COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Nouvelle-Écosse (Ministre de la Santé) c. J.J.,
[2005] 1 R.C.S. 177, 2005 CSC 12
Date : 20050318
Dossier : 29717
Entre :
J.J.
Appelante
c.
Nouvelle‑Écosse (ministre de la Santé)
Intimée
‑ et ‑
Advocacy Centre for the Elderly, Des Personnes d’Abord du
Canada et Association canadienne pour l’intégration
communautaire
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Major, Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron
Motifs de jugement :
(par. 1 à 26)
La juge Abella (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Major, Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish et Charron)
______________________________
Nouvelle-Écosse (Ministre de la Santé) c. J.J., [2005] 1 R.C.S. 177, 2005 CSC 12
J.J. Appelante
c.
Nouvelle-Écosse (Ministre de la Santé) Intimée
et
Advocacy Centre for the Elderly, Des Personnes d’Abord du
Canada et Association canadienne pour l’intégration
communautaire Intervenants
Répertorié : Nouvelle-Écosse (Ministre de la Santé) c. J.J.
Référence neutre : 2005 CSC 12.
No du greffe : 29717.
2004 : 4 novembre; 2005 : 18 mars.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Major, Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron.
en appel de la cour d’appel de la nouvelle-écosse
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Nouvelle‑Écosse (les juges Roscoe, Freeman et Hamilton) (2003), 212 N.S.R. (2d) 193, 665 A.P.R. 193, [2003] N.S.J. No. 57 (QL), 2003 NSCA 25, qui a accueilli l’appel interjeté contre une décision de la juge Legere (2002), 202 N.S.R. (2d) 362, 632 A.P.R. 362, [2002] N.S.J. No. 153 (QL), 2002 NSSF 19. Pourvoi accueilli.
Claire McNeil et Susan Young, pour l’appelante.
Edward A. Gores, pour l’intimée.
Graham Webb et Judith A. Wahl, pour l’intervenant Advocacy Centre for the Elderly.
Phyllis Gordon, Dianne Wintermute et Roberto Lattanzio, pour les intervenants Des Personnes d’Abord du Canada et l’Association canadienne pour l’intégration communautaire.
Version française du jugement de la Cour rendu par
1 La juge Abella — Lorsque des adultes sont négligés ou maltraités ou sont autrement incapables de prendre soin d’eux‑mêmes, l’État peut décider de les prendre sous son aile protectrice et de leur fournir les services nécessaires. Toutefois, il faut qu’un tribunal examine la décision de l’État et en surveille l’application lorsqu’un adulte est ainsi pris en charge. Le présent pourvoi soulève la question de la portée de cet examen continu sous le régime de la législation de la Nouvelle‑Écosse en matière de protection des adultes.
Contexte
2 Le régime législatif à l’origine du présent litige est établi dans la loi Adult Protection Act de la Nouvelle‑Écosse, R.S.N.S. 1989, ch. 2 (la « Loi »). De façon générale, l’art. 3 de la Loi définit l’adulte ayant besoin de protection comme étant l’adulte qui est incapable de se protéger contre les mauvais traitements d’ordre physique, mental ou sexuel en raison d’une incapacité physique ou mentale, ou qui néglige ou est incapable de prendre des mesures pour recevoir des soins et une attention adéquats en raison d’une incapacité physique ou mentale.
3 Depuis le 5 avril 2000, l’application de la Loi relève du ministre de la Santé. Si, après évaluation, le ministre est convaincu qu’une personne disposée à accepter de l’aide est un adulte ayant besoin de protection, il est tenu, selon l’art. 7, de l’aider à obtenir des services [traduction] « qui la rendront plus apte à prendre soin d’elle‑même et à se débrouiller seule convenablement ou qui lui assureront une protection contre les mauvais traitements ou la négligence ».
4 Toutefois, si la personne refuse l’aide du ministre, celui‑ci peut, en vertu du par. 9(3) de la Loi, demander au Tribunal de la famille de rendre une ordonnance déclarant que l’adulte a besoin de protection et, le cas échéant, une ordonnance d’intervention protectrice. L’alinéa 9(3)c) de la Loi dispose que si, après l’audition de la demande, le tribunal est convaincu que la personne est un adulte ayant besoin de protection et qu’elle est mentalement incapable de décider si elle doit ou non accepter l’aide du ministre, il peut [traduction] « s’il [l’]estime dans l’intérêt véritable de la personne [. . .] rendre une ordonnance autorisant le ministre à lui fournir des services, notamment le placement [. . .], qui la rendront plus apte à prendre soin d’elle‑même et à se débrouiller seule convenablement ou qui lui assureront une protection contre les mauvais traitements et la négligence ».
5 La personne visée par l’instance est une femme au milieu de la trentaine, J.J., qui recevait depuis décembre 1998 des soins en établissement, au Nova Scotia Hospital. Le 23 mars 1999, la juge Legere, du Tribunal de la famille, l’a déclarée adulte ayant besoin de protection au sens de l’art. 9. Elle a tenu compte de divers facteurs, dont la [traduction] « déficience cognitive marquée » de l’intéressée, son comportement impulsif et violent et le fait qu’elle n’était guère consciente de ses troubles médicaux ou des conséquences que cela entraîne de ne pas prendre ses médicaments. Il a été mis en preuve qu’elle avait proféré des menaces, notamment armée d’un couteau, et qu’elle avait aussi menacé de faire sauter une bombe et faisait du harcèlement, qu’elle appelait fréquemment les ambulanciers ou les pompiers à l’aide, qu’elle avait mis le feu à ses cheveux et à son manteau pour attirer l’attention, qu’elle avait un comportement violent envers autrui et qu’elle se faisait souvent expulser de son logement.
6 La juge Legere a conclu qu’à cause du risque qu’elle représentait pour elle‑même et pour autrui, Mme J. ne pouvait vivre seule ou avec d’autres sans mesures strictes de surveillance et d’aide.
7 Sur consentement, un plan de soins a été soumis au tribunal : pendant une période d’essai, Mme J. serait placée à domicile en bénéficiant d’au moins huit heures de surveillance par jour. Il était également prévu que, si Mme J. ne respectait pas le plan de soins, notamment en refusant de prendre ses médicaments, une ordonnance permanente prescrivant son internement au Nova Scotia Hospital serait rendue. Mme J. a accepté la surveillance exigée et s’est engagée à prendre ses médicaments régulièrement, reconnaissant qu’elle serait renvoyée à l’hôpital si elle ne le faisait pas. L’ordonnance sur consentement du 31 mars 1999 autorisait notamment le ministre à fournir à Mme J. des services susceptibles de la rendre [traduction] « plus apte à prendre soin d’elle‑même et à se débrouiller seule convenablement » et, plus particulièrement, un service de surveillance à domicile.
8 La juge Legere a approuvé le plan et a ordonné qu’une copie de l’ordonnance soit remise au service de police, au service d’admission du Nova Scotia Hospital ainsi qu’à d’autres personnes. L’ordonnance a été renouvelée plusieurs fois.
9 Le placement n’a jamais eu lieu, parce que les fonds nécessaires à la surveillance à domicile n’ont jamais été approuvés. Mme J. est donc restée au Nova Scotia Hospital.
10 Le 1er septembre 2000, le ministre a demandé une ordonnance modificative visant à supprimer dans l’ordonnance originale les dispositions relatives au placement et à approuver un nouveau plan de soins prévoyant le placement de Mme J. dans un établissement situé hors de la municipalité régionale de Halifax.
11 La juge Legere a conclu, dans ses motifs approfondis et rédigés avec rigueur, que le plan du ministre de placer Mme J. dans un établissement à l’extérieur de la région de Halifax était contraire au bien‑être de l’intéressée et ne la rendrait pas plus apte à prendre soin d’elle‑même et à se débrouiller seule : (2002), 202 N.S.R. (2d) 362, 2002 NSSF 19. C’est ainsi qu’en renouvelant l’ordonnance autorisant le ministre à fournir des services à Mme J., notamment le placement en établissement, elle a prescrit :
[traduction] . . . ce placement ne doit pas se faire selon le plan proposé par le ministre, lequel exige le placement dans un établissement [centre régional de réhabilitation] à l’extérieur de la région [de Halifax] . . .
12 Le ministre a porté cette décision en appel, et le juge Roscoe, rendant le jugement unanime de la cour (les juges Freeman et Hamilton ayant souscrit à ses motifs), a statué que la juge Legere avait outrepassé sa compétence en interdisant au ministre de placer Mme J. à l’extérieur de la région de Halifax : (2003), 212 N.S.R. (2d) 193, 2003 NSCA 25. La Cour d’appel a retenu l’argument du ministre que le rôle du tribunal, selon le régime établi à l’al. 9(3)c), se borne à déterminer si l’intéressé est un adulte ayant besoin de protection et, dans l’affirmative, s’il est dans l’intérêt véritable de cet adulte d’autoriser le ministre à lui fournir des services. La Cour d’appel a conclu que le Tribunal de la famille, après avoir déterminé qu’il est dans l’intérêt véritable de l’adulte de recevoir des services de l’État, a pour seule fonction d’établir lequel des plans soumis, notamment ceux présentés par la famille ou par des tiers, doit être approuvé. Si un seul plan est soumis, le Tribunal n’a compétence que pour l’accepter ou le refuser.
13 Dans le cas de Mme J., cela signifiait que la seule option qui s’offrait au Tribunal de la famille était d’approuver le plan du ministre de la placer dans un établissement à l’extérieur de la région de Halifax ou de n’approuver aucun plan.
14 Mme J. a interjeté appel et a obtenu de la juge Bateman un sursis à l’exécution de la décision : (2003), 215 N.S.R. (2d) 354, 2003 NSCA 71. Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi.
Analyse
15 Le présent pourvoi porte principalement sur la compétence que l’al. 9(3)c) de la Loi confère au Tribunal de la famille pour imposer des conditions aux plans de soins proposés par le ministre à l’égard d’adultes vulnérables. Les dispositions de la Loi qui sont pertinentes pour l’exercice d’interprétation sont les suivantes :
[traduction]
2 La présente loi a pour objet de fournir des moyens permettant de protéger les adultes incapables de prendre soin d’eux‑mêmes et de se débrouiller seuls convenablement contre les mauvais traitements et la négligence en leur donnant accès à des services qui les rendront plus aptes à prendre soin d’eux‑mêmes et à se débrouiller seuls ou qui leur assureront une protection contre les mauvais traitements ou la négligence.
3 Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
. . .
b) « adulte ayant besoin de protection » Adulte qui, dans les lieux où il réside, remplit l’un des critères suivants :
(i) il est victime de mauvais traitements d’ordre physique ou sexuel, de cruauté mentale ou d’une combinaison de ces éléments, est incapable de s’en protéger en raison d’une incapacité physique ou infirmité mentale et refuse ou est incapable de prendre des mesures pour assurer sa protection, ou tarde à le faire,
(ii) il ne reçoit pas des soins et une attention adéquats, est incapable de prendre soin de lui‑même convenablement en raison d’une incapacité physique ou infirmité mentale et refuse ou est incapable de prendre des mesures pour recevoir des soins et une attention adéquats, ou tarde à le faire.
7 Si, après l’évaluation, il est convaincu qu’une personne est un adulte ayant besoin de protection, le ministre l’aide à obtenir des services qui la rendront plus apte à prendre soin d’elle‑même et à se débrouiller seule convenablement ou qui lui assureront une protection contre les mauvais traitements ou la négligence, si elle est disposée à accepter cette aide.
9 (1) Si, d’après l’évaluation prévue à la présente loi, le ministre est convaincu qu’il existe des motifs raisonnables et probables de croire qu’une personne est un adulte ayant besoin de protection, il peut demander au tribunal de rendre une ordonnance déclarant que cette personne est un adulte ayant besoin de protection et, le cas échéant, une ordonnance d’intervention protectrice.
. . .
(3) Si, après l’audition de la demande, le tribunal conclut que la personne visée est un adulte ayant besoin de protection et que, selon le cas :
a) elle est mentalement incapable de décider si elle doit ou non accepter l’aide du ministre;
b) elle refuse l’aide sous l’effet de la contrainte,
il rend un jugement en ce sens et, s’il estime dans l’intérêt véritable de la personne de prendre une telle mesure :
c) il peut rendre une ordonnance autorisant le ministre à lui fournir des services, notamment le placement dans un établissement approuvé par le ministre, qui la rendront plus apte à prendre soin d’elle‑même et à se débrouiller seule convenablement ou qui lui assureront une protection contre les mauvais traitements ou la négligence;
. . .
(6) Le ministre, l’adulte ayant besoin de protection ou une personne intéressée agissant au nom de celui‑ci ou encore une personne désignée dans l’ordonnance d’intervention protectrice peut présenter une requête visant à modifier, renouveler ou révoquer une ordonnance rendue en vertu du paragraphe (3), en donnant un avis d’au moins dix jours aux parties concernées, étant entendu qu’une ordonnance d’intervention protectrice ne peut faire l’objet d’une telle demande avant l’écoulement de trois mois suivant la date de l’ordonnance.
(7) Le tribunal peut modifier, renouveler ou révoquer l’ordonnance visée au paragraphe (3) s’il est convaincu que cette mesure est dans l’intérêt véritable de l’adulte ayant besoin de protection.
. . .
12 Dans toute instance introduite sous le régime de la présente loi, le tribunal ou le juge statue en fonction du principe que le facteur prépondérant est le bien‑être de l’adulte ayant besoin de protection.
16 Il faut donner à l’al. 9(3)c) de la Loi une interprétation compatible avec l’objet de la Loi énoncé à l’art. 2 : assurer pour les adultes qui ne peuvent se protéger ou prendre soin d’eux‑mêmes l’accessibilité des services qui sont dans leur intérêt véritable et qui les rendront plus aptes à prendre soin d’eux‑mêmes ou à se protéger. Le facteur déterminant, formulé à l’art. 12, est celui du bien‑être de l’adulte. La Loi assigne au Tribunal de la famille la responsabilité de veiller au bien‑être et aux intérêts véritables des adultes vulnérables.
17 Selon le régime législatif établi, il est nécessaire d’assujettir les décisions de l’État à un examen car, si bien intentionnées soient‑elles, elles peuvent être incompatibles avec l’intérêt véritable des adultes qui ont perdu le droit de décider d’eux‑mêmes.
18 L’alinéa 9(3)c) donne au tribunal, lorsque celui‑ci a statué qu’un adulte a besoin de protection sous le régime de l’al. 9(3)a) ou b), le pouvoir discrétionnaire d’autoriser le ministre à fournir des services qui soient dans l’intérêt véritable de l’adulte, notamment le placement dans un établissement approuvé par l’État, qui le rendront plus apte à prendre soin de lui‑même ou lui assureront une protection.
19 Cela signifie non seulement que le tribunal est le gardien de l’intervention de l’État mais aussi, puisqu’il confirme la perte d’autonomie de l’adulte, qu’il doit évaluer les services à fournir par l’État pour voir s’ils cadrent avec le bien‑être de cet adulte et sont dans son intérêt véritable.
20 S’il est vrai que c’est le ministre, et non le Tribunal de la famille, qui est chargé de préparer les plans de soins visant les adultes vulnérables, il ne s’ensuit pas qu’il peut dicter unilatéralement la nature des services ou du placement. La Loi assigne au tribunal la responsabilité d’autoriser uniquement les services qui sont dans l’intérêt véritable de l’adulte parce qu’ils le [traduction] « rendront plus apte à prendre soin [de lui]‑même et à se débrouiller seu[l] convenablement ou [. . .] lui assureront une protection contre les mauvais traitements ou la négligence ». Il va de soi que pour s’acquitter de cette obligation, le tribunal doit pouvoir évaluer si les services proposés respectent les exigences de l’al. 9(3)c). Pour cela, il faut qu’en sa qualité de gardien désigné par la loi pour veiller au bien‑être de l’adulte, il puisse indiquer au ministre quel aspect du plan il juge acceptable ou non, en fonction de sa conformité au critère établi par la loi.
21 Pour pouvoir s’acquitter véritablement de son obligation légale de vérifier si les services proposés satisfont au critère de l’intérêt véritable de l’adulte, le tribunal doit forcément avoir compétence pour modifier les propositions du ministre, ce qui suppose nécessairement la capacité, dans le cadre de la mise en balance du plan du ministre et du bien‑être de l’adulte, d’assortir les propositions du ministre de conditions raisonnables (voir Nova Scotia (Minister of Community Services) c. L.K. (1991), 107 N.S.R. (2d) 377 (Trib. fam.), par. 62‑63, le juge Daley). Il est illogique de conférer au tribunal le pouvoir d’évaluer le plan du ministre sans inclure dans ce pouvoir la capacité de parfaire l’intervention de l’État afin qu’elle soit conforme à la loi.
22 L’argument du ministre que le seul pouvoir conféré au tribunal par l’al. 9(3)c) est un pouvoir de refus ou d’approbation ne laisse d’autre option au tribunal, lorsqu’il a devant lui un plan qui ne convient pas au bien‑être de l’adulte, que de laisser celui‑ci sans services jusqu’à ce que le ministre présente un plan qu’il puisse approuver. Cela prive le tribunal de sa fonction de surveillance.
23 On n’insistera jamais assez sur l’importance que revêt l’examen judiciaire indépendant de l’activité de l’État lorsque, à l’instigation de celui‑ci, un adulte vulnérable se trouve privé du droit de fonctionner de façon autonome. La fonction de surveillance que la Loi a assignée au tribunal découle de la vulnérabilité de l’adulte. La conclusion judiciaire qu’un adulte a besoin de protection a pour corollaire la limitation de sa liberté et de son pouvoir de prendre des décisions de manière autonome. Il incombe au tribunal de surveiller la portée de cette limitation. Il faut donc que la Loi soit interprétée d’une façon qui reconnaisse le caractère contraignant de cette conclusion et offre une protection solide contre les interventions de l’État incompatibles avec le bien‑être de l’adulte. L’alinéa 9(3)c) ne doit pas recevoir d’interprétation incompatible avec cette responsabilité.
24 Dans l’examen des conditions les plus propres à protéger le bien‑être de l’adulte, selon l’art. 12, et ses intérêts, selon l’al. 9(3)c), le tribunal doit tenir compte, bien sûr, de la disponibilité des services et de la capacité du ministre de les fournir. Toutefois, une fois qu’il a décidé de prendre un adulte en charge, l’État est tenu de préparer un plan qui soit dans l’intérêt véritable de ce dernier.
25 Le ministre ayant présenté une demande de modification de l’ordonnance originale, il lui incombait de prouver que le changement demandé était dans l’intérêt véritable de l’adulte. La juge Legere a conclu qu’il s’était acquitté de son obligation et a modifié l’ordonnance pour ajouter aux options de placement visant Mme J. Elle n’a pas outrepassé les limites de sa compétence en imposant la condition que tout placement doit être à Halifax.
26 Par conséquent, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi. Les parties n’ont demandé aucun autre redressement.
Pourvoi accueilli.
Procureur de l’appelante : Dalhousie Legal Aid, Halifax.
Procureur de l’intimée : Ministère de la Justice de la Nouvelle‑Écosse, Halifax.
Procureur de l’intervenant Advocacy Centre for the Elderly : Advocacy Centre for the Elderly, Toronto.
Procureur des intervenants Des Personnes d’Abord du Canada et l’Association canadienne pour l’intégration communautaire : Legal Resource Centre for Persons with Disabilities, Toronto.
