 138-10 et suivants du code de la sécurité sociale.
D'une part, pour le seuil de déclenchement de la contribution, un taux de progression fixé à 3 % pour 2001 est substitué au taux de progression de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM). D'autre part, pour le calcul de la contribution, le mécanisme actuel, qui est fonction du taux de croissance du chiffre d'affaires, est abandonné au profit d'un système linéaire évitant les effets de seuil.
Les requérants estiment que le taux de 3 % n'est fondé sur aucun élément objectif ou rationnel. Ils reprochent également à cet article de méconnaître le principe de progressivité de l'impôt et considèrent que le taux de 70 % est confiscatoire.
B. - Le Conseil constitutionnel ne saurait faire sienne cette argumentation.
1. En premier lieu, il convient de rappeler que l'article 31 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, déclaré conforme à la Constitution par la décision no 98-404 DC du 18 décembre 1998, fixait déjà un taux spécifique pour le calcul de la contribution. Or, la présente loi se borne à adapter le dispositif existant aux réalités observées. Il s'agit d'une simple modulation, dont on observera au surplus qu'elle est, pour ce qui concerne le taux de déclenchement, favorable aux laboratoires concernés, ce taux étant fixé à 3 % au lieu de 2 % en 2000.
On soulignera ensuite que la différence entre le taux de déclenchement (3 %) et le taux de progression de l'ONDAM " rebasé " (3,5 %) est strictement identique à celle qui avait été retenue par la loi de financement pour 2000, qui avait fixé ces taux respectivement à 2 % et 2,5 %.
En tout état de cause, aucun principe de valeur constitutionnelle n'impose au législateur de retenir le taux de l'ONDAM comme taux de déclenchement de la clause de sauvegarde, étant rappelé que l'ONDAM est un objectif global qui n'implique pas, par lui-même, que tous les postes de dépenses de l'assurance maladie connaissent la même progression.
2. En deuxième lieu, c'est à tort qu'il est reproché au nouveau dispositif de méconnaître le principe de progressivité.
L'argument des requérants repose sur l'idée que l'article 49 a en fait pour objectif de mettre en place un taux unique de récupération de 70 %. Mais ce postulat est erroné. Le texte prévoit en réalité que, en cas de dépassement, la récupération sera effectuée sur trois tranches, soit pour 2001 :
50 % pour la partie de l'augmentation du chiffre d'affaires comprise entre 3 % et 3,5 % ;
60 % pour la partie de l'augmentation du chiffre d'affaires comprise entre 3,5 % et 4 % ;
70 % pour l'augmentation du chiffre d'affaires au-delà de 4 %.
Le dispositif est donc bien progressif et le taux de 70 % ne représente que le taux applicable à la tranche supérieure des dépassements : en aucun cas ce taux ne s'applique uniformément à l'ensemble.
En tout état de cause, le taux d'évolution de la dépense de médicament de 6 à 7 % ne constitue qu'une prévision dont rien ne dit qu'elle sera réalisée en 2001 ni au-delà. Au contraire, il est à espérer que le mécanisme de régulation mis en place par l'article 49 aura un effet modérateur sur le taux d'accroissement du chiffre d'affaires pour 2001.
3. En troisième lieu, l'application de ce mécanisme ne présente aucun caractère confiscatoire.
En effet, la contribution ne se déclenche que lorsque la progression du chiffre d'affaires des médicaments remboursables dépasse le taux défini par la loi. Au-delà de ce taux, le chiffre d'affaires ne supporte que des charges très réduites. Les coûts variables de production et de commercialisation sont en effet très faibles dans cette industrie. Le prélèvement, même à son maximum, laisse donc une marge suffisante aux entreprises.
Par ailleurs, la contribution qui reste soumise au plafonnement prévu par l'article L. 138-12 ne s'applique pas à la totalité du chiffre d'affaires mais seulement à la partie qui correspond à la vente en France de médicaments remboursables en officines de ville. On précisera à cet égard que, en moyenne, le chiffre d'affaires des laboratoires pharmaceutiques en France ne représente que 67 % du chiffre total, et se partage en trois :
- le chiffre d'affaires obtenu par la vente des médicaments non remboursables (7 %) ;
- celui obtenu par la vente des médicaments à l'hôpital (16 %) ;
- enfin celui obtenu par la vente de médicaments remboursables en officine de ville (77 %).
Seul ce dernier élément, qui ne représente in fine que 52 % en moyenne du chiffre d'affaires total, est pris en compte dans le mécanisme contesté.
On ajoutera que le mécanisme de récupération ne se cumule pas d'une année sur l'autre. Les dépassements observés en année n sont intégrés dans le chiffre d'affaires servant de base à la mesure de la progression de l'année n+1, restant ainsi acquis à l'industrie pharmaceutique sans donner lieu, à nouveau, à l'application de la clause de sauvegarde.
Enfin, c'est à tort que les requérants tirent argument de la contribution sur les ventes directes que modifie, par ailleurs, l'article 50 de la loi déférée. En réalité, cet article concerne une taxe majoritairement acquittée par les grossistes, et qui ne porte sur le chiffre d'affaires des entreprises que pour leurs ventes directes, c'est-à-dire un peu moins de 10 % de leur chiffre d'affaires.
4. En quatrième lieu, on rappellera que le Conseil constitutionnel a admis, dans sa décision no 98-404 DC, déjà citée, que la contribution en cause ne créait pas de rupture d'égalité entre les entreprises ayant signé et respecté une convention avec le comité économique du médicament et les autres. Or, l'article contesté n'introduit, à cet égard, aucune modification dans le dispositif initial et il n'affecte pas davantage la liberté contractuelle des entreprises concernées.
VII. - Sur l'article 50
A. - Le I de l'article 50 modifie le barème de la taxe sur les grossistes répartiteurs, qui tient compte de l'évolution trimestrielle du chiffre d'affaires hors taxe réalisé par l'ensemble des entreprises de vente en gros de spécialités pharmaceutiques.
Le II du même article précise que la mesure s'applique au chiffre d'affaires réalisé à compter du 1er octobre 2000.
Selon les requérants, cette dernière disposition présenterait un élément de rétroactivité qu'aucun motif d'intérêt général ne justifierait.
B. - Ce moyen est inopérant.
Il résulte en effet de l'article L. 138-2 du code de la sécurité sociale, dans lequel s'insère le I de l'article 50, que le fait générateur de cette contribution est constitué par l'écoulement d'une période trimestrielle à l'issue de laquelle est évalué le chiffre d'affaires servant de base au calcul du prélèvement. L'article L. 138-4 précise en outre que les entreprises concernées versent les sommes dues à ce titre, avant le dernier jour du trimestre suivant.
Dans le silence de la loi, le I de l'article 50 se serait de toute façon appliqué à tout fait générateur constitué après son entrée en vigueur. Dès lors que la loi déférée doit être publiée avant le début de l'année 2001, le barème issu de l'article 50 aurait par conséquent frappé le chiffre d'affaires apprécié au 31 décembre 2000, c'est-à-dire celui qui a été réalisé au cours du dernier trimestre de cette année.
En précisant que le nouveau barème s'applique au chiffre d'affaires réalisé à compter du 1er octobre 2000, le II de l'article 50 s'est donc borné à expliciter ce qui résulte des règles normales d'application de la loi fiscale dans le temps, sans introduire aucune rétroactivité.
VIII. - Sur l'article 53
A. - L'article 53 de la loi déférée crée un Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante. Prenant acte de ce que ce dispositif permet aux victimes d'obtenir, sous le contrôle des juridictions, une indemnisation intégrale du préjudice né d'une exposition à l'amiante, et avec le souci d'éviter la multiplication de recours contentieux poursuivant le même objet, le législateur a précisé, aux IV et V de l'article 53, les règles régissant l'exercice des recours liés à l'indemnisation de ce préjudice.
Les parlementaires requérants estiment que ces dispositions portent une atteinte excessive au droit des personnes intéressées d'exercer un recours effectif devant une juridiction. Tel serait le cas tant du IV de l'article 53 qui prive, selon eux, les personnes qu'il vise de la possibilité de se porter partie civile devant les tribunaux, que du V qui limiterait les possibilités de recours contre des décisions de la commission d'indemnisation.
Les sénateurs, auteurs du second recours, ajoutent que la voie de recours organisée par le V devant les cours d'appel ne présente pas de garanties suffisantes. Ils estiment que les modalités ainsi définies s'apparentent à une " transaction juridique forcée ", contraire au principe du libre accès à la justice. Enfin, ils considèrent que les dispositions contestées lèsent les ayants droit de la victime.
B. - Pour sa part, le Gouvernement considère que ces dispositions sont conformes aux principes constitutionnels.
A titre liminaire, on rappellera qu'il résulte de la jurisprudence, d'une part, que le principe posé par l'article 1382 du code civil trouve sa source dans l'article 4 de la Déclaration de 1789 (no 99-419 DC du 9 novembre 1999), d'autre part, qu'il ne peut être porté d'atteinte substantielle au droit des personnes intéressées d'exercer un recours devant une juridiction (no 96-373 DC du 9 avril 1996). Dans le respect de ces principes, il appartient au législateur d'aménager tant les règles de la responsabilité civile que celles qui régissent l'accès aux juridictions.
C'est en parfaite conformité avec ces principes, et pour tirer les conséquences de l'expérience née de l'activité du fonds créé par la loi no 91-1406 du 31 décembre 1991 en vue d'indemniser les victimes de contaminations transfusionnelles par le VIH, qu'il a paru nécessaire de préciser l'articulation entre les procédures juridictionnelles et la procédure d'indemnisation par le fonds créé par l'article 55.
A cet égard, il convient de souligner que les règles retenues par la loi déférée sont précisément celles que la Cour de cassation avait dégagées pour l'application de la loi du 31 décembre 1991 : le principe est que la victime qui a été intégralement indemnisée de son préjudice - soit qu'elle ait elle-même accepté une offre qu'elle jugeait satisfaisante, soit que, à défaut, la juridiction compétente ait définitivement statué sur ce point - ne peut plus engager une nouvelle action aux mêmes fins.
S'il a été nécessaire d'expliciter ces règles dans la présente loi, c'est parce que, pour l'application de la même loi du 31 décembre 1991, le Conseil d'Etat avait retenu une solution différente consistant à accepter, a priori, une nouvelle action du demandeur. Les juridictions administratives procédaient donc à une nouvelle évaluation du préjudice. Lorsqu'il était conduit à retenir un montant supérieur à celui adopté par le juge civil, le juge administratif réglait la question de la double indemnisation par des mécanismes de déduction et de subrogation. La complexité des règles résultant de la coexistence de ces deux jurisprudences et l'incertitude en découlant ont conduit la Cour européenne des droits de l'homme à condamner la France, le 30 octobre 1998, pour insuffisante clarté des textes relatifs aux possibilités de recours. Une semblable condamnation vient d'ailleurs d'être à nouveau prononcée par un arrêt rendu le 10 octobre 2000 par cette juridiction.
Dans ces conditions, il appartenait au législateur de trancher entre ces deux interprétations. En codifiant les principes qui avaient été dégagés par la Cour de cassation, le texte lève toute ambiguïté : il est désormais clairement établi que, lorsque le demandeur aura accepté l'offre du fonds, ou que la cour d'appel aura pris une décision définitive, il ne pourra plus saisir une juridiction civile pour une nouvelle indemnisation du même préjudice ; et s'il a déjà obtenu une indemnisation intégrale, il ne pourra pas saisir le fonds pour les mêmes préjudices. Mais naturellement la victime pourra faire valoir d'autres préjudices que ceux qui auront été indemnisés.
Les règles ainsi adoptées ne portent - pas davantage que celles que la Cour de cassation avait retenues pour l'application de la loi du 31 décembre 1991 - aucune atteinte ni aux droits des victimes d'obtenir réparation, ni à leur droit de saisir une juridiction pour obtenir une réparation intégrale, notamment lorsque, estimant que l'évaluation faite par le fonds est insuffisante, elles rejettent l'offre, ni même à leur faculté de mettre en mouvement l'action publique par le dépôt de plaintes avec constitution de partie civile.
A fortiori, les dispositions contestées ne portent à ces droits aucune atteinte substantielle, au sens de la jurisprudence constitutionnelle.
De même était-il loisible au législateur de retenir le principe d'une compétence directe des cours d'appel, dans le souci d'accélérer le règlement définitif de ces contentieux. A cet égard, on saisit mal comment le mécanisme ainsi mis en place pourrait s'apparenter, ainsi que le prétendent les sénateurs requérants, à une " transaction juridique forcée ".
De surcroît, on peut observer que la clarification apportée par la loi s'accompagne de dispositions chargeant le fonds d'intervenir devant les juridictions civiles, notamment celles du contentieux de la sécurité sociale, au lieu et place de la victime, en recherche de la responsabilité de l'employeur en cas de faute inexcusable. Le fonds sera tenu de faire cette recherche. La loi précise en outre que, si l'indemnisation fixée par la juridiction en cas de reconnaissance de la faute inexcusable de l'employeur est plus élevée que celle que la victime avait initialement obtenue au titre de la présente loi, le fonds sera tenu de lui faire une nouvelle offre.
Enfin, on ne voit pas en quoi l'article 53 aurait, comme le soutiennent les sénateurs, porté atteinte aux droits des ayants droit des victimes : ils pourront aussi obtenir la réparation de leurs préjudices propres.
IX. - Sur l'article 55
A. - L'article 55 de la loi déférée fixe l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) à 693,3 milliards de francs.
Selon les auteurs de la saisine, le caractère arbitraire du montant ainsi fixé affecte la constitutionnalité du mécanisme des " lettres flottantes ".
B. - Cette argumentation est inopérante, dans la mesure où elle s'adresse essentiellement au mécanisme de maîtrise des dépenses d'assurance maladie qui a été déclaré conforme à la Constitution par la décision no 99-422 DC du 21 décembre 1999, et auquel l'article 55 n'apporte aucune modification.
En tout état de cause, le critère de déclenchement des mesures correctrices reste le respect de l'ONDAM, et le montant retenu pour 2001 n'a rien d'arbitraire. Il s'agit d'un objectif qui prend en compte, outre la politique de maîtrise des dépenses, les besoins et les dépenses nouvelles tels qu'ils peuvent être appréciés.
Contrairement à ce que soutiennent les requérants, le " rebasage " de l'ONDAM n'a pas davantage pour conséquence de lui faire perdre sa valeur. Sa fixation à partir des dépenses réelles de l'exercice 2000, assorties d'une évolution prévisionnelle crédible et cohérente avec les choix faits par ailleurs par le Gouvernement, conduit à retenir pour 2001 un objectif réaliste en termes d'adaptation aux besoins. Cela n'aurait pas été le cas si l'on avait pris en compte l'objectif initial pour 2000, sauf à retenir un taux d'évolution des dépenses qui aurait été mécaniquement mais artificiellement augmenté, donnant ainsi une indication erronée sur les marges réelles de progression des dépenses.
X. - Sur le rattachement de certaines dispositions
au domaine des lois de financement de la sécurité sociale
A. - Plusieurs dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 auraient, selon les requérants, été adoptées en méconnaissance des règles régissant le domaine des lois de financement, dans la mesure où elles n'affecteraient pas directement l'équilibre financier des régimes obligatoires de base.
Tel serait le cas de l'article 4 relatif à la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) qui finance la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES). Selon les sénateurs, auteurs du second recours, la même critique doit être adressée à l'article 3, en tant qu'il concerne la CRDS.
Les requérants critiquent aussi, à ce titre, l'article 14 relatif aux allégements de cotisations sociales liés à la mise en place de la réduction du temps de travail, l'article 16 affectant certaines ressources au FOREC et l'article 24 abrogeant la loi du 25 mars 1997. Enfin, ils estiment qu'il en va de même pour l'article 44 relatif aux conditions de transmission de prélèvements aux fins d'analyse et pour l'article 45 transférant à l'assurance maladie le financement des appartements de coordination thérapeutique.
B. - Ces critiques appellent les remarques suivantes.
1. S'agissant de la CRDS, on rappellera qu'il est bien établi, depuis la décision no 96-384 DC du 19 décembre 1996, que des dispositions qui, en elles-mêmes, ne relèveraient pas du domaine des lois de financement, y ont néanmoins leur place lorsqu'elles constituent, avec d'autres dispositions qui en relèvent, les éléments indivisibles d'un dispositif d'ensemble.
Dès lors que, depuis l'origine, l'assiette de la CRDS est définie par référence à celle de la CSG, c'est en conformité avec ces principes que l'article 3 rend simultanément applicables à l'une les modifications qu'il apporte à l'autre.
La CRDS ayant la même assiette que la CSG sur les revenus d'activité, ces deux contributions sont gérées indistinctement par les employeurs lors de leur précompte. Ainsi, une circulaire du 7 avril 1997 relative à la simplification du bulletin de paie (publiée au JO du 9 avril 1997, pages 5423-27) a prévu dans son 2.2.1, à la demande des représentants des employeurs, la possibilité de regrouper la part de la CSG non déductible pour le calcul de l'impôt sur le revenu (2,4 %) et la CRDS (0,5 %) sur une même ligne du bulletin de paie en additionnant leurs taux. Dans ces conditions, la réduction définie par l'article 3 ne peut qu'être appliquée simultanément à l'ensemble formé par la CSG et la CRDS.
Il est vrai qu'il en va différemment pour l'article 4, qui ne contient que des dispositions propres à la CRDS sur des revenus autres que d'activité. Conscient de cette difficulté, le Gouvernement a fait adopter, lors de l'examen de la loi de finances pour 2001 par l'Assemblée nationale, un amendement reprenant dans ce texte les dispositions en cause.
2. Contrairement à ce que soutiennent les sénateurs, auteurs du second recours, les dispositions de l'article 14 ont bien une incidence directe et significative sur l'équilibre financier des régimes obligatoires de base, dès lors qu'elles sont relatives à des allégements de cotisations sociales, de l'ordre de 1,7 milliard de francs en 2001, liés à la mise en oeuvre de la loi no 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail.
3. S'agissant, du IV de l'article 16 de la loi déférée, prévoyant l'affectation pérenne au FOREC des droits sur les boissons, actuellement affectés au FSV, il ne s'expose à aucune des critiques qui lui sont adressées.
S'agissant, d'abord, de la possibilité d'insérer, dans la loi de financement de l'année, des dispositions ayant une portée rectificative, il convient de remarquer que la distinction opérée par l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale entre lois de financement " de l'année " et lois de financement rectificatives n'interdit nullement aux lois de financement de la sécurité sociale de l'année (" initiales ") de comporter des dispositions financières afférentes à la loi de financement en cours d'exécution. Ce point résulte très clairement des travaux parlementaires de préparation de la loi organique du 22 juillet 1996 (notamment : rapport du Sénat no 375, p. 46 ; rapport de l'Assemblée nationale no 2845, p. 8 et 17).
Plus généralement, le principe d'annualité budgétaire applicable aux lois de finances, qui implique des autorisations de dépenses et de recettes pour un exercice donné, n'est pas transposable aux lois de financement, les agrégats n'ayant, pour la plupart, pas de portée normative.
L'argument soulevé par les sénateurs, selon lequel la loi déférée ne peut avoir une portée rectificative, parce qu'elle ne modifie pas les articles de la loi de financement pour 2000, est quant à lui inopérant. La ratification, par une loi de financement, des décrets pris en application de l'article LO 111-5 du code de la sécurité sociale, ne modifie pas davantage les dispositions de la loi de financement précédente ; ces articles de ratification ont pourtant bien une portée rectificative, et concernent des dispositions parmi les plus normatives des lois de financement - les limites dans lesquelles les régimes obligatoires de base peuvent, pour couvrir leurs besoins de trésorerie, recourir à des ressources non permanentes.
En tout état de cause, le Gouvernement estime que les dispositions contestées du IV de l'article 16 ont vocation à figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, dans la mesure où elles ont, sur les comptes d'un organisme créé pour concourir au financement des régimes obligatoires de base, créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, un impact significatif : il en résulte en effet l'affectation au FOREC, dès l'année 2000, de 5,4 milliards de francs au titre des droits sur les boissons et 3 milliards de francs au titre des droits de consommation sur le tabac.
Il est vrai que la réaffectation des droits sur les boissons du FSV au FOREC n'a pas, en tant que telle, d'impact sur les agrégats : la recette était comptabilisée au profit du FSV ; elle l'est désormais au profit du FOREC. Cependant estimer, comme le font les sénateurs, auteurs du second recours, qu'il résulte de cette considération que la mesure est extérieure au champ des lois de financement, conduirait à interdire tout transfert financier interne à la sécurité sociale dans les lois de financement, ces transferts n'ayant, par construction, aucune incidence sur les agrégats. Or, ces dispositions ont un impact réel sur le financement des organismes de sécurité sociale pris individuellement. Elles ont donc bien leur place dans la loi déférée, à l'image, d'ailleurs, de nombreuses dispositions de transferts financiers internes à la sécurité sociale prévues par les lois de financement précédentes (par exemple, l'article 5 de la loi de financement pour 2000 prévoyant le transfert de droits sur les alcools du FSV au FOREC, ou l'article 16 de cette même loi modifiant la clé d'affectation du prélèvement sur les revenus du patrimoine et de placement).
4. S'agissant de l'article 24, la justification avancée à l'appui de l'amendement qui est à l'origine de cette disposition est que le texte ainsi abrogé prévoyait la possibilité de déduire de l'assiette des cotisations sociales les versements à des fonds d'épargne retraite. De ce point de vue, la suppression de la possibilité de déduire de l'assiette sociale les versements sur les fonds d'épargne retraite induit une économie potentielle pour la sécurité sociale.
5. Quant à l'article 44 relatif aux conditions de transmission de prélèvements aux fins d'analyse, il fait entrer ces transmissions dans le droit commun de la prise en charge par l'assurance maladie, ce qui permettra de supprimer un nombre significatif de contentieux et d'alléger les dépenses des caisses à ce titre.
Actuellement, l'article L. 6211-5 du code de la santé publique n'autorise la transmission des prélèvements aux fins d'analyses qu'aux pharmaciens d'officine installés dans les agglomérations où il n'existe pas de laboratoires, ainsi qu'entre laboratoires dans certaines conditions. La modification apportée par l'article 44 permet d'encadrer les transmissions des prélèvements que les autres professionnels de santé sont également en droit de pratiquer, alors que les transmissions leur étaient jusque-là interdites.
S'agissant plus particulièrement des centres de santé, sur les 1 500 centres, seule une infime minorité (38) dispose à ce jour d'un laboratoire d'analyses de biologie médicale. En dehors de ces exceptions, les prélèvements réalisés le cas échéant dans un centre de santé ne peuvent actuellement être transmis à un laboratoire, ou le sont en dépit de la législation. Ces transmissions sont à l'origine de nombreux contentieux entre ces centres et les caisses, que l'article 44 permettra d'éviter, tout en allégeant les dépenses des caisses à ce titre.
L'incidence financière de cette mesure est difficile à apprécier, faute de statistiques disponibles sur les prélèvements réalisés par des professionnels habilités et transmis à des laboratoires. Toutefois, on notera que dans les 38 centres de santé disposant d'un laboratoire, le volume des actes en 1995 a entraîné une dépense annuelle de 148 millions de francs. On peut donc estimer que les transmissions de prélèvements effectués par les autres centres de santé ne disposant pas de laboratoire, de même que par les infirmières ou les médecins libéraux en ville et les cliniques, s'élèvent à plusieurs centaines de millions de francs par an, sur une dépense totale de biologie de 13 milliards de francs environ pour l'assurance maladie.
6. Enfin, il résulte des termes mêmes des I à IV de l'article 45, qui transfèrent à l'assurance maladie le financement des appartements de coordination thérapeutique, que cette mesure a sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale.
Les appartements de coordination thérapeutique ont été créés dans un cadre expérimental en 1995 avec un double financement de l'Etat et de l'assurance maladie, celle-ci ne finançant aujourd'hui, outre les dépenses de soins, que la seule coordination médicale. Au terme de cinq ans d'expérimentation, l'article 45 a pour objet d'intégrer les appartements de coordination thérapeutique dans le droit commun des établissements sociaux et médico-sociaux en raison du type de prestations fournies par ces structures : une prise en charge médicale, psychologique et sociale s'appuyant sur une double coordination, médicale et sociale, qui permet l'accès aux soins, l'ouverture des droits sociaux et l'aide à l'insertion sociale. L'article 45 prévoit désormais le financement des dépenses de fonctionnement de ces structures par l'assurance maladie, leur objet essentiel étant de permettre la coordination des soins, et donc leur efficacité, au bénéfice de personnes atteintes de maladies particulièrement graves.
Les conséquences financières, pour l'assurance maladie, de l'instauration de ce nouveau dispositif sont de trois ordres :
- le financement pérenne dans le cadre du droit commun des dépenses accordées aujourd'hui accordées au cas par cas dans un cadre expérimental, soit près de 20 millions de francs ;
- un transfert à l'assurance maladie de la charge assumée jusqu'à présent par l'Etat pour financer les appartements de coordination thérapeutique dans un cadre expérimental, évaluée à 29 millions de francs en 2000 ;
La montée en charge du dispositif : outre les 39 places ouvertes au 31 décembre 2000, 75 places supplémentaires doivent être créées en 2001, en raison de l'ouverture, autorisée par l'article 45, de ces structures jusqu'ici réservées aux personnes atteintes par le virus de l'immunodéficience humaine (VIH), aux personnes souffrant de pathologies chroniques sévères, comme les hépatites chroniques évolutives ou les cancers. L'incidence financière de cette extension est évaluée à 20 millions de francs.
Ces dispositions ont donc vocation à figurer dans une loi de financement de la sécurité sociale
LOI DE FINANCEMENT DE LA SECURITE SOCIALE POUR 2001
Les sénateurs soussignés défèrent au Conseil constitutionnel la loi de financement de la sécurité soicale pour 2001, adoptée définitivement par l'Assemblée nationale le 5 décembre 2000.
I. - Sur l'ensemble de la loi de financement de la sécurité sociale
Les sénateurs soussignés estiment que l'ensemble de la loi de financement de la sécurité sociale en 2001 est contraire à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi.
La loi de financement pour 2001 met en place un certain nombre de circuits financiers de transferts de dépenses et de recettes au sein même des branches de la sécurité sociale et des fonds concourant à son financement, mais également entre ces branches et fonds, d'une part, et le budget général, d'autre part.
Ainsi, l'article 15 prévoit la prise en charge de dépenses supplémentaires par le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC), auparavant inscrites au budget général ; l'article 16 affecte au FOREC la taxe sur les véhicules de société ainsi qu'une part de la taxe sur les conventions d'assurance, qui constituaient auparavant des recettes de l'Etat, des droits sur les tabacs auparavant affectés à la CNAMTS et des droits sur les alcools auparavant affectés au Fonds de solidarité vieillesse (FSV) ; l'article 17 transfère du FSV à la CNAMTS 0,15 point de CSG ; l'article 21 transfère du FSV à la CNAF la charge des majorations de pensions pour enfant, l'article 29 met à la charge du FSV le règlement d'un engagement de l'Etat à l'égard des régimes de retraite complémentaire ; l'article 31 affecte au FSV les produits de la taxe de 2 % sur le revenu du patrimoine et des placements auparavant affectés à la CNAF et à la CNAMTS.
En outre, l'article 54 traduit l'inscription de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire dans les comptes de la branche famille, nette de la reprise du FASTIF par le budget général.
Au total, l'ensemble de ces mouvements financiers qui, selon le secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale, sont " parfois artificiels " et " font perdre une grande partie de leur signification aux soldes des branches du régime général " a pour effet de mobiliser au profit du FOREC environ 16 milliards de francs financés essentiellement par le FSV et la branche famille (cf. le rapport du Sénat no 67, 2000-2001, tome I, p. 67 à 81).
Par des mécanismes compliqués à dessein, le présent projet de loi porte atteinte au principe de la compensation intégrale à la sécurité sociale des exonérations de charges sociales.
Il réalise ainsi, de façon opaque et détournée, l'objectif auquel le Gouvernement avait dû renoncer lors de l'examen du projet de loi de financement pour 2000 : instituer une contribution sur les organismes de protection sociale " déterminée en fonction du surcroît de recettes et des économies de dépenses induits par la réduction du temps de travail " pour ces organismes (cf. art. 2 du projet de loi no 1835, AN, 11e législature).
La différence tient " ce que seuls la CNAF et le FSV sont désormais mis à contribution et que l'Etat lui-même s'exonère de cette théorie, au demeurant critiquable, des " retours ".
Ce faisant, le projet de loi s'affranchit de l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi (cf. décision no 99-421 DC du 16 décembre 1999), particulièrement nécessaire dans le cas des lois de financement de la sécurité sociale, catégorie de lois créée par la réforme constitutionnelle de 1996, afin de permettre, dans la transparence, un débat annuel sur les enjeux financiers de la protection sociale.
Dès lors que les articles précités bouleversent les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses de la loi et donc les conditions générales de l'équilibre financier, c'est l'ensemble de la loi qui est contraire à l'objectif de valeur constitutionnelle susmentionné.
II. - Sur les articles 3 et 7 de la loi
Les sénateurs, auteurs de la saisine, considèrent que l'ensemble de l'article 3 et l'article 7, qui en est la conséquence, sont contraires à l'article 13 de la Déclarations des droits de l'homme et du citoyen et à l'article 34 de la Constitution.
Sur la non-conformité des articles 3 et 7 avec l'article 34 de la Constitution :
Le dispositif de réduction dégressive de CSG, prévu à l'article 3, et le mécanisme de compensation en faveur des régimes de sécurité sociale, à l'article 7 portent atteinte à l'exigence constitutionnelle d'équilibre de la sécurité sociale.
La création des " lois de financement de la sécurité soicale " avait notamment pour objectif de distinguer le financement de la sécurité sociale du financement du budget de l'Etat. Cette distinction était rendue possible, à la fois par l'existence de cotisations affectées aux branches de la sécurité sociale et par la création d'une " imposition de toutes natures ", la contribution sociale généralisée, affectée intégralement et dès l'origine à la seule sécurité sociale. Son taux a été augmenté en 1993, 1997 et 1998 pour faire face à l'exigence d'équilibre financier de la sécurité sociale, devenue un principe constitutionnel par la révision constitutionnelle du 19 janvier 1996.
La création d'un mécanisme de ristourne dégressive, non seulement n'a aucun rapport avec l'exigence d'équilibre de la sécurité sociale, mais lui est contraire.
En effet, un tel dispositif crée un lien supplémentaire et inutile entre la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale. Il fait dépendre l'équilibre financier de la sécurité sociale de décisions prises en loi de finances, en raison de la compensation nécessaire des pertes de recettes de la contribution sociale généralisée résultant pour les régimes sociaux de cette exonération.
La loi de financement de la sécurité sociale et le projet de loi de finances prévoient d'affecter à la CNAMTS, à la CNAF et au FSV une fraction de la taxe sur les conventions d'assurance, qui ne sera pas intégralement affectée à la sécurité sociale, mais dont le produit sera partagé entre Etat, FOREC et régimes sociaux. Le rendement de cette taxe n'est pas comparable avec celui de la contribution sociale généralisée. La compensation apparaît ainsi incertaine.
Certes, en raison des mécanismes d'exonération de charges sociales, une partie des recettes des régimes de base sont déjà constituées de compensations sous la forme de dotations budgétaires ou de fiscalité affectée. Mais le mécanisme de réduction dégressive ne fera qu'amplifier ce phénomène, antérieur à la révision constitutionnelle de 1996 ; il n'apparaît pas admissible qu'à l'image des finances locales, une fraction de plus en plus importante des recettes de la sécurité sociale soit tributaire de la compensation de pertes de recettes, sauf à vider de sens l'existence des lois de financement de la sécurité sociale.
Sur les multiples atteintes au principe d'égalité devant les charges publiques :
Le Conseil constitutionnel a considéré que les dispositions de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, selon lequel " Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable. Elle doit être également répartie entre les citoyens, en raison de leur faculté ", s'appliquaient aux impositions de toutes natures affectées à la sécurité sociale.
Le mécanisme de ristourne dégressive de CSG aboutira pour les salariés au SMIC, en 2003, à la suppression de la majeure partie d'une participation au financement de la sécurité sociale. Or, à la différence du budget de l'Etat, la sécurité sociale ne dispose pas d'impositions indirectes, permettant - malgré les exonérations accordées dans le cadre de l'impôt sur le revenu - de faire participer au financement du budget de l'Etat l'ensemble des contribuables.
Le dispositif porte ainsi atteinte au principe de solidarité et au principe d'universalité du financement de la sécurité sociale, alors que la CSG avait pour objet, à son institution, " d'associer au financement de la sécurité sociale l'ensemble de la population ", selon les termes mêmes de la décision no 90-285 DC du 28 décembre 1990.
Le Conseil constitutionnel a certes rappelé que " le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur édicte pour des motifs d'intérêt général des mesures d'incitation par l'octroi d'avantages fiscaux " (décision no 97-388 DC du 20 mars 1997). Mais une ristourne permanente de CSG ne constituera en aucun cas " un avantage fiscal ", puisque la CSG, imposition de toutes natures, ne peut être considérée comme un " impôt " au sens classique, pour au moins deux raisons :
- la contribution sociale généralisée est pour partie déductible, en raison de l'opération de substitution entre les cotisations d'assurance maladie et la CSG : un impôt n'est jamais déductible, selon les principes traditionnels du droit fiscal, de l'assiette d'un autre impôt ;
- la France a été condamnée, le 15 février 2000, par la Cour de justice des communautés européennes, pour avoir assujetti les travailleurs frontaliers, dépendant d'un régime européen de sécurité sociale : la CSG est considérée par les autorités européennes comme une " cotisation sociale ", compte tenu de son affectation exclusive aux régimes sociaux et nonobstant sa qualification nationale " d'impôt ".
Selon le Conseil constitutionnel, " s'il appartient au législateur, lorsqu'il établit une imposition, d'en déterminer librement l'assiette, sous réserve de respect des principes de valeur constitutionnelle, il doit, pour se conformer au principe d'égalité, fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction du but qu'il s'assigne ".
Le " critère objectif et rationnel " affiché par la mesure est de " favoriser la reprise d'activité ". Cet objectif est poursuivi par un mécanisme d'incitation fiscale. Le Sénat a cependant montré, au cours de la discussion du projet de loi de finances, qu'il existait d'autres moyens de poursuivre ce critère objectif et rationnel. Si le Conseil constitutionnel ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation identique à celui du Parlement et n'a pas à se prononcer sur la validité de tel ou tel autre dispositif permettant de poursuivre le même objectif, il n'en demeure pas moins que le mécanisme de la loi de financement de la sécurité sociale ne respecte pas un certain nombre de principes de valeur constitutionnelle.
En effet, un tel mécanisme porte atteinte au principe d'égalité devant les charges publiques. Non seulement les charges du foyer fiscal ne seront pas prises en compte, mais l'ensemble des revenus ne fera pas l'objet d'une globalisation. Le mécanisme fera apparaître des situations d'une iniquité inextricable, puisqu'un ménage disposant d'un seul salaire à 1,4 SMIC ne bénéficiera pas de la mesure, alors qu'un ménage constitué de deux revenus au SMIC bénéficieront de deux fois l'équivalent annuel d'un mois de salaire.
Le Gouvernement a reconnu cette situation, qui s'explique par la nature même de la contribution sociale généralisée sur les revenus d'activité, imposition cédulaire portant sur les seuls revenus d'activité d'un salarié ou d'un non-salarié. Il n'était pas possible d'utiliser, à des fins fiscales, un tel outil dont l'objet est exclusivement de financer la sécurité sociale.
Le fait d'accorder des exonérations sur la seule CSG sur les revenus d'activité, sans modifier les règles relatives à la CSG sur les revenus de remplacement et à la CSG sur les revenus du patrimoine et les produits de placement semble également incompatible avec le principe d'égalité devant les charges publiques.
Par ricochet, le mécanisme introduit une rupture d'égalité devant les charges publiques au titre de l'impôt sur le revenu. Du fait de la non-déductibilité d'une fraction de la CSG, le mécanisme proposé par cet article introduit une différence de traitement entre les ménages, disposant de revenus équivalents. Selon qu'ils sont ou non bénéficiaires de la mesure, pour un même revenu imposable, le revenu disponible sera différent, méconnaissant le principe de contribution selon ses facultés réelles. Cette différence de traitement n'est pas en rapport avec l'objet de la loi et est contraire à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
Le dispositif tend de surcroît à créer une imposition sur les revenus d'activité progressive, puis proportionnelle.
Or, le Conseil constitutionnel a indiqué, dans sa décision no 90-285 du 28 décembre 1990, qu'il appartenait " au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lequelles doivent être appréciées les facultés contributives des redevables ". Le législateur peut décider que la CSG est soit proportionnelle, soit progressive. Mais il est difficile d'imaginer un système mixte : un mécanisme progressif pour les actifs entre 1 et 1,4 SMIC et un mécanisme proportionnel pour les actifs au-delà de 1,4 SMIC. Un tel seuil apparaît d'ailleurs totalement arbitraire, comme l'ont montré les interventions d'un certain nombre de parlementaires au cours des débats, demandant un relèvement à 1,8 SMIC.
Sur la non-conformité du C du II avec l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et l'article 34 de la Constitution :
Les " pluriactifs " bénéficieront d'un traitement privilégié du fait de la réduction dégressive de CSG proposée par le Gouvernement : par exemple, bénéficiant de deux revenus à 1 SMIC, ils auront droit à la réduction à taux plein dans les deux cas, alors même que leurs seuls revenus d'activité dépasseront le seuil fixé de 1,4 SMIC. Cette situation apparaît contraire au principe d'égalité devant les charges publiques.
La loi se borne à renvoyer à un décret les conditions dans lequelles les personnes exerçant simultanément une activité salariée et une activité non salariée bénéficieront de l'exonération de CSG sur leurs revenus d'activité.
Il semble que le législateur ait méconnu sa compétence en renvoyant à un décret le soin de préciser une telle disposition.
De plus, un mécanisme de contrôle véritablement efficace nécessite le croisement des fichiers informatiques des services fiscaux et des organismes de protection sociale. Cette disposition n'a pas été prévue par le législateur.
Le paragraphe concerné ne présente pas ainsi de garanties suffisantes au regard des exigences des libertés publiques.
III. - Sur les articles 3, 4, 14, 16 (
IV),
24, 44 et 45 (
I à V) de la loi
Les signataires considèrent que les articles concernés sont étrangers au domaine des lois de financement de la sécurité sociale.
Les articles 3 et 4 prévoient, le premier, une ristourne dégressive de la CRDS sur les revenus d'activité et, le second, une exonération des pensions de retraite et d'invalidité, ainsi que des allocations de chômage et de préretraite des personnes non imposables.
La CRDS est perçue au profit de la Caisse d'amortissement de la dette sociale, qui ne fait pas partie des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale. Ses recettes ne figurent donc pas en loi de financement de la sécurité sociale.
Dans sa décision no 97-393 DC du 18 décembre 1997, le Conseil avait considéré qu'un nouveau transfert de dettes de l'ACOSS à la CADES pouvait figurer dans une loi de financement, en raison de l'allégement des frais financiers du régime général qu'il entraînait.
Dans le cas des articles 3 et 4, les mesures concernant les réductions et exonérations de la CRDS n'affectent en aucun cas directement ni même indirectement l'équilibre financier des régimes obligatoires de base. En conséquence, ces articles n'ont pas à figurer dans une loi de financement de la sécurité sociale.
Au demeurant, lors de la discussion à l'Assemblée nationale de la deuxième partie de la loi de finances, le Gouvernement a donné un avis " tout à fait " favorable à l'adoption d'un amendement " de précaution " (devenu l'article 48 vicies) présenté par la commission des finances et tendant à inscrire en loi de finances un dispositif identique à l'article 4 du projet de loi de financement. Les auteurs de l'amendement ont considéré que " dans la mesure où la CRDS ne (faisait) pas partie du champ des lois de financement de la sécurité sociale ", cette démarche se justifiait " afin d'éviter tout risque d'annulation pour des raisons de forme, par le Conseil constitutionnel " (JO, débats AN, 3e séance du 20 novembre 2000, p. 9041).
L'article 4 est donc contraire à l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale. Il ne peut qu'en être de même pour l'article 2 dans la mesure où il vise la contribution pour le remboursement de la dette sociale.
L'article 14 couvre le bénéfice des allégements de cotisations sociales liés à la réduction du temps de travail aux salariés soumis à des horaires d'équivalence et à ceux soumis à des dispositions spécifiques en matière de durée maximale du travail.
Le Gouvernement n'a aucunement chiffré les conséquences sur l'équilibre financier de la sécurité sociale de l'adoption de cet article, qui tend à revenir sur la rédaction de la loi du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail.
En l'absence d'une telle évaluation, cet article doit être considéré comme étranger au domaine des lois de financement et, à ce titre, comme contraire à l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale.
L'article 16, paragraphe IV, prévoit l'affectation au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC), dès 2000, de l'ensemble des droits sur les boissons initialement affectés au fonds de solidarité vieillesse, pour un montant estimé à 5,4 milliards de francs.
Cette disposition doit être examinée dans le cadre des différentes modifications apportées à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000.
En effet, suite à la décision du Conseil constitutionnel sur la loi relative à la réduction négociée du temps de travail (décision no 99-423 DC du 13 janvier 2000), et à l'annulation de la taxation des heures supplémentaires, les recettes du FOREC figurant en loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 étaient amputées de 7 milliards de francs.
Cette amputation des recettes pour 2000 avait conduit la commission des affaires sociales du Sénat à souhaiter que soit déposé un projet de loi de financement rectificative (cf. notamment le rapport d'information no 356 1999-2000 sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale).
Ce souhait s'est trouvé renforcé du fait des modifications apportées en cours d'année par le Gouvernement à la loi de financement pour 2000 : dépenses liées à l'annonce, en mars 2000, d'une nouvelle étape de la politique hospitalière et accélération de la prise en charge de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire par la branche famille de la sécurité sociale " décidée " par la Commission des comptes de la sécurité sociale du 21 septembre 2000.
De fait, l'annexe f de la présente loi comportant les comptes du FOREC précise, sous la rubrique " Mesures appliquées à compter de l'exercice 2000 " : " compte tenu de la suppression de la contribution sur les heures supplémentaires, deux recettes nouvelles entrant en vigueur dès l'exercice 2000 sont prévues ".
L'apparition, dans la loi de financement pour 2001, de ressources nouvelles en 2000 pour le FOREC trouve en effet son équivalent dans le projet de loi de finances rectificative pour 2000 (art. 2), sous la forme d'une affectation supplémentaire de droit sur les tabacs à hauteur de 3 milliards de francs. Selon l'exposé des motifs de cet article 2 : " Cette affectation vise à apporter au fonds les ressources nécessaires à la réalisation de son équilibre pour 2000 compte tenu de l'estimation à ce jour du montant des dépenses. "
Selon l'article LO 111-3-I du code de la sécurité sociale, " Chaque année, la loi de financement de la sécurité sociale (...) prévoit, par catégorie, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes cités pour concourir à leur financement (...) ".
Selon le même article, dans son paragraphe II, " La loi de financement de l'année et les lois de financement rectificatives ont le caractère de lois de financement de la sécurité sociale.
Seules des lois de financement peuvent modifier les dispositions prises en vertu des 1o à 5o du I ".
Il pourrait certes résulter de la combinaison des premier et deuxième alinéas du II de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale qu'une loi de financement pour l'année n, aussi bien qu'une loi de financement rectificative pour l'année n-1, pourrait, au titre de l'année n-1, " modifier les dispositions prises en vertu des 1o et 5o du I " de cet article.
Il convient toutefois d'observer que la présente loi ne propose en aucune façon de modifier les articles de la loi de financement pour 2000 correspondant aux prévisions de recettes et aux objectifs de dépenses, ni de déterminer, conformément à l'article 34 de la Constitution, les conditions générales d'un nouvel équilibre financier.
L'article 16, paragraphe IV, se contente de disposer que les droits sur les boissons sont affectés au FOREC, de préciser que cette affectation s'applique " aux sommes perçues à compter du 1er janvier 2000 " et de prévoir qu'un arrêté ministériel fixera " la date et le montant du reversement " de ces sommes par le Fonds de solidarité vieillesse.
Cet article, en modifiant de façon rétroactive l'affectation d'une recette entre deux fonds, ne modifie pas, au titre de 2000, les " dispositions prises en vertu des 1o à 5o du I " de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale même si le Gouvernement prétend pallier ainsi l'absence critiquable d'un collectif social pour 2000.
Dès lors que l'article 16, paragraphe IV, ne répond pas aux prescriptions du II de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, il convient de s'interroger, au regard du II dudit article LO 111-3, sur la place de cette disposition dans la loi de financement pour 2001.
Force est de constater qu'elle ne fait pas partie des dispositions qui affectent directement l'équilibre financier des régimes obligatoires de base en 2001. Or, le principe de l'annualité des lois de financement a été rappelé par le Conseil dans sa décision no 99-422 DC du 21 décembre 1999 à l'occasion de l'examen de la garantie de ressources au profit de la branche famille.
Aussi, l'article 16, paragraphe IV, doit-il être considéré comme étranger au domaine de la loi de financement de la sécurité sociale pour l'année 2001.
L'article 24 porte abrogation de la loi no 97-277 du 25 mars 1997, à l'exception de ses articles 19 et 32.
Une première tentative d'insertion de cette abrogation dans une loi de financement avait eu lieu en octobre 1998. le Gouvernement s'y était alors fermement opposé au motif que cette abrogation constituerait " sur le plan juridique un cavalier sans lien direct avec la loi de financement de la sécurité sociale " (JO, Débats AN, 2e séance du 28 octobre 1998, p. 7527).
Aussi avait-il pris l'engagement, dans le rapport annexé à l'article 1er de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, de proposer " au Parlement en 1999, dès qu'un support législatif le permettra, l'abrogation de cette loi ".
De fait, le projet de loi de modernisation sociale déposé le 24 mai 2000 comporte un article 11 qui va dans ce sens.
Tant devant l'Assemblée nationale que devant le Sénat, le Gouvernement n'a pas tenté de prétendre que l'article 19 A ne constituait pas un cavalier. Au nom d' " un engagement politique réel " (JO, Débats AN, 2e séance du 26 octobre 2000, p. 7591), le Gouvernement s'est, en revanche, rallié " avec beaucoup de plaisir " à l'amendement déposé (JO, Débats Sénat, séance du 15 novembre 2000, p. 6119).
Le rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales comme le rapporteur pour avis de la commission des finances de l'Assemblée nationale ont tenu l'un et l'autre, dans une certaine confusion, à affirmer que l'abrogation de la loi du 25 mars 1997 aurait sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale, le premier en évoquant des " non-dépenses " partielles pour la protection sociale, le second des pertes de recettes.
S'il est fort douteux de prétendre que la loi du 25 mars 1997 aurait pu avoir des effets, au demeurant indirects, sur les équilibres financiers de la sécurité sociale, il est surprenant d'affirmer que l'abrogation de cette loi, qui est restée " virtuelle " faute volontaire de décret d'application, aurait des effets directs sur ces équilibres financiers. Aussi cet article est-il contraire à l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale.
L'article 44, issu d'un amendement du Gouvernement adopté lors de la première lecture à l'Assemblée nationale, permet, si l'on en croit son objet, " d'encadrer la pratique (des) transmissions de prélèvements (pour analyse) qui doivent être effectuées dans des conditions garantissant la sécurité et la qualité des examens ".
Cet article, qui modifie l'article L. 6211-5 du code de la santé publique, est à l'évidence dépourvu d'effets financiers directs sur l'équilibre des comptes de l'assurance maladie et, comme tel, contraire à l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale.
L'article 45 (
I à V) a pour objet d'inclure les appartements de coordination thérapeutique parmi les institutions régies par la loi no 75-535 du 30 juin 1975 et de transférer leur financement à l'assurance maladie.
Des dispositions similaires (voir notamment les articles 9 et 53) figurent dans le projet de loi rénovant l'action sociale et médico-sociale déposé le 26 juillet 2000 et actuellement en instance d'examen par le Parlement. L'apport de l'article 45 au regard du projet de loi précité tient principalement au transfert des dépenses correspondantes à l'assurance maladie prévu par son paragraphe III. Le Gouvernement a tenu à chiffrer ces dépenses à 29,41 millions de francs, soit 0,004 % de l'objectif de dépenses de la branche maladie, maternité, invalidité, décès, mentionné à l'article 43 (cf. exposé des motifs de l'article 37 du projet de loi AN no 2606, p. 63), alors que de nombreux articles du projet de loi de financement ne comportent pas une telle précision, ni même l'ébauche d'un chiffrage financier approximatif.
Au regard de ce chiffrage, il est douteux que le paragraphe III de l'article 45 concoure de façon significative aux conditions générales de l'équilibre financier de l'assurance maladie.
Il est en revanche certain que ses paragraphes I, II et V sont étrangers au domaine des lois de financement.
En outre, le fait d'introduire dans les lois de financement une disposition étrangère au domaine de ces lois mais de l'assortir, pour tenter d'échapper à la censure du juge constitutionnel, d'un transfert de charges à l'assurance maladie constitue un détournement de procédure.
S'il n'était pas sanctionné, ce détournement contribuerait progressivement à vider de leurs sens les dispositions de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, tout en aggravant année après année les charges indues de l'assurance maladie.
IV. - Sur l'article 18 de la loi
L'article 18 prévoit pour 2001, en application de l'article LO 111-3 (I, 2o) du code de la sécurité sociale, par catégorie, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement.
Il comporte en conséquence les prévisions de recettes du FOREC et, à ce titre, un produit de taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) évalué à 7 milliards de francs contre 2,8 milliards de francs prévus en 2000.
L'écart ainsi constaté résulterait pour partie d'un aménagement de cette taxe figurant à l'article 33 du projet de loi de finances rectificative pour 2000 dont la discussion à l'Assemblée nationale a débuté le lendemain de l'adoption définitive par la même assemblée de la présente loi de financement pour 2001.
L'évaluation du produit de cet " aménagement " n'est toutefois pas chiffrée dans l'exposé des motifs dudit article 33 non plus naturellement que dans les états annexés du projet de loi, la TGAP étant depuis la loi de finances pour 2000 affectée au FOREC.
L'article 52 de ladite loi de finances dispose en effet qu'à compter du 1er janvier 2000, la TGAP " cesse de constituer une ressource de l'Etat ".
De fait, l'article 7 de la loi de financement pour 2000 avait profondément modifié cette taxe.
Aussi est-il particulièrement incohérent de poursuivre cet aménagement pour 2001 dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2000 et de créer, de toutes pièces, un risque considérable, qui ne peut être conjuré du fait du calendrier retenu, quant à la sincérité des prévisions de recettes de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001.
En réalité, l'aménagement de la TGAP, qui a cessé de constituer une ressource de l'Etat à compter du 1er janvier 2000, aurait dû figurer en loi de financement de telle sorte qu'il soit possible de coordonner l'impact de cet aménagement avec l'article 18 relatif aux prévisions de recettes.
Il résulte du choix inverse fait par le Gouvernement qu'au moment où la loi de financement est adoptée définitivement par le Parlement, aucun élément ne permet de fonder une prévision de recettes de 7 milliards de francs au titre de la TGAP, ni a fortiori une prévision d'équilibre du FOREC dont il est prévu (art. 2 de la loi de financement pour 2000) que " les recettes et les dépenses doivent être équilibrées dans les conditions prévues par la loi de financement de la sécurité sociale ".
L'article 18, dans ce contexte de confusion volontairement créé, n'est pas conforme à la sincérité qui permettrait au Parlement de déterminer, conformément à l'article 34 de la Constitution, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale pour 2001.
V. - Sur l'article 21 de la loi
L'article 21 porte transfert à la Caisse nationale d'allocations familiales de la charge des majorations de pension pour enfant, précédemment assurées par le Fonds de solidarité vieillesse.
Créées par l'article 68 de l'ordonnance du 19 octobre 1945, les majorations de pension pour enfant ont constitué, à la Libération, un élément déterminant de la promotion d'un régime de retraite par répartition. Elles constituaient une prime à ceux qui, par leurs choix familiaux, faits bien souvent aux dépens de la constitution d'un patrimoine, assuraient la pérennité du système par répartition. Il ne fut jamais contesté que cette prestation, qui est un complément de la retraite de base, ressortissait de l'assurance vieillesse.
Ce caractère de prestation d'assurance s'exprime par essence dans les modalités de son versement. Ce complément est attaché à la pension des deux parents, et non à celle du père ou de la mère, selon le principe retenu par les prestations familiales du choix du parent allocataire. Ce complément est par ailleurs proportionnel à la pension et n'est donc pas, contrairement aux prestations familiales dans leur ensemble, forfaitaire ou dégressif.
Ce caractère de prestation d'assurance vieillesse a d'ailleurs été confirmé par le Conseil constitutionnel dans sa décision no 94-351 DC du 29 décembre 1994. Par cette décision, le Conseil a considéré que le financement des majorations de pensions accordées en fonction du nombre d'enfants constituait des prestations sociales légales dues par l'Etat à ses agents retraités et, à ce titre, par nature, une charge permanente qui ne pouvait être débudgétisée. Il en aurait été différemment pour les prestations familiales des fonctionnaires qui, en raison de l'universalité de la branche famille, sont retracées dans les comptes de la Caisse nationale d'allocations familiales.
L'exposé des motifs du présent article 21, tel qu'il figure dans le projet de loi AN no 2606, est particulièrement succinct. Tout au plus a-t-il été avancé, au cours des débats, que l'objectif poursuivi était une " clarification des comptes de la branche famille " au motif que la majoration pour pension était " un avantage familial différé " (cf. notamment JO, Débats AN, 1re séance du 21 octobre 2000, p. 7579, et JO, Débats Sénat, séance du 15 novembre 2000, p. 6112).
C'est donc à tort que le législateur a procédé à ce qu'il croyait être une clarification utile des comptes respectifs des différentes branches de la sécurité sociale. En réalité, le présent article n'a pour effet que d'accroître la confusion existant dans les comptes sociaux, et, en définitive, obère lourdement, de 3 milliards de francs en 2001, mais de plus de 20 milliards de francs à terme, les moyens de la branche famille.
Or, le Conseil constitutionnel a constaté, dans sa décision no 97-393 DC du 18 décembre 1997, qu'il existe " une exigence constitutionnelle résultant des dispositions des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 (qui) implique la mise en oeuvre d'une politique de solidarité en faveur des familles ".
En grevant les moyens de la branche famille d'une charge qui lui est étrangère et qui, à terme, détournerait plus de 10 % de ses ressources qui ne seraient dès lors pas affectées à l'exercice de cette solidarité à l'égard des familles, l'article 21 méconnaît l'exigence constitutionnelle résultant des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946.
Cette méconnaissance ne trouve par ailleurs aucune justification dans le souci de concilier cette exigence avec d'autres objectifs de nature constitutionnelle.
De surcroît, le présent article porte atteinte au principe fondamental reconnu par la législation républicaine d'autonomie organique et financière de la branche famille de la sécurité sociale, autonomie qui ressort des ordonnances du 4 octobre 1945 et du 19 octobre 1945, à son article 1er, et notamment confirmée depuis par le législateur aux articles L. 223-1, L. 202-1, L. 241-6 et 311-1 du code de la sécurité sociale.
VI. - Sur l'article 29 de la loi
L'article 29 met à la charge du Fonds de solidarité vieillesse la prise en charge d'un engagement pluriannuel de l'Etat à l'égard des régimes de retraite complémentaire ARRCO/ AGIRC.
L'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale dispose, dans son I, que la loi de financement de la sécurité sociale " prévoit, par catégorie, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement " et qu'elle " fixe, par branche, les objectifs de dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de base (....) ".
Le Fonds de solidarité vieillesse appartient à la catégorie des organismes créés pour concourir au financement des régimes obligatoires de base.
Ses recettes figurent dans les prévisions de recettes prévues à l'article 18 du projet de loi, les dépenses qu'il finance sont inscrites dans les objectifs de dépenses de l'article 54. Ses comptes sont analysés dans l'annexe f du projet de loi prévue par l'article LO 111-4 du code de la sécurité sociale.
L'article 29 apparaît ainsi étranger au domaine des lois de financement en tant qu'il concerne la prise en charge de dépenses relatives aux régimes complémentaires. Quand bien même ces régimes seraient rendus obligatoires par la loi, ils ne constituent pas des régimes de base au sens de la loi organique.
En outre, soit les dépenses résultant pour le FSV de cet article figurent dans l'objectif de dépenses par branche de l'article 54 et dans ce cas cet objectif est erroné car ne correspondant pas aux prescriptions de l'article LO 111-3 (II, 3o).
Soit ces dépenses ne figurent pas dans ledit objectif alors même que les recettes permettant de les financer sont inscrites en prévisions de recettes de l'article 18.
Dans ce cas, le présent article 29 entraîne, d'une part, une incompatibilité entre le dispositif du projet de loi et ses annexes prévues par la loi organique, notamment l'annexe f.
Il introduit, d'autre part, une incohérence dans la notion d'équilibre des lois de financement de la sécurité sociale, contraire à l'article 34, antépénultième alinéa, de la Constitution.
En effet, si le champ des prévisions de recettes et celui des objectifs de dépenses ne sont pas identiques, ils restent cohérents en tant qu'ils visent les régimes de base de la sécurité sociale et permettent d'apprécier les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale.
Aussi, le présent article 29 est-il contraire à l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale ainsi qu'à l'article 34 de la Constitution.
VII. - Sur l'article 49 de la loi
L'article 49 modifie l'article 31-II de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, tel qu'inséré à l'article L. 138-10 du code de la sécurité sociale. Il tend à augmenter le taux de la contribution due par les entreprises pharmaceutiques en cas de dépassement de l'objectif de progression du chiffre d'affaires.
Pour le seuil de déclenchement de la contribution, le paragraphe I de l'article substitue au taux de progression de l'ONDAM un taux de progression fixé à 3 % pour 2001. S'agissant du calcul de la contribution dite " clause de sauvegarde ", le paragraphe II abandonne un mécanisme de taxation variant en fonction de l'importance du dépassement, au profit d'un système de récupération linéaire, permettant de récupérer jusqu'à 70 % du dépassement. Le prélèvement prévu est, en effet, de 50 % du montant du dépassement entre 3 et 3,5 % de progression du chiffre d'affaires, de 60 % entre 3,5 % et 4 % et de 70 % au-delà de 4 %. Dans sa décision no 98-404 DC du 18 décembre 1999 (Rec. p. 316), le Conseil constitutionnel considère que la contribution concernée ne revêt pas le caractère d'une sanction mais celui d'une imposition de toute nature aux termes de l'article 34 de la Constitution.
Il apparaît aujourd'hui avéré que l'article 49, dans son paragraphe I, ne repose pas sur des critères rationnels et objectifs. Par ailleurs, dans son deuxième paragraphe, le même article crée une rupture d'égalité des charges publiques.
1. Le paragraphe I de l'article 49 :
Dans sa décision du 18 décembre 1998 (no 98-404 DC), le Conseil constitutionnel a considéré qu'en se fondant sur l'ONDAM comme facteur déclenchant de la contribution des industries pharmaceutiques, le législateur s'était fondé sur un facteur rationnel et objectif en conformité avec les exigences de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
Or, le paragraphe I de l'article 49 substitue au taux de progression de l'ONDAM un taux de 3 %. Ce taux de progression, totalement indépendant de l'ONDAM, n'est fondé sur aucun élément objectif. Cette disposition contrevient donc à l'article 13 de la Déclaration de 1789 susnommée.
2. Sur le paragraphe II :
Les nouveaux taux de contribution tels que prévus à l'article 49, paragraphe II, doivent se substituer aux cinq taux actuellement en vigueur, tels que définis à l'article L. 138-10, alinéa 2, du code de la sécurité sociale.
Une telle substitution a pour effet de porter atteinte au principe d'égalité devant les charges publiques au détriment des entreprises hors convention, au regard des entreprises conventionnées, dont le régime reste inchangé.
Dans le système actuellement en vigueur, les entreprises hors convention acquittent une contribution pouvant aller jusqu'à 65 % du dépassement de l'ONDAM.
L'article L. 138-10 du code de la sécurité sociale prévoit que le " taux de la contribution globale exprimé en pourcentage du chiffre d'affaires déclaré de l'ensemble des entreprises redevables " est fonction de la différence entre le " taux d'accroissement du chiffre d'affaires de l'ensemble des entreprises redevables " et le taux de progression de l'ONDAM.
Une telle relation entre les taux signifie que le taux de reversement est faible lorsque le taux de dépassement de l'ONDAM est lui-même faible. Inversement, un dépassement beaucoup plus important emporte un reversement beaucoup plus lourd (jusqu'à 65 %).
En tout état de cause, quelle que soit l'ampleur du reversement, les entreprises qui ont conclu une convention avec le Comité économique des produits de santé ne peuvent être assujetties à une cotisation supérieure à celle dont ils auraient été redevables en cas d'application de l'article L. 138-10 du code de la sécurité sociale, ainsi qu'il est indiqué dans l'accord sectoriel conclu entre le Comité économique des produits de santé et le Syndicat national de l'industrie pharmaceutique le 19 juillet 1999 (voir l'article 14 dudit accord relatif aux " remises quantitatives de fin d'année "). Les termes du rapport entre la charge qu'acquittent les entreprises qui ont conclu une convention et celle des entreprises hors convention restent donc comparables.
Dans le système tel que prévu par l'article 49, les entreprises qui n'ont pas conclu une convention avec le Comité économique des produits de santé seront soumises à une contribution s'élevant de 50 % à 70 % du dépassement du chiffre d'affaires.
Même si le taux de dépassement est faible, les entreprises hors convention seront appelées, avec la modification votée, à reverser quoi qu'il arrive de 50 % à 70 % de ce dépassement.
En revanche, les entreprises qui ont conclu une convention ne verraient pas leur contribution évoluer.
Une telle différence de traitement entre la charge qu'acquittent les entreprises qui ont conclu une convention et celle des entreprises hors convention apparaît bel et bien injustifiée.
Par son caractère brutal, permanent et sans la moindre possibilité d'adoucissement, elle constitue une rupture " caractérisée " de l'égalité devant les charges publiques au détriment des entreprises appelées à acquitter la clause de sauvegarde.
VIII. - Sur l'article 50 de la loi
L'article 50, qui résulte d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, augmente considérablement les taux de la contribution à la charge des établissements de vente en gros de spécialités pharmaceutiques (ou grossistes-répartiteurs). Cette disposition s'applique au chiffre d'affaires réalisé à compter du 1er octobre 2000 et revêt donc un caractère rétroactif.
Dans sa décision du 29 décembre 1986 (no 86-223 DC, Rec. p. 184), le Conseil constitutionnel, par exception aux dispositions de l'article 2 du code civil, considère que le législateur peut " pour des raisons d'intérêt général, modifier rétroactivement les règles que l'administration fiscale et le juge de l'impôt ont pour mission d'appliquer ". Une autre décision du Conseil du 18 décembre 1998 (no 98-404), concernant l'article 10 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, stipule que, si le législateur a la faculté d'adopter des dispositions fiscales rétroactives, il ne peut le faire qu'en considération d'un motif d'intérêt général suffisant et sous réserve de ne pas priver de garanties légales des exigences constitutionnelles ".
Or, d'autre part, s'agissant de l'article 50 de la présente loi, la simple recherche d'une ressource financière supplémentaire ne peut pas constituer un motif d'intérêt général. De plus, l'alourdissement de la contribution, en l'espèce, est en contradiction avec l'objectif légitime de promouvoir le développement des spécialités génériques à travers la substitution par les pharmaciens. La contribution est acquittée en effet tant par les grossistes-répartiteurs que par les entreprises pharmaceutiques qui font de la vente directe auprès des officines. Les entreprises concernées sont essentiellement celles qui produisent et distribuent des spécialités génériques dont les avantages pour notre système de santé sont reconnus par tous (un coût moindre pour le patient et la sécurité sociale, à qualité thérapeutique égale par rapport à d'autres médicaments).
Pour ces raisons, l'article concerné doit être considéré comme non conforme à la Constitution.
IX. - Sur l'article 53 (
IV et V) de la loi
L'article 53 crée un fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante, afin de permettre l'exercice de la solidarité nationale à l'égard de ces victimes, fonds qui dispose de pouvoir d'investigation et d'évaluation des préjudices en vue de déterminer et proposer des indemnités.
Cet article dispose également que l'acceptation des indemnités de ce fonds vaut renonciation de toutes actions juridictionnelles en indemnisation ou en réparation.
Or, les délais de jugement définitif, les frais d'accès à la justice peuvent se révéler longs et coûteux. Les malades de l'amiante présentent des pathologies sérieuses pouvant entraîner un décès rapide. L'ensemble de ces éléments constitue autant de facteurs dissuasifs à la saisine de l'autorité judiciaire et pouvant inciter ces malades à l'acceptation d'une indemnisation plus rapide au préjudice de leurs droits.
En conséquence, il est manifeste que le dernier alinéa du IV et le V de cet article portent une atteinte substantielle au droit au recours juridictionnel effectif tel qu'il découle de l'article 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen et entravent les compétences générales que l'autorité judiciaire détient de l'article 66 de la Constitution et du principe général de la séparation des pouvoirs.
Or, dans sa décision no 96-373 DC, le Conseil constitutionnel affirme avec force ce principe du droit au recours qui, s'il peut et doit être encadré, ne saurait demeurer formel.
Depuis lors le Conseil constitutionnel a renforcé la protection de ce droit constitutionnel comme en témoigne, en dernier lieu, sa décision no 99-422 DC. Ainsi, le Conseil a rapproché sa jurisprudence de celle de la Cour européenne des droits de l'homme et, ce faisant, a conforté la sécurité juridique du droit français.
Or, les dispositions contestées du présent article 53 n'apparaissent pas compatibles avec l'article 6-I de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme qui dispose que " toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle ".
En l'espèce, la victime de l'amiante indemnisée par le fonds ne peut être " entendue équitablement ", c'est-à-dire dans les mêmes conditions que celles ouvertes à tous les citoyens en cas de contestation sur les droits et obligations de caractère civil.
S'agissant de la réparation d'un préjudice, toute victime d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle se voit ouverte la possibilité d'engager des recours dans le cadre du contentieux général de la sécurité sociale prévu aux articles L. 142-1 et suivants du code de la sécurité sociale, soit dans le cadre de la procédure particulière en cas de faute inexcusable de l'employeur prévue à l'article L. 452-4 dudit code, soit encore en mettant en jeu la responsabilité civile de la personne responsable du dommage, directement ou à l'occasion d'une instance pénale.
Or, en l'espèce, le dernier alinéa du IV et le V de cet article s'analysent comme une " transaction " extinctive des recours judiciaires de droit commun.
Cette " transaction " apparaît incompatible avec l'article 6-I de la Convention européenne précitée au regard de l'interprétation qu'en donne la Cour européenne des droits de l'homme dans son arrêt Golder c. Royaume-Uni du 21 février 1975 dont la portée a été ultérieurement précisée par la Cour dans les termes suivants :
" Le droit d'accès aux tribunaux (...) se prête à des limitations " mais ces limitations ne doivent pas restreindre " l'accès ouvert à l'individu d'une manière ou à un point tel que le droit s'en trouve atteint dans sa substance même " ; pareille limitation " ne se concilie avec l'article 6-I que si elle tend à un but légitime et s'il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé ".
Or, en cas d'acceptation de l'offre du fonds, la restriction en matière de droits d'accès aux tribunaux de droit commun apparaît excessive par rapport à l'objectif recherché à travers la création du fonds.
Ce mécanisme de " transaction " juridique, s'il était concevable pour faciliter le règlement définitif de litiges relatifs à des dommages matériels, contrevient gravement aux droits des victimes dès lors qu'il s'agit de dommages corporels pouvant entraîner un décès prématuré.
S'il est vrai que le requérant conserve le droit de refuser une offre du fonds, l'avantage qu'il retire toutefois d'une indemnisation rapide en moins de six mois apparaît hors de proportion avec les inconvénients qui résulteraient pour lui de la poursuite des actions judiciaires compte tenu des aléas de la procédure, des lenteurs de l'appareil judiciaire et du risque d'une réduction sensible de son espérance de vie.
La victime, n'ayant que peu d'éléments d'information sur les conséquences de l'acceptation de l'offre du fonds, par rapport à l'indemnisation à laquelle elle pourrait prétendre en suivant les procédures d'indemnisation de droit commun, n'aura raisonnablement pas d'autre choix que celui d'accepter l'offre du fonds et renoncer à ses droits juridictionnels.
La création à l'article V d'une voie de recours " devant la cour d'appel dans le ressort de laquelle se trouve le domicile du demandeur " est une procédure spécifique exorbitante du droit commun, qui ne présente pas les mêmes garanties et les mêmes caractéristiques que les procédures d'indemnisation traditionnelles.
La disposition prévue par cet article doit donc s'interpréter comme une " transaction juridique forcée " contraire au principe de libre accès à la justice, tel qu'il a été appliqué aux victimes indemnisées par le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et autres infractions, créé par la loi du 6 juillet 1990, et par le Fonds d'indemnisation des victimes d'une contamination par le virus du sida causée par une transfusion sanguine (FIVC), créé par la loi no 91-406 du 31 décembre 1991.
S'agissant du FIVC, la circonstance que la Cour européenne des droits de l'homme, dans l'arrêt " M. Daniel Bellet c. France " du 14 décembre 1995, ait condamné la France pour violation de l'article 6-I de la convention précitée ne saurait justifier par elle-même le maintien des dispositions en cause.
En effet, l'arrêt précité précise seulement que " le système (d'indemnisation des victimes du sida par voie de transfusion sanguine) ne présentait pas une clarté et des garanties suffisantes pour éviter un malentendu quant aux modalités d'exercice des recours offerts et aux limitations découlant de leur exercice simultané ".
Pour tenir compte de l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme, le Gouvernement n'était nullement dans l'obligation d'interdire l'introduction ou la poursuite d'actions juridictionnelles en réparation en cas d'acceptation de l'offre du fonds, mais il pouvait également autoriser, de manière expresse dans la loi, la possibilité d'une indemnisation parallèle par les instances judiciaires, étant entendu que, lorsque le juge est informé par l'une des parties au litige de ce que la victime ou ses ayants droit ont déjà été indemnisés du préjudice dont il demande réparation, il doit déduire d'office la somme ainsi allouée du montant du préjudice indemnisable.
Enfin, les dispositions du dernier alinéa de l'article IV et du V doivent être disjointes de l'article 53 car elles peuvent léser gravement les ayants droit de la victime de l'amiante indemnisée par le fonds.
En effet, le I de l'article 53 dispose que le bénéfice du fonds est ouvert non seulement aux victimes elles-mêmes, mais également à leurs ayants droit, sans préciser quelles catégories d'ayant droit sont visées.
Dans l'hypothèse où un ayant droit n'aurait pas obtenu d'indemnisation devant le fonds en même temps que la victime, l'acceptation préalable de l'offre du fonds par la victime rend " irrecevable toute autre action juridictionnelle future en réparation du même préjudice " : un ayant droit peut donc définitivement être lésé de son droit à réparation par la voie juridictionnelle à la suite d'une décision qu'il n'aurait pas prise.
Pour ces motifs, et pour tout autre qu'il plairait à votre Conseil de soulever d'office, les auteurs de la présente saisine demandent au Conseil constitutionnel de déclarer contraire à la Constitution la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, et notamment les articles 3, 4, 7, 14, 16, paragraphe IV, 18, 21, 24, 29, 44, 45, 45, paragraphe I à V, 49, 50 et 53, paragraphes IV à V.
Conformément à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, les députés soussignés défèrent au Conseil constitutionnel la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 et lui demandent de la déclarer non conforme à la Constitution, notamment pour les motifs suivants :
I. - L'article 3 de la loi n'est pas conforme à la Constitution
L'article 3 instaure un mécanisme de réduction dégressive de la contribution sociale généralisée et de la contribution du remboursement de la dette sociale payées sur les revenus d'activités pour les personnes gagnant moins de 1,4 fois le SMIC. Aucun abattement n'est prévu pour la CSG sur les revenus du patrimoine, les produits de placement et les jeux.
Cette réduction ne respecte pas l'article 34 de la Constitution et le principe d'égalité devant les charges publiques.
A. - En effet, vous avez considéré dans votre décision no 90-285 DC du 28 décembre 1990, loi de finances pour 1991 que la contribution sociale généralisée est une imposition de toute nature La Cour de justice des Communautés européennes les assimile à des prélèvements de nature sociale (CJCE 15 février 2000, C 34/98 et C 169/98), étant donné leur affectation : CNAF, CNAMTS, FSV et CADES.
. La CRDS est aussi considérée comme une imposition de toute nature. C'est donc la loi, conformément à l'article 34 de la Constitution, qui fixe les règles concernant le taux, l'assiette et les modalités de recouvrement de cette contribution. Or, l'article 3 renvoie à plusieurs reprises à des décrets pour la détermination des modalités du calcul de l'exonération : notamment, au deuxième alinéa (pour L. 136-2 du code de la sécurité sociale), au troisième alinéa (L. 721-1 et L. 771-1 du code du travail, aux 1o et 2o de l'article L. 722-20 du code rural et l'article L. 382-1 du code de la sécurité sociale), au quatorzième alinéa (C, pour les salariés visés aux articles L. 772-1 et L. 712-1 du code du travail), au quinzième alinéa (article L. 136-2 du code de la sécurité sociale), au seizième alinéa (pour les salariés visés à l'article L. 382-1 du code de la sécurité sociale), au vingt-quatrième alinéa (pour l'exercice simultané de plusieurs activités). En renvoyant au pouvoir réglementaire la détermination des modalités d'application de l'exonération de la CSG et de la CRDS, le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence. Pour ces raisons, l'article 3 doit être considéré comme non conforme à la Constitution.
En réalité, le renvoi à des dispositions réglementaires est révélateur des difficultés et imprécisions qui ont été révélés lors de la discussion parlementaire. En effet, le législateur a tenté d'améliorer le dispositif afin d'éviter les censures au motif d'atteinte à la rupture du principe d'égalité devant les charges publiques en intégrant les salariés qui n'étaient pas considérés par le projet de loi initial : notamment, les employés de maison de particuliers, les personnes salariées dans plusieurs entreprises, les personnes non salariées exerçant plusieurs activités, les salariés agricoles rémunérés par le titre emploi simplifié en agriculture, les salariés agricoles non rémunérés à l'heure, les rémunérations accessoires des fonctionnaires Rapport de MM. A. Recours, C. Evin, D. Jacquat et Mme M.-F. Clergeau, no 2739, onzième législature, p. 14.
Ces améliorations n'ont pas cependant permis d'éviter l'atteinte à l'égalité devant les charges publiques que crée l'article 3.
B. - En effet, en vertu de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, les contributions doivent être également réparties entre tous les citoyens à raison de leur faculté. Si une large marge d'appréciation est laissée au législateur, vous effectuez un triple contrôle : le critère de différenciation doit être en rapport avec le but que le législateur lui assigne, les intéressés ne doivent pas être traités de façon discriminatoire et vous vous réservez même la possibilité de censurer une erreur manifeste d'appréciation (décision no 83-164 DC du 29 décembre 1983).
1. L'importance de la CSG et de la CRDS dans le financement de la protection sociale n'a cessé de croître. Depuis 1991, date de sa création, la CSG est passée d'un taux initial de 1,1 % à un taux de 2,4 % en 1993 puis de 3,4 % en 1997 et enfin, depuis 1998, à un taux de 7,5 % sur les revenus d'activité, de patrimoine et de placement et de 6,2 % sur les revenus de remplacement. Alors qu'en 1991, la CSG n'avait rapporté aux régimes de protection sociale que 29,9 milliards de francs (soit 1,6 % des 1 880 MdF de recettes de la protection sociale), en 1996, elle a rapporté 98 milliards (soit 4 % des 2 438 MdF), et 354 milliards en 1999 (soit 13 % des 2 722 MdF de recettes de la protection sociale). CSG et CRDS occupent dorénavant une part équivalente à celle de l'impôt sur le revenu dans les prélèvements obligatoires supportés par les Français : en 1998, selon les chiffres de l'INSEE
" France, portrait social " 2000-2001.
, elles représentent 6,8 % des prélèvements obligatoires (contre 0 % en 1990), l'impôt sur le revenu s'élevant, quant à lui, à 6,9 % (contre 7,5 % en 1990). Alors qu'en 1999, plus de la moitié des foyers fiscaux potentiels ne sont pas imposés à l'impôt sur le revenu, la quasi-totalité d'entre eux supportent CSG et CRDS.
L'institution d'un abattement sur les bas salaires concernera environ 40 % des salariés (soit les 12 % de salariés au SMIC auxquels il faut ajouter 28 % de salariés payés entre le SMIC et le SMIC + 40 %). Elle concernera aussi des travailleurs indépendants et des agriculteurs (40 % d'entre eux) qui exercent simultanément une activité salariée. Compte tenu de la place prise dorénavant par ces contributions et du nombre de personnes concernées par la réforme, la juste appréciation des capacités contributives des redevables au regard de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen revêt une importance qu'elle n'avait pas en 1991.
2. Or, jusqu'à présent, CSG et CRDS étaient des contributions à taux proportionnel. La création d'un abattement sur les bas salaires les transforme en des impositions à taux progressif c'est-à-dire des impositions dont le taux progresse avec l'aisance des contribuables. En effet, après la réforme de la CSG et la CRDS, un salarié payé au SMIC (soit environ 5 700 F nets par mois) sera soumis à un taux d'imposition de 5,3 %, un salarié payé à 120 % du SMIC à un taux de 6,67 % et un salarié gagnant deux fois le SMIC (11 400 F par mois) au taux de 8 %.
Dans un système progressif, le législateur ne peut se désintéresser des deux éléments qui déterminent la capacité contributive d'un redevable : le total des revenus de son foyer et ses charges de famille. Alfred Sauvy, dans son ouvrage de référence " Théorie générale de la population " (PUF 1955), faisait une description parfaitement explicite de cette logique lorsqu'il écrivait : " La progressivité du taux (de l'impôt) se justifie parce que le superflu peut, par définition même, être réduit dans une proportion plus forte que le nécessaire... Un célibataire qui gagne 150 000 F par an a un niveau de vie supérieur à un père de quatre enfants ayant le même revenu. Les imposer également serait frapper également la partie de plaisir du premier et la viande, voire le pain du second. "
En ce sens, la progressivité des taux selon le niveau de vie de chaque foyer fiscal est nécessaire à l'application correcte, pour des esprits modernes, du principe d'égalité devant les charges publiques posé à l'article 13 de la DDHC, ainsi qu'il ressort des décisions du Conseil constitutionnel no 90-285 DC du 28 décembre 1990 et no 93-320 DC du 21 juin 1993.
Pour assurer l'égalité de traitement entre deux contribuables, il convient, en effet, de tenir compte à la fois du revenu total du ménage et du nombre de personnes qui le composent. Pour le calcul de l'impôt sur le revenu, le droit fiscal utilise le système des parts fiscales lui-même issu des échelles de consommation utilisées par les statisticiens pour l'estimation des niveaux de vie... Ainsi, un ménage composé d'un adulte et de deux enfants doit disposer d'un revenu deux fois supérieur à celui d'un célibataire pour avoir le même niveau de vie que lui et, par conséquent, les mêmes capacités contributives.
3. Or l'article 3 ne retient, pour appliquer l'abattement, qu'un seul revenu pris isolément et un seul critère. Il ne fait pas masse des différents revenus perçus par le foyer fiscal. Il ne tient pas compte du nombre de personnes qui le composent. Il en résulte, à titre d'illustration, les différences de traitement suivantes :
a) Du fait de l'absence de prise en compte des charges de famille du foyer :
- un salarié célibataire payé au SMIC bénéficiera de l'abattement ramenant son taux d'imposition de 8 % à 5,3 % alors qu'un salarié qui élève seul deux enfants et touche 1,4 SMIC supportera un taux d'imposition de 8 %. Pourtant, avec 1,4 SMIC, les capacités contributives d'une famille monoparentale avec deux enfants sont inférieures de 30 % à celle du célibataire au SMIC. De nombreux contribuables sont concernés car le salaire moyen des familles monoparentales correspond précisément à 1,4 SMIC ;
- la même différence de traitement affectera le salarié payé 1,4 fois le SMIC et qui a à sa charge une épouse et plusieurs enfants. 15 % des parents de trois enfants, 20 % des parents de quatre enfants et 25 % des parents de cinq enfants et plus gagnent entre le SMIC et 1,4 fois le SMIC. Ici encore, l'inégalité touche un grand nombre de contribuables et n'a pas, de ce fait, un caractère marginal ;
- enfin, au regard du revenu disponible par unité de consommation, des contribuables ayant le même niveau de vie (de 1 à 1,4 SMIC par unité de consommation
Ont un niveau de vie équivalent à celui d'un célibataire au SMIC les familles de trois enfants dont le revenu est égal à 15 000 F par mois. Il en est de même pour les familles de quatre enfants au revenu de 20 000 F et pour celles de cinq enfants avec 22 700 F.
feront l'objet d'une taxation très différente selon qu'ils sont célibataires (taux de 5,3 %) ou qu'ils ont des enfants à charge (taux de 8 %). 50 % des familles de trois enfants, 60 % des familles de quatre enfants et 54 % des familles de cinq enfants et plus se situent dans cette fourchette et seront pénalisées.
b) Différences de traitement du fait de l'absence de totalisation des revenus du foyer :
Une personne rémunérée au SMIC et dont le conjoint gagne trois fois ce salaire bénéficiera de l'abattement. Le taux d'imposition de son foyer fiscal sera de 7,3 %, alors qu'à capacités contributives analogues un foyer où deux salariés gagnent chacun deux fois le SMIC sera taxé au taux de 8 %.
4. De même, le projet ne tient pas compte des revenus non professionnels du contribuable.
Ainsi, à titre d'exemple chiffré, va bénéficier de l'abattement une personne à laquelle son patrimoine assure 20 000 F de revenu mensuel et qui occupe un emploi payé au SMIC, peut-être dans le but d'avoir la couverture de l'assurance maladie. Son taux de taxation au titre de la CSG et de la CRDS ne sera que de 7,33 %, alors qu'une personne ayant le même revenu total, tiré de son seul salaire, sera taxée au taux de 8 %. On pourrait multiplier les exemples.
Certes, la CSG se présente comme un ensemble de trois contributions différentes et le Conseil constitutionnel apprécie le respect par le législateur du principe d'égalité au regard de chaque imposition prise isolément (décision no 90-285 DC du 28 décembre 1990).
Mais la distinction entre les trois GSG est assez factice. Elle provient essentiellement du souhait de faciliter leur recouvrement : la contribution sur les revenus d'activité et de remplacement est prélevée à la source comme les cotisations sociales
On notera que, quoique étant un impôt unique, la contribution prévue par les articles L. 136-1 et 2 connaît deux taux différents (7,5 % pour les revenus d'activité et 6,2 % pour les revenus de remplacement).
; la contribution sur les revenus du patrimoine, au contraire, est prélevée comme l'impôt sur le revenu par voie de rôle ; la contribution sur les produits de placement est prélevée comme l'impôt sur le revenu par voie de rôle, sous réserve d'une partie prélevée à la source. Le taux de ces trois contributions (7,5 %) est, du reste, le même.
Pour des contributions de faible ampleur, le Conseil constitutionnel a jugé que l'absence de prise en compte des facultés contributives des redevables ne portait pas une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques (décisions no 93-320 DC du 21 juin 1993 précitée sur le droit de timbre sur les opérations de bourse et décision no 99-424 DC du 29 décembre 1999 sur l'imposition des indemnités de licenciement). Mais dès lors que la CSG a pris l'importance qui vient d'être décrite et que les catégories de contribuables que la réforme va toucher ou laisser de côté sont aussi nombreuses, ainsi qu'il a été montré ci-dessus, il faut impérativement que soit respecté le principe fondamental de l'égalité devant les charges publiques posé à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
La justice sociale recherchée par le législateur au travers de l'abattement sur la CSG et la CRDS ne doit pas être dénaturée par une rupture caractérisée de l'égalité entre les contribuables telle qu'elle apparaît dans l'économie du texte.
Il est illégitime, en effet, au regard de l'article 13 de la Déclaration, qu'un contribuable chargé de famille dont les capacités contributives sont inférieures à celles d'un contribuable célibataire ne puisse pas bénéficier de l'abattement dont profitera ce dernier. Il est également illégitime d'appliquer un abattement au bénéfice d'un contribuable qui a de forts revenus patrimoniaux ou dont le conjoint dispose d'un salaire confortable.
Cette rupture caractérisée de l'égalité entre les citoyens est d'autant plus choquante qu'elle s'applique à deux contributions sociales qui ont pour finalité commune la mise en eoeuvre du principe de solidarité puisqu'elles sont destinées à alimenter la CNAMTS, la CNAF et le Fonds de solidarité vieillesse. Au final, la recherche de la justice sociale qui alimente le projet de réforme va se traduire par d'importantes inégalités entre contribuables et par des injustices dues à la complexité du nouveau système : la CSG et la CRDS étaient des contributions au mécanisme simple et facilement acceptable, leur prélèvement à la source se faisait sans complication pour l'employeur et sans régularisation a posteriori. Avec la réforme, outre la charge administrative qui pèsera sur les entreprises, des contrôles vont être nécessaires. Ces contrôles seront particulièrement difficiles et source d'inégalité ou de fraude dans le cas des personnes ayant plusieurs employeurs ou des activités indépendantes et salariées.
Pour toutes ces raisons, l'article 3 doit donc être considéré comme non conforme à la Constitution.
II. - L'article 9 n'est pas conforme à la Constitution
L'article 9 modifie les assiettes de cotisations sociales des exploitants agricoles soumis à un régime forfaitaire d'imposition. Il n'en retient que deux périodes de référence : une assiette triennale (n-1, n-2, n-3) et une assiette annuelle (n-1).
En supprimant une troisième annuelle constituée par l'année n pour les adhérents au régime réel d'imposition, le législateur a porté atteinte au principe d'égalité devant les charges publiques, pendant la période transitoire. Ainsi, un même cotisant pourra être, dans la période transitoire, taxé deux fois au titre de la même assiette, alors que ses revenus peuvent s'être effondrés dans l'année suivante.
Pour cette raison, l'article 9 n'est pas conforme à la Constitution.
III. - L'article 21 n'est pas conforme à la Constitution
L'article 21 vise à faire prendre en charge par la Caisse nationale d'assurances familiales les majorations de pensions pour enfant versées auparavant par le Fonds de solidarité vieillesse.
Instituée en même temps que le régime général sur laquelle elle s'appuie, par l'article 68 de l'ordonnance du 19 octobre 1945, la majoration de pensions pour enfant est la plus ancienne de toutes les majorations de pension. Elle a été financée par la CNAVTS en raison de son caractère de prestation vieillesse, jusqu'en 1993 quand le législateur a décidé de mettre à la charge de la solidarité nationale, via le fonds de solidarité vieillesse, le financement de cet avantage. Cette prestation a le caractère d'une prestation vieillesse, l'esprit de ses initiateurs, issus de la Résistance, étant de prendre acte que les familles avec de nombreux enfants ne peuvent se constituer un patrimoine en vue de la retraite comparable à celui des familles de plus petite taille.
Tous les actifs, quels que soient leurs régimes sociaux d'appartenance, sont soumis au paiement des cotisations familiales au taux unique de 5,4 % ainsi qu'au paiement du 1,1 % de CSG. Ces sommes sont gérées par la CNAF qui, aux termes de l'article L. 223-1 du code de la sécurité sociale, assure le financement des prestations familiales de tous les régimes : le régime général des salariés, les deux régimes agricoles (salariés agricoles et exploitants) et les régimes spéciaux (fonctionnaires, EDF, GDF et RATP). La CNAF elle-même assure le paiement des prestations familiales aux salariés du régime général ainsi qu'aux travailleurs indépendants des professions non agricoles, aux employeurs et à la population non active. En pratique, si les régimes spéciaux versent les prestations directement à leurs ressortissants, c'est en vertu d'une délégation de service public et pour des raisons historiques et de commodité. Ils n'assurent d'ailleurs pas le service de prestations complexes comme l'AGED, l'AFEAMA et les allocations logement. De même, les régimes agricoles assurent-ils le paiement des prestations familiales par le truchement de la MSA.
Les prestations qui sont versées aux familles sont strictement identiques, quel que soit le régime dont elles ressortent.
La mise à la charge de la branche famille des majorations familiales des pensions de vieillesse du régime général porte atteinte à l'universalité des prestations familiales et à l'égalité des citoyens devant les charges publiques
En effet, tous les actifs qui paient des cotisations familiales et la CSG destinée à la branche famille n'ont pas vocation à bénéficier de majorations familiales de pension de retraite : si les ressortissants du régime général, de l'ORGANIC et de la CANCAVA ainsi que les salariés agricoles peuvent compter sur une majoration de 10 % de leurs pensions, les exploitants agricoles et les professions libérales n'ont pas droit à cet avantage. Il en est de même des employeurs et de la population non active.
En mettant les majorations familiales des pensions du régime général à la charge de la branche famille, le législateur fait financer par certains cotisants des avantages dont ils sont privés.
A l'inverse, les ressortissants de certains régimes spéciaux comme ceux de la fonction publique, cotisants dans les mêmes proportions que les autres auprès de la branche famille, ont vocation à recevoir des majorations familiales de pension de vieillesse plus importantes que celles des salariés du régime général : 10 % pour trois enfants élevés plus 5 % par enfant supplémentaire dans la limite de sept enfants. Il y aurait là une nouvelle inégalité entre les citoyens si ces majorations relevaient, comme le prétend le législateur, de la politique familiale. Or, ces majorations ne sont pas mises à la charge de la branche famille par le présent projet et ne pourront pas l'être en application de la décision du Conseil constitutionnel no 94-DC du 29 décembre 1994, étant des charges permanentes de l'Etat.
Dans sa décision no 97-393 DC du 18 décembre 1997, le Conseil constitutionnel a, certes, estimé que " l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées des dixième et onzième alinéas du préambule de la Constitution de 1946 implique la mise en oeuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur de la famille ; qu'il est cependant loisible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités d'aide aux familles qui lui paraissent appropriées ". Cette latitude ne lui permet pas, toutefois, d'accorder, au titre de la mise en oeuvre de cette politique, des majorations familiales à certaines familles et non pas à d'autres sans qu'il y ait entre elles une différence de leur situation : à cet égard, rien dans le soutien aux familles ne justifie qu'un salarié du régime général bénéficie de 10 % de majoration de pension pour trois enfants élevés alors qu'un exploitant agricole en est privé. La justification de pareille différence relève, en réalité, de la politique des retraites qu'il n'appartient pas à la branche famille de financer.
De plus, l'article 21 n'est pas conforme à l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, qui pose dans son paragraphe 3o le principe de l'autonomie des branches.
L'article 21 n'est donc pas conforme à la Constitution.
IV. - L'article 49 n'est pas conforme à la Constitution
L'article 49 détermine un nouveau mode de calcul du reversement des dépassements du chiffre d'affaires de l'industrie pharmaceutique, établi par les articles L. 138-10 et suivants. D'une part, pour le seuil de déclenchement de la contribution, au taux de progression de l'ONDAM est substitué un taux de progression fixé à 3 % pour 2001. D'autre part, pour le calcul de la contribution, le mécanisme actuel qui est fonction de l'importance du dépassement est abandonné au profit d'un système de récupération linéaire permettant de récupérer jusqu'à 70 % du dépassement.
Or, la contribution, dite " clause de sauvegarde ", est qualifiée par votre jurisprudence d'imposition de toute nature (no 98-404 DC du 18 décembre 1998, rec. p. 316). Elle doit donc être conforme aux principes constitutionnels de la légalité fiscale tels qu'ils résultent des articles 13 et 14 de la Déclaration de 1789, de l'article 34 de la Constitution.
1. Ainsi qu'il ressort de votre jurisprudence, l'article 13 de la Déclaration de 1789 fonde la nécessité de l'impôt et, partant, conduit à exiger que celui-ci soit défini sur la base de critères clairs, objectifs et rationnels, ce qui, en définitive, garantit l'égalité de tous devant les charges publiques (cf. décision no 90-285 DC du 28 décembre 1990, rec. p. 95, cons. 27 à 36). Vous rappelez ce principe à propos de la clause de sauvegarde elle-même (no 98-404 DC du 18 décembre 1998). La fixation de ces critères doit, à cet égard, se faire en fonction du but que le législateur s'assigne. A cet égard, vous avez considéré qu'en se fondant sur l'ONDAM comme facteur déclenchant du paiement de la contribution le législateur s'était fondé sur un critère rationnel et objectif en rapport avec le but qu'il poursuivait, c'est-à-dire faire contribuer les laboratoires lors d'un dérapage des dépenses médicales.
Or, l'article 49 substitue le taux de 3 % au taux de progression de l'ONDAM pour mettre en oeuvre la contribution, taux de 3 % qui n'est fondé sur aucun élément objectif ou rationnel en rapport avec l'intérêt général poursuivi par le législateur. Ainsi, M. Jérôme Cahuzac, rapporteur pour avis, de la commission des finances de l'Assemblée nationale, reconnaît que ce taux ad hoc est " déconnecté de tout lien avec l'ONDAM
Rapport no 2631, p. 142-144.
". M. Jacques Oudin, rapporteur de la commission des finances du Sénat, stigmatise ce taux " dont le dépassement déclenche le versement de la contribution arbitrairement fixé par le Gouvernement est totalement indépendant de l'ONDAM " Rapport no 68, p. 190.
. Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de solidarité, a cru préciser en affirmant qu'il se situait " dans le cadre de l'ONDAM " JO Débats, AN, 2e séance, 27 octobre 2000, p. 7675.
Dans ces conditions, ce taux de progression ad hoc dont les travaux parlementaires montrent que nul ne connaît la nature exacte, et dont le lien avec le taux de l'ONDAM est plus qu'incertain, ne peut être regardé comme fondé sur des objectifs clairs et rationnels.
2. L'article 49 méconnaît aussi le principe de progressivité de l'impôt qui découle, selon votre jurisprudence, du principe de nécessité de toute contribution publique visé aux articles 13 et 14 de la Déclaration de 1789.
Le tableau figurant au paragraphe II de l'article 49 laisse apparaître une certaine progressivité du calcul de la contribution puisque trois taux d'imposition sont différenciés à raison de trois tranches d'accroissement du chiffre d'affaires de l'ensemble des entreprises redevables. En réalité, cette progressivité est illusoire ainsi qu'il en résulte des travaux parlementaires. En effet, le taux plancher de la troisième tranche d'imposition est fixé à 4 % d'accroissement du chiffre d'affaires des entreprises redevables (K + 1 point) alors que M. Claude Evin, rapporteur pour l'assurance maladie et les accidents du travail (JO, AN, 1re séance du 24 octobre 2000, p. 7366), que la ministre de l'emploi et de la solidarité (JO, AN, 1re séance du 24 octobre 2000, p. 7359) ont admis que la dépense de médicaments progressera de 6 % à 7 %. Dans ces conditions, la fixation de tranches correspondant à un taux d'accroissement de chiffre d'affaires inférieur à 4 % est, dans l'esprit même du législateur, absolument inutile. Le seul taux opérant de contribution est le taux unique de 70 %. La progressivité de la contribution n'est qu'apparente. Qui plus est, tout mécanisme de taux marginal est ignoré, de telle sorte que ce sera le taux supérieur et unique de 70 % qui s'appliquera uniformément.
3. Pour finir, le taux retenu de 70 % d'imposition calculé sur le chiffre d'affaires excédant le taux K est manifestement confiscatoire.
Ainsi, en premier lieu, la fixation d'un tel taux calculé non sur les bénéfices mais sur le chiffre d'affaires procède d'une erreur manifeste d'appréciation dans la prise en compte des entreprises redevables (cf. décision no 83-164 DC du 29 décembre 1983).
En deuxième lieu, ce niveau d'imposition sans comparaison dans aucun secteur de l'activité économique a pour effet de dénaturer la liberté d'entreprendre (décision no 98-401 du 10 juin 1998). Sur ce terrain, vous vérifiez si " la baisse de la capacité de production des entreprises résultera des nouvelles dispositions est d'une ampleur ou d'une prévisibilité " telles que vous puissiez relever une erreur manifeste d'appréciation (décision no 99-423 DC du 13 janvier 2000). En l'occurrence, compte tenu d'une imposition du chiffre d'affaires de 70 % au titre de la clause de sauvegarde à laquelle s'ajoute un relèvement très fort des taux d'imposition de la taxe sur les ventes directes à l'officine (article 50), la capacité du secteur industriel concerné à mener une politique de recherche et d'innovation pharmacologique et chimique sera très certainement compromise.
En troisième lieu, le taux de 70 % crée une rupture d'égalité devant les charges publiques (décision no 86-200 DC du 16 janvier 1986) entre les entreprises redevables de la contribution et les entreprises exonérées. La différence de situations existant entre ces deux catégories d'entreprises ne peut en aucun cas justifier un traitement aussi inégal
Cf. votre décision no 85-200 DC du 16 janvier 1986. Loi relative à la limitation des possibilités de cumul entre pensions de retraite et revenus d'activité, à propos des deux taux de contribution fixés à 50 % et 10 % selon que les personnes redevables étaient, dans un cas, actives et titulaires d'une pension de retraite et, dans un autre, actives mais non titulaires d'une pension.
Il s'ensuit qu'en modifiant de la sorte et de manière aussi nette la seule clause de sauvegarde le législateur remet en cause l'équilibre fixé par votre jurisprudence relative à la différence de traitement entre les entreprises conventionnées et celles qui ne le sont pas et rompt l'égalité entre les entreprises du secteur concurrentiel.
Enfin, le niveau d'imposition fixé est tel qu'il rejaillit sur la politique conventionnelle du médicament et porte nécessairement atteinte à la liberté contractuelle de l'ensemble des entreprises exploitant une ou plusieurs spécialités pharmaceutiques. En réalité, non seulement le choix de l'option conventionnelle n'est plus libre mais " forcé " devant la menace constituée par la contribution accrue de l'article L. 138-10, mais en outre la liberté de négociation inhérente à la liberté de contracter dans des conditions qui portent atteinte à la liberté individuelle des entreprises concernées.
Pour toutes ces raisons, l'article 49 doit être déclaré non conforme à la Constitution.
V. - L'article 50 n'est pas conforme à la Constitution
L'article 50 augmente le barème de la taxe sur les grossistes répartiteurs, taux qui dépend de l'évolution trimestrielle du chiffre d'affaires hors taxe réalisé par l'ensemble des entreprises de vente en gros de spécialités pharmaceutiques.
Outre le fait que cet article augmente encore les impôts pesant sur l'industrie pharmaceutique (cf. l'argumentaire sur l'article 49), l'augmentation du prélèvement s'applique au chiffre d'affaires réalisé à compter du 1er octobre 2000.
La rétroactivité des lois fiscales est admise par votre jurisprudence, le législateur pouvant " pour des raisons d'intérêt général, modifier rétroactivement les règles que l'administration fiscale et le juge de l'impôt ont pour mission d'appliquer " (décision no 86-223 DC du 29 décembre 1986, rec. p. 184). Cependant, votre jurisprudence a posé certaines limites : " si le législateur a la faculté d'adopter des dispositions rétroactives, il ne peut le faire qu'en considération d'un motif d'intérêt général suffisant et sous réserve de ne pas priver de garanties légales des exigences constitutionnelles " (décision no 98-404 DC du 18 décembre 1998). De plus, les dispositions fiscales rétroactives ne sauraient avoir pour conséquence, par leurs effets sur le patrimoine des contribuables, de porter atteinte au droit de propriété (décision no 91-298 DC du 24 juillet 1991, rec. p. 82).
Or, aucune justification à la rétroactivité de cette disposition n'a été avancée si ce n'est des recettes fiscales plus importantes, ce qui ne saurait justifier cette rétroactivité.
Ainsi, en l'absence de motif d'intérêt général, l'article 50 doit être considéré comme non conforme à la Constitution.
VI. - Les paragraphes IV et V de l'article 53 ne sont pas conformes à la Constitution
L'article 53 crée un fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante. Afin d'éviter les recours contentieux, le législateur a posé dans ces articles IV et V des limites aux recours contentieux. Ainsi, le choix de recourir à l'indemnisation par le fonds équivaut pour la victime ou ses ayants droit à se désister des actions juridictionnelles en indemnisation en cours et à renoncer à toute action juridictionnelle en réparation du même préjudice.
Or, vous avez considéré qu'aux termes de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : " toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée ni la séparation des pouvoirs déterminée n'a point de Constitution ", " il résulte de cette disposition qu'en principe il ne doit être porté d'atteintes substantielles au droit de personnes intéressées d'exercer un recours effectif devant une juridiction " Décision no 96-373 DC du 9 avril 1996, loi organique portant statut de la Polynésie française, rec. p. 43, cons. 83.
. Vous avez depuis précisé ce principe à valeur constitutionnel du droit au recours effectif dans vos décisions no 99-422 DC du 22 décembre 1999 et no 99-425 DC du 29 décembre 1999.
Or, le dispositif des paragraphes IV et V est restrictif eu égard à ce principe. Tout d'abord, le désistement est reconnu d'office en cas de " décision juridictionnelle définitive " à la suite d'un recours contentieux contre une offre du fonds : en contestant une offre du fonds devant le juge d'appel, le requérant s'expose automatiquement à se voir fermer toutes les voies de recours ultérieures s'il devait être débouté de son action ou s'il était insuffisamment indemnisé. Ainsi, la rédaction retenue peut aboutir à ce que, en cas de demande devant le fonds, les victimes ne pourraient plus se porter partie civile et agir devant les tribunaux afin que soit établie la part des responsabilités des intervenants. La deuxième phrase du troisième alinéa du IV laisse même à penser que les victimes de l'amiante qui n'ont pas obtenu au cours de ces dernières années une décision favorable du juge sur leur demande de réparation intégrale ne pourront plus se pourvoir à l'avenir devant le juge pour présenter des demandes sur le même préjudice, étant entendu que la procédure devant le fonds ne devrait pas être considérée comme une procédure juridictionnelle. Le paragraphe V limite, quant à lui, les ouvertures de recours contre les décisions de la commission d'indemnisation seulement dans trois hypothèses : le rejet de la demande d'indemnisation, le non-respect du délai, la non-acceptation de l'offre par le demandeur.
En conséquence, pour le demandeur engager un recours contre la décision du fonds risque d'épuiser automatiquement les voies de recours ultérieures devant d'autres juridictions. Toutes ces dispositions portent atteinte au droit au recours effectif et doivent donc être considérées comme non conformes à la Constitution.
VII. - L'article 55 n'est pas conforme à la Constitution
L'article 55 fixe l'objectif national de dépenses d'assurance maladie à 693,3 milliards de francs. Or, de l'ONDAM dépend la mise en oeuvre du mécanisme des lettres-flottantes. Vous avez considéré que le mécanisme des lettres-flottantes institué par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 était conforme à la Constitution, car l'ONDAM était un critère objectif et rationnel (décision no 99-422 DC du 21 décembre 1999, cons. 47). Ce n'est pas le cas dans l'actuel projet de loi. En effet, l'ONDAM, qui est nécessairement sous la forme d'un agrégat comptable, devient cependant chaque fois plus arbitraire, dépourvu de tout contenu en santé publique. Ainsi, l'ONDAM 2000 a été " rebasé " pour tenir compte du dépassement constaté l'année précédente, puis à nouveau majoré lors d'une " nouvelle étape " et l'ONDAM 2001 calculé à partir de cet ONDAM 2000. Conformément à votre jurisprudence posée par la décision no 85-187 DC du 25 janvier 1985, rec. p. 43, une loi " peut être contestée à l'occasion de l'examen des dispositions législatives qui la modifient ", la constitutionnalité du mécanisme des lettres-flottantes étant conditionnée à un critère objectif et rationnel.
L'ONDAM ne pouvant être considéré comme objectif et rationnel, le mécanisme des lettres-flottantes ne peut plus être considéré comme conforme à la Constitution. L'article 55 doit être considéré comme non conforme à la Constitution.
VIII. - Plusieurs dispositions ne sont pas conformes à la Constitution, car elles échappent à l'objet des lois de financement de la sécurité sociale
La loi no 96-646 du 22 juillet 1996 a déterminé l'objet des lois de financement de la sécurité sociale. Ainsi, outre les dispositions relatives aux orientations de la politique de santé et de sécurité sociale, les objectifs relatifs à l'équilibre général, les objectifs de dépenses, les lois de financement ne peuvent comporter que des dispositions affectant directement l'équilibre financier des régimes obligatoires de base ou améliorer le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale. Ainsi les dispositions dépourvues d'effet financier direct sur l'équilibre des comptes sont déclarées contraires à la Constitution (décision no 99-422 du 21 décembre 1999 déclarant contraire à la Constitution le quatrième alinéa de l'article 31 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000). L'irrecevabilité des articles doit être préalablement soulevée par le Parlement (décisions no 96-384 DC du 19 décembre 1996, no 97-393 DC du 18 décembre 1997, no 98-404 DC du 18 décembre 1998).
Or, plusieurs dispositions de la loi de financement de la sécurité pour 2001 ne correspondent ni à des dispositions affectant directement l'équilibre financier des régimes obligatoires de base ni une amélioration du contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale.
A. - L'article 4 n'est pas conforme à la Constitution
L'article 4 a pour objet d'exonérer de la CRDS les retraités et invalides pensionnés, lorsqu'ils ne sont pas imposables à l'impôt sur le revenu ou sont imposables pour une somme inférieure au plancher de mise en recouvrement de 400 francs.
Cette disposition ne relève pas d'une loi de financement de la sécurité sociale, comme l'a relevé M. Jérôme Cahuzac, rapporteur pour avis de la commission des finances
Rapport no 2631, p. 29.
. En effet, la CRDS finance la CADES. Or, la CADES est exclue du champ d'application de la loi de financement comme vous l'avez considéré dans votre décision no 97-393 DC du 18 décembre 1997 : ce n'est que parce que l'article 31 de ce texte prolongeait de cinq ans la durée de perception de la CRDS et de la mission de la CADES, et avait donc une incidence significative sur les frais financiers à la charge du régime général, et donc sur son équilibre général, que l'article 31 n'a pas été déclaré contraire à la Constitution Cons. 53, rec. p. 331.
L'article 4 doit donc être déclaré contraire à la Constitution.
B. - L'article 24 n'est pas conforme à la Constitution
L'article 24 abroge la loi no 97-277 du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne. Cet article est lui aussi un cavalier et n'a pas sa place dans la loi de financement de la sécurité sociale.
Lors de l'examen du projet de loi de financement pour 1999, un amendement similaire avait été adopté par la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale. En séance, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, avait déclaré qu'un tel amendement ne lui semblait pas " avoir sa place dans la loi de financement de la sécurité sociale... parce qu'il constituerait, sur le plan juridique, un cavalier sans lien direct avec la loi de financement de la sécurité sociale " JO, Débats, AN, 2e séance du 28 octobre 1998, p. 7528.
. Elle ajoutait : " nous avons consulté tant les juristes que le secrétaire général du Gouvernement. Aujourd'hui il est clair que ni vous-même ni même le Gouvernement parce que ce n'est pas l'objet initial du texte et parce qu'il n'aurait pas de conséquences sur le financement de la sécurité sociale, ne pouvaient déposer un amendement " Ibidem, p. 7528.
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, qui s'était déplacé pour l'occasion, ne disait pas autre chose : " l'abrogation de cette loi serait même à la limite inutile car des décrets d'application n'ont jamais été pris par le Gouvernement en sorte qu'elle ne peut avoir d'application concrète " Ibidem, p. 7531.
. Entre-temps, M. Jérôme Cahuzac, rapporteur pour avis de la commission des finances, avait fait valoir que " si l'amendement avait été adopté, nous courrions le risque d'une censure par le Conseil constitutionnel ".
Ainsi, le Gouvernement avait choisi d'inscrire dans le projet de loi de modernisation sociale Projet de loi AN, no 2415, 11e législature.
l'abrogation de la loi Thomas à l'article 11 :
" I. - La loi no 97-277 du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite est abrogée.
" II. - Le 1o ter de l'article 83, le b ter du 5 de l'article 158, le 11 de l'article 206, la dernière phrase du 3 de l'article 209 bis et le dernier alinéa de l'article 219 quater du code général des impôts ainsi que, au cinquième alinéa de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, les mots : " y compris les abondements des employeurs aux plans d'épargne retraite " sont abrogés.
" III. - Le I bis de l'article 235 ter Y du code général des impôts est abrogé. "
Deux ans plus tard, les avis sont opposés : M. Alfred Recours considère que " l'abrogation de loi Thomas a sa place dans la loi de financement de la sécurité sociale dans la mesure où elle entraînera potentiellement des non-dépenses pour la protection sociale " JO, Débats, AN, 2e séance du 26 octobre 2000, p. 7591.
. M. Jérôme Cahuzac, rapporteur pour avis de la commission des finances, pense de même : " je pense que cet amendement a sa place dans la mesure où la loi Thomas prévoit explicitement que les cotisations versées par les salariés dans le cadre de cette épargne sont déductibles de l'assiette des cotisations sociales " Ibidem, p. 7592.
. Et Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, donnait un avis favorable à l'amendement.
Il semble difficile d'affirmer que l'abrogation de la loi Thomas ait une influence sur l'équilibre financier des régimes de base, les décrets d'application de ladite loi n'ayant jamais été pris et le Gouvernement ne souhaitant pas les prendre.
L'article 24 n'est donc pas conforme à la Constitution.
C. - L'article 44 n'est pas conforme à la Constitution
L'article L. 6211-5 du code de la santé publique prévoit que la transmission de prélèvements aux fins d'analyses n'est autorisée qu'au pharmacien d'officine installé dans une agglomération où n'existe pas de laboratoire exclusif ou qu'entre laboratoires.
L'article 44, qui résulte d'un amendement du Gouvernement, permet aux professionnels de santé libéraux et aux établissements et centres de santé qui ne disposent pas d'un laboratoire d'analyse de biologie médicale d'effectuer des transmissions de prélèvements en vue d'analyse aux laboratoires d'analyses de biologie médicale.
Cette disposition est comme le souligne le rapport de M. Charles Descours " l'archétype du cavalier " Rapport Sénat, no 67, tome IV, p. 147.
et n'a pas sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale, conformément à la loi organique. Il doit donc être déclaré non conforme à la Constitution.
En conclusion, les articles 3, 4, 21, 24, 29, 44, 49 et 50, les paragraphes IV et V de l'article 53, l'article 55 doivent être considérés comme non conformes à la Constitution. De plus, en raison du caractère indivisible de ses dispositions avec l'ensemble de la loi sans lesquelles la loi n'aurait pas été adoptée, l'ensemble de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 doit être considéré comme non conforme à la Constitution
