CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M ME JULIANE KOKOTT
présentées le 16 mai 2013 ( 1 )
Affaire C‑298/12
Confédération paysanne
contre
Ministre de l’Alimentation, de l’Agriculture et de la Pêche
[demande de décision préjudicielle formée par le Conseil d’État (France)]
«Politique agricole commune — Règlement (CE) no 1782/2003 — Régime de paiement unique — Calcul des droits au paiement — Mesures agroenvironnementales — Affectation de la production — Période de référence — Égalité de traitement»
I – Introduction
1. La politique agricole commune est traditionnellement associée à la surproduction agricole, les fameux lacs de lait et montagnes de beurre. Le règlement (CE) no 1782/2003 ( 2 ) a toutefois institué un découplage entre le soutien à l’agriculture européenne et la production de chaque exploitation. Il a introduit le paiement unique indépendant de la production.
2. Durant la transition vers le nouveau régime, le montant du paiement unique est défini en fonction de paiements directs dont l’exploitation concernée a bénéficié en vertu du régime antérieurement applicable, au cours de certaines périodes de référence. Ces paiements étaient encore fondés sur le volume de production.
3. Si, toutefois, les exploitations avaient participé à des mesures agroenvironnementales au cours de ces périodes, leur production s’en était très vraisemblablement trouvée diminuée, de sorte qu’elles avaient perçu des paiements directs inférieurs à ceux d’exploitations comparables. C’est la raison pour laquelle le règlement no 1782/2003 comporte des dispositions applicables en cas de circonstances exceptionnelles, visant à ne tenir compte, pour le calcul du paiement unique, que des périodes de
référence qui n’ont pas été concernées par la participation à des mesures agroenvironnementales.
4. La présente demande de décision préjudicielle porte sur des dispositions françaises tendant à concrétiser ce régime des circonstances exceptionnelles. La Confédération paysanne s’oppose à ce que les paiements uniques en faveur d’exploitations ayant participé à des mesures agroenvironnementales soient calculés sur la base de paiements directs afférents à des périodes plus anciennes, et fait grief à la République française de tenir compte de périodes encore plus reculées, antérieures aux périodes
de référence prévues dans le règlement no 1782/2003. Il conviendrait également, à cet égard, de préciser si le régime des circonstances exceptionnelles n’est applicable que lorsque la production d’une exploitation a été «gravement» affectée par des mesures agroenvironnementales, comme le prévoit la version française dudit règlement, ou s’il suffit qu’elle ait été simplement affectée, ce qui correspondrait aux autres versions linguistiques.
II – Le cadre juridique
A – Le droit de l’Union
5. S’agissant du calcul des aides aux exploitations agricoles versées en vertu du règlement no 1782/2003, le considérant 29 de celui-ci prévoit ce qui suit:
«Pour établir le montant auquel un agriculteur doit pouvoir prétendre dans le cadre du nouveau régime, il convient de se référer aux montants qui lui ont été accordés au cours d’une période de référence. […]»
6. La réglementation correspondante est fixée à l’article 37, paragraphe 1, du règlement no 1782/2003:
«Le montant de référence est la moyenne sur trois ans des montants totaux des paiements accordés à un agriculteur […] au cours de chaque année civile de la période de référence visée à l’article 38.»
7. En vertu de l’article 38 du règlement no 1782/2003, la période de référence comprend les années civiles 2000, 2001 et 2002.
8. L’article 40 du règlement no 1782/2003 prévoit des règles applicables en cas de circonstances exceptionnelles:
«1. Par dérogation à l’article 37, tout agriculteur dont la production a été gravement affectée au cours de la période de référence par un cas de force majeure ou des circonstances exceptionnelles survenus avant ou pendant ladite période de référence est habilité à demander que le montant de référence soit calculé sur la base de l’année ou des années civiles de la période de référence qui n’ont pas été affectées par le cas de force majeure ou les circonstances exceptionnelles.
2. Si la totalité de la période de référence a été affectée par un cas de force majeure ou des circonstances exceptionnelles, l’État membre calcule le montant de référence sur la base de la période 1997 à 1999.
[…] Dans ces cas, le paragraphe 1 s’applique mutatis mutandis.
[…]
5. Les paragraphes 1, 2 et 3 du présent article s’appliquent mutatis mutandis aux agriculteurs soumis, au cours de la période de référence, à des engagements agroenvironnementaux au titre des règlements (CEE) no 2078/92 [ ( 3 )] et (CE) no 1257/1999 [ ( 4 )], […]
Au cas où les mesures visées au premier alinéa couvrent à la fois la période de référence et la période visée au paragraphe 2 du présent article, les États membres fixent, selon des critères objectifs et de manière à assurer l’égalité de traitement entre les agriculteurs et à éviter des distorsions du marché et de la concurrence, un montant de référence, respectant les règles détaillées qui seront fixées par la Commission […]»
9. Ces modalités d’application fixées dans le règlement (CE) no 795/2004 ( 5 ) sont dénuées de pertinence pour la présente procédure.
10. Le règlement no 1782/2003 a été abrogé avec effet au 1er janvier 2009 en vertu des articles 146 et 149 du règlement no 73/2009 ( 6 ) et remplacé par ce dernier. Aux termes de l’article 33, paragraphe 1, sous a), du règlement no 73/2009, les aides au titre du régime du paiement unique sont fonction des droits au paiement attribués conformément au règlement no 1782/2003.
B – Le droit français
11. L’article 1er, neuvième alinéa, du décret no 2006-710 du 19 juin 2006, relatif à la mise en œuvre de l’aide au revenu prévue par le règlement (CE) no 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003, concrétise le régime des circonstances exceptionnelles en ce sens qu’il ne s’applique, en cas de mesures agroenvironnementales, que si ces dernières conduisent à une diminution des paiements directs de 20 % par rapport aux périodes au cours desquelles l’exploitation n’avait pas participé aux mesures
agroenvironnementales:
«Pour l’application du 5 de l’article 40 du règlement du 29 septembre 2003 susvisé, ne peuvent être pris en compte que les engagements agro-environnementaux dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé de l’agriculture et qui, selon le cas, ont conduit à une diminution au moins équivalente à 20 %:
— soit du montant d’aides perçu au titre des années affectées, calculé selon des modalités fixées par ce même arrêté, par rapport à celui versé au titre des années de la période de référence non affectées;
— […]»
12. L’article 7 de l’arrêté du 20 novembre 2006 portant application du décret no 2006-710 du 19 juin 2006 relatif à la mise en œuvre de l’aide au revenu prévue par le règlement (CE) no 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003, tel que modifié par l’arrêté du 23 février 2010, complète cette disposition en fixant des modalités de calcul et précise à cet égard qu’il convient de retenir, comme période de comparaison, la dernière année au cours de laquelle aucune mesure agroenvironnementale n’était
encore applicable. Cette année ne peut cependant être antérieure à 1992:
«1. Lorsqu’un agriculteur était soumis à un des engagements agro-environnementaux définis à l’article 3 du présent arrêté pendant chacune des trois années de la période de référence, le taux de diminution calculé pour l’application du neuvième alinéa de l’article 1er du décret du 19 juin 2006 susvisé correspond au rapport entre:
— la différence entre le montant des aides perçu au cours de la dernière année non affectée par un engagement agro-environnemental et la moyenne des montants des aides perçus au cours de la période de référence;
— et la somme de cette différence et du montant de référence, calculé conformément aux dispositions de l’article 37 du règlement no 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 susvisé.
[…]
2. Lorsque le taux de diminution calculé conformément au 1 atteint le seuil de 20 % mentionné au neuvième alinéa de l’article 1er du décret du 19 juin 2006 susvisé, alors un montant est ajouté à son montant de référence, calculé conformément à l’article 37 du règlement (CE) no 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 susvisé.
Le montant à rajouter est égal à la différence entre le montant des aides perçu au cours de la dernière année non affectée par un engagement agro-environnemental, calculé conformément au dernier alinéa du 1, et la moyenne des montants des aides perçus au cours de la période de référence.
3. Pour l’application du présent article, la dernière année non affectée par un engagement agro-environnemental ne peut pas être antérieure à 1992.»
III – La procédure nationale et la demande de décision préjudicielle
13. La Confédération paysanne est un syndicat d’agriculteurs français. Elle a saisi le Conseil d’État (France) d’un recours en annulation des dispositions françaises susmentionnées, qui visent à concrétiser le régime des circonstances exceptionnelles prévu à l’article 40 du règlement no 1782/2003. Elle s’oppose à ce que le paiement unique soit calculé sur la base des paiements directs accordés au cours de périodes antérieures et conteste la prise en compte de périodes encore plus reculées, plus
anciennes que les périodes de référence prévues par ledit règlement.
14. Le Conseil d’État a saisi la Cour des questions préjudicielles suivantes:
«1) Les paragraphes 1 et 5 de l’article 40 du règlement no 1782/2003 […] autorisent-ils les États membres, eu égard à leurs termes, mais aussi à leur finalité, à fonder le droit à revalorisation du montant de référence des agriculteurs dont la production a été gravement affectée en raison des engagements agroenvironnementaux auxquels ils ont été soumis pendant tout ou partie de la période de référence sur la comparaison entre les montants des paiements directs perçus pendant les années affectées
par de tels engagements et ceux qui ont été perçus pendant des années non affectées?
2) Les paragraphes 2 et 5 de l’article 40 du règlement no 1782/2003 […] autorisent-ils les États membres à fonder le droit à revalorisation du montant de référence des agriculteurs dont la production a été gravement affectée en raison des engagements agroenvironnementaux auxquels ils ont été soumis pendant la totalité de la période de référence sur la comparaison entre le montant de paiements directs perçu lors de la dernière année non affectée par un engagement agroenvironnemental, y compris si
cette année est antérieure de huit ans à la période de référence, et le montant moyen annuel de paiements directs perçu pendant la période de référence?»
15. La Confédération paysanne, la République française et la Commission ont pris part à la procédure et présenté des observations écrites ainsi qu’orales lors de l’audience du 18 avril 2013.
IV – Appréciation juridique
16. Pour répondre à la demande préjudicielle, il convient d’abord d’exposer le régime des circonstances exceptionnelles prévu à l’article 40 du règlement no 1782/2003 (titre A ci-dessous). Pour apporter une réponse utile à cette demande ( 7 ), il nous faudra ensuite examiner plus précisément le critère voulant que la production ait été affectée (titre B ci-dessous). Il nous restera enfin à discuter la mesure dans laquelle le montant des paiements directs, et non le fait que la production ait été
affectée, peut être déterminant (titre C ci-dessous), ainsi qu’à définir les périodes de référence susceptibles d’être prises en compte (titre D ci-dessous).
A – Le régime de l’article 40 du règlement no 1782/2003
17. Les paiements directs au titre du règlement no 1782/2003, qualifiés de «paiements uniques», sont, conformément aux articles 37 et 38 de celui-ci, calculés sur la base de montants de référence. Ils sont fondés sur les paiements directs versés aux agriculteurs en vertu des dispositions antérieurement en vigueur, au cours des années civiles 2000, 2001 et 2002.
18. Le nouveau paiement unique ne dépend pas du volume actuel de production. La production réalisée antérieurement influe toutefois indirectement sur son montant, puisque les paiements directs utilisés pour son calcul étaient dans le passée fonction de la production obtenue à l’époque.
19. Le montant de ces paiements directs pouvait toutefois être moindre si les exploitants avaient participé à des mesures agroenvironnementales au cours de cette période de référence. En effet, de telles mesures vont souvent de pair avec une diminution de la production. C’est la raison pour laquelle l’article 40, paragraphe 5, premier alinéa, du règlement no 1782/2003 assimile la durée de la participation à certaines mesures agroenvironnementales aux périodes au cours desquelles la production de
l’agriculteur a été influencée par un cas de force majeure ou des circonstances exceptionnelles.
20. Si un cas de force majeure ou des circonstances exceptionnelles ont affecté la production, l’agriculteur est habilité, conformément à l’article 40, paragraphe 1, du règlement no 1782/2003, à demander que les périodes au cours desquelles la production a été affectée ne soient pas prises en compte dans le calcul du montant de référence. Dans le cas où la production est affectée par des mesures agroenvironnementales au sens de l’article 40, paragraphe 5, premier alinéa, dudit règlement, les
périodes durant lesquelles l’agriculteur a pris part à ces mesures ne sont donc pas prises en compte ( 8 ). Nous examinerons ci-dessous la notion d’affectation de la production ( 9 ).
21. Cependant, si la production de l’exploitation au cours des années civiles 2000, 2001 et 2002 s’est trouvée continûment affectée par des mesures agroenvironnementales, force est de retenir une autre période de référence. Aux termes de l’article 40, paragraphe 2, du règlement no 1782/2003, il s’agit alors des années 1997 à 1999.
22. Si, toutefois, la participation à des mesures agroenvironnementales a également couvert cette période, le montant de référence doit être calculé d’une autre façon. Aux termes de l’article 40, paragraphe 5, deuxième alinéa, du règlement no 1782/2003, les États membres fixent en ce cas un montant de référence selon des critères objectifs, en veillant à assurer l’égalité de traitement entre les agriculteurs et à éviter des distorsions du marché et de la concurrence.
B – La nécessaire affectation de la production
23. Les questions du Conseil d’État visent à savoir si certaines méthodes de revalorisation du montant de référence sont admissibles au regard de l’article 40, paragraphes 1, 2 et 5, du règlement no 1782/2003. Il se fonde à cet égard sur la version française de ce règlement, selon laquelle les circonstances exceptionnelles au sens dudit règlement supposent que la production ait été gravement affectée. La Commission, notamment, en déduit que les États membres bénéficient d’une marge de manœuvre
importante.
24. Parmi les versions linguistiques initiales du règlement no 1782/2003, lequel avait encore été adopté en onze langues, la version française est toutefois la seule à utiliser le terme «gravement» pour qualifier l’affectation. Les versions espagnole, italienne, portugaise et finnoise correspondent en revanche à la version allemande, qui prévoit simplement que la production doit avoir été affectée. Les autres versions, à savoir les versions danoise, grecque, anglaise, néerlandaise et suédoise,
conditionnent l’application de la disposition à l’existence d’une «influence désavantageuse» et n’exigent donc pas non plus que la production ait été gravement affectée.
25. Les différentes versions linguistiques d’une disposition du droit de l’Union doivent faire l’objet d’une interprétation uniforme. En cas de divergences entre ces versions, la disposition en cause doit être interprétée en fonction de l’économie générale et de la finalité de la réglementation dont elle constitue un élément ( 10 ). Toutefois, une disposition qui diverge selon les versions linguistiques doit aussi être interprétée en fonction de la volonté réelle de son auteur ( 11 ).
26. Le degré auquel la production doit nécessairement être affectée n’est pas évoqué dans les informations disponibles concernant la procédure législative. Les différentes versions linguistiques figurent déjà dans l’article 43, paragraphe 1, de la proposition de la Commission, qui prévoyait déjà, en substance, le régime des circonstances exceptionnelles inscrit à l’article 40, paragraphes 1 à 4, du règlement no 1782/2003 ( 12 ). La documentation des délibérations du Conseil de l’Union européenne
comporte toutefois une indication au sujet de l’objectif qu’a poursuivi le législateur en incluant, dans le régime des circonstances exceptionnelles, les cas où la production a été affectée par des mesures agroenvironnementales ( 13 ). On y a vu en effet un parallèle avec les cas dans lesquels des agriculteurs pouvaient prétendre à des quotas laitiers supplémentaires au motif qu’ils avaient suspendu leur production pendant certaines périodes de référence contre le paiement d’une prime ( 14 ).
27. Tout comme ces producteurs laitiers, un agriculteur ayant souscrit des engagements agroenvironnementaux au titre des règlements nos 2078/92 et 1257/1999 ne saurait être pénalisé dans le cadre d’un régime d’aide de l’Union européenne ultérieur en raison de tels engagements. En effet, il n’était pas en mesure de prévoir que sa décision aurait des conséquences sur les futurs paiements directs aux termes d’une réglementation adoptée ultérieurement ( 15 ). Or un tel désavantage serait à craindre si,
pour calculer le paiement unique, qui ne dépend plus de la production, on recourait à des paiements directs qui ont été réduits par suite de la participation à des mesures agroenvironnementales.
28. L’inclusion des mesures agroenvironnementales à l’article 40 du règlement no 1782/2003 ne vise donc pas seulement à éviter de graves iniquités. Selon la Cour, l’article 40, paragraphes 5 et 1, dudit règlement tend plutôt à réaliser le principe de sécurité juridique. Selon ce principe général du droit de l’Union, une réglementation de l’Union imposée aux justiciables doit être claire et précise de façon à ce que ceux-ci soient en mesure de connaître sans ambiguïté leurs droits et obligations et
soient à même de prendre leurs dispositions en conséquence ( 16 ). Ce principe s’impose avec une rigueur particulière en présence d’une réglementation susceptible de comporter des conséquences financières ( 17 ).
29. Comme les agriculteurs ayant participé aux mesures agroenvironnementales n’étaient pas en mesure de prédire que de futurs droits à aide s’en trouveraient affectés, les règles de calcul du paiement unique devaient être complétées par l’article 40, paragraphe 5, du règlement no 1782/2003, de telle façon que les agriculteurs ayant souscrit des engagements agroenvironnementaux ne soient pas pénalisés en raison du fait qu’ils étaient soumis à de tels engagements au cours de la période de référence (
18 ).
30. Cependant, plus que du principe de sécurité juridique, il s’agit en vérité surtout du principe de la protection de la confiance légitime, puisque les agriculteurs pouvaient croire que leur participation à des mesures agroenvironnementales limitées dans le temps ne leur ferait subir aucun désavantage dans l’octroi des aides futures de l’Union ( 19 ). Au surplus, le fait de traiter des exploitations ayant participé à des mesures agroenvironnementales de la même manière que des exploitations ayant
produit normalement pourrait violer le principe d’égalité. Enfin, les agriculteurs seraient dissuadés de participer à l’avenir à des mesures agroenvironnementales si les aides s’en trouvaient diminuées à l’issue de la mesure. Une telle conséquence serait en contradiction avec l’objectif de l’Union de garantir un haut niveau de protection de l’environnement, que consacrent l’article 191 TFUE et l’article 37 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. En vertu de l’article 11
TFUE ( 20 ), cet objectif doit être intégré dans la mise en œuvre de toutes les politiques de l’Union, et donc également dans le cadre de la politique agricole commune.
31. Dans ces conditions, rien ne justifie de limiter le régime des circonstances exceptionnelles, en présence de mesures agroenvironnementales, aux cas dans lesquels la production a été gravement affectée. Tout au contraire, même les affectations minimes doivent en principe faire l’objet d’une compensation. L’objectif doit être, pour le calcul du montant de référence en vertu de l’article 40 du règlement no 1782/2003, de placer les exploitations ayant participé à des mesures agroenvironnementales
dans la même position que celle qui serait la leur si leur production avait été normale.
32. Contrairement à la thèse de la Commission, les États membres ne sauraient davantage se voir octroyer, en vertu de ces dispositions, une plus large marge de manœuvre dans la concrétisation de la notion d’affectation. On doutera notamment de la validité du seuil applicable en France de 20 % de diminution des paiements directs. Tout au plus les États membres peuvent-ils, au moyen de critères de minimis, écarter de l’application du régime des circonstances exceptionnelles les affectations tout à
fait insignifiantes, dont la gestion serait disproportionnée au regard des avantages qu’en pourraient tirer les exploitations concernées ( 21 ).
33. Il est inutile en l’espèce de déterminer s’il y a lieu de transposer ces considérations aux cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles prévus à l’article 40, paragraphe 1, du règlement no 1782/2003. Contrairement à la thèse que soutient la République française, il n’y aurait toutefois aucune violation du principe d’égalité de traitement à traiter les exploitations concernées par de tels cas différemment de celles ayant participé aux mesures agroenvironnementales. En effet, seules
ces dernières peuvent invoquer les principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime, ainsi que la protection de l’environnement, ce qui peut justifier des différences dans la transition vers le paiement unique.
34. En résumé, on retiendra que les droits au titre de l’article 40, paragraphes 1 et 5, du règlement no 1782/2003 sont subordonnés à la condition que la production d’un agriculteur ait été affectée au cours de la période de référence par des engagements agroenvironnementaux. Il n’est pas nécessaire que la production ait été gravement affectée.
C – La première question
35. Par sa première question, le Conseil d’État souhaite savoir si l’article 40, paragraphes 1 et 5, du règlement no 1782/2003 permet aux États membres de fonder le droit à revalorisation du montant de référence des agriculteurs dont la production a été affectée en raison des engagements agroenvironnementaux auxquels ils ont été soumis pendant tout ou partie de la période de référence sur la comparaison entre les montants des paiements directs perçus pendant les années affectées et ceux qui ont été
perçus pendant des années non affectées.
36. Cette question paraît certes se référer au montant du droit à compensation au titre de l’article 40, paragraphe 1, du règlement no 1782/2003, c’est-à-dire à la conséquence juridique de cette réglementation. Elle concerne toutefois également l’une de ses conditions, celle voulant que la production ait été affectée, puisque la revalorisation du montant de référence vise précisément à en compenser les effets.
37. La Confédération paysanne souligne à juste titre que l’article 40, paragraphe 1, du règlement no 1782/2003 est subordonné non pas à une réduction des paiements directs, mais à la condition que la production ait été affectée.
38. Ainsi que l’expose toutefois la Commission, cette disposition ne prévoit pas la manière dont cette affectation doit être constatée. La République française et la Commission indiquent en outre, sans être contredites, que les paiements directs antérieurs à 2003 étaient fonction de la production de l’exploitation. Ces paiements directs sont donc un critère approprié pour le volume de la production.
39. Comme le souligne en outre la République française, le législateur de l’Union a lui-même utilisé le montant des paiements dans le passé comme critère du futur paiement unique. Aux termes de la première phrase du considérant 29 du règlement no 1782/2003, pour établir le montant auquel un agriculteur doit pouvoir prétendre dans le cadre du nouveau régime, il convient de se référer aux montants qui lui ont été accordés au cours d’une période de référence. L’article 37 dudit règlement transpose cet
objectif en prévoyant que le montant de référence à retenir correspond normalement à la moyenne des paiements qu’un agriculteur a perçus au cours de la période de référence visée à l’article 38 du même règlement. Si la totalité de la période de référence a été affectée au sens de l’article 40, paragraphe 1, du règlement no 1782/2003, l’État membre calcule, conformément audit article 40, paragraphe 2, le montant de référence sur la base de la période allant de 1997 à 1999.
40. Le fait de calculer le paiement unique sur la base des paiements directs accordés au cours des années 2000 à 2003, ou, subsidiairement, des années 1997 à 1999, correspond donc précisément au régime du règlement no 1782/2003. Quant à la mesure dans laquelle l’on peut recourir à des années antérieures, c’est dans le cadre de la réponse à la seconde question qu’il convient de l’examiner.
41. La Confédération paysanne objecte certes que le règlement no 1257/1999 et le règlement (CE) no 445/2002 ( 22 ) prévoient que les aides afférentes à la mise en œuvre des mesures agroenvironnementales sont calculées en fonction des limitations qu’a subies la production. Il s’agit toutefois d’un autre régime réglementaire, que le législateur de l’Union n’a pas repris dans la réglementation des circonstances exceptionnelles du règlement no 1782/2003.
42. Il convient donc de répondre à la première question que l’article 40, paragraphes 1, 2 et 5, premier alinéa, ainsi que les articles 37 et 38 du règlement no 1782/2003 obligent les États membres à fonder le droit à revalorisation du montant de référence des agriculteurs dont la production a été affectée en raison des engagements agroenvironnementaux auxquels ils ont été soumis pendant tout ou partie de la période de référence sur la comparaison entre les montants des paiements directs perçus
pendant les années affectées et ceux perçus pendant des années non affectées.
D – La seconde question
43. La seconde question vise à déterminer si l’article 40, paragraphes 2 et 5, du règlement no 1782/2003 autorise les États membres à fonder le droit à revalorisation du montant de référence des agriculteurs dont la production a été affectée en raison des engagements agroenvironnementaux auxquels ils ont été soumis au cours des années 1997 et 2002 sur la comparaison entre le montant de paiements directs perçu lors de la dernière année non affectée par un engagement agroenvironnemental et le montant
annuel moyen des paiements directs perçu pendant la période de référence. En vertu de l’article 7, paragraphe 3, de l’arrêté du 20 novembre 2006 portant application du décret no 2006-710 du 19 juin 2006 relatif à la mise en œuvre de l’aide au revenu prévue par le règlement (CE) no 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003, tel que modifié par l’arrêté du 23 février 2010, les années non affectées pouvant être prises en compte sont les années 1992 à 1996.
44. La réglementation française a pour base l’article 40, paragraphe 5, deuxième alinéa, du règlement no 1782/2003. En vertu de cette disposition, il appartient à la République française de fixer un montant de référence selon des critères objectifs, et de manière à assurer l’égalité de traitement entre les agriculteurs et à éviter des distorsions du marché et de la concurrence.
45. Comme l’exposent la République française et la Commission, l’utilisation de périodes de référence antérieures constitue en principe un critère objectif. La question est toutefois de savoir si l’égalité de traitement des agriculteurs est respectée. Il convient à cet égard d’examiner la marge d’appréciation dont disposent les États membres en assurant l’égalité de traitement.
46. La Cour a reconnu aux États membres une marge de manœuvre relativement importante pour une réglementation analogue à celle de l’article 40, paragraphe 5, deuxième alinéa, du règlement no 1782/2003. Il s’agit de l’article 42, paragraphe 4, de ce dernier, qui leur impose de fixer des montants de référence supplémentaires pour les agriculteurs se trouvant dans une situation spéciale. Tout comme ledit article 40, paragraphe 5, deuxième alinéa, cette disposition prévoit l’application de critères
objectifs, en veillant à assurer l’égalité de traitement entre les agriculteurs et à éviter des distorsions du marché et de la concurrence. Les États membres peuvent à cet égard fixer des montants de référence de zéro euro et des seuils de 500 euros ( 23 ).
47. En dépit des similitudes textuelles, l’article 40, paragraphe 5, deuxième alinéa, et l’article 42, paragraphe 4, du règlement no 1782/2003 ne sont toutefois pas comparables au regard de leur finalité. La première de ces dispositions vise à réaliser les principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique ( 24 ), tandis que la seconde couvre des situations dans lesquelles n’existe justement pas de confiance légitime ( 25 ).
48. La marge de manœuvre prévue à l’article 42, paragraphe 4, du règlement no 1782/2003 ne peut donc pas être transposée à l’article 40, paragraphe 5, deuxième alinéa, de celui-ci. Cette disposition doit au contraire se voir appliquer les conclusions qui ont été tirées pour la notion d’affectation ( 26 ). Ainsi la marge de manœuvre des États membres est-elle limitée.
49. Il convient par conséquent d’appliquer des critères stricts dans l’appréciation du point de savoir si une réglementation nationale assure l’égalité de traitement des exploitations. Il doit notamment être dûment tenu compte des appréciations portées par le législateur de l’Union. Ce dernier a expressément limité aux années 1997 à 2002 la prise en considération de périodes de référence antérieures, bien qu’il eût pu aisément intégrer des périodes plus anciennes. Aussi y a-t-il lieu de présumer
qu’il a estimé que les aides versées au cours de l’ensemble des périodes antérieures à 1997 n’étaient pas comparables avec celles qui l’ont été au cours des années 2000 à 2002. Cette appréciation serait compromise si, en établissant un régime propre de circonstances exceptionnelles au titre de l’article 40, paragraphe 5, deuxième alinéa, du règlement no 1782/2003, les États membres pouvaient se borner à tenir compte de périodes antérieures.
50. Les considérations exposées par la Commission confirment tout particulièrement cette analyse pour les années 1992 et 1993. Il en ressort que la somme totale des paiements directs en France au cours de ces années a correspondu à quelque 10 % des paiements versés au cours des années ultérieures. Aussi est-il presque exclu d’espérer parvenir à une compensation appropriée des conséquences résultant d’une affectation de la production sur la base des paiements octroyés au cours de ces années.
51. En revanche, selon la Commission, la somme globale à laquelle on est parvenu en France en 1995 et en 1996 a été sensiblement équivalente à celle qui l’a été au cours des années suivantes, tandis que le montant de 1994 s’élevait déjà à environ 75 % de cette somme.
52. Il ne saurait toutefois en être déduit que, contrairement à l’appréciation du législateur, les paiements effectués en 1995 et en 1996, voire en 1994, pourraient servir de base de comparaison. Car on ne peut aucunement garantir que les différents paiements directs versés au cours de ces années étaient comparables à ceux des années 1997 à 2002.
53. En conséquence, l’article 40, paragraphe 5, deuxième alinéa, du règlement no 1782/2003 n’autorise pas les États membres à fixer d’autres périodes de référence que celles prévues aux articles 38 et 40, paragraphe 2, dudit règlement.
54. Une réglementation nationale adoptée en vertu de l’article 40, paragraphe 5, deuxième alinéa, du règlement no 1782/2003 doit au contraire avoir pour objectif, pour le calcul du montant de référence, de placer les exploitations concernées dans la position qui aurait été la leur si elles n’avaient pas participé à des mesures agroenvironnementales au cours des années 2000 à 2002.
55. Le mode de calcul du montant de référence que privilégie la Confédération paysanne, basé sur la mesure dans laquelle la production a été effectivement affectée, serait en principe de nature à réaliser cet objectif. Pour constater l’affectation, on pourrait, par exemple, s’appuyer sur les volumes réalisés dans des exploitations ou des superficies comparables, ou sur la production antérieure à l’application des mesures agroenvironnementales. On pourrait ensuite calculer les paiements directs qui
auraient été versés de 2000 à 2002 en l’absence des mesures agroenvironnementales. Comme, selon les informations qu’a fournies la République française, les cas qui n’ont pu être résolus sur la base des paiements directs effectués de 1997 à 2002 ont été très rares, cet examen requérant des moyens un peu plus importants devrait être envisageable.
56. Il ne saurait toutefois être exclu que d’autres méthodes soient tout autant de nature à compenser intégralement les conséquences résultant du fait que la production a été affectée. Il n’est donc pas possible de constater que l’affectation de la production constituerait le seul critère admissible pour la transposition de l’article 40, paragraphe 5, deuxième alinéa, du règlement no 1782/2003.
57. Il convient donc de répondre à la seconde question que l’article 40, paragraphes 2 et 5, du règlement no 1782/2003 n’autorise pas les États membres à fonder le droit à revalorisation du montant de référence des agriculteurs dont la production a été affectée en raison des engagements agroenvironnementaux auxquels ils ont été soumis au cours des années 1997 et 2002 sur la comparaison entre le montant de paiements directs perçu lors de la dernière année non affectée par un engagement
agroenvironnemental et le montant annuel moyen des paiements directs perçu pendant la période de référence. Les exploitations concernées doivent au contraire être placées, pour le calcul du montant de référence en application de l’article 40, paragraphe 5, deuxième alinéa, du règlement no 1782/2003, dans la position qui aurait été la leur si elles n’avaient pas participé à des mesures agroenvironnementales au cours des années 2000 à 2002.
V – Conclusion
58. Nous proposons donc à la Cour de statuer comme suit:
1) Les droits au titre de l’article 40, paragraphes 1 et 5, du règlement (CE) no 1782/2003 du Conseil, du 29 septembre 2003, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les règlements (CEE) no 2019/93, (CE) no 1452/2001, (CE) no 1453/2001, (CE) no 1454/2001, (CE) no 1868/94, (CE) no 1251/1999, (CE) no 1254/1999, (CE) no 1673/2000, (CEE)
no 2358/71 et (CE) no 2529/2001 (JO L 270, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) no 1009/2008 du Conseil, du 9 octobre 2008, sont subordonnés à la condition que la production d’un agriculteur ait été affectée par des engagements agroenvironnementaux au cours de la période de référence. Il n’est pas nécessaire que la production ait été gravement affectée.
2) L’article 40, paragraphes 1, 2 et 5, premier alinéa, ainsi que les articles 37 et 38 du règlement no 1782/2003, tel que modifié par le règlement no 1009/2008, obligent les États membres à fonder le droit à revalorisation du montant de référence des agriculteurs dont la production a été affectée en raison des engagements agroenvironnementaux auxquels ils ont été soumis pendant tout ou partie de la période de référence sur la comparaison entre les montants des paiements directs perçus pendant
les années affectées et ceux perçus pendant des années non affectées.
3) L’article 40, paragraphes 2 et 5, du règlement no 1782/2003, tel que modifié par le règlement no 1009/2008, n’autorise pas les États membres à fonder le droit à revalorisation du montant de référence des agriculteurs dont la production a été affectée en raison des engagements agroenvironnementaux auxquels ils ont été soumis au cours des années 1997 et 2002 sur la comparaison entre le montant de paiements directs perçu lors de la dernière année non affectée par un engagement
agroenvironnemental et le montant annuel moyen des paiements directs perçu pendant la période de référence. Les exploitations concernées doivent au contraire être placées, pour le calcul du montant de référence en application de l’article 40, paragraphe 5, deuxième alinéa, du règlement no 1782/2003, tel que modifié par le règlement no 1009/2008, dans la position qui aurait été la leur si elles n’avaient pas participé à des mesures agroenvironnementales au cours des années 2000 à 2002.
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( 1 ) Langue originale: l’allemand.
( 2 ) Règlement du Conseil du 29 septembre 2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les règlements (CEE) no 2019/93, (CE) no 1452/2001, (CE) no 1453/2001, (CE) no 1454/2001, (CE) no 1868/94, (CE) no 1251/1999, (CE) no 1254/1999, (CE) no 1673/2000, (CEE) no 2358/71 et (CE) no 2529/2001 (JO L 270, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE)
no 1009/2008 du Conseil, du 9 octobre 2008 (JO L 276, p. 1, ci-après le «règlement no 1782/2003»), et abrogé par le règlement (CE) no 73/2009 du Conseil, du 19 janvier 2009, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les règlements (CE) no 1290/2005, (CE) no 247/2006 et (CE) no 378/2007, et abrogeant le règlement (CE)
no 1782/2003 (JO L 30, p. 16).
( 3 ) Règlement du Conseil du 30 juin 1992 concernant des méthodes de production agricole compatibles avec les exigences de la protection de l’environnement ainsi que l’entretien de l’espace naturel (JO L 215, p. 85).
( 4 ) Règlement du Conseil du 17 mai 1999 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) et modifiant et abrogeant certains règlements (JO L 160, p. 80).
( 5 ) Règlement de la Commission du 21 avril 2004 portant modalités d’application du régime de paiement unique prévu par le règlement (CE) no 1782/2003 (JO L 141, p. 1), modifié en dernier lieu par le règlement (CE) no 370/2009 de la Commission, du 6 mai 2009 (JO L 114, p. 9) et abrogé par le règlement (CE) no 1120/2009 de la Commission, du 29 octobre 2009, portant modalités d’application du régime de paiement unique prévu par le titre III du règlement (CE) no 73/2009 (JO L 316, p. 1).
( 6 ) Précité note 2.
( 7 ) Voir arrêts du 12 juillet 1979, Union laitière normande (244/78, Rec. p. 2663, point 5); du 12 décembre 1990, SARPP (C-241/89, Rec. p. I-4695, point 8), et du 29 janvier 2008, Promusicae (C-275/06, Rec. p. I-271, point 42).
( 8 ) Arrêt du 11 novembre 2010, Grootes (C-152/09, Rec. p. I-11285, point 60).
( 9 ) Voir points 23 et suiv. des présentes conclusions.
( 10 ) Voir arrêts du 5 décembre 1967, van der Vecht (19/67, Rec. p. 445); du 27 octobre 1977, Bouchereau (30/77, Rec. p. 1999, points 13 et 14); du 14 juin 2007, Euro Tex (C-56/06, Rec. p. I-4859, point 27), et du 21 février 2008, Tele2 Telecommunication (C-426/05, Rec. p. I-685, point 25).
( 11 ) Voir arrêts du 12 novembre 1969, Stauder (29/69, Rec. p. 419, point 3); du 7 juillet 1988, Moksel Import und Export (55/87, Rec. p. 3845, point 49); du 20 novembre 2001, Jany e.a. (C-268/99, Rec. p. I-8615, point 47); du 27 janvier 2005, Junk (C-188/03, Rec. p. I-885, point 33), et du 22 octobre 2009, Zurita García et Choque Cabrera (C-261/08 et C-348/08, Rec. p. I-10143, point 54).
( 12 ) COM(2003) 23 final.
( 13 ) Voir le «non-papier»«Single payment scheme/Special cases/National Reserve», reproduit en annexe IV du document du Conseil 9971/03, du 3 juin 2003 (point 1, première ligne).
( 14 ) Arrêt du 28 avril 1988, Mulder (120/86, Rec. p. 2321, point 24).
( 15 ) Arrêt Grootes (précité note 8, point 44).
( 16 ) Arrêt du 11 juin 2009, Nijemeisland (C-170/08, Rec. p. I-5127, point 44), et Grootes (précité note 8, point 43).
( 17 ) Arrêts du 16 mars 2006, Emsland-Stärke (C-94/05, Rec. p. I-2619, point 43); du 26 octobre 2006, Koninklijke Coöperatie Cosun (C-248/04, Rec. p. I-10211, point 79), et du 13 mars 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e.a. (C-383/06 à C-385/06, Rec. p. I-1561, point 52).
( 18 ) Arrêt Grootes (précité note 8, point 36).
( 19 ) Voir, au sujet de la présente disposition, point 30 des conclusions de l’avocat général Mazák dans l’affaire Grootes (arrêt précité note 8), et, sur le plan des principes, arrêt Mulder (précité note 14, points 24, 26 et 27).
( 20 ) Voir, également, neuvième considérant du préambule du traité UE.
( 21 ) Voir, en ce sens, arrêt du 22 octobre 2009, Elbertsen (C-449/08, Rec. p. I-10241, point 43).
( 22 ) Règlement de la Commission du 26 février 2002 portant modalités d’application du règlement (CE) no 1257/1999 (JO L 74, p. 1).
( 23 ) Arrêt Elbertsen (précité note 21, points 34 et 46).
( 24 ) Voir points 28 et suiv. des présentes conclusions.
( 25 ) Arrêt Elbertsen (précité note 21, point 45).
( 26 ) Voir point 32 des présentes conclusions.
