ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
12 mai 2016 (*)
« Pourvoi – Mesures restrictives prises à l’encontre de l’Iran – Liste des personnes et des entités auxquelles s’applique le gel de fonds et de ressources économiques – Règlement d’exécution (UE) n° 945/2012 – Base juridique – Critère tiré de l’appui matériel, logistique ou financier au gouvernement iranien – Partie des bénéfices d’une société étatique versée à l’État iranien »
Dans l’affaire C‑358/15 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 13 juillet 2015,
Bank of Industry and Mine, établie à Téhéran (Iran), représentée par M^es E. Rosenfeld et S. Perrotet, avocats,
partie requérante,
l’autre partie à la procédure étant :
Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. M. Bishop et A. Vitro, en qualité d’agents,
partie défenderesse en première instance,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M. M. Ilešič, président de chambre, M^me C. Toader, M. A. Rosas (rapporteur), M^me A. Prechal et M. E. Jarašiūnas, juges
avocat général: M^me J. Kokott,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par son pourvoi, Bank of Industry and Mine demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 29 avril 2015, Bank of Industry and Mine/Conseil (T‑10/13, EU:T:2015:235, ci-après l’« arrêt attaqué »), par lequel celui-ci a rejeté son recours tendant à l’annulation :
– de l’article 1^er, point 8, de la décision 2012/635/PESC du Conseil, du 15 octobre 2012, modifiant la décision 2010/413/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO 2012, L 282, p. 58, ci-après la « décision litigieuse ») ;
– de la décision litigieuse et du règlement d’exécution (UE) n° 945/2012 du Conseil, du 15 octobre 2012, mettant en œuvre le règlement (UE) n° 267/2012 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO 2012, L 282, p. 16, ci-après le « règlement litigieux »), en tant que ces actes la concernent, ainsi que
– de la lettre du Conseil du 14 mars 2014, par lequel celui-ci a décidé, après réexamen, de maintenir le nom de Bank of Industry and Mine sur la liste de l’annexe II de la décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC (JO 2010, L 195, p. 39), et sur celle de l’annexe IX du règlement (UE) n° 267/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, concernant l’adoption de mesures restrictives à
l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (UE) n° 961/2010 (JO 2012, L 88, p. 1).
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
2 Le 26 juillet 2010, le Conseil de l’Union européenne a adopté la décision 2010/413, dont l’annexe II énumère les noms des personnes et des entités – autres que celles désignées par le Conseil de sécurité des Nations unies ou par le comité des sanctions créé par la résolution 1737 (2006) [RCSNU 1737 (2006)], mentionnées à l’annexe I de cette décision – dont les avoirs sont gelés.
3 Le 23 janvier 2012, le Conseil a adopté la décision 2012/35/PESC modifiant la décision 2010/413 (JO 2012, L 19, p. 22). Selon le considérant 13 de cette décision 2012/35, « [l]es restrictions à l’admission et le gel des fonds et des ressources économiques devraient être appliqués à l’égard d’autres personnes et entités qui fournissent un appui au gouvernement iranien lui permettant de poursuivre des activités nucléaires posant un risque de prolifération ou la mise au point de vecteurs
d’armes nucléaires, en particulier les personnes et entités apportant un soutien financier, logistique ou matériel au gouvernement iranien ».
4 L’article 1^er, point 7, sous a), ii), de la décision 2012/35 a ajouté le point suivant à l’article 20, paragraphe 1, de la décision 2010/413, prévoyant le gel des fonds appartenant aux personnes et entités ci-après :
« c) les autres personnes et entités non mentionnées à l’annexe I qui fournissent un appui au gouvernement iranien et les personnes et entités qui leur sont associées, telles qu’énumérées à l’annexe II. »
5 L’article 1^er, point 10, de la décision 2012/35 a remplacé l’article 26, paragraphe 3, de la décision 2010/413 par le texte suivant :
« Les mesures visées à l’article 19, paragraphe 1, points b) et c), et à l’article 20, paragraphe 1, points b) et c), sont réexaminées à intervalles réguliers et au moins tous les douze mois. Elles cessent de s’appliquer à l’égard des personnes et entités concernées si le Conseil établit, conformément à la procédure visée à l’article 24, que les conditions nécessaires à leur application ne sont plus remplies. »
6 L’article 1^er, point 8, sous a), de la décision litigieuse a modifié l’article 20, paragraphe 1, sous c), de la décision 2010/413, qui prévoit ainsi que feront l’objet de mesures restrictives :
« c) d’autres personnes et entités non mentionnées à l’annexe I qui fournissent un appui au gouvernement iranien et aux entités qui sont leur propriété ou qui sont sous leur contrôle ou les personnes et entités qui leur sont associées, telles qu’énumérées à l’annexe II ».
7 Par la décision litigieuse, le nom de la requérante a été inscrit sur la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/413, avec le motif suivant :
« Entreprise d’État fournissant un soutien financier au gouvernement iranien. »
8 Le Conseil a adopté, le 23 mars 2012, le règlement n° 267/2012. L’article 23, paragraphe 2, de ce règlement prévoit le gel des fonds des personnes, entités et organismes énumérés à son annexe IX, qui ont été reconnus :
« d) comme étant d’autres personnes, entités ou organismes qui fournissent un appui au gouvernement iranien, notamment un soutien matériel, logistique ou financier, ou qui lui sont associés. »
9 L’article 46, paragraphe 6, du règlement n° 267/2012 est rédigé comme suit :
« La liste figurant à l’annexe IX est examinée à intervalles réguliers, et au moins tous les douze mois. »
10 Par le règlement litigieux, le nom de la requérante a été inscrit sur la liste figurant à l’annexe IX du règlement n° 267/2012 avec le motif suivant :
« Entreprise d’État fournissant un soutien financier au gouvernement iranien. »
11 Par lettre du 14 mars 2014, le Conseil a informé la requérante qu’il a décidé, après réexamen, de maintenir son nom sur la liste de l’annexe II de la décision 2010/413 et sur celle de l’annexe IX du règlement n° 267/2012. Il a indiqué, à cet égard, que la requérante était détenue par l’État iranien, que le gouvernement iranien était par conséquent le bénéficiaire des profits réalisés par la requérante et que la lutte contre la prolifération nucléaire justifiait le gel des fonds des entités
apportant un soutien financier audit gouvernement.
La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
12 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 9 janvier 2013, Bank of Industry and Mine, une banque iranienne détenue par l’État iranien, dont le rôle est de fournir des services bancaires aux entreprises dans le secteur minier et industriel, a introduit un recours tendant, d’une part, à l’annulation de l’article 1^er, point 8, de la décision litigieuse ainsi que, d’autre part, à l’annulation de la décision litigieuse et du règlement litigieux, en tant que ces actes la concernent.
13 À la suite de la lettre du Conseil du 14 mars 2014 et de mesures d’organisation de la procédure prises par le Tribunal, la requérante a modifié ses conclusions et a demandé à ce dernier d’annuler, d’une part, l’article 1^er, point 8, de la décision litigieuse en tant que cette disposition a modifié l’article 20, paragraphe 1, sous c), de la décision 2010/413, ainsi que, d’autre part, la décision litigieuse, le règlement litigieux et la lettre du Conseil du 14 mars 2014 (ci-après, ensemble,
les « actes litigieux »), en tant que ces actes la concernent.
14 S’agissant, en premier lieu, de la demande d’annulation de l’article 1^er, point 8, de la décision litigieuse, en tant qu’il a modifié l’article 20, paragraphe 1, sous c), de la décision 2010/413, le Tribunal a jugé, au point 28 de l’arrêt attaqué, que les mesures restrictives prévues à l’article 20, paragraphe 1, sous c), de la décision 2010/413, tel que modifié par cet article 1^er, point 8, sont des mesures de portée générale, si bien que cette disposition ne peut être qualifiée de
« décision prévoyant des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales », au sens de l’article 275, second alinéa, TFUE. Par conséquent, le Tribunal a jugé qu’il était incompétent pour connaître du recours en annulation dirigé contre l’article 1^er, point 8, de la décision litigieuse.
15 S’agissant, en second lieu, de sa demande d’annulation des actes litigieux, en tant qu’ils la concernent, Bank of Industry and Mine a invoqué six moyens. Le premier moyen était tiré de l’illégalité par voie d’exception de l’article 20, paragraphe 1, sous c), de la décision 2010/413 et de l’article 23, paragraphe 2, sous d), du règlement n° 267/2012 au regard des principes de proportionnalité et de sécurité juridique ainsi que du droit de propriété de la requérante. Le deuxième moyen était
tiré de l’incompétence du Conseil pour adopter la décision litigieuse et le règlement litigieux et du défaut de base légale de ce dernier. Le troisième moyen portait sur la violation de l’obligation de motivation, des droits de la défense de la requérante, de l’obligation du Conseil de réexaminer les mesures restrictives adoptées et du droit de la requérante à une protection juridictionnelle effective. Le quatrième moyen était relatif à l’erreur de droit et à la violation du principe de
proportionnalité s’agissant de la notion d’appui au gouvernement iranien. Par son cinquième moyen, la requérante estimait que le Conseil avait commis une erreur d’appréciation des faits. Enfin, le sixième moyen était tiré de la violation du principe de proportionnalité en raison de l’adoption des mesures restrictives visant la requérante.
16 Après avoir écarté chacun des moyens, le Tribunal a rejeté le recours.
Les conclusions des parties
17 Bank of Industry and Mine demande à la Cour d’annuler l’arrêt attaqué, de faire droit aux conclusions qu’elle a présentées en première instance et de condamner le Conseil aux dépens des instances.
18 Le Conseil demande à la Cour de rejeter le pourvoi.
Sur le pourvoi
Sur la recevabilité du pourvoi, en tant qu’il est dirigé contre le rejet des conclusions tendant à l’annulation de l’article 1^er, point 8, de la décision litigieuse
19 Par son pourvoi, la requérante demande l’annulation de l’intégralité de l’arrêt attaqué.
20 Toutefois, il ressort du pourvoi de la requérante que celle-ci ne présente aucun moyen visant spécifiquement la déclaration d’incompétence figurant au point 30 de cet arrêt, par laquelle le Tribunal a rejeté les conclusions de la requérante tendant à l’annulation de l’article 1^er, point 8, de la décision litigieuse, au motif qu’il n’était pas compétent pour en connaître.
21 Il y a dès lors lieu de rejeter le pourvoi comme irrecevable, en tant qu’il est dirigé contre le rejet par le Tribunal de ces conclusions.
Sur la recevabilité du pourvoi, en tant qu’il est dirigé contre le rejet des conclusions tendant à l’annulation de la lettre du Conseil du 14 mars 2014
22 Il y a lieu de constater que le Tribunal ne s’est prononcé, dans l’arrêt attaqué, ni sur la recevabilité ni sur le bien-fondé des conclusions tendant à l’annulation de la lettre du Conseil du 14 mars 2014.
23 La requérante n’ayant présenté aucun moyen à cet égard, il y a dès lors lieu de rejeter le pourvoi comme irrecevable, en tant qu’il est dirigé contre le rejet des conclusions tendant à l’annulation de cette lettre.
Sur le premier moyen, tiré de l’erreur de droit qu’aurait commise le Tribunal en jugeant que le Conseil était compétent pour adopter les actes litigieux
Argumentation des parties
24 Par son premier moyen, Bank of Industry and Mine soutient que le Tribunal, en jugeant que le Conseil était compétent pour adopter les actes litigieux et, notamment, que l’article 46, paragraphe 2, du règlement n° 267/2012 était compatible avec l’article 215 TFUE, a commis une erreur de droit.
25 Par la première branche de son premier moyen, Bank of Industry and Mine fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit, aux points 99 et 101 de l’arrêt attaqué, en jugeant que le Conseil était en droit d’adopter la décision litigieuse sur le fondement de l’article 29 TUE. Elle soutient que, en application du principe lex specialis derogat legi generali, seule la procédure prévue à l’article 215 TFUE, qui concerne spécifiquement les mesures restrictives, était susceptible d’être
utilisée. Toute autre interprétation serait discriminatoire, car elle aboutirait à la conclusion que le Conseil peut décider de recourir à la procédure prévue à l’article 215, paragraphe 2, TFUE ou à celle prévue à l’article 29 TUE, alors que l’une n’offre pas les mêmes garanties que l’autre aux intéressés.
26 Par la deuxième branche de ce moyen, Bank of Industry and Mine fait valoir que le Tribunal a commis des erreurs de droit, aux points 105 à 107 de l’arrêt attaqué, en considérant que le Conseil était en droit de prévoir des compétences d’exécution, conformément aux dispositions de l’article 291, paragraphe 2, TFUE, pour l’adoption des mesures individuelles de gel des fonds, alors que, selon la requérante, la seule procédure prévue par les traités en matière d’adoption de mesures restrictives
est celle visée par l’article 215, paragraphe 2, TFUE.
27 Par la troisième branche dudit moyen, Bank of Industry and Mine fait valoir que le Tribunal a commis des erreurs de droit, aux points 111 et suivants de l’arrêt attaqué, en jugeant que l’exécution de l’article 23, paragraphe 2, du règlement n° 267/2012 constituait un cas spécifique au sens de l’article 291, paragraphe 2, TFUE et était dûment justifiée au sens de cette disposition.
28 Le Conseil conteste les arguments de la requérante.
Appréciation de la Cour
29 S’agissant de la première branche du premier moyen, il y a lieu de constater que la requérante n’établit pas l’erreur de droit qu’aurait commise le Tribunal lorsqu’il a décrit, aux points 99 à 102 de l’arrêt attaqué, le processus décisionnel conduisant à l’adoption de mesures restrictives et la distinction entre les mesures restrictives adoptées dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune prévue par le traité UE et celles adoptées dans le cadre du traité FUE.
30 S’agissant de la deuxième branche de ce moyen, il y a lieu de rappeler que, selon l’article 215, paragraphe 2, TFUE, « [l]orsqu’une décision, adoptée conformément au chapitre 2 du titre V du traité sur l’Union européenne le prévoit, le Conseil peut adopter, selon la procédure visée au paragraphe 1, des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales, de groupes ou d’entités non étatiques ». L’article 215, paragraphe 1, TFUE prévoit une procédure selon laquelle le Conseil
statue à la majorité qualifiée, sur proposition conjointe du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et de la Commission, et informe le Parlement européen de sa décision.
31 Ainsi que le Tribunal l’a relevé au point 105 de l’arrêt attaqué, il ressort du libellé même de l’article 215 TFUE que cette disposition ne s’oppose pas à ce qu’un règlement adopté sur son fondement confère des compétences d’exécution à la Commission ou au Conseil dans les conditions définies à l’article 291, paragraphe 2, TFUE, lorsque des conditions uniformes d’exécution de certaines mesures restrictives prévues par ce règlement sont nécessaires. En particulier, il ne ressort pas de
l’article 215, paragraphe 2, TFUE que les mesures restrictives individuelles prises à l’encontre de personnes physiques ou morales, de groupes ou d’entités non étatiques doivent être nécessairement adoptées selon la procédure prévue à l’article 215, paragraphe 1, TFUE, et ne peuvent pas l’être sur la base de l’article 291, paragraphe 2, TFUE (arrêt du 1^er mars 2016, National Iranian Oil Company/Conseil, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, point 34).
32 Par ailleurs, aucune disposition du traité FUE ne prévoit que la sixième partie de celui-ci, relative aux dispositions institutionnelles et financières, ne serait pas applicable en matière de mesures restrictives. Le recours à l’article 291, paragraphe 2, TFUE, selon lequel, « [l]orsque des conditions uniformes d’exécution des actes juridiquement contraignants de l’Union sont nécessaires, ces actes confèrent des compétences d’exécution à la Commission ou, dans des cas spécifiques dûment
justifiés et dans les cas prévus aux articles 24 et 26 du traité sur l’Union européenne, au Conseil », n’était donc pas exclu, pour autant que les conditions prévues à cette disposition étaient remplies (arrêt du 1^er mars 2016, National Iranian Oil Company/Conseil, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, point 35).
33 Il s’ensuit que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit lorsqu’il a jugé, au point 107 de l’arrêt attaqué, que le Conseil était en droit de prévoir des compétences d’exécution, conformément aux dispositions de l’article 291, paragraphe 2, TFUE, pour l’adoption des mesures individuelles de gel des fonds mettant en œuvre l’article 23, paragraphe 2, du règlement n° 267/2012.
34 S’agissant de la troisième branche dudit moyen, il y a lieu de rappeler que le Conseil s’est réservé la compétence pour adopter les mesures restrictives les plus sensibles, à savoir l’intégration, dans le règlement adopté sur la base du traité FUE, des désignations décidées par le Conseil de sécurité et l’application des mesures visées à l’article 23, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 267/2012, en ce qu’elles ont une incidence particulièrement importante sur les personnes physiques ou
morales, les entités ou les organismes concernés (arrêt du 1^er mars 2016, National Iranian Oil Company/Conseil, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, point 52).
35 Cette attribution de la compétence d’exécution au Conseil peut être justifiée par le fait que c’est cette institution qui adopte les décisions prises dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune, par lesquelles des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes sont inscrits sur la liste des personnes et des entités devant faire l’objet d’un gel des fonds. Or, de telles décisions ne pourraient être mises à exécution au sein de l’Union, notamment par les
établissements financiers établis dans celle-ci, que si elles sont suivies de l’adoption d’un règlement dans le cadre du traité FUE (arrêt du 1^er mars 2016, National Iranian Oil Company/Conseil, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, point 54).
36 La coordination de l’adoption des décisions dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune et de celle des mesures prises sur la base du traité FUE est d’autant plus nécessaire que l’adoption de mesures restrictives à l’égard de personnes physiques ou morales, d’entités ou d’organismes doit intervenir dans un délai bref, que ce soit pour se conformer à une résolution du Conseil de sécurité ou pour assurer le plus rapidement possible l’effet souhaité par les nouvelles
inscriptions autonomes décidées dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (arrêt du 1^er mars 2016, National Iranian Oil Company/Conseil, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, point 57).
37 Ces nécessités de cohérence, de coordination et de rapidité lors de l’adoption des actes requis justifient que des mesures d’inscription adoptées sur le fondement du traité FUE concomitamment à des mesures d’inscription adoptées dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune soient considérées comme relevant de cas spécifiques, au sens de l’article 291, paragraphe 2, TFUE (arrêt du 1^er mars 2016, National Iranian Oil Company/Conseil, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, point 58).
38 C’est, dès lors, sans commettre d’erreur de droit que le Tribunal a jugé, au point 113 de l’arrêt attaqué, que le Conseil pouvait légitimement se réserver la compétence d’exécuter l’article 23, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 267/2012, en vue d’assurer la cohérence des procédures d’adoption des mesures de gel des fonds ainsi que des conclusions de l’autorité compétente dans le cadre, respectivement, de la décision 2010/413 et du règlement n° 267/2012 (voir, en ce sens, arrêt du 1^er mars
2016, National Iranian Oil Company/Conseil, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, point 59).
39 S’agissant de la condition relative à la justification de l’attribution de la compétence d’exécution au Conseil, il y a lieu de constater que les décisions et les règlements relatifs aux mesures restrictives concernant la République islamique d’Iran constituent une succession d’actes modifiés fréquemment et remplacés régulièrement, afin d’en améliorer la clarté et la lecture. Toutefois, certaines dispositions sont similaires dans l’ensemble de ces décisions et de ces règlements.
40 Ainsi, l’attribution de la compétence d’exécution au Conseil était déjà prévue à l’article 15, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 423/2007 du Conseil, du 19 avril 2007, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO 2007, L 103, p. 1), et à l’article 36, paragraphe 2, du règlement (UE) n° 961/2010 du Conseil, du 25 octobre 2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement n° 423/2007 (JO 2010, L 281, p. 1). Ces deux
dispositions étaient motivées par, respectivement, le considérant 6 du règlement n° 423/2007 et le considérant 15 du règlement n° 961/2010. Ce dernier considérant énonce que, « [c]ompte tenu de la menace concrète que l’Iran fait peser sur la paix et la sécurité internationales, qui se traduit par une préoccupation croissante à l’égard du programme nucléaire iranien, soulignée par le Conseil européen le 17 juin 2010, et afin d’assurer la cohérence avec le processus de modification et de révision des
annexes I et II de la décision 2010/413/PESC, il convient que le Conseil fasse usage de la faculté de modifier les listes figurant aux annexes VII et VIII du présent règlement ».
41 Il ressort de ces éléments que l’attribution de la compétence d’exécution au Conseil était justifiée, dans les règlements ayant précédé le règlement n° 267/2012, par la cohérence requise entre les désignations adoptées dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune et celles adoptées sur le fondement du traité FUE (arrêt du 1^er mars 2016, National Iranian Oil Company/Conseil, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, point 63).
42 Eu égard à la présence de la clause réservant la compétence d’exécution au Conseil et à sa justification dans les règlements antérieurs au règlement n° 267/2012, l’existence de cette compétence du Conseil pouvait être connue comme faisant partie du contexte dans lequel l’acte en cause a été adopté et être considérée comme dûment justifiée, au sens de l’article 291, paragraphe 2, TFUE (arrêt du 1^er mars 2016, National Iranian Oil Company/Conseil, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, point 64).
43 Il résulte de ces éléments, ainsi que des arguments développés par le Tribunal aux points 115 à 117 de l’arrêt attaqué, que celui-ci n’a pas commis d’erreur de droit lorsqu’il a jugé, au point 118 dudit arrêt, que « les raisons spécifiques ayant motivé l’attribution de compétences d’excution au Conseil, à l’article 46, paragraphe 2, du règlement n° 267/2012 ressortaient de manière suffisamment compréhensible des dispositions pertinentes et du contexte de ce règlement ». La troisième branche
du premier moyen n’est, dès lors, pas fondée.
44 Par conséquent, il y a lieu de rejeter le premier moyen.
Sur le deuxième moyen, tiré de l’erreur de droit qu’aurait commise le Tribunal en jugeant que le Conseil n’avait pas violé les principes de sécurité et de prévisibilité juridiques, de proportionnalité ainsi que le droit de propriété
45 Par son deuxième moyen, Bank of Industry and Mine soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant que l’article 20, paragraphe 1, sous c), de la décision 2010/413, tel que modifié par la décision litigieuse, ainsi que l’article 23, paragraphe 2, sous d), du règlement n° 267/2012 ne violaient pas les principes de sécurité et de prévisibilité juridiques, de proportionnalité, ainsi que le droit de propriété.
46 Bank of Industry and Mine critique les points 79 et 80 de l’arrêt attaqué. Elle fait valoir que le Tribunal a interprété de manière erronée le critère tiré de l’appui matériel, logistique ou financier au gouvernement iranien en jugeant, au point 79 de l’arrêt attaqué, que ce critère « ne vise donc pas toute forme d’appui au gouvernement iranien, mais les formes d’appui qui, par leur importance quantitative ou qualitative, contribuent à la poursuite des activités nucléaires iraniennes ».
Selon la requérante, la précision relative à l’« importance quantitative ou qualitative » du soutien ne figure pas dans le règlement n° 267/2012 et constitue une « réécriture » de celui-ci par le Tribunal, lui permettant de juger que ledit critère est conforme aux exigences de prévisibilité, de clarté et d’absence d’ambiguïté requises par le droit de l’Union. La circonstance que l’article 23, paragraphe 2, sous d), du règlement n° 267/2012 concerne les personnes qui fournissent un appui au
gouvernement iranien, « notamment » un soutien financier, logistique ou matériel à celui-ci, signifierait qu’un tel soutien présente un caractère purement illustratif, et n’est pas exhaustif du type d’appui qui pourrait être apporté au gouvernement iranien, contrairement à ce qu’a jugé le Tribunal dans l’arrêt attaqué.
47 Bank of Industry and Mine fait également valoir que le critère de l’importance quantitative et qualitative du soutien apporté au gouvernement iranien, à supposer qu’il soit retenu, n’est pas conforme aux exigences du droit de l’Union. En premier lieu, ce critère dégagé par le Tribunal serait vague et imprécis, et partant contraire aux exigences de sécurité et de prévisibilité juridiques. La requérante mentionne à cet égard les points 80 et 84 de l’arrêt attaqué. En deuxième lieu, le Tribunal
aurait commis une erreur de droit en considérant que ce critère de l’importance quantitative et qualitative était proportionné et ne violait pas les droits fondamentaux. La requérante fait valoir que le fait qu’une personne ou une entité apporte un appui au gouvernement iranien, qui est dépourvu de lien avec la prolifération nucléaire, ne permet pas de justifier l’adoption de mesures de gel de fonds.
48 Le Conseil relève que les arguments de Bank of Industry and Mine sont semblables, voire identiques, à ceux qui figuraient dans la requête introductive d’instance.
Appréciation de la Cour
49 Il y a lieu de constater que la requérante n’a pas démontré, par son deuxième moyen, que le Tribunal aurait commis une erreur de droit lorsqu’il a interprété le critère relatif à l’« appui au gouvernement iranien » figurant à l’article 20, paragraphe 1, sous c), de la décision 2010/413, tel que modifié par la décision litigieuse, et à l’article 23, paragraphe 2, sous d), du règlement n° 267/2012.
50 En effet, conformément à la jurisprudence de la Cour, un règlement prévoyant des mesures restrictives doit être interprété à la lumière non seulement de la décision adoptée dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune, visée à l’article 215, paragraphe 2, TFUE, mais également du contexte historique dans lequel s’inscrivent les dispositions adoptées par l’Union et dans lesquelles ce règlement s’insère (voir, en ce sens, arrêt du 28 novembre 2013, Conseil/Manufacturing
Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, point 75, ainsi que ordonnance du 1^er décembre 2015, Georgias e.a./Conseil et Commission, C‑545/14 P, EU:C:2015:791, point 33). Il en va de même d’une décision adoptée dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune, qui doit être interprétée en prenant en considération le contexte dans lequel elle s’insère (arrêt du 1^er mars 2016, National Iranian Oil Company/Conseil, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, point 78).
51 Ainsi, c’est à bon droit que le Tribunal a relevé, au point 78 de l’arrêt attaqué, que le critère litigieux s’inscrit dans un cadre juridique clairement délimité par les objectifs poursuivis par la réglementation régissant les mesures restrictives prises à l’encontre de la République islamique d’Iran et que, notamment, le considérant 13 de la décision 2012/35, laquelle a inséré une première fois ce critère à l’article 20, paragraphe 1, de la décision 2010/413, précise expressément que le gel
des fonds doit être appliqué à l’égard des personnes et des entités « qui fournissent un appui au gouvernement iranien lui permettant de poursuivre des activités nucléaires posant un risque de prolifération ou la mise au point de vecteurs d’armes nucléaires, en particulier les personnes apportant un soutien financier, logistique ou matériel au gouvernement iranien ». De même, c’est à juste titre qu’il a constaté que l’article 23, paragraphe 2, sous d), du règlement n° 267/2012 énonce également que
cet appui peut être « matériel, logistique ou financier » (arrêt du 1^er mars 2016, National Iranian Oil Company/Conseil, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, point 79).
52 Le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit lorsqu’il en a conclu, aux points 79 et 80 de l’arrêt attaqué, que l’objectif visé par la modification du critère litigieux avait consisté à élargir le critère de désignation, afin de viser des activités propres à la personne ou à l’entité concernée et qui, même si elles n’ont, en tant que telles, aucun lien direct ou indirect avec la prolifération nucléaire, sont cependant susceptibles de favoriser celle-ci, en fournissant au gouvernement iranien
des ressources ou des facilités d’ordre matériel, financier ou logistique lui permettant de poursuivre les activités de prolifération (arrêt du 1^er mars 2016, National Iranian Oil Company/Conseil, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, point 80).
53 C’est en tenant compte de l’objectif de porter atteinte au financement du programme nucléaire iranien par le gouvernement iranien que le Tribunal a considéré, au point 79 de l’arrêt attaqué, que le critère litigieux vise les formes d’appui au gouvernement iranien qui, par leur importance quantitative ou qualitative, contribuent à la poursuite des activités nucléaires iraniennes. Ce faisant, le Tribunal n’a nullement « réécrit » ledit critère, mais en a donné une interprétation à la lumière
des objectifs poursuivis par le Conseil, tels qu’ils ressortent de l’évolution des réglementations internationale et de l’Union relatives à la République islamique d’Iran (arrêt du 1^er mars 2016, National Iranian Oil Company/Conseil, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, point 83).
54 Eu égard à cette interprétation, c’est sans commettre d’erreur de droit que le Tribunal a estimé, aux points 87 et 88 de l’arrêt attaqué, que le critère litigieux instaurait des critères objectifs et garantissait le degré de prévisibilité requis par le droit de l’Union, si bien qu’il était compatible avec le principe de sécurité juridique.
55 S’agissant du grief tiré de l’atteinte au droit de propriété et de la violation du principe de proportionnalité, il importe de rappeler que le droit de propriété n’est pas une prérogative absolue et que son exercice peut faire l’objet de restrictions justifiées par des objectifs d’intérêt général poursuivis par l’Union (voir arrêt du 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Conseil, C‑548/09 P, EU:C:2011:735, point 113).
56 Par conséquent, des restrictions peuvent être apportées à l’usage du droit de propriété, à la condition que ces restrictions répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général poursuivis et ne constituent pas, au regard du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même du droit ainsi garanti (voir, en ce sens, arrêt du 14 décembre 2004, Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, point 72 ; arrêt du 16 novembre 2011, Bank Melli
Iran/Conseil, C‑548/09 P, EU:C:2011:735, point 114).
57 Eu égard au motif retenu par le Tribunal au point 91 de l’arrêt attaqué, faisant état de l’importance primordiale du maintien de la paix et de la sécurité internationales, et à l’ensemble des mesures déjà adoptées par l’Union ayant pour objectif d’empêcher la prolifération nucléaire et d’exercer ainsi une pression sur la République islamique d’Iran afin qu’elle mette fin aux activités concernées, le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit en considérant, à ce point 91, que « le Conseil a
pu estimer, sans dépasser les limites de son pouvoir d’appréciation, que les atteintes au droit de propriété qui résulteraient de l’application du critère litigieux étaient appropriées et nécessaires, aux fins d’exercer une pression sur le gouvernement iranien afin de le contraindre à cesser ses activités de prolifération nucléaire » (voir, en ce sens, arrêt du 28 novembre 2013, Conseil/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, point 126).
58 Il résulte de l’ensemble de ces éléments que le deuxième moyen doit être rejeté.
Sur le troisième moyen, tiré de l’erreur de droit du Tribunal dans son appréciation de la violation de l’obligation de motivation des actes du Conseil
Argumentation des parties
59 Par son troisième moyen, Bank of Industry and Mine soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant que les actes litigieux étaient suffisamment motivés. Elle critique notamment les points 135 et 136 de l’arrêt attaqué, rédigés comme suit :
« 135 Cela étant, malgré la brièveté de la motivation fournie, la requérante a été en mesure de comprendre l’essentiel des faits retenus à son égard par le Conseil et de se défendre de façon adéquate.
136 En effet, dans le cadre du quatrième moyen présenté dans la requête, la requérante s’est référée explicitement à l’hypothèse d’une “personne physique ou morale autre qu’un État” qui finance, “par ses impôts ou éventuellement s’agissant d’entreprises publiques, les dividendes servis à l’actionnaire, un budget dans lequel les sommes versées se confondent dans la masse des recettes et ne sont, par définition, pas affectées à la couverture d’une charge particulière, en particulier l’activité
étatique réputée illicite”, pour soutenir que, dans une telle hypothèse, la notion d’appui au gouvernement iranien n’était pas applicable. »
60 Se référant au point 75 de l’arrêt du 25 mars 2015, Central Bank of Iran/Conseil (T‑563/12, EU:T:2015:187), la requérante fait valoir qu’elle n’a pas été en mesure de comprendre les raisons spécifiques et concrètes qui ont justifié son inscription sur les listes des actes litigieux et s’est trouvée contrainte de se livrer à de la spéculation. C’est dans ce cadre qu’elle a fait référence, dans ses écritures, à la situation d’une entreprise publique payant des impôts ou reversant des
dividendes, ce que la motivation de ces actes n’indiquait pas.
61 Se référant également au point 86 de l’arrêt du 25 mars 2015, Central Bank of Iran/Conseil (T‑563/12, EU:T:2015:187), le Conseil conteste ce moyen.
Appréciation de la Cour
62 Le Tribunal a estimé, au point 137 de l’arrêt attaqué, que la requérante a été en mesure d’identifier, compte tenu des motifs de son inscription sur les listes des personnes et des entités concernées par les mesures restrictives, que le Conseil s’est fondé sur le fait que, en tant qu’entreprise d’État, elle apportait un soutien financier au gouvernement iranien par le transfert de ses ressources financières. Pour ce faire, le Tribunal s’est fondé sur le libellé du motif d’inscription de la
requérante, rédigé de manière similaire dans les actes litigieux, rappelé au point 132 de cet arrêt, et sur la constatation figurant au point 136 dudit arrêt, selon laquelle, dans sa requête introductive d’instance, Bank of Industry and Mine s’était référée explicitement à l’hypothèse d’une entreprise publique payant des impôts ou versant des dividendes.
63 Contrairement à ce que soutient la requérante, il importe peu que les actes litigieux n’aient pas mentionné explicitement le paiement d’impôts ou de dividendes aux fins de caractériser le soutien financier qu’elle apportait au gouvernement iranien. En effet, ainsi que l’a rappelé le Tribunal au point 126 de l’arrêt attaqué, le caractère suffisant de la motivation d’un acte doit être apprécié au regard du contexte de cet acte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière
concernée, si bien qu’un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la mesure prise à son égard (voir arrêts du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, points 53 et 54, ainsi que du 7 avril 2016, Central Bank of Iran/Conseil, C-266/15 P, EU:C:2016:208, point 24).
64 Au point 136 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a pris en considération les arguments avancés dans la requête comme preuve de la compréhension, par la requérante, de la motivation de son inscription sur les listes des personnes et des entités concernées par les mesures restrictives. En faisant allusion au caractère spéculatif de ses arguments, la requérante ne démontre pas que le Tribunal aurait dénaturé les termes de la requête en leur donnant une signification qu’ils n’auraient manifestement
pas contenue.
65 Il y a dès lors lieu de rejeter le troisième moyen.
Sur le quatrième moyen, tiré de l’erreur de droit du Tribunal dans son appréciation du non-respect du délai de réexamen
Argumentation des parties
66 Par son quatrième moyen, Bank of Industry and Mine soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant que l’absence de réexamen de la situation de la requérante dans le délai prévu par la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2012/35, et le règlement n° 267/2012 n’était pas de nature à entraîner l’illégalité du maintien de la requérante sur la liste des entités sanctionnées. Bank of Industry and Mine conteste les points 163 et 164 de l’arrêt attaqué :
« 163 Or, en l’espèce, il n’est pas contesté que, au moment où le présent grief a été soulevé par la requérante, dans son adaptation des conclusions du 16 avril 2014, le Conseil avait d’ores et déjà procédé à la vérification en question, et avait communiqué son résultat à la requérante par lettre du 14 mars 2014.
164 Dans ces circonstances, l’objectif des dispositions prévoyant le réexamen périodique des mesures restrictives a été respecté, quoique de manière tardive, et la violation du délai de réexamen par le Conseil ne produit donc plus d’effets néfastes sur la situation de la requérante. »
67 Bank of Industry and Mine fait valoir que l’obligation de réexamen annuel est une obligation objective dont le délai doit être respecté.
68 Le Conseil considère que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit.
Appréciation de la Cour
69 Le Tribunal a rappelé, au point 162 de l’arrêt attaqué, que l’objectif de l’obligation de réexaminer les mesures restrictives adoptées est de s’assurer, par une vérification régulière, que celles-ci demeurent justifiées.
70 Il y a lieu de constater que ni l’article 26, paragraphe 3, de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2012/35, ni l’article 46, paragraphe 6, du règlement n° 267/2012, qui prévoient le réexamen des listes des personnes et des entités concernées par les mesures restrictives, n’indiquent les conséquences qui pourraient résulter d’un retard dans ce réexamen.
71 Un tel retard ne saurait avoir d’effet ni sur la validité de l’inscription initiale ni sur le maintien des effets d’une telle inscription. En effet, ainsi que le prévoit l’article 26, paragraphe 3, dernière phrase, de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2012/35, les mesures restrictives ne cessent de s’appliquer que si le Conseil établit que les conditions nécessaires à leur application ne sont plus remplies. Il résulte ainsi de cette disposition qu’une décision
explicite de radiation adoptée à l’issue de ce réexamen est nécessaire pour qu’intervienne une telle cessation.
72 Si l’article 46, paragraphe 6, du règlement n° 267/2012 ne fait référence qu’à l’examen régulier de la liste figurant à son annexe IX, sans faire aucune mention de la cessation d’application des mesures restrictives, il n’en demeure pas moins que ces mesures, adoptées pour les unes dans le cadre de la politique étrangère de sécurité commune et pour les autres dans celui du traité FUE, répondent aux mêmes objectifs et doivent être interprétées de manière similaire. Aussi, cet article 46,
paragraphe 6, doit-il être lu à la lumière de l’article 26, paragraphe 3, de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2012/35, y compris dans ses dispositions relatives aux circonstances dans lesquelles les mesures restrictives cessent de s’appliquer.
73 C’est dès lors à juste titre que le Tribunal a jugé, au point 164 de l’arrêt attaqué, que la violation du délai de réexamen par le Conseil ne produisait plus, à la date du 16 avril 2014, d’effets néfastes sur la situation de la requérante.
74 Il y a dès lors lieu de rejeter le quatrième moyen comme non fondé.
Sur le cinquième moyen, tiré de l’erreur de droit du Tribunal dans son appréciation de la violation des droits fondamentaux et du principe de proportionnalité par le Conseil
Argumentation des parties
75 Par son cinquième moyen, Bank of Industry and Mine soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant que les actes litigieux ne portaient pas atteinte à ses droits fondamentaux et n’étaient pas disproportionnés. Au soutien de ce moyen, la requérante renvoie à l’argumentation qu’elle a présentée dans ses moyens précédents.
76 Le Conseil fait valoir que ledit moyen est dénué de fondement.
Appréciation de la Cour
77 Il y a lieu de constater que la requérante n’identifie pas, au soutien de son cinquième moyen, les points des motifs de l’arrêt attaqué qu’elle conteste et ne développe aucune argumentation juridique suffisamment précise. Il y a lieu, dès lors, de rejeter ce moyen comme irrecevable.
Sur le sixième moyen, tiré de l’erreur de droit du Tribunal dans son application du critère de l’appui au gouvernement iranien
Argumentation des parties
78 Par son sixième moyen, Bank of Industry and Mine soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant qu’elle apportait un appui au gouvernement iranien au motif qu’elle était tenue de verser à l’État la contribution obligatoire imposée à toutes les sociétés publiques iraniennes par le paragraphe 17 de la loi sur le budget pour l’année iranienne 1389. Elle critique les points 179 et 183 de l’arrêt attaqué et fait valoir que, contrairement à ce que le Tribunal a jugé, les
sommes qu’elle doit verser à l’État iranien sont assimilables à des impôts. Bank of Industry and Mine estime, en outre, que le Tribunal aurait dû prendre en compte le fait qu’elle est une banque de développement et non une banque commerciale classique dont l’objet est de faire des bénéfices.
79 Le Conseil fait valoir que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit et souligne que la requérante verse des sommes considérables à l’État iranien.
Appréciation de la Cour
80 Il y a lieu de constater, au préalable, que la qualification d’impôt ou de dividende au titre duquel les sommes sont versées au gouvernement iranien n’est pas déterminante pour identifier un « appui au gouvernement iranien », au sens de l’article 20, paragraphe 1, sous c), de la décision 2010/413, et de l’article 23, paragraphe 2, sous d), du règlement n° 267/2012. En effet, dans l’un et l’autre cas, il s’agit de sommes versées à l’État par une entité publique iranienne telle que celle en
cause, en application d’une réglementation étatique imposant ce versement. Exclure de tels versements de cette notion d’« appui au gouvernement iranien », au seul motif que les sommes dues sont qualifiées d’impôts, pourrait permettre de contourner les règles de l’Union par une augmentation du taux d’imposition des bénéfices, réalisés par de telles entités, en contrepartie d’une diminution du montant des dividendes, dont le paiement au profit de l’État est imposé à toutes les sociétés publiques
iraniennes par le paragraphe 17 de la loi sur le budget pour l’année iranienne 1389.
81 En tout état de cause, le Tribunal a constaté, au point 182 de l’arrêt attaqué, ce qui n’est pas contesté par la requérante, que cette dernière « a transféré, pour les exercices des années 1387 à 1391 du calendrier iranien (20 mars 2008 au 20 mars 2013[...]), un montant total de 1 687 181 millions de rials à la trésorerie nationale en vertu de l’obligation prévue au paragraphe 17 » de la loi précitée. C’est à juste titre que le Tribunal a pu estimer, au point 186 de l’arrêt attaqué, que la
requérante a versé des sommes considérables au profit de la trésorerie nationale iranienne, qui doivent être regardées comme constituant un soutien financier au gouvernement iranien.
82 S’agissant du fait que la requérante serait une banque de développement et non une banque commerciale classique, la requérante ne démontre pas en quoi cet élément pourrait remettre en cause la constatation du Tribunal selon laquelle, en application de la loi sur le budget pour l’année iranienne 1389, elle a transféré une partie de ses bénéfices à l’État iranien.
83 Il s’ensuit que le sixième moyen n’est pas fondé.
Sur le septième moyen, tiré d’une erreur de droit qu’aurait commise le Tribunal en omettant de constater la violation du principe d’égalité et de non-discrimination par le Conseil
Argumentation des parties
84 Par son septième moyen, Bank of Industry and Mine soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en omettant de constater que le Conseil avait violé le principe d’égalité et de non-discrimination en sanctionnant Bank of Industry and Mine et non pas toutes les entreprises publiques assujetties à la contribution prévue au paragraphe 17 de la loi sur le budget pour l’année iranienne 1389.
85 Le Conseil relève qu’un tel argument a déjà été rejeté par la Cour au point 62 de l’arrêt du 13 mars 2012, Melli Bank/Conseil (C‑380/09 P, EU:C:2012:137).
Appréciation de la Cour
86 Il y a lieu de constater que la requérante critique non pas un point des motifs de l’arrêt attaqué, mais l’omission, par le Tribunal, de constater une prétendue violation du principe d’égalité et de non-discrimination par le Conseil.
87 À cet égard, il y a lieu de rappeler que la compétence de la Cour, dans le cadre d’un pourvoi, est limitée à l’appréciation de la solution légale qui a été donnée aux moyens débattus devant les premiers juges (arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, point 40).
88 Or, il découle des règles régissant la procédure devant les juridictions de l’Union, notamment des articles 21 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne et 44, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal du 2 mai 1991, que le litige est en principe déterminé et circonscrit par les parties (arrêts du 10 décembre 2013, Commission/Irlande e.a., C‑272/12 P, EU:C:2013:812, point 27, ainsi que du 20 mars 2014, Rousse Industry/Commission, C‑271/13 P, non publié, EU:C:2014:175,
point 17).
89 Par conséquent, un moyen portant sur la légalité au fond de la décision litigieuse, qui relève de la violation des traités ou de toute règle de droit relative à leur application, au sens de l’article 263, deuxième alinéa, TFUE, ne peut en principe être examiné par le juge de l’Union que s’il est invoqué par le requérant (voir arrêts du 10 décembre 2013, Commission/Irlande e.a., C‑272/12 P, EU:C:2013:812, point 28, ainsi que du 20 mars 2014, Rousse Industry/Commission, C‑271/13 P, non publié,
EU:C:2014:175, point 18).
90 En l’occurrence, la requérante n’a pas soulevé, devant le Tribunal, le moyen tiré de la violation, par le Conseil, du principe d’égalité et de non-discrimination découlant de l’absence de l’application des mêmes mesures restrictives à toutes les autres entreprises publiques assujetties à la contribution prévue par le paragraphe 17 de la loi sur le budget pour l’année iranienne 1389.
91 Par conséquent, le septième moyen soulevé par la requérante constitue, en réalité, un moyen nouveau ayant pour objet de soumettre à la Cour un litige plus étendu que celui dont a eu à connaître le Tribunal et qui est, dès lors, irrecevable (voir, en ce sens, arrêt du 1^er juin 1994, Commission/Brazzelli Lualdi e.a., C‑136/92 P, EU:C:1994:211, points 57 et 59).
92 Les sept moyens du pourvoi ayant été déclarés irrecevables ou non fondés, il y a lieu de rejeter celui-ci.
Sur les dépens
93 En vertu de l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, la Cour statue sur les dépens.
94 Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du même règlement, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui-ci, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
95 Le Conseil n’ayant pas présenté de conclusions relatives aux dépens et Bank of Industry and Mine ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de condamner chacune des parties à supporter ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête:
1) Le pourvoi est rejeté.
2) Bank of Industry and Mine et le Conseil de l’Union européenne supportent chacun leurs propres dépens.
Signatures
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* Langue de procédure: le français.
